3 Tolkning av mandat og valg av metode
3.1 Kostnadsberegningsutvalgets mandat
Bakgrunnen for det oppdraget som kostnadsberegningsutvalget har fått, er et vedtak som ble fattet av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1997 (jf St prp nr 1 (1996-97) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Budsjett-innst. S. nr. 12 (1996-97)). Vedtaket lød:
«Stortinget ber Regjeringen foreta en etterberegning av kommunenes reformrelaterte investeringsutgifter knyttet til grunnskolereformen. Etterberegningen bes foretatt av det uavhengige tekniske beregningsutvalget. Konklusjonene legges fram for Stortinget i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999.»
Ut over dette vedtaket har ikke stortingskomiteens flertall kommentert spørsmålet om etterberegning/etterkontroll av investeringene i forbindelse med grunnskolereformen. Finansdepartementet har, i samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, gitt utvalget følgende mandat i brev av 12. august 1997:
«Kostnadsberegningsutvalget skal etterberegne kommunenes investeringsutgifter knyttet til grunnskolereformen. Utvalget skal samtidig kontrollere om kommunenes opplysninger om antall klasser som 6-åringene utløser og om behovet for nye og tilpassede lokaler er i samsvar med de opplysninger som kommunene tidligere har oppgitt som grunnlag for fastsettelse av investeringsrammen, jf St prp nr 1 (1996-97) Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, kap 229, post 60, avsnitt om oppfølging og kontroll.»
Utvalget har tidligere lagt fram NOU 1995: 13, hvor utvalget kostnadsberegnet hele reformen (både drift og investeringer) før reformen ble iverksatt. Den endelige investeringsrammen har imidlertid blitt større enn utvalget opprinnelig beregnet. Det er redegjort nærmere for dette i kapittel 2, som viser hvorfor den beregnede investeringsrammen har blitt høyere enn utvalgets opprinnelige anslag.
Utvalgets mandatet er todelt:
etterberegne kommunenes investeringskostnader
kontrollere om behovet for nye og tilpassede lokaler er i samsvar med de opplysningene som kommunene tidligere har oppgitt
Mandatets del 2 tilsvarer Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets opplegg for kontroll av de opplysningene som kommunene har oppgitt som grunnlag for fastsettelse av investeringsrammen. Dette kontrollopplegget har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet beskrevet i St prp nr 1 (1996-97). Der sies det bl a:
«Opplysninger fra kommunene om ledig kapasitet til bruk for seksåringer skoleåret 1997-98 og om behovet for å erstatte og tilpasse de skolelokaler som pr 31. desember 1995 ble brukt til tilbud til seksåringer under lov om barnehager, er lagt til grunn for beregningen av investeringsrammen for den enkelte kommune. Departementet vil legge opp til en kontroll av at disse forutsetningene for beregningen er oppfylt. Departementet vil i løpet av skoleåret 1997-98 be kommunene dokumentere hvor mange klasser kommunen har bygd nye lokaler for, og hvor mange klasser som er i lokaler som er bygningsmessig tilpasset. Dersom det gjenstår byggearbeider, eventuelt at kommunene har enkelte midlertidige løsninger, vil kommunene bli bedt om å gi informasjon om når byggene vil bli ferdigstilt. (...)»
Stortingets flertall kommenterte ikke Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets opplegg for kontroll, ut over å vedta at kostnadsberegningsutvalget skulle etterberegne de reformrelaterte investeringsutgiftene.
3.2 Metode for etterberegning av investeringskostnadnene
Utvalget har vurdert to ulike tilnærmingsmåter til den første delen av mandatet om etterberegning av kommunenes investeringskostnader:
Framskaffe faktiske regnskapsførte utgifter og faktisk antall kvadratmeter som er bygd
Oppdatere beregningsgrunnlaget og de beregningstekniske forutsetningene om areal, prisnivå og geografisk variasjon i priser
Utvalget vil i dette kapitlet begrunne nærmere sitt valg av metode.
3.2.1 Drøfting av alternativ A
3.2.1.1 Virkninger på effektivitet i kommunene
En metode for etterberegning kan være å innhente opplysninger om faktisk regnskapsførte utgifter og faktisk antall kvadratmeter som er bygd. Utvalget har valgt ikke å gjøre det. Begrunnelsen for det er todelt:
uheldige virkninger på effektivitet i kommunene
praktiske problemer
Utvalget vil nedenfor utdype de to punktene.
