8 Behovet for revisjon
8.1 Innledning
I drøftelsen av delingsloven er det nødvendig å sondre mellom behovet for å reparere mangler i gjeldende lov og praktisering, og ønsket om en mer gjennomgripende revisjon, der en blant annet trekker inn spørsmål om effektivisering, kostnader, service til grunneiere, hva som bør være offentlige oppgaver, og hva som eventuelt kan løses av privat sektor. Det ligger i mandatet at utvalget skal ha en bred tilnærming.
Utvalget har vurdert behovet for endringer sett fra flere ståsted. Grunneiere, utbyggere og andre med behov for å få utført oppmåling har krav på god service, og «riktige» priser. Kommunene har behov for riktige registre for sin egen oppgaveløsning, og for å betjene publikum på en god måte, og de skal ha dekket sine kostnader. Eiendomsmeglere, finansinstitusjoner, planleggere i privat og offentlig virksomhet, og mange andre, har behov for enkel og effektiv tilgang til relevant eiendomsinformasjon. Statistisk sentralbyrå, skattemyndighetene og landbruksmyndighetene skal få tilgang til de eiendomsdata de trenger for sin oppgaveløsning.
Det har vært et hovedspørsmål for utvalget om det er tilstrekkelig å «flikke på» delingsloven og forskriftene, eller om det er behov for en mer gjennomgripende revisjon. Utvalget har undersøkt og drøftet hvordan gjeldende regelverk fungerer, herunder om arbeidet med kartforretninger og med føring av register og kart er hensiktsmessig organisert.
Utvalget har konstatert at loven hittil har fungert tilfredsstillende i mange kommuner. Det er imidlertid betydelige variasjoner når det gjelder service til grunneiere, og når det gjelder kvalitet på forretningene og på register og kart. Samtidig innebærer den alminnelige samfunnsutviklingen at nåværende regelverk og registreringssystem generelt er satt under press.
Utvalget er enig om at det er nødvendig å revidere en rekke bestemmelser. Det bør legges til rette for organisasjonsmodeller som er bedre tilpasset forholdene i den enkelte kommune, og som sikrer god service til publikum i hele landet. Utvalget har kommet til at det er behov for en mer gjennomgripende revisjon, og at det er mest hensiktsmessig å fremme dette som forslag til ny lov.
Med begrunnelse i at organisasjonsmodellen i delingsloven har fungert bra i mange kommuner, fremmer et mindretall på tre av utvalgets medlemmer et forslag om at den enkelte kommune skal kunne vedta å beholde dagens organisasjonsmodell. Dissensen er begrunnet i kapittel 14.9.
8.2 Mangler i gjeldende lov og praksis
Ved innføringen av delingsloven fikk Norge for første gang en lov om eiendomsregistrering som gjaldt i hele landet. Delingsloven representerte et stort framskritt når det gjaldt å heve kvaliteten på oppmåling og dokumentasjon av eiendomsgrenser. En må anta at delingsloven har bidratt til at det blir færre grensetvister.
Kvaliteten på det arbeidet som utføres i kommunene varierer likevel mye. Mange mindre kommuner har vansker med å sikre seg nødvendig fagkompetanse, spesielt i kommuner der arbeider etter delingsloven utgjør mindre enn ett årsverk.
Ventetiden for å få utført kart- og delingsforretninger variere mye. Mange kommuner har etter hvert kommet ned på rimelige ventetider på få uker, mens det i andre kommuner kan ta flere måneder eller år for å få utført en kart- og delingsforretning. Utvalget mener at det er behov for å se på løsninger som kan gi god og rask service til grunneiere og andre som ønsker å få utført oppmåling.
Midlertidig forretning, der grensene først blir merket og oppmålt etter at eiendommen er opprettet, brukes i stort omfang i kommuner som ikke har kapasitet til å utføre forretninger rimelig raskt. I noen tilfeller er midlertidig forretning er gunstig løsning, men det kan også føre til at det oppstår grensetvister. Det er viktig med regler som sikrer tilfredsstillende kvalitet på oppmåling, merking og kartfesting av eiendommer i hele landet.
