Del 4
Iverksetting og konsekvenser
37 Iverksetting og overgangsordninger
37.1 Innledning
En stor utfordring knyttet til iverksetting av lov om eiendomsregistrering er innføring av matrikkelen. Inntil den er utviklet og på plass kan imidlertid opplysninger registreres i GAB og eksisterende eiendomskart. Det ligger således til rette for en trinnvis iverksetting av det nye registeret. Det må gjennomføres opplæring i matrikkelføring i den enkelte kommune.
En annen betydelig utfordring er knyttet til bestemmelsene om at oppmålingsforretning skal utføres som tjenesteproduksjon under faglig ansvarlig ledelse av autorisert landmåler.
Statens kartverk må bygges opp som sentral matrikkelmyndighet. Kartverket vil ha ansvaret for å utvikle matrikkelsystemet, og for opplæring og veiledning til kommunene.
Det vil generelt være et stort behov for informasjon og opplæring.
Utvalget har vurdert ulike mekanismer for å iverksette lovreformen på en forsvarlig måte. Visse bestemmelser og ordninger kan iverksettes for hele landet under ett, mens andre må iverksettes kommunevis eller regionvis. Utvalget har vurdert bruk av dispensasjoner fra de ordinære kravene for å lette overgangen til ny lov.
Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget er omtalt i kapittel 38 og kapittel 39.
37.2 Gjennomgang av problemstillingene
37.2.1 Iverksetting av matrikkelen
Matrikkelen er en videreutvikling av GAB, som allerede er etablert som et nasjonalt system. Statens kartverk arbeider dessuten med å bygge opp et digitalt eiendomskartverk (DEK). Disse datasystemene må under en hver omstendighet moderniseres de nærmeste årene, og dette kan hensiktsmessig løses innenfor rammen av å utvikle matrikkelen. Parallelt med lovarbeidet har Statens kartverk startet utredningen av matrikkelsystemet, og det kan legges til grunn at selve datasystemet for matrikkelen (matrikkelsystemet) vil være realisert på det tidspunkt loven forutsettes å tre i kraft.
Utvalget legger til grunn at føringen av matrikkelen må iverksettes kommunevis. Det er en krevende oppgave å overføre data fra GAB og DEK til matrikkelen. Det er store variasjoner når det gjelder etablering og føring av digitale eiendomskart (DEK). Statens kartverk må arbeide sammen med hver enkelt kommune, og både kapasitetsmessig og budsjettmessig vil dette måtte gå over noe tid.
Registrering av offentlige pålegg i matrikkelen er en helt ny oppgave. Det må etableres praktiske rapporteringsrutiner som sikrer at påleggene blir registrert. Gjennomgang av arkivene for å føre inn eldre pålegg kan gå over noe tid.
Kommunene må bygge opp kompetanse for matrikkelføring. Det forutsettes at Kartverket utvikler og gjennomfører nødvendig opplæring. Kommunene må også bygge opp internrutiner for samarbeid mellom matrikkelfører og plan- og bygningsetaten. Den avviksbehandlingen som skal skje mellom delingstillatelse og det som kreves matrikkelført, må organiseres på en rasjonell måte.
Utvalget foreslår derfor at matrikkelen iverksettes i den enkelte kommune fra det tidspunkt Statens kartverk bestemmer. Det kan også være aktuelt med trinnvis iverksetting i den enkelt kommune, for eksempel slik at registrering av pålegg iverksettes på et senere tidspunkt enn når det gjelder andre opplysninger. Dette er på linje med det opplegg som ble fulgt ved innføring av GAB. Bestemmelsen om trinnvis iverksetting er tatt inn i lovforslaget § 45 tredje ledd. Det går fram av samme bestemmelse at kommunen skal føre opplysninger i GAB og på eksisterende eiendomskart inntil matrikkelen er iverksatt.
37.2.2 Utførelse av oppmålingsforretning
Utvalget foreslår at de nye reglene for utførelse av oppmålingsforretning iverksettes for hele landet under ett. Dokumentasjonskravene i henhold til lovforslaget § 10 er så sentrale med tanke på kvalitetssikring av utførelsen, at det ikke bør åpnes for kommunevise tilpasninger.
Utvalget foreslår at forretninger som er rekvirert før dette lovforslagets ikrafttredelse, fullføres etter reglene i delingsloven. I medhold av delingsloven § 2–6 andre ledd, er det en 3 års-frist for fullføring av forretninger.
37.2.3 Bevilling og autorisasjon
Det åpnes for at kommunene kan få bevilling til å utføre oppmålingsforretninger, og utvalget legger til grunn at de aller fleste kommuner vil velge å tilby denne tjenesten, i alle fall i en overgangsperiode inntil det er etablert et tilfredsstillende privat tjenestetilbud. Det er foreslått fleksible ordninger med dispensasjon fra kravet om å ha autorisert landmåler tilsatt i kommunen, slik at det ikke noe sted i landet skal bli noe brudd i tjenestetilbudet til publikum. Kommunene må før iverksetting søke om bevilling og eventuelt dispensasjon.
Utvalget legger vekt på at det ikke skal gå for lang tid før det er etablert et privat tjenestetilbud i alle deler av landet, og i første rekke på steder der kommunene ut fra lokale forhold og prioriteringer ønsker at oppmålingsforretninger utføres av private landmålere. Det vil imidlertid under en hver omstendighet ta noe tid før det er opprettet private landmålerforetak i alle deler av landet. For å legge til rette for at forretninger kan bli utført av private landmålere før det er gått mange år, foreslår utvalget en adgang til å få tidsbegrenset autorisasjon uten at vedkommende landmåler har full eksamen.