Ved innføringen av Reform 97 har det vært lagt til grunn at kommunene skulle få kompensert et normert antall kvadratmeter pr klasse og et fast beløp pr kvadratmeter som ble bygd eller tilpasset uavhengig av faktisk areal nybygg/tilpasninger eller kvadratmeterpris, jf St prp nr 1 (1996-97) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet:
«De beregningstekniske forutsetningene som er knyttet til arealbehov og kvadratmeterpris, er ikke nødvendigvis i full overensstemmelse med omfanget av og prisen på de nybygg og bygningsmessige tilpasninger som den enkelte kommune faktisk vil foreta. (...)
Departementet oppfatter både areal- og prisforutsetningen som beregningstekniske størrelser. Dette innebærer at det ikke kan forutsettes at den enkelte kommune bygger og tilpasser nøyaktig det antallet kvadratmeter som ligger til grunn for det beregnede investeringsbehovet, og til den kvadratmeterprisen som er forutsatt.
Det følger av dette at departementet ikke vil legge opp til en oppfølging og kontroll av om kommunenes faktiske investeringskostnader tilsvarer den kompensasjon som utbetales gjennom tilskuddet.»
Kommunene har, ut fra dette, hatt incitamenter til å opptre kostnadseffektivt og til å gjøre lokale prioriteringer. Utvalget ser en fare i at dersom en nå skulle kartlegge de faktisk regnskapsførte utgiftene, ville det kunne medføre et press om at kompensasjonen fra staten også skal dekke de faktiske utgiftene, i stedet for at kostnadene dekkes etter normerte tall for pris pr kvadratmeter og areal pr klasse. En full kompensasjon av faktiske utgifter kan gi signaler til kommunene som kan få uheldige følger i forbindelse med eventuelle senere tiltak eller reformer som kompenseres av staten. Kommunene vil da være mer tilbøyelige til å anta at de til slutt vil få full kompensasjon for sine faktiske utgifter, selv om staten i utgangspunktet signaliserer at kompensasjonen skal baseres på normer. Det vil igjen kunne redusere kommunenes incitamenter til å holde kostnadsnivået nede. Full kompensasjon av faktiske utgifter kan gi grunn til antakelser om at kommunene ikke vil få beholde gevinsten ved kostnadsbesparelser. Kommunene vil i mindre grad avveie kostnadene ved investeringen opp mot andre lokale behov, og en vil miste den effektiviteten som ligger i at de lokale behovene også styrer de lokale prioriteringene. Å legge om kompensasjonen til å dekke faktisk regnskapsførte utgifter kan også føre til at kommunene, ved senere reformer, utsetter investeringer i påvente av at statens endelige valg av kompensasjonsordning skal bli kjent. Langsiktige hensyn for å få en formålseffektiv og kostnadseffektiv kommunesektor taler derfor imot å kartlegge de faktisk regnskapsførte utgiftene.
Uheldige følger av refusjon av faktiske utgifter er også omtalt i NOU 1996: 1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner, pkt 13.2.1 Utforming av øremerkede tilskuddsordninger. Disse momentene vil for øvrig også gjelde utforming av tilskuddsordninger overfor andre mottakere enn kommuner. Tilskuddet som staten betaler kommunene pr barnehageplass (kap 856 post 63 på statsbudsjettet), er et eksempel på et tilskudd som gis som et normert beløp. Tilskuddet er på kr 36 000 pr heltidsplass pr år og dekker om lag 40 pst av de gjennomsnittlige driftskostnadene. Et annet eksempel er integreringstilskuddet (kap 521 post 60) som staten betaler til kommunene i løpet av fem år etter at kommunene har tatt imot flyktninger for bosetting. Dette tilskuddet skal dekke gjennomsnittsutgiftene som kommunesektoren har til bosetting og integrering av flyktninger i denne perioden. Tilskuddet er på kr 280 000 pr bosatt person for hele femårsperioden. For begge disse tilskuddene er tildelt beløp fra staten uavhengig av den enkelte kommunes faktiske kostnader.