Gebyrene for å få utført forretninger etter delingsloven skal beregnes etter kommunens selvkost. Gebyrene varierer imidlertid svært mye. Gebyret for oppmåling av en vanlig villatomt varierer fra ca. 2 000 kr i de «billigste» kommunene til nær 13 000 kr i de «dyreste». Faste gebyrer for ulike sakstyper, ofte basert på areal og grenselengde, fører til at prisen som betales av rekvirent ikke alltid reflekterer kommunens kostnader med å måle opp den enkelte eiendom. I enkelte saker kan det være stor forskjell mellom gebyret og de faktiske kostnader.
Det må vurderes om det er rimelig å videreføre en ordning der oppmåling av eiendommer på tomtefelt er overpriset, mens oppmåling av enkelttomter er subsidiert. I denne sammenheng må det vurderes om det er rimelig og hensiktsmessig at noen kostnader dekkes av kommunens ordinære skatteinntekter, eller om alle kostnader skal bæres av partene som rekvirerer forretninger.
Med faste gebyrer kommer ikke kostnadene for den enkelte sak til syne. Dette kan medføre at kommunen bruker de samme arbeidsmetoder, måleteknikker osv. i alle saker, uten å vurdere behovet på stedet. Utvalget mener at det er viktig å se på om individuell prissetting kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å få fokus på optimale arbeidsmetoder og teknikker for innmåling og dokumentasjon av eiendomsgrenser generelt, og spesielt i den enkelte sak.
Delingsloven la det lovmessige grunnlaget for GAB-registeret, som siden er etablert i hele landet. Siden 1980 har behovet for korrekt og oppdatert eiendomsinformasjon økt sterkt. Den nye loven om eiendomsmegling som ble satt i kraft i 1990, har medført et stort press på kommunene om å fremskaffe opplysninger om reguleringsbestemmelser, og annen informasjon om eiendommer som skal selges. Men dette er bare ett av mange eksempler på det økte behovet for eiendomsopplysninger.
I takt med den økte etterspørselen etter eiendomsinformasjon, og bruken av GAB til nye oppgaver, har det blitt tydelig at kvaliteten på GAB ikke er tilfredsstillende. GAB må få en bedre lovforankring som sikrer at relevante opplysninger blir registrert og kvalitetssikret.
Delingsloven har ikke egne bestemmelser om eiendomskart, men det er gitt noen bestemmelser i forskriftene. Føringen av eiendomskart varierer mye fra kommune til kommune. Større kommuner har etterhvert fått bedre eiendomskart, til dels i digital form. Det er fra flere hold pekt på at tida nå er moden for å innføre digitale eiendomskart som del av et nasjonalt eiendomsregister. I løpet av de siste årene er det i flere sammenhenger fokusert på nytten av å bruke digitale kart og data i arbeidet med arealplanlegging og miljøvern. Dette er blant annet sterkt understreket i Stortingsmelding nr. 29 (1996–97) Om regional planlegging og arealpolitikk. Omlegging til arealbaserte tilskuddsordninger i landbruket har økt behovet for riktig informasjon om eiendomsgrenser og arealer. Utvalget mener at en moderne matrikkel bør inneholde en kartdel. Informasjon om størrelse, form, beliggenhet og naboskap kan mest hensiktsmessig vises på kart. Dessuten er kart ofte en hensiktsmessig inngang til annen informasjon. I et elektronisk register vil det være aktuelt å finne fram til verbalinformasjon ved å «peke» på eiendommene i skjermbildet.