Det er en betydelig utfordring, men også en mulighet for utdanningsinstitusjonene, å etablere et tilbud om utdanning og etterutdanning. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette, men legger til grunn at det vil kunne etableres et tilbud som dekker behovet for utdanning og spesielt etterutdanning. Utvalget er kjent med at det de siste årene har vært noe svak søkning til studieplasser på dette fagfeltet, og at det derfor også bør være interessant for institusjonene å medvirke til at det utvikles og etableres et dekkende opplæringsprogram. En begrensende faktor kan være tilgang på lærere.
Innenfor de foreslåtte bestemmelser om at kommunene fortsatt kan utføre oppmålingsforretninger, og med fleksible vilkår for dispensasjon, mener utvalget at bestemmelsene om hvem som kan utføre oppmålingsforretninger kan iverksettes for hele landet under ett.
37.2.4 Statens kartverk
Utvalget har foreslått at Statens kartverk skal være sentral matrikkelmyndighet. Denne rollen krever kompetanse innen eiendomsfag, innen EDB og systemutvikling. Kartverket skal drive aktiv veiledning og oppfølging av kommunenes ivaretakelse av rollen som matrikkelfører. Kartverket skal dessuten forestå tilsyn med landmålere og landmålerforetak. Utvalget forutsetter at Statens kartverk blir sekretariat for nemnda som behandler søknader om bevilling og autorisasjon. Det forutsettes at Kartverket forbereder oppbyggingen av sitt apparat for å kunne fylle denne rollen fra det tidspunkt loven trer i kraft for landet under ett.
37.3 Oppsummering
Utvalget foreslår:
At matrikkelen iverksettes kommunevis fra det tidspunkt Statens kartverk bestemmer.
At opplysninger føres i GAB og på eksisterende eiendomskart inntil matrikkelen er iverksatt i den enkelte kommune.
At bestemmelsene om hvordan oppmålingsforretning skal utføres og dokumenteres iverksettes for hele landet under ett.
At bestemmelsene om hvem som kan utføre oppmålingsforretninger iverksettes for hele landet under ett, men at det kan gis dispensasjon fra kravet om å ha ansatt autorisert landmåler i kommunen, og at landmålere kan få tidsbegrenset autorisasjon uten å ha full eksamen.
38 Konsekvenser av lovforslaget
38.1 Innledning
Den nye loven vil ha noen økonomiske og administrative konsekvenser allerede ved ikrafttreden. De største konsekvensene vil imidlertid følge av en tilpassing over tid til de ordninger som loven hjemler.
Det er ikke tvil om at en god matrikkel på sikt vil gi en betydelig økonomisk gevinst for samfunnet. Utvalget mener at det er et stort behov for et samlet system for eiendomsinformasjon i Norge, basert på et samspill mellom grunnboka og matrikkelen, der matrikkelen tar hånd om pålegg og annen offentlig informasjon som ikke trenger den spesielle beskyttelse som oppnås gjennom tinglysing. I en undersøkelse på 80-tallet av kost-nytteforholdet for tiltak innen kart og geografiske data, ble det beregnet at hver investert krone i snitt vil gi en gevinst på tre kroner dersom registrene blir fullstendige. Etterspørselen etter eiendomsinformasjon har økt siden denne undersøkelsen ble utført.
Utvalget mener at det vil ha positive effekter at det etableres en privat konsulentbransje basert på autoriserte landmålere. Dette vil bidra til at registrene blir mer pålitelige og fullstendige. Dessuten vil en slik bransje bidra til å løse vanskelige eiendomsetableringer som for eksempel anleggseiendom med spesielle bruks- og rettighetsforhold. Konkurranse på priser, økt effektivitet og raskere saksbehandling bør også vektlegges.
Mulige negative effekter er særlig knyttet til at private landmålere kan svekke grunnlaget for å opprettholde landmålerkompetanse i mindre kommuner, kompetanse som kommunene ellers trenger til mange andre oppgaver. Det gjelder blant annet kontroll og utsetting av bygg og anlegg etter plan- og bygningsloven, fortetting og måling av grunnlagsnettet i kommunen og vurdering og kontroll når slike oppgaver settes ut til andre.
Det kan være en fare for at tjenestetilbudet i de mest grisgrendte strøk kan bli dårligere enn i dag, dersom kommunene bygger ned egen kapasitet uten at det er etablert et tilfredsstillende privat tilbud. På den annen side er dette områder hvor også kommunene ofte vil ha vanskelig for å gi en god service. Konsekvensene for distriktene er ellers omtalt spesielt i kapittel 39.
Lovforslaget innebærer at kommunene skal få dekket sine utgifter med matrikkelføring. Det kunne også oppnås med gjeldende regelverk, men de reelle kostnader tydeliggjøres når oppmålingsforretninger defineres som tjenesteproduksjon med individuell prissetting.
Dersom statistikken for arbeider etter delingsloven legges til grunn, vil arbeidsmengden fordele seg med ca. 2/3 på tjenesteproduksjon og 1/3 på myndighetsutøvelse i kommunene. Opplegget i matrikkelloven, hvor landmåler skal levere kvalitetssikrede data for matrikkelføring vil antakelig forskyve dette slik at forholdsvis mer vil inngå i tjenestedelen. I et opplegg med full kostnadsdekning til landmåler kan det antydes at markedet for oppmålingsforretninger vil være i størrelsesorden 200 til 300 millioner kr pr. år. Det er da tatt utgangspunkt i at det skal utføres omlag 30 000 forretninger i året.