Metode A reiser også en rekke praktiske problemer som gjør det vanskelig å beregne de faktiske investeringsutgiftene. Disse problemene kan deles i to hovedgrupper. Den ene gruppen gjelder problemer med å skille ut hvilket nytt areal som knytter seg til reformen og hvilket areal som er bygd av hensyn til andre formål. Den andre gruppen gjelder å fastsette hvor stor del av prisen pr kvadratmeter som kan knyttes til reformen.
3.2.1.2 Problemer ved å fastsette hvilke nye arealer som er knyttet til reformen
Når kommunene har bygd for å legge til rette for reformen, har en del kommuner ikke bare tatt hensyn til behovene til førsteklassene. Andre formål som skolene kan ha tatt hensyn til, kan f eks være
økt eller redusert elevtall i 2.-10. klasse i skoleåret 1997-98 pga flytting og/eller demografisk utvikling
at kommunen endrer skolekretsene og dermed får behov for å bygge nye skoler eller å utvide eksisterende skoler
å øke arealet pr elev på alle klassetrinnene
anskaffelse av spesialrom som skolen tidligere har manglet, utvidelse av lærerrom, nytt areal til skolefritidsordningen og oppgradering av friareal
Beregning av de faktiske kostnadene knyttet til reformen krever at en kan skille ut hvilke investeringer som er knyttet til reformen og hvilke som er knyttet til andre formål. For å skille ut de investeringene som er knyttet til reformen, vil en måtte vurdere hver enkelt skole konkret. En slik vurdering er både svært ressurskrevende og må i stor grad baseres på skjønn.
3.2.1.3 Problemer ved å fastsette hvilken kvadratmeterpris som er knyttet til reformen
Kommuner vil også ha bygd til ulike kvadratmeterpriser. Forskjellene kan delvis skyldes forhold som kommunene ikke har kontroll over. Slike forhold vil være det generelle prisnivået i byggebransjen i området. Forhold som kommunene har kontroll over, vil f eks være valg av standard på materialer og arkitektoniske løsninger. Hvor dyktige kommunene er til å sette oppdrag ut på anbud og å benytte seg av konkurransen mellom entreprenørene, kan også påvirke kvadratmeterprisen.
Når det gjelder det generelle prisnivået i byggebransjen, antar utvalget at det vil variere geografisk. Utvalget mener det er rimelig at man tar hensyn til slik prisvariasjon ved beregning av investeringsrammen (se omtale av dette under alternativ B).
Når det gjelder standard på materialer og arkitektoniske løsninger som er valgt og som påvirker kvadratmeterprisen, har ikke utvalget faglig kompetanse til å vurdere hvor stor del av prisen som er rimelig å knytte til reformen. Utvalget går imidlertid ut fra at selv om en hadde engasjert personer med kompetanse innenfor bygg/arkitektur, ville det måtte legges et skjønn til grunn for å anslå de investeringskostnadene som er knyttet til reformen.
Kvadratmeterprisen er også avhengig av hvor dyktig kommunen er til å drive anbudsprosesser og til å benytte seg av konkurransen mellom entreprenørene. En del av dette vil det være mulig å skaffe seg informasjon om, mens noen av disse forholdene egner seg dårlig for kvantifisering. For en del av disse forholdene er det ikke mulig å unngå at en i stor grad må bruke skjønn.
Ut fra drøftingen ovenfor går det fram at det å finne de faktiske utgiftene som er forbundet med reformen, krever en nøye gjennomgang av nybygg og tilpasninger av bygg i hver enkelt kommune for å kunne skille ut de investeringene som knytter seg til selve reformen. Det vil måtte innebære bruk av kompetanse innenfor bygg og arkitektur, og det må også brukes skjønn. Kommunene selv, staten og utvalget vil i praksis ha begrensede muligheter til å etterprøve dette skjønnet.
Ut fra de uheldige incitamentene som en kompensasjon basert på metode A vil gi, og ut fra de praktiske problemene som er forbundet med metoden, har utvalget valgt ikke å kartlegge de faktiske utgiftene.