Utvalget mener at det er behov for klarere regler om hva slags eiendomsobjekter som skal kunne registreres med eget nummer i matrikkelen. Vurderingene her har nær sammenheng med hva slags objekter som bør kunne omsettes eller leies bort, og tjene som sikkerhet for pantelån med basis i eget blad i grunnboka. I noen kommuner har en tillatt fradeling og registrering av eiendommer i undergrunnen, uten at dette er hjemlet i delingsloven. Utvalget mener at det er behov for å gi bestemmelser om på hvilke vilkår slike eiendommer kan registreres, og hvordan det rent teknisk bør gjøres. Det er også behov for bedre regler for registrering av uregistrerte eiendommer. Når kart og register skal knyttes sammen, er det viktig at alle «flater» i kartet er identifisert. I denne forbindelse er det etter utvalgets syn nødvendig å lage hensiktsmessige regler for registrering av jordsameier, som i gjeldende system ikke kan få eget matrikkelnummer.
Mange «eiendommer» består av flere bruksnummer. Det er ønskelig å finne fram til regler som stimulerer til bedre samsvar mellom de juridiske eiendomsenhetene (det enkelte bruksnummer) og de faktiske eiendommene. Utvalget mener at det er nødvendig å vurdere flere slike «rydderegler». Mange bruksnummer består av flere fysisk adskilte deler (teiger). Det må klargjøres hvordan dette skal vises i registeret og på kart.
Delingsloven åpner for å overføre «mindre» arealer mellom tilstøtende eiendommer som grensejustering. Det har utviklet seg en praksis der til dels betydelige arealer overføres som grensejustering uten at det søkes om tillatelse etter plan- og bygningsloven, uten at det innhentes samtykke fra panthavere eller andre rettighetshaver, og uten at det betales dokumentavgift for det areal som eventuelt selges til naboen. Utvalget mener at det er nødvendig å stramme inn reglene for grensejustering, samtidig som det er behov for å ha en smidig ordning for utretting av grenser, og for salg av grunn til tilstøtende eiendom.
Bestemmelsene om i hvilke tilfeller det må holde kartforretning for feste eller leie av grunn har reist mange spørsmål. Det er etter utvalgets mening ønskelig med klarere regler for hva slags feste- og leieforhold det skal være plikt til å måle opp og registrere i matrikkelen, og når det skal være frivillig å matrikulere forholdet.
Ved revisjon av loven om eierseksjoner i 1997 ble det åpnet for at den enkelte eierseksjon kan omfatte eget ubebygd uteareal, samtidig som frittliggende bolig eller fritidshus kan opprettes som eierseksjon. Etter eierseksjonsloven skal grensene for slikt uteareal på visse vilkår måles opp etter reglene i delingsloven, men reglene har vist seg vanskelig å praktisere. Utvalget mener at det er nødvendig å gi bestemmelser om oppmåling av grenser for uteareal til eierseksjoner som harmonerer bedre med reglene for oppmåling av grunneiendommer.
Utvalget har notert at det er reist spørsmål om i hvilken grad alle grenser skal måles opp og merkes når det holdes forretning for å opprette ny eiendom. Skal bare de nye grensene merkes og måles, eller skal også eksisterende grenser mot tilstøtende eiendommer merkes og måles? Utvalget mener et det er ønskelig å få klarere regler for måle- og merkeplikten.
Utvalget har videre merket seg at det i praksis kan være uklart hvilken myndighet bestyrer av kart- og delingsforretning har til å fastsette hvor nye grenser skal gå i terrenget. Dette gjelder både i forhold til å fortolke tillatelsen som er gitt etter plan- og bygningsloven, og i forhold til grunneiers disposisjonsrett. Utvalget mener at det er viktig å få klarere regler for dette. I denne forbindelse er det ønskelig å tydeliggjøre hvilket handlingsrom grunneier bør ha i forhold til kommunen som planmyndighet.
Utvalget mener videre at det er behov for å klargjøre en del spørsmål som gjelder forholdet mellom delingsloven og jordskifteloven, herunder hvilke matrikulære saker som naturlig bør løses som jordskiftesak. I denne forbindelse er det nødvendig å få klare bestemmelser om registrering av informasjon fra jordskiftesaker i matrikkelen.