38.2 Arbeidsomfang og økonomiske forhold i gjeldende system
Som ledd i lovarbeidet er det gjennomført en undersøkelse av kart- og oppmålingsvirksomheten i kommunene. Ca. 80 % av landets kommuner svarte på undersøkelsen som ble utført i regi av Geoforum (tidligere Norges karttekniske forbund) med støtte fra Miljøverndepartementet og praktisk hjelp fra Statens kartverk. Undersøkelsen er publisert som «Kommunal kart- og oppmålingsstatistikk», og er basert på oppgaver fra 1995.
I 1995 ble det i alt utført i underkant av 30 000 forretninger etter delingsloven. Av disse ble bare vel 400 saker (1,6 %) utført av private konsulenter som kommunene hadde engasjert. Det kan legges til grunn at kommunene i sum brukte omlag 750 årsverk til oppgaver etter delingsloven, inklusive ajourføring av eiendomskart og rapportering til GAB. I dette tallet inngår også arbeid med å tildele gate- og vegadresser. Av det totale antallet årsverk går ca. 480 årsverk (64 %) til å gjennomføre selve forretningene, mens ajourføring av kartene krever ca. 120 årsverk (16 %), og rapportering til GAB ca. 105 årsverk (14 %). Av de 340 kommuner som svarte på undersøkelsen brukte 159 kommuner (46 %) ett årsverk eller mindre til arbeid med saker etter delingsloven. Siden de fleste kommuner som ikke har svart er små kommuner, kan det regnes med at i nær halvparten av landets kommuner brukes det mindre enn ett årsverk på dette arbeidsområdet. I ytterligere ca. 100 kommuner medgår under to årsverk. Statistikken viser at forholdet mellom saksmengde og ressursforbruk varierer mye fra kommune til kommune. Selv om enkeltopplysningene er beheftet med usikkerhet viser undersøkelsen at det er store forskjeller med hensyn til effektivitet.
Gebyrene varierer mye fra kommune til kommune. For oppmåling av en vanlig villatomt på 750 kvm er laveste registrerte gebyr kr 2 100 mens det høyeste registrerte gebyr for en slik tomt er kr 12 700. Gjennomsnittsgebyret for oppmåling av en tomt på 750 kvm var i 1995 kr 5 323.
En kan anta at de samlede gebyrinntektene til kommunene i 1995 var i størrelsesorden 150 millioner kr. Det betyr at dekningsbidraget til kommunene var i størrelsesorden 200 000 kr pr. årsverk. Det er ikke urimelig å regne med at et årsverk, inklusive sosial utgifter og felleskostnader, i gjennomsnitt koster 400 000 kr. Det indikerer at gebyrinntektene bare har dekket omlag 50 % av de samlede utgiftene til kommunene.
Statens kartverks samlede utgifter til drift av GAB-registeret var i 1998 ca. 38 millioner kr. Kartverkets inntekter fra salg av data var ca. 18 millioner kr. Statens netto utgifter til drift av GAB-registeret var med andre ord ca. 20 millioner kr, inklusive lønnskostnader. Til forvaltning av delingsloven kan det legges til grunn at Miljøverndepartementet og Statens kartverk i sum brukte ca. 4 årsverk. En har ikke hentet inn statistikk over resursinnsatsen ved fylkesmannsembetene til behandling av klagesaker, men dette utgjør i sum for hele landet neppe over to til tre årsverk pr. år.
Både kommunene og Statens kartverk bruker dessuten betydelige midler på å konvertere eksisterende analoge kart til databaser, herunder eiendomskart. Det er ikke innhentet tall for denne innsatsen. Men alene Statens kartverk bruker omlag 15 millioner kr hvert år til å digitalisere grenser fra økonomisk kartverk.
Samlet brukes det på offentlig sektor i Norge ca. 800 årsverk, og ca. 300 millioner kr (1995-kroner) pr. år til arbeider etter delingsloven. Av dette dekkes vel 50 % av brukerne i form av saksbehandlingsgebyrer og betaling for data.
Det er svært vanskelig å beregne kostnader som publikum, eiendomsmeglere mfl., og offentlige myndigheter i dag påføres for å skaffe til veie korrekte eiendomsdata, og til gebyrer og honorarer som påløper i forbindelse med tvister om grenser og rettigheter i fast eiendom. Men det er ikke tvil om at dette utgjør betydelige beløp.
38.3 Virkninger av lovforslaget på kort sikt
Lovforslaget tar i første rekke sikte på å dekke behov hos grunneiere og andre som trenger å få utført oppmålingsforretning, og behovet hos brukere av eiendomsinformasjon. I planlegging og drift på privat og offentlig sektor er eiendomsopplysninger helt nødvendige. Det gjelder spesielt innen samferdselssektoren, bolig- og anleggsvirksomhet og i forvaltning av naturressurser.
Med hensyn til administrative og økonomiske konsekvenser vil loven få sterkest virkning for kommunene og Statens kartverk.
38.3.1 Konsekvenser for kommunene
Ved iverksetting av loven må det enkelte kommunestyre fatte vedtak om kommunen skal fortsette å utføre oppmålingsforretninger med eget personale, eller basere seg på private landmålere. Kommuner som ønsker å fortsette å utføre oppmålingsforretninger med eget personale, må om nødvendig foreta justeringer i organisasjonen for å tilfredsstille kravet om at landmåler ikke kan forestå matrikkelføring av egne saker. Lovforslaget, for så vidt gjelder utførelse av oppmålingsforretninger, berører i alt ca. 480 årsverk i kommunesektoren.
Noen kommuner vil trolig allerede fra starten basere seg på at oppmålingsforretninger utføres av private landmålere. Men for de fleste kommuner vil det være tale om en forholdsvis lang overgangsperiode før det er etablert så mange private landmålerforetak at det får betydning for ressursbehovet i kommunen. Det er ikke mulig å beregne omfanget av overtallighet i kommunene som følge av loven, men det vil dreie seg om forholdsvis få personer, over en lang tilpassingsperiode. Utvalget mener derfor at overtallighet ikke vil være noe stort problem i tilknytning til lovforslaget.