3.2.2 Drøfting av alternativ B
3.2.2.1 Oppdatering av beregningsgrunnlag og beregningstekniske forutsetninger som prisnivå, geografisk variasjon i priser og areal pr klasse
Det er denne metoden som utvalget vil bruke for sin etterberegning av investeringskostnadene. Gjennom oppdateringen av beregningsgrunnlaget vil utvalget innhente opplysninger om hvor mange elever og klasser det er bygd nytt eller tilpasset lokaler til. Dette gjennomgås i detalj i kapittel 4. I tillegg vurderer utvalget de beregningstekniske forutsetningene som er lagt for reformen, og om disse fortsatt er rimelige eller om de bør oppdateres. Dette vil danne grunnlag for en ny beregning av investeringsrammen.
Følgende tre typer beregningstekniske forutsetninger er lagt til grunn:
Areal pr klasse
I utvalgets NOU 1995: 13 ble det lagt til grunn et areal på 140 kvm pr klasse som det bygges nytt til eller som det tilpasses lokaler til. Stortinget vedtok senere (jf Innst S nr 184 (1995-96)) å differensiere arealforutsetningen slik at det beregnes 140 kvm pr klasse med færre enn 22 elever og 160 kvm pr klasser med 22 eller flere elever. I St prp nr 63 (1996-97) Omprioriteringar og tilleggsløyvingar på statsbudsjettet 1997 ble det lagt til grunn at antall kvadratmeter pr seksåring som ikke utløser ny klasse skulle være 8,5. Det tilsvarer gjennomsnittlig antall kvadratmeter pr elev for seksåringer som utløser ny klasse. Denne forutsetningen sluttet Stortinget seg til uten kommentar.
I St prp nr 39 (1995-96) ble det også lagt til grunn at investeringer som kommunene hadde foretatt i perioden 1991 til 31. desember 1995, skulle kompenseres med det antall kvadratmeter kommunene hadde bygd eller tilpasset.
Investeringsrammen for det som var bygd før 1996, ble altså ikke basert på en beregningsteknisk arealforutsetning, men på faktisk antall kvadratmeter som ble bygd eller tilpasset. Investeringsrammen som er beregnet for bygg/tilpasninger som er foretatt etter 1995 er basert på de arealnormene som er angitt her.
Utvalget har lagt de samme arealforutsetningene til grunn ved etterberegningen.
Pris pr kvadratmeter
Ved beregning av investeringsbehov i forbindelse med Reform 97 la kostnadsberegningsutvalget til grunn en kvadratmeterpris inkludert inventar på 11 000 1994-kroner for nybygg og 2 500 1994-kroner for tilpasning av eksisterende lokaler.
Investeringsrammen i St prp nr 1 (1997-98) er basert på disse kvadratmeterprisene, prisjustert til 1997-kroner. Det gjelder for investeringer som er gjort både før og etter 31. desember 1995.
Mål for geografisk variasjon i priser
Kvadratmeterprisene er i St prp nr 1 (1997-98) differensiert geografisk basert på Statistisk sentralbyrås prisindeks for nye eneboliger. Dette er en indeks som viser utviklingen i den prisen byggherre må betale til entreprenør for ny enebolig, eksklusive tomtekostnader, kommunale tilknytningsavgifter, gebyrer og byggelånsrenter. Indeksen publiseres på landsbasis.
I tillegg har ni kommuner som har kunnet dokumentere et høyere prisnivå enn kvadratmeterprisene basert på prisindeks for nye eneboliger, fått økt sin kvadratmeterpris.
Utvalget mener det er viktig at kompensasjon for geografiske prisvariasjoner i størst mulig grad baseres på et tallgrunnlag som den enkelte kommune selv ikke har avgjørende innflytelse på. Grunnen til det er at en bør unngå å svekke incitamentene til kostnadseffektivitet (se omtale under alternativ A). Statistisk sentralbyrås prisindeks for eneboliger utarbeides på basis av data fra mange kommuner, og den enkelte kommune ikke har mulighet til å påvirke den. Det kan imidlertid settes spørsmålstegn ved i hvilken grad en prisindeks for eneboliger avspeiler geografiske prisvariasjoner for skolebygg. Statistisk sentralbyrå har derfor, på oppdrag fra utvalget, beregnet en oppdatert indeks for nye eneboliger og kartlagt geografiske variasjoner når det gjelder skolebygg spesielt. På grunnlag av dette drøfter utvalget valg av mål for geografisk variasjon i priser, jf kapittel 5 hvor det redegjøres for dette.