8 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.1 Generelt

Strukturutvalget er i sitt mandat pålagt så langt som mulig å vurdere de økonomiske konsekvenser for staten ved de forslag som fremmes.

Strukturutvalgets mandat og innstilling inneholder i grove trekk to sett av spørsmålet. Det ene er hvilke arbeidsoppgaver førsteinstansdomstolene skal utføre, og det andre er utformingen av domstolsstrukturen, d v s hvor store førsteinstansdomstolene bør være og hvordan domssognene skal inndeles. Fremstillingen av hvilke konsekvenser de ulike forslag antas å innebære, vil i det følgende bli inndelt på samme måte.

Utvalget har fremsatt konkrete forslag til ny domstolsstruktur, herunder med forslag til bemanning ved de enkelte domstoler. Når det derimot gjelder førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver, har utvalget i langt større utstrekning antydet mulige løsninger, som i seg selv avhenger av en rekke usikre faktorer. Særlig gjelder dette fordelingen av arbeidsoppgaver mellom førsteinstansdomstolene og den sivile rettspleie på grunnplanet, f eks skifte- og namssaker, forliksrådenes arbeidsoppgaver o s v. På disse områder er det derfor vanskelig å si noe konkret om de økonomiske og administrative konsekvenser.

Selv om det er en nær sammenheng mellom førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver og domstolenes størrelse og domssognsinndeling, er de fleste forslag fremmet uavhengig av hverandre. Når det eksempelvis gjelder tinglysing, er begge gruppers forslag uavhengig av om forslagene til endringer i geografisk struktur tas til følge. Omvendt er forslagene til endringer i domssognsinndelingen uavhengig av forslagene om endringer i arbeidsoppgavene. På enkelte steder må derfor utvalget utrede mulige konsekvenser under ulike forutsetninger.

8.2 Konsekvenser av forslag om endringer i arbeidsoppgaver

8.2.1 Tinglysing

Tinglysing er en av førsteinstansdomstolenes største enkeltstående arbeidsoppgave, se nærmere pkt 4.2.2 ovenfor. Som nevnt der anslås tinglysingsarbeidet å utgjøre omkring 200 funksjonærårsverk og rundt seks dommerårsverk. Tinglysingsarbeidet legger beslag på ca 23 % av funksjonærkapasiteten og noe i overkant av 1 % av dommerkapasiteten. Av herreds- og byrettenes samlede arbeidskraft legger tinglysingen beslag på ca 16 %.

Dersom tinglysingen tas ut av domstolene, vil dette først og fremst få betydning for bemanningen på funksjonærsiden. I forhold til dagens bemanning antas bemanningen ved de fullfaglige domstolene å måtte reduseres med ca 20 %. Selv om tinglysingen ikke blir tatt ut av domstolene, vil den tekniske utviklingen med blant annet bruk av elektroniske dokumenter antakelig uansett føre til en nedbemanning. I rapporten «IT-strategi for domstolene» fra 1997 er det anslått en reduksjon på ca 60 stillinger.

En reduksjon av funksjonærbemanningen på 20 % vil særlig ha betydning for sårbarheten ved de mindre domstolene. For de større domstolene vil en avvikling av tinglysingsoppgavene medføre en enklere organisasjon med mer enhetlige arbeidsoppgaver.

Arbeidsbelastningen med tinglysingen for dommere er de fleste steder så liten at en endring ikke vil få nevneverdig praktisk betydning.

For å kunne vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser av å opprette et landsomfattende tinglysingsregister må det tas stilling til en rekke tekniske løsninger, og disse må vurderes i forhold til nye tekniske løsninger uten hensyn til hvor oppgavene blir i fremtiden. Strukturutvalget har ikke sett det hensiktsmessig å sette i gang et slikt arbeid innenfor rammen av utvalgets arbeid.

8.2.2 Inndragning av førerkort

Strukturutvalget foreslår at kompetansen til å avgjøre spørsmål om inndragning av førerkort overlates til domstolene i de tilfeller hvor inndragningen er en følge av en straffbar handling som behandles av vedkommende domstol, se nærmere pkt 5.5. Tilsvarende forslag er fremmet tidligere, senest av Straffelovrådet i NOU 1987: 11 «Promillekjøring». De utvalg som tidligere har vurdert spørsmålet, Straffelovrådet og Førekortreaksjonsgruppen, konkluderte med at merbelastningen for domstolene ikke ville bli særlig stor, og at den vil bli oppveid av besparelser for politiet og påtalemyndigheten (se NOU 1987: 11 side 98 og NOU 1984: 12 side 30). Som det har fremgått av drøftelsen under pkt 5.5, fryktet departementet og Stortinget en betydelig økt arbeidsbyrde for domstolene basert på en høringsuttalelse fra Oslo byrett. Strukturutvalget vurderer dette annerledes, og antar endringen ikke vil innebære særlig merbelastning for domstolene, og at denne vil bli oppveid av besparelser for politi og påtalemyndighet.

8.3 Konsekvenser av forslag om endringer i vernetingsregler og særlige domssognsinndelinger

8.3.1 Statens verneting

Utvalget foreslår i pkt 6.1 at staten skal kunne saksøkes ved saksøkers alminnelige hjemting i saker om lovligheten av forvaltningsvedtak eller ved krav om erstatning knyttet til utøvelse av offentlig myndighet. Etter dagens ordning må staten som hovedregel saksøkes i Oslo.

Et av argumentene for endringen er at personer i andre deler av landet ikke skal pålegges unødvendige omkostninger og ulemper for å få prøvet sine rettigheter i forhold til staten. Staten vil derfor som følge av forslaget måtte påregne en del reiseutgifter knyttet til disse sakene.

På bakgrunn av statistikker for Oslo byrett kan det anslås at staten må føre omkring 50 saker i året på andre steder enn i Oslo. (I 1997 gjaldt dette 61 saker, hvorav 22 endte med forlik. Det medgikk gjennomsnittlig ca to rettsdager pr sak.)

8.3.2 Stillingsvernssaker

Etter gjeldende regler er det bare enkelte førsteinstansdomstoler som behandler stillingsvernssaker, se pkt 6.2 ovenfor Strukturutvalget har foreslått denne ordningen opphevet. Dette forslaget antas å ha minimale økonomiske konsekvenser.

8.4 Konsekvenser av forslag om endringer i den geografiske struktur

8.4.1 Antall domstoler

I dag er landet delt inn i 87 domssogn. Fire av de