2 Herreds- og byrettenes organisasjon og arbeidsoppgaver i dag

2.1 Historikk

I middelalderen ble domsmyndigheten utøvd av regionale lagting og lokale bygdeting. Etter hvert fikk byene sin egen rettsordning, og som et motstykke til bygdetingene på bygdene fikk man bymøter i byene.

Både på bygdetingene og bymøtene og ved lagtingene ble den egentlige domsmyndighet utøvd av et utvalg av tingrepresentantene – lagretten. I den eldste tid ble medlemmene av lagretten utpekt av tingmennene selv, men senere – som en konsekvens av at kongemakten økte – ble myndigheten til å peke ut medlemmer av lagretten overtatt av Kongen og utøvd av kongelige ombudsmenn. Historisk fremstår herreds- og byrettene som en videreføring av domsmyndigheten ved bygdetingene og bymøtene.

Sorenskriverordningen ved bygdetingene ble innført i 1591. Sorenskriverne skulle opprinnelig ikke være dommere, men skulle bistå med å utforme og skrive ned domsbrevene. Uttrykket sorenskriver kommer fra «svoren skriver».

I 1634 fikk sorenskriveren status som enedommer sammen med lagrettemedlemmene, og ved kong Christian V’s Norske Lov av 1687 ble sorenskriverne gjort til enedommere i de fleste typer saker. Sorenskriverne har i grove trekk beholdt sin status siden, men en del endringer skjedde i 1890, da straffeprosessloven av 1887 trådte i kraft, og i 1927, da første del av sivilprosessreformen av 1915 trådte i kraft.

Fordi sorenskriverne var enedommere, var praksis helt frem til 1960-tallet å opprette nye sorenskriverembeter når ett embete fikk for stor arbeidsbyrde. Etter dette har utviklingen gått i retning av å slå sammen embeter til større, kollegiale domstoler.

En nærmere oversikt over herreds- og byrettenes organisatoriske utvikling er gitt i vedlegg til NOU 1980: 12 «Distriktsrettene», side 158-189.

2.2 De alminnelige domstoler

Vår forfatning bygger på maktfordelingsprinsippet, med en tredeling av statsmakten: Domstolene som den dømmende makt, Stortinget som den lovgivende og Regjeringen som den utøvende statsmakt.

De alminnelige domstoler består ifølge domstolsloven § 1 av:

• Høyesterett og Høyesteretts kjæremålsutvalg

• lagmannsrettene

• herreds- og byrettene og

• forliksrådene.

Selv om den som vil reise søksmål, som hovedregel først må innkalle motparten til megling i forliksrådet, og forliksrådet under nærmere fastsatte betingelser kan avsi dom, betegnes herreds- og byretten som førsteinstansdomstol fordi den er den første egentlige domstolsinstans. I tillegg til at herreds- og byretten er den ordinære førsteinstans, er den anke- og kjæremålsinstans for avgjørelser eller forlik i forliksrådet.

Avgjørelser av herreds- og byrettene kan som utgangspunkt bringes inn for lagmannsrettene og Høyesterett. Både i sivile saker og i straffesaker gjelder det imidlertid enkelte begrensninger i adgangen til å få saken prøvet for høyere instans, se for sivile saker tvistemålsloven §§ 356-357 og 373 og for straffesaker straffeprosessloven § 306.

Høyesteretts kjæremålsutvalg foretar en utsiling av hvilke saker som skal slippe inn for Høyesterett. Kjæremålsutvalget treffer også egne avgjørelser, og regnes som en selvstendig domstol.

I dag er landet inndelt i seks lagsogn (lagdømmer) og 87 domssogn med til sammen 93 førsteinstansembeter. Det finnes stort sett et forliksråd i hver kommune.

2.3 Særdomstoler, domstolslignende forvaltningsorganer og andre tvisteløsende organer

I tillegg til de alminnelige domstoler finnes det flere særdomstoler og domstolslignende forvaltningsorganer.

Domstolsloven § 2 regner opp enkelte særdomstoler, men denne oppregning er ikke uttømmende. Blant annet er Arbeidsretten og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ikke nevnt. Særdomstoler må opprettes ved lov, se domstolsloven § 29.

Det som kjennetegner en særdomstol, er at dens kompetanse er begrenset til en spesiell type saker. Saker som hører under en særdomstol, kan normalt ikke behandles av de alminnelige domstoler.

Det eksisterer også en del domstolslignende forvaltningsorganer. Dette gjelder f eks Trygderetten og Fylkesnemndene for sosiale saker.

I tillegg til domstolene og de domstolslignende forvaltningsorganer finnes det en rekke nemnder og tvisteutvalg som fungerer som tvisteløsningsorganer. Dette gjelder bl a Forbrukertvistutvalget, som er opprettet ved lov, og som på mange måter fungerer som en særdomstol. Klageorganer som ikke er opprettet med hjemmel i lov, har ingen formell avgjørelsesmyndighet, men løser likevel i praksis en rekke tvister. Dette gjelder f eks Forsikringsskadenemnda og Bankklagenemnda.