Eventuell nedgang i bemanningen i kommunene vil kompenseres ved en økt etterspørsel etter personer med kommunal praksis i privat sektor. Etterspørsel fra private foretak etter kompetent arbeidskraft kan gjøre det vanskeligere for kommunene å holde på eller rekruttere fagfolk, men utvalget mener at dette ikke vil ha noen effekt av betydning i forhold til de endringer og bevegelser som i alle fall skjer på arbeidsmarkedet.
Utvalget er kjent med at mange ingeniører gikk over fra kommunene til privat sektor i forbindelse med iverksetting av de nye ordningene med ansvarsrett i byggesaker. Utvalget mener at det ikke er fare for tilsvarende raske forskyvninger når det gjelder kommunalt ansatte innenfor kart- og oppmåling, fordi det ikke i samme grad er etablert private landmålerforetak når loven trer i kraft.
Kommunene har behov for personer med kvalifikasjoner innen landmåling og kartfag til mange oppgaver. Geografiske informasjonssystemer blir et stadig viktigere verktøy for planlegging, drift og ressursforvaltning i kommunene. Utvalget har i møter med kommuner mottatt synspunkter som går på at særlig mindre kommuner ikke kan forsvare å tilsette en fagperson på det feltet i full stilling dersom oppmålingsforretningene overføres til privat sektor, og at grunnlaget for å opprettholde kart- og landmålerkompetanse i kommunen dermed forsvinner. Dette kan også ramme kommunens rolle som matrikkelfører. Utvalget er enig i at det er en viss risiko for at dette kan skje. Men lovforslaget kan like gjerne virke slik at etablering av et privat tjenestetilbud kan være til fordel både for publikum og for kommunen. Det kan gjelde i kommuner som under en hver omstendighet ikke kan forsvare å ansette kompetent landmåler i full stilling, eller ikke klarer å rekruttere og holde på slik ekspertise. Utvalget er derfor enig om at faren for å rive vekk grunnlaget for å ha egen landmålerkompetanse i kommunene ikke kan tillegges avgjørende vekt i spørsmålet om å åpne for private landmålere.
Det vises for øvrig til mindretallets forslag om at kommunene skal kunne velge å være alene om å utføre oppmålingsforretninger i vedkommende kommune. Det vil selvfølgelig eliminere effekter av konkurranse fra private landmålere.
Kommuner som ønsker å fortsette å utføre oppmålingsforretninger med eget personale, må sørge for kvalifisert faglig ledelse av oppmålingsvirksomheten. Etter lovforslaget kan kommunene søke om dispensasjon fra kravet om å ha autorisert landmåler, men det vil likevel være ønskelig, og av og til nødvendig, å etterutdanne personer som i dag arbeider i kommunene. Utvalget fremmer ikke forslag om spesiell finansiering av slik etterutdanning. Den enkelte kommune bør selv avgjøre om den vil gi økonomisk støtte til etterutdanning. Utvalget viser også til de generelle ordninger som gjelder for permisjon med lønn til etterutdanning.
Lovforslaget legger vekt på kommunens rolle som matrikkelfører. Slik som for rapportering til GAB i dag, må enkeltpersoner godkjennes for å legge data inn i matrikkelen. Dette innebærer ikke at kommunene må tilsette nytt personale, og Statens kartverk vil forestå opplæring av de personer som skal føre matrikkelen. Matrikkelføring, inklusive ajourføring av matrikkelkartet, vil i de fleste kommuner ikke ta mer tid enn det som gjelder etter gjeldende delingslov, men en del kommuner som hittil har tatt noe lettere på denne oppgaven, vil måtte bruke mer tid.
Kommunene skal få dekket sine kostnader til matrikkelføring av oppmålingsforretninger fullt ut. Utvalget har foreslått at gebyrene også skal dekke normale utgifter til å betjene landmålere med data fra kommunens arkiv og kart. Kommunene skal derfor i gjennomsnitt ikke ha noen ekstra kostnader med å føre matrikkelen, og med å betjene landmålere. Disse oppgavene vil heller ikke kreve vesentlig flere personellressurser enn det de tilsvarende oppgavene krever i dag.
Registrering av pålegg vil være en ny oppgave for kommunene. Den løpende registrering av pålegg vil neppe representere noen vesentlig byrde, mens det vil være en større oppgave for kommunene å registrere eldre pålegg. Utvalget legger til grunn at kommunene under en hver omstendighet vil måtte skaffe seg en mer systematisk oversikt over hvilke pålegg som gjelder den enkelte eiendom, blant annet for å imøtekomme bestemmelsene i loven om eiendomsmegling. For de fleste kommunene vil det trolig være en større oppgave å komplettere og kvalitetskontrollere andre deler av innholdet i matrikkelen, særlig i forbindelse med oppbygging av matrikkelkartet. Slike arbeider vil måtte foregå over noe tid, slik at det ikke oppstår en akutt belastning på kommunene. I visse tilfeller kan det være nødvendig at staten finansierer forbedringer i matrikkelen, for eksempel dersom det blir iverksatt et nytt system for boligskatt basert på data i matrikkelen.
En godt utbygd matrikkel vil være et viktig hjelpemiddel for kommunene til å holde orden på egne vedtak, som datakilde for saksbehandling, for å betjene eiendomsmeglere med opplysninger, osv. Utvalget legger til grunn at nytten som kommunene vil ha av å få et bedre register langt vil overstige de kostnader som kommunene vil ha med å registrere opplysninger i matrikkelen.