Det har siden delingsloven trådte i kraft kommet mange kritiske merknader til terminologi og oppbygging av loven, både fra publikum, utøvere og skoleverket. En del av uklarhetene i delingsloven er reparert ved omfattende forskrifter. Noen av forskriftsbestemmelsene er svakt forankret i loven.
Utvalget er enig i at det er både ønskelig og mulig å skrive en lettere tilgjengelig og bedre oppbygget lov. Det er ønskelig at alle vesentlige bestemmelser går fram av selve loven, slik at omfanget av forskrifter kan begrenses til utfyllende bestemmelser. Det er ønskelig å harmonisere bestemmelser og språkbruk i forhold til annet lovverk. I første rekke gjelder det i forhold til plan- og bygningsloven, lov om eierseksjoner, tinglysingsloven og jordskifteloven.
Delingsloven har rent lovteknisk sett flere mangler, og er til dels vanskelig tilgjengelig for brukerne. Flere begreper og uttrykk i loven byr på tolkningstvil, noe som har bidratt til ulik praktisering.
Flere mindre spørsmål knyttet til behovet for endring av delingsloven, er behandlet under de enkelte kapitler i utredningen.
8.3 Behovet for lovendring sett i et bredere perspektiv
Etter utvalgets mening er det ikke tvil om at etterspørselen etter pålitelig eiendomsinformasjon har økt betydelig siden delingsloven ble iverksatt, og GAB registeret ble etablert. Mens kjøpere av eiendom og långivere tidligere stort sett kunne holde seg til grunnboka, er det nå like stort behov for opplysninger om fysiske og tekniske forhold, og om offentlige pålegg og restriksjoner som gjelder bruken av grunn og bygninger. Dette henger sammen med utviklingen innen offentlig arealplanlegging, miljøvern, bygningskontroll, avgiftsfinansiering i kommunene, osv. Et tydelig eksempel er endringene i lov om eiendomsmegling, der meglerne ble pålagt et sterkt utvidet ansvar for å skaffe til veie fullstendige opplysninger om salgsobjektet. Det har ført til en stor pågang etter eiendomsopplysninger fra kommunene.
Som nevnt foran, mener utvalget at det er viktig å gi regler som sikrer at det etableres og vedlikeholdes en korrekt og fullstendig nasjonal enhetlig matrikkel som parallell og supplement til grunnboka. Matrikkelen må spille effektivt sammen med grunnboka. Det er dessuten viktig at matrikkelen utformes slik at den er et tjenlig redskap for kommunene.
Utvalget mener at det må legges stor vekt på at grunneiere og andre som må få utført oppmålingsforretninger, får god service. Når det haster med å komme i gang med en byggesak, eller ordne grunnlaget for finansiering ved pant i eiendom, er tid ofte vel så viktig som pris. Utvalget har merket seg at det i mange kommuner er betydelige ventetider for å få utført forretninger. Ventetidene kan svinge sterkt med konjunkturene. Som nevnt ovenfor er det også betydelige variasjoner i kvalitet på utførelsen av forretningene. Utvalget mener at det er viktig å legge rammer for organisering av arbeidet som gir så god service som mulig, og at en må vurdere å åpne for ordninger som er bedre tilpasset forholdene i den enkelte kommune.
Utvalget har merket seg at det pågår en diskusjon om hvilke oppgaver kommunene bør utføre med eget personale, privatisering og konkurranseutsetting. Det er nødvendig å vurdere om noen oppgaver kan utføres av private landmålere i stedet for av kommunen.
I tilknytning til dette er reformene med hensyn til behandling av byggesaker av spesiell betydning. I henhold til plan- og bygningsloven er deling av eiendom et søknadspliktig tiltak, og det er etter utvalgets syn nødvendig å vurdere om oppmåling og registrering av eiendommer bør organiseres etter de samme linjer som er innført i byggesaker, blant annet om det bør stilles faglig krav til den som skal være ansvarlig for utførelse av oppmålingsforretning. Dersom oppmålingsforretninger skal utføres av andre enn kommunen, er det også nødvendig å avklare skillet mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon på det matrikulære området.
Etter delingsloven utføres kart- og delingsforretninger som myndighetsutøvelse. Utvalget mener at det er ønskelig å se på om dette mer hensiktsmessig kan utføres som tjenesteproduksjon. Om oppmålingsforretning defineres og utformes som tjenesteproduksjon, får dette betydning for spørsmålet om hvem som skal kunne utføre forretningene, prissetting, klageordninger, osv. Skille mellom myndighet og tjeneste på det matrikulære området er derfor premissgivende for en hel rekke andre spørsmål.
En rekke tiltak som krever tillatelse etter plan- og bygningsloven gjennomføres på grunnlag av rammetillatelse fra kommunen. Det bør vurderes om dette i større grad også kan benyttes for søknad om opprettelse av nye eiendommer, slik at den endelig godkjenning av nye grenser knyttes til en ferdig utført oppmålingsforretning. I mange saker vil dette innebære en besparelse i forhold til gjeldende praksis. Det kan dessuten føre til at det fokuseres tydeligere på hvor detaljert kommunen må være i sin tillatelse, og hvor stort spillerom grunneier bør ha med hensyn til å bestemme hvor nye grenser skal gå i terrenget.
Mange nye eiendommer opprettes med basis i reguleringsplan, hvor tomtedelingen går fram av planen. Det kan da være mer praktisk og billigere at plassering av grenser i terrenget (utstikking) skjer samtidig med at veger, ledningstraseer og andre elementer i planen stikkes ut. I gjeldende system er det kommunen som skal stikke ut grenser, mens andre elementer i planen kan stikkes ut av en landmåler som utbyggeren engasjerer. Noen kommuner tillater imidlertid at utbygger lager det tekniske grunnlaget for målebrevene. Utvalget mener at det er behov for å lage regler som åpner for at oppmålingsforretningen for den enkelte tomt kan utføres som en integrert del av arbeidet med å fastlegge de andre elementene i planen.
Det er et sentralt spørsmålet å sikre kvalitet på forretningene og matrikkelen. I denne forbindelse mener utvalget at en må vurdere å stille kvalifikasjonskrav til de som skal utføre forretninger og matrikkelføring. Dette blir særlig aktuelt dersom en åpner for at private landmålere kan utføre oppmålingsforretninger. Det må da være ordninger som sikrer at grunneier får adekvat service, og at kommunen kan legge dokumentasjonen fra landmåleren til grunn for føringen av matrikkelen.
Når det gjelder krav om faglige kvalifikasjoner, kan en blant annet vise til de betingelser som gjelder for å få ansvarsrett for de ulike ledd i en byggesak. Spørsmålet om å innføre ordninger for godkjenning av virksomheter som vil utføre oppmålingsforretninger må derfor vurderes. Det samme gjelder hvilke faglige og etiske krav som bør gjelde for de enkeltpersoner som i praksis utfører oppmålingsforretninger og matrikkelføring. Utvalget har merket seg at andre land som vi naturlig kan sammenligne med, gjennomgående stiller langt strengere krav til faglige kvalifikasjoner til de som utfører oppmålingsforretninger, enn vi gjør i Norge.
Delingsloven fokuserer på de tekniske sider ved oppmåling, merking og kartfesting av eiendomsgrenser. I forbindelse med opprettelse av nye eiendommer, og endring av grenser, er det imidlertid ofte behov for å avklare rettigheter, og sette opp dokumenter for tinglysing. Dette kan gjelde vegrett og andre rettigheter over tilstøtende grunn, avtaler om felles vedlikehold av veg, gjerdeplikt, osv. Det er ofte ønskelig å avklare hvilke av de rettigheter som er tinglyst på avgivereiendommen som eventuelt ikke skal overføres til den utskilte parsellen, slik at grunnboka blir så oversiktlig som mulig.
I en viss utstrekning får partene bistand fra kommunen til å utforme dokumenter og erklæringer for tinglysing, men de må også ofte søke annen bistand. Partene har dessuten ofte behov for bistand i søknadsfasen til å avklare forhold til naboer og myndigheter. Utvalget mener at det er behov for se på ordninger som kan gi grunneiere og festere bedre service i forbindelse med oppmålingsforretninger.
I denne forbindelse har utvalget sett på hvordan arbeidet med eiendomsregistrering er organisert i andre land. I de fleste land i Europa utføres oppmålingsforretninger av autoriserte landmålere som en privat konsulenttjeneste. I tillegg til å utføre oppmålingsforretninger er det vanlig at slike private landmålerforetak utfører en rekke andre tjenester for private og offentlige organer; husplassering, utstikking av reguleringsplaner, innmåling av ledninger, støtte til oppbygging og drift av geografiske informasjonssystemer, utredning av rettighetsforhold med mer.
Ordningen med kart- og delingsforretninger som en offentlig oppgave har hindret utvikling av en tilsvarende konsulentgruppe i Norge. Utvalget mener at det er viktig å vurdere behovet for, og nytten av, å utvikle en slik konsulentbransje i Norge. Spørsmålet om å legge grunnlaget for et privat tjenestetilbud på dette fagfeltet, må også vurderes i lys av at mange små kommuner neppe vil kunne forsvare å ansette egne fagfolk med tilsvarende kvalifikasjoner.
8.4 Oppsummering
Utvalget mener at det er behov for en gjennomgripende revisjon med utforming av en ny lov. Etter utvalgets syn er det ikke tilfredsstillende å «reparere» mangler i gjeldende lov og forskrifter. De viktigste forholdene som tilsier at det er behov for å utforme ny lov om eiendomsregistrering, er:
Det er nødvendig å gi klarere regler som sikrer et nasjonalt, ensartet eiendomsregister med tilfredsstillende kvalitet.
Det er nødvendig å gi regler om at det nasjonale eiendomsregisteret skal omfatte kart.
Det er nødvendig å avklare funksjonsdeling og samspill mellom matrikkelen og kommunale registre, og mellom matrikkelen og grunnboka.
Det er nødvendig å få regler og ordninger som sikrer bedre kvalitet på oppmålingsforretninger, og mer ensartet praktisering i hele landet.
Det er nødvendig å avklare hvilke objekter som skal kunne registreres som egne enheter i matrikkelen. Herunder må det gis hensiktsmessige regler for registrering av eiendommer under bakkenivå og i flere nivåer over bakken, og for registrering av jordsameier.
Det er behov for klarere regler for matrikulering av festegrunn, og oppmåling av ubebygd uteareal for eierseksjoner.
Det er viktig å få regler og ordninger som stimulerer til kortere behandlingstid og bedre service overfor grunneiere og andre som ønsker å få utført oppmålingsforretninger.
Det er ønskelig å vurdere regler for individuell prissetting av oppmålingsforretninger, slik at det betales for hva den enkelte forretning koster, og slik at prisene stimulerer til bruk av effektive arbeidsmetoder og målekrav tilpasset behovet på stedet
Det er ønskelig å legge til rette for større fleksibilitet når det gjelder å organisere arbeidet med oppmålingsforretninger i den enkelte kommune, og herunder er det behov for å vurdere om private landmålere kan utføre oppmålingsforretninger.
Det er viktig å få tydeliggjort hva som bør være myndighetsutøvelse og hva som bør være tjenesteproduksjon på det matrikulære området.
Det er viktig å utforme en lettere tilgjengelig og lovteknisk bedre lov, basert blant annet på entydig terminologi.
Det er ønskelig å legge til rette for å utvikle et bedre tilbud om bistand til grunneiere og andre når det gjelder oppmålingsforretninger og andre spørsmål knyttet til bruk og utvikling av eiendommer.