2.4 Herreds- og byrettenes oppgaver

2.4.1 Dømmende oppgaver

Herreds- og byrettenes oppgaver er først og fremst av dømmende karakter.

På straffesaksområdet ble det i 1995 gjennomført en betydelig reform ved at alle straffesaker nå starter i herreds- eller byretten (to instans-reformen). De mest alvorlige straffesaker, som drap, alvorlige sedelighets-, volds- og narkotikasaker, ble fram til dette tidspunkt behandlet i lagmannsretten som første instans. To instans-reformen har ført til et større antall kompliserte og arbeidskrevende saker for herreds- og byrettene. Samtidig ble det innført en ny ordning med såkalt forsterket rett. Denne ordningen går ut på at herreds- eller byretten i straffesaker om forbrytelser som etter loven kan medføre fengsel i mer enn seks år, kan settes med to fagdommere og tre meddommere dersom saken er særlig omfattende eller det foreligger andre særlige grunner, se straffeprosessloven § 276 annet ledd.

De sivile saker omfatter et bredt spekter av sakstyper – som f eks familiesaker, nabotvister, forskjellige typer erstatningssaker, overprøving av forvaltningsvedtak og tvister i arbeids- og forretningsforhold. Det merkes en tendens til flere svært arbeidsbelastende saker, hvor det kan medgå flere uker og måneder til hovedforhandling. Den økende internasjonalisering gir seg også utslag i domstolenes arbeid – blant annet ved at EØS-rett er i ferd med å bli en del av hverdagen. Både i straffesaker og enkelte sivile saker er det også blitt mer vanlig å påberope internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

Innen skifte, konkurs og tvangsfullbyrdelse har herreds- og byrettene oppgaver dels av dømmende karakter og dels av forvaltningsmessig eller registreringsmessig karakter.

2.4.2 Forvaltningsoppgaver

I tillegg til de rent dømmende oppgaver har herreds- og byrettene en del forvaltningsmessige oppgaver. De mest omfattende av disse oppgaver er:

• Tinglysing

• bobehandling

• dødsfallsregistrering og utstedelse av skifteattester

• gjennomføring av tvangsforretninger

• notarialforretninger og vigsler.

En rekke registre som tidligere ble ført i domstolene, er nå overført til andre instanser. De tidligere personregistrene er overført til Løsøreregisteret i Brønnøysund. De lokale handelsregistrene er samlet i Foretaksregisteret i Brønnøysund. Skipsregistrene er samlet i det sentrale skipsregister (NIS) i Bergen. Domstolene ble også avlastet enkelte praktiske oppgaver ved opprettelsen av Konkursregisteret.

2.5 Herreds- og byrettenes organisasjon

2.5.1 Dagens struktur

Landet er som nevnt ovenfor inndelt i 87 domssogn. I de fire største byene er domstolen inndelt i flere embeter. I Bergen, Trondheim og Stavanger er domstolen delt opp i byrett og byfogd, mens den i Oslo er inndelt i byrett, skifterett, byfogd og byskriver. I Norge finnes det således totalt 93 førsteinstansembeter, hvorav 83 fullfaglige domstoler, fire rene byretter og seks spesialembeter.

Domstolenes størrelse varierer svært mye. De minste er bemannet med én sorenskriver, én dommerfullmektig og tre funksjonærer. Den største, Oslo byrett, er bemannet med i alt ca 150 stillinger.

Av de fullfaglige domstoler, d v s domstoler hvor ingen funksjoner er skilt ut som spesialembete, var det pr 1 januar 1999 så mange som 39 med bare én embetsdommer. Videre fantes det 24 domstoler med to embetsdommere, og 20 domstoler med tre eller flere embetsdommere. I de fire byrettene med avgrenset fagkrets var det fra 9-62 dommere pr 1 januar 1999. Ved de seks spesialembetene varierer dommertallet fra to til åtte. På samme tidspunkt var det til sammen 307 embetsdommerstillinger, 151 dommerfullmektigstillinger og 863 funksjonærstillinger ved førsteinstansdomstolene.

Frem til ca 1960 var ordningen stort sett at når arbeidsmengden ble for stor ved et sorenskriverembete, ble embetet delt, og det ble opprettet et embete til. Senere har utviklingen gått i retning av sammenslåing i større enheter med flere dommere – kollegiale domstoler. Ved den forrige vurdering av domstolsstrukturen i Norge ble det foreslått en reduksjon i antall domssogn fra 99 til 64, se NOU 1980: 12 «Distriktsrettene», side 98 ff. Forslagene ble bare delvis fulgt opp, slik at antall domssogn nå er redusert til 87. I 1980 ble det i tillegg foreslått en sammenslåing av spesialembetene i de seks distrikter slike fantes. Dette er også bare delvis gjennomført ved sammenslåinger til fullfaglige domstoler i Asker og Bærum og i Skien og Porsgrunn. Dessuten ble enkelte spesialembeter i byene slått sammen.

Om betegnelsene på domstoler, dommere og domstolsledere, se pkt 3.2

2.5.2 Intern organisering og utviklingsarbeid

Dommere er embetsmenn og har et særskilt stillingsvern ved at de ikke kan avsettes uten etter dom, jf Grunnloven § 22.

Dommerfullmektigstillingene er dels en lærestilling og dels ment å være en avlastning for dommerne. Ansettelse som dommerfullmektig er begrenset til en periode på to år, som kan forlenges til tre år. Ansettelse av dommerfullmektiger er i medhold av domstolsloven § 55 tredje ledd i dag delegert fra Justisdepartementet til den enkelte domstolsleder. Dommerfullmektigene kan utføre alle oppgaver bortsett fra å dømme i de mest alvorlige straffesaker og skal normalt ikke styre skjønn. Dommerfullmektigene tildeles vanligvis saker ut fra den enkeltes erfaring og modenhet.

De stillinger som ikke har dømmende oppgaver, består av administrative stillinger, saksbehandlerstillinger og stillinger som protokollførere og sekretærer.

Den interne organisering varierer naturlig nok med domstolenes størrelse.

Ved de minste domstolene er det en enkel organisasjonsmodell hvor sorenskriveren har både det faglige og administrative ansvaret på alle områder, og ved disse domstolene er det ingen avdelingsinndelinger.

Ved de mellomstore domstoler er det opprettet kontorsjefstillinger med ansvar for administrative oppgaver. Funksjonærgruppen er ofte delt inn i avdelinger, f eks en tinglysingsavdeling og en rettsavdeling. En del av disse avdelingene ledes av avdelingsledere (funksjonærer). Enkelte dommere kan være gitt faglig ansvar for spesielle fagområder – som f eks skifte, tinglysing eller namsrett.

Ved de største domstolene er det opprettet administrasjonssjefstillinger og etablert avdelinger med en dommer som leder og med en avdelingskonsulent som leder for funksjonærgruppen i vedkommende avdeling. Avdelingene kan ha forskjellige faglige oppgaver, eller ha de samme oppgaver. De domstoler hvor også dommerne er organisert i avdelinger – Oslo byrett, Bergen byrett og Asker og Bærum herredsrett – består avdelingene av 6-9 dommere/dommerfullmektiger og en funksjonærgruppe.

Domstolene har gjennom de siste årene vært gjennom en betydelig utviklings- og omstillingsprosess. Innføring av EDB har ført til effektivisering av arbeidet på flere områder. De administrative rutiner er blitt forbedret og har skapt bedre oversikt over saksmengden og forenklet rapporterings- og statistikkarbeidet. På den annen side stilles det i dag stadig større krav til den administrative ledelsen av domstolene – blant annet gjennom rammestyring og økt delegering. Samtidig stilles det økte krav til internkontroll og rutiner for samarbeid med de ansatte som følge av den generelle utvikling med økt fokus på ledelsesutvikling og arbeidsmiljøspørsmål.

Overføring til elektronisk grunnbok har særlig medført effektivisering innen tinglysingsarbeidet og er hovedgrunnen til en nedbemanning i domstolene på ca 90 funksjonærstillinger etter 1993.

Det er i de senere år også satset på opplærings- og utviklingstiltak i domstolene både for dommere og funksjonærer. Det er blant annet opprettet et opplæringsråd for funksjonærer og et etterutdanningsråd for dommere. Det arbeides med videreutvikling og utvidelse av etterutdanningstilbudene.

2.6 Saksmengde og saksbehandlingstid

Saksmengden i domstolene steg kraftig i siste halvdel av 1980-årene – både når det gjaldt sivile saker, konkurser og tvangsfullbyrdelse – men er senere sunket betydelig. Utvidelser i forliksrådenes domskompetanse i 1987 og 1993 hadde som formål å redusere antall saker i domstolene. Antall innkomne sivile saker fra 1985 til 1998 har vært følgende:

Antall straffesaker behandlet i meddomsrett har vært jevnt stigende de siste årene:

Den økte saksmengden førte til at det oppstod store restanser i domstolene på slutten av 1980-tallet, og saksbehandlingstiden økte. Det ble tilført økte ressurser samtidig som det ble satt sterkt fokus på restansenedarbeiding. Fra Justisdepartementets side ble det satt mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid for en del sakstyper ved domstolene.

Målene er følgende:

– Sivile saker:6 måneder

– Straffesaker, meddomsrett:3 måneder

– Straffesaker, forhørsrett:30 dager

Utviklingen i gjennomsnittlig saksbehandlingstid for alle saker (oppgitt i måneder) på landsbasis har de siste årene vært følgende:

Situasjonen i dag er at de fleste domstolene ligger innenfor de oppsatte mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Lang saksbehandlingstid skyldes i dag som regel at selve saksforberedelsen krever noe lengere tid, eller at det er vanskelig å finne tidspunkter for rettsmøter i saker med flere aktører.