En del større kommuner har inntekter fra salg av data som i fremtiden vil ligge i matrikkelen. Utvalget forutsetter at det blir inngått avtaler mellom staten og kommunene som sikrer kommunene en rettferdig andel av inntekter fra salg av matrikkelopplysninger.
Utvalget legger dessuten til grunn at matrikkelsystemet utformes slik at kommunene får like god og effektiv tilgang til eiendomsinformasjon for intern oppgaveløsning som i dag. For de aller fleste kommuner vil det være kostnadseffektivt at staten etablerer en standardløsning for registrering av eiendomsopplysninger.
38.3.2 Konsekvenser for Statens kartverk
Statens kartverk må styrke sin innsats på saksfeltet. Den løpende sentrale forvaltningen av loven vil kreve noe mer personellinnsats, særlig til tilsyn og rådgiving til kommunene. Gruppen anslår at Kartverket i alt må øke innsatsen på dette saksfeltet med 5-8 årsverk pr. år de første fem år etter at loven er vedtatt, hvoretter ressursbehovet vil synke noe. Departementet kan redusere sin personellinnsats med ca. ett årsverk. Men ressursbehovet knyttet til den løpende forvaltningen av loven på sentralt statlig nivå vil permanent være noe høyere enn i dag.
Merkostnadene til å utvikle og iverksette matrikkelen, i forhold til nødvendig oppgradering av nåværende datasystemer for GAB og DEK, er grovt anslått til ca.15 millioner kr. Kartverket må sette inn en betydelig innsats ved iverksetting av matrikkelen, blant annet til opplæring av kommunene. Denne ekstrainnsatsen kan anslås til 5–10 millioner kr hvert år i fem år. Utvalget forutsetter at Kartverket fremmer forslag om bevilgninger over statsbudsjettet i sammenheng med det ordinære budsjettarbeidet. Det er ellers nødvendig at Kartverket fortsetter arbeidet med å forbedre kvaliteten på de data som ligger i GAB-registeret og i eksisterende database for eiendomsgrenser, slik at disse kan inngå i den nye matrikkelen. Dette er arbeider som Kartverket allerede har planlagt for eksisterende databaser, og det er derfor ikke relevant å regne dette som konsekvenser av lovforslaget.
Etterspørselen etter eiendomsinformasjon vil med stor sannsynlighet øke, ikke minst som følge av at data blir gjort lettere tilgjengelig. På sikt vil dette føre til at staten og kommunene kan få større inntekter fra salg av eiendomsdata. Det er imidlertid vanskelig å beregne dette. Blant annet vil inntektene svinge med det generelle aktivitetsnivået i eiendoms- og byggesektoren, og med de rammevilkårene som blir bestemt for utlevering og salg av data fra offentlige registre. Statens alminnelige retningslinjer og politikk for prising av data fra offentlige registre vil også kunne få virkninger for matrikkelen. Utvalget fremmer ikke noe forslag om at statens utgifter til matrikkelen skal balanseres med inntekter fra salg av data. Utvalget mener at disse kostnadene i betydelig grad bør ansees som en offentlig grunnlagsinvestering i infrastruktur for handlinger i og med fast eiendom.
Statens utgifter i forbindelse med å autorisere landmålere og gi bevilling forutsettes dekket inn gjennom gebyr fra de som søker autorisasjon og bevilling.
38.3.3 Virkninger for andre offentlige virksomheter
Utvalget antar at omfanget av klager på matrikkelføring ikke vil øke i forhold til dagens nivå. Fylkesmennene vil neppe få større oppgave på dette saksfeltet enn i dag.
Siden rettigheter i fast eiendom i større omfang skal avklares gjennom oppmålingsforretningene for nye eiendommer, vil tinglysingskontorene i en viss utstrekning bli avlastet. Det gjelder blant annet kontrollplikten etter § 8 i tinglysingsloven som sannsynligvis vil forenkles når sakene er bedre forberedt. Utvalget anser likevel at dette vil ha relativt liten betydning for arbeidet ved tinglysingskontorene, men det vil på sikt føre til en ryddigere grunnbok.
Et bedre eiendomsregister, med lettere tilgang til gode data, vil ha stor betydning for en rekke statlige og kommunale virksomheter. Det er forutsatt at GAB skal levere grunnlagsdata for beregning av takstverdier i et nytt system for boligskatt, og matrikkelen vil overta denne oppgaven når den erstatter GAB. Et informasjonssystem med kart, som viser hvem som eier de ulike arealene, vil være til stor nytte for gjennomføring av arealpolitikken. På landbruksområdet vil et bedre eiendomskart ha stor betydning for fordeling av arealbaserte støtteordninger og for offentlig saksbehandling i forhold til den enkelte landbrukseiendom. Utvalget viser til at i alt 3,5 milliarder kr over landbruksoppgjøret i 1997 ble brukt til ordninger der støtten gis på basis av arealenes størrelse; som ikke kan beregnes nøyaktig uten eiendomskart.
Utvalget kan ikke se at lovforslaget innebærer kostnadsøkninger, eller har bemanningsmessige konsekvenser for offentlig sektor, utenom kommunene og Statens kartverk.
Utvalget har ikke vurdert spørsmålet om merverdiavgift nærmere, men antar at oppmålingsforretninger utført som tjeneste etter dagens regler for merverdiavgift ikke vil bli belagt med merverdiavgift. Dersom forretningene belegges med merverdiavgift, vil dette øke statens inntekter med 30–50 millioner kr pr. år.
38.3.4 Konsekvenser for publikum
Publikum vil først og fremst møte den nye loven i form av å kunne velge landmåler. Det blir mulig å innhente konkurrerende pristilbud på oppmålingsforretningen. I kommuner som ikke har hatt kapasitet til å ta saker raskt, vil ventetiden for å få utført forretning bli redusert. Det kan være av særlig betydning i perioder og på steder der etterspørselen etter oppmålingsforretninger varierer sterkt. Større utbyggere som opererer i flere kommuner, slik som oljeselskaper, forsvaret, Statsskog mfl. vil trolig anse det som en fordel å kunne benytte seg av private landmålerforetak som kan utføre forretninger uavhengig av hvilken kommune det dreier seg om.
Utvalget mener at det i mange sammenhenger vil være av stor betydning at publikum kan få utvidet og samlet bistand fra kompetent landmåler i saker som har med bruk og utbygging av fast eiendom å gjøre.
Utvalget legger til grunn at private autoriserte landmålere vil utføre forretningene på en nøytral og objektiv måte, slik at sakens øvrige parter ikke blir tvunget til å engasjere egen landmåler eller annen faglig bistand for å ivareta sine interesser. Erfaringer fra Danmark og andre land er at naboer og parter utenom oppdragsgiver ikke engasjerer egen fagbistand.
En kan regne med at prisnivået i landet vil jevne seg ut, slik at forskjellene mellom kommuner blir mindre. Individuell prisfastsetting basert på faktisk medgått arbeidstid etc., til erstatning for dagens system med faste gebyrer, vil føre til at det blir billigere å gjennomføre visse saker, mens andre saker blir dyrere enn i dag. At forretningene skal dokumenteres bedre, og at rettigheter skal avklares, vil gi en viss kostnadsøkning.
Utvalget finner det vanskelig å si noe sikkert om forretningene i gjennomsnitt vil bli dyrere eller billigere ved bruk av privat landmåler. Eventuell prisøkning vil ofte være knyttet til at oppdragsgiveren ønsker en utvidet tjeneste i forhold til det som gis i gjeldende system. Det er vanskelig å sammenlikne med priser i andre land som har andre administrative og forvaltningsmessige løsninger. Mye tyder på at prisene i våre naboland ikke er mye høyere enn i kommuner i Norge som krever full kostnadsdekning for forretninger etter delingsloven. I et system der det offentlige ikke skal subsidiere forretningene, kan ikke utvalget se at forretninger utført av private landmålere nødvendigvis blir dyrere enn forretninger utført av kommunene. Prisene i kommuner som hittil har subsidiert forretningene vil bli høyere.
Siden markedet for tjenesteproduksjon er begrenset, kan det være en viss fare for monopoldannelse. Når kommunene vurderer om de vil fortsette å utføre oppmålingsforretninger i egen regi, bør de også legge en viss vekt på at alternativet på stedet ikke blir et privat monopol. Ellers er det grunn til å regne med at det vil danne seg et prisnivå på nasjonal basis som vil virke rettledende også for landmålerforetak som ikke møter sterk konkurranse på stedet. Utvalget kan ikke se at faren for monopoldannelse er så stor at det tilsier at kommunene fortsatt skal ha enerett på å utføre forretninger. Utvalget legger til grunn at kommunene tar ansvaret for ikke å avvikle eget tjenestetilbud uten at den er sikker på at private landmålere vil dekke behovet på stedet. Tjenestetilbudet på dette området atskiller seg i så måte ikke fra en rekke andre tjenester på eiendoms- og byggesektoren som krever faglig ekspertise som normalt tilbys fra private utøvere.
Matrikkelen vil være et nyttig verktøy for eiendomsmeglere, utbyggere, finansinstitusjoner og en rekke andre brukere på privat sektor som ellers må henvende seg til den enkelte kommune for å få tak i informasjonen. Det er vanskelig å beregne den økonomiske gevinsten av effektiv tilgang til korrekt eiendomsinformasjon, men det dreier seg totalt om betydelige summer.
38.4 Virkninger på lengre sikt
Som nevnt innledningsvis vil de største virkningene av den nye loven komme som tilpassing over tid, når det er etablert flere private landmålerforetak, og matrikkelen har fått tilfredsstillende kvalitet og spiller effektivt sammen med grunnboka og andre databaser i et samlet informasjonssystem.
Matrikkelen vil være et viktig hjelpemiddel i offentlig planlegging og forvaltning av natur og arealressursene i Norge, for eksempel når myndighetene benytter matrikkelen til å følge med i endringer som gjelder arealer og bygninger. Fullt utbygd vil matrikkelen gi bedre datagrunnlag for blant annet beskatning, effektiv eiendomsomsetning og sikrere grunnlag for verdsetting og finansiering med pant i fast eiendom. Kommunene, banker, forsikringsselskaper, skattemyndigheter mfl., vil i langt større utstrekning enn i dag systematisk benytte seg av registerdata i sin saksbehandling og planlegging.
Utvalget legger vekt på at private landmålerforetak vil fremstå som en ny konsulentbransje som vi hittil, i motsetning til de fleste land i Europa, ikke har hatt i Norge. I tillegg til å utføre oppmålingsforretninger, vil landmålerforetak kunne bistå grunneiere i utvikling av deres eiendommer, avklaring av forhold til naboer når det gjelder gjerder, vegretter, byggelinjer osv. Mange grunneiere vil trolig velge å bruke landmåleren også til å utforme søknaden til kommunen om deling eller arealoverføring, og til å innhente samtykke fra naboer og myndigheter. Landmåler kan også representere grunneier i forhold til andre myndigheter som eventuelt skal uttale seg i forbindelse med eiendomsdeling og arealoverføring. Det kan ligge en betydelig økonomisk gevinst i at måling av grenser skjer som en integrert del av arbeidet med å stikke ut reguleringsplan og plassering av bygninger.
I land som har utviklet et privat landmålervesen, fremstår dette oftest som relativt små foretak spredt godt ut over landet. Med en tilsvarende utvikling i Norge vil foretakene også kunne yte tjenester til kommunene og andre lokale myndigheter med oppmåling, kartlegging, etablering og drift av lokale geografiske informasjonssystemer osv. I praksis har mange utkantkommuner problemer med å rekruttere tilfredsstillende og varig kompetanse på fagområdene som er nevnt ovenfor. En ny privat konsulentbransje med basis i oppmålingsforretninger vil derfor kunne utvikles til et nyttig apparat også for utkant-Norge, selv om markedet for private landmålerforetak er størst i sentrale strøk. Med et bredere arbeidsfelt enn kun oppmålingsforretninger, vil det være grunnlag for å etablere foretak selv på mindre steder.
Det er grunn til å anta at Statens vegvesen, som i dag i stor utstrekning utfører oppmålingsforretninger med eget personale, vil vurdere mer bruk av private landmålere. Det samme kan tenkes for Jordskifteverket.
På lengre sikt vil antallet grensetvister bli redusert. På kortere sikt vil domstolene kunne bli avlastet ved at grunneiere kan bruke en nøytral profesjonell landmåler til å forsøke en minnelig løsning før saken eventuelt prøves for domstolene.
39 Distriktsmessige konsekvenser av lovforslaget
Utvalget har vurdert de distriktsmessige konsekvensene av lovforslaget i forhold til arbeidsplasser, tjenestetilbud og betingelsene for å drive matrikkelføring og oppmålingstjenester. Konsekvensene er vurdert til å være mindre betydelige eller ubetydelige. Det er få arbeidsplasser i distriktene som blir berørt, det blir etablert et grunnlag for tjenesteproduksjonen som kan tilpasses over hele landet, og det forventes at tjenestetilbudet ikke forverres i distriktene. Det er ikke funnet nødvendig å gjennomføre distriktsmessige konsekvensutredninger som følge av lovforslaget.
Det er mest aktuelt å vurdere de distriktsmessige konsekvensene for små kommuner. Totalt sett er det et lite antall arbeidsplasser som blir berørt. Det kan hevdes at en konsekvens av at kommunen velger å legge ned oppmålingsarbeidene er at det blir problem med rekruttering av fagfolk til andre landmåleroppgaver i kommunen fordi grunnlaget for å ansette egen landmåler blir borte.
Kommunene sitter likevel igjen med ansvaret for myndighetsoppgavene etter det nye systemet. Små kommuner kan måtte øke innsatsen til matrikkelføringen etter som det er i disse kommunene GAB og kart er minst utbygd i dag. Oppgaven lar seg kombinere med kommunens behov for fagfolk til å drive kommunens egne kart- og måleoppgaver og geografiske informsjonssystemer.
Gebyrene for matrikkelføring vil i sum gi mindre inntekter til kommunen enn de samlede gebyrene for kart- og delingsforretninger. Det er likevel snakk om et begrenset antall forretninger årlig i disse kommunene. Inntektsforskjellen kan derfor ikke være avgjørende for om kommunene kan beholde arbeidsplassene.
Det forventes at et privat tjenestetilbud vil bli etablert som mindre foretak spredt over hele landet, men mange småkommuner vil trolig ikke få etablert privat landmålerkontor innenfor sine grenser. Når kommunene i en innføringfase forventes å opprettholde egen landmålertjeneste, i de fleste tilfeller med dispensasjon fra kompetansekravene, vil virkningene på kort sikt være små. Felles landmålertjeneste for flere kommuner kan også vise seg å være en aktuell løsning. Tjenestetilbudet vil da opprettholdes omtrent som i dagens system. Landmålertjenestene er mer omfattende i følge lovforslaget, og gir grunnlag for et noe større tjenestevolum. Tjenesten må likevel organiseres slik at den kan kombineres med andre kommunale og private kart- og oppmålingsoppdrag.
På sikt kan mange kommuner velge å legge ned egen landmålertjeneste. Det kan også ventes at små kommuner får problemer med å skaffe autoriserte landmålere i konkurranse med det private markedet. Men mange små kommuner har allerede problemer med å rekruttere fagfolk til delingslovarbeidene. Privat landmålertjeneste må derfor ses som en mulighet for publikum til å få oppgavene løst på en bedre måte enn etter dagens system. Ventetid på grunn av midlertidige ressursproblemer i kommunene bør elimineres etter lovforslagets system.
Mange kommuner har ikke tatt ut full kostnadsdekning for kart- og delingsforretninger etter delingsloven. De laveste gebyrene er subsidiert, gjerne som et politisk virkemiddel for å stimulere byggeaktivitet og bosetting. Denne direkte påvirkningen av oppmålingskostnadene faller bort når oppmålingstjenestene skal betales til private landmålere. Kommunen kan heller ikke subsidiere egne tjenester i konkurranse med private foretak. Kommunene må derfor benytte andre overføringsmetoder til tomtekjøper dersom en ønsker å stimulere byggeaktiviteten.
En generell økning i oppmålingskostnadene slår neppe spesielt ut i distriktene. Tvert imot er en bruker sikret at private oppmålingstjenester blir utført av kompetent personale til en pris som står i forhold til omfanget av arbeidet. Utenom reisekostnader er dette uavhengig av eiendommens beliggenhet. Det er ingen indikator på at de tidkrevende og kostbare sakene forekommer spesielt i distriktskommunene. Tidsbruk i enkeltsaker er i det vesentlige avhengig av andre faktorer enn beliggenhet. Det kan være kompliserte naboforhold, sterk arealutnytting og kompliserte rettighetsforhold. Disse faktorene er vel så aktuelle i tett befolkede områder som i distriktene.
Kommunene vil få lettere tilgang på private landmålertjenester til andre formål. Dette gjelder også oppgaver hvor tjenestetilbudet har manglet, for eksempel til eiendomsutredninger, tilrettelegging for ekspropriasjon, utparsellering og ordning av rettigheter og forpliktelser mellom grunneiere i byggefelt. Det er ventelig at mindre kommuner vil velge å kjøpe slike tjenester av en ny konsulentbransje etter hvert som oppgavene oppstår, framfor å ansette egne fagpersoner til dette.
Ved innføring av lovforslaget vil kommunene få tilgang til et felles system for eiendomskart og registrering av eiendomsinformasjon; som spesielt små kommuner har hatt tungt for å skaffe seg. Programsystemene vil være tilgjengelige med begrensede utstyrskostnader. Det er viktig for den enkelte kommune at matrikkelen bygges opp med samme standard over hele landet. Kommunene er selv en storbruker av matrikkelinformasjon. Etter hvert som kvaliteten av datainnholdet forbedres vil opplysningene bli tatt i bruk skatte- og avgiftssammenheng, og i plan- og styresystemer for arealpolitikk og landbruk. Med utgangspunkt i matrikkelen gjøres løsningene tilgjengelige også i distriktskommuner som ellers vil ha problemer med å etablere slike databaser. Statens kartverk er etter lovforslaget pålagt å følge opp kommunen som matrikkelfører. Dette innebærer at ressurssvake kommuner skal gis opplæring og oppfølging for å sikre kvalitet og kontinuitet i matrikkelføringen.
40 Forholdet til EØS-avtalen
Lovforslaget reiser generelt ikke problemer i forhold til EØS-reglene, men noen problemstillinger kan oppstå på bakgrunn av at oppmålingsvirksomheten blir definert som en tjenesteytelse, som også kan ytes av private landmålere. I dag er oppmålingsvirksomheten en kommunal oppgave som blir utført av kommunene og oppfattes som en del av kommunal forvaltning og som en form for kommunal myndighetsutøvelse. Ved at en del av den virksomheten kommunene i dag driver blir skilt ut og definert som tjenesteytelse som kan utøves av private næringsdrivende, vil generelle konkurranseregler og regler om offentlig støtte til næringsvirksomhet få anvendelse for slik virksomhet.
Det er lagt opp til at kommunene skal kunne fortsette å utføre oppmålingsforretninger i konkurranse med private landmålere. En må anta at reglene i EØS-avtalen art. 59 innebærer at denne virksomheten er underlagt reglene i EØS-avtalen, først og fremst konkurransereglene. Kommunene må legge opp sin virksomhet slik at de ikke kommer i strid med EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte til næringsvirksomhet etter art. 61. Dersom den delen av den kommunale forvaltning som skal drive oppmålingsvirksomhet får bruke kommunens infrastruktur i form av bygninger, utstyr eller personale uten vederlag, vil dette kunne innebære en skjult subsidiering, som vil kunne være i strid med art. 61. Dersom kommunene driver sin virksomhet i reell konkurranse med private aktører, vil det likevel ikke være noe til hinder for at kommunene konkurrerer på linje med private landmålere.
Et mindretall i utvalget foreslår at det lovfestes at den enkelte kommune skal kunne bestemme at bare kommunen skal utføre oppmålingsforretninger i kommunen, jf. mindretallets forslag til tillegg til lovforslaget § 4, første ledd. Ved at oppmålingsforretning i loven generelt blir definert som en tjenesteytelse, og ikke som utøvelse av offentlig myndighet, kan det reises spørsmål om et vedtak om kommunalt monopol kunne være i strid med reglene om fri etableringsrett, jf. EØS-avtalens art. 31. En må likevel legge til grunn at reglene om fri etableringsrett ikke vil hindre at det lovfestes en rett til oppretting av kommunalt monopol, fordi dette i tilfelle må sees som et rammevilkår som landmålere i kommunen ville måtte rette seg etter, og ikke som et etableringsforbud. Vilkåret vil i alle tilfeller være at kommunen gir et fullt dekkende tjenestetilbud til et akseptabelt prisnivå og ikke utnytter sin monopolsituasjon.
Oppretting av kommunalt monopol krever uttrykkelig hjemmel i lov, og flertallets forslag vil ikke tillate oppretting av kommunale monopol.
Forslaget om å stille krav om særlige kvalifikasjoner for den som skal utøve virksomheten, autorisasjonsordning, mv. vil ikke være i strid med diskrimineringsforbudet i EØS-avtalen art. 4, så lenge alle EØS-borgere er likestilte med sikte på å få autorisasjon og bevilling.
Spørsmålet om eventuell godkjenning av utenlandsk utdanning som grunnlag for å utføre oppmålingsforretninger i Norge må vurderes etter samme kriterier som for godkjenning av utenlandsk utdanning på andre områder, jf. EØS-avtalen art. 30. EØS-borgere med tilsvarende kvalifikasjoner og autorisasjon fra sitt hjemland, som det loven krever for norske borgere, vil som utgangspunkt ha rett til å utføre oppmålingsforretninger i Norge. Det må imidlertid vurderes om kravet til kunnskap om norske rettsregler på området innebærer at det kan stilles begrensninger og krav om tilleggsutdanning. Dette er et spørsmål som må vurderes nærmere i lys av de utdannings- og kompetansekrav som stilles i medhold av loven og forskriftene. Utvalget ser det ikke som nødvendig å gå nærmere inn på dette spørsmålet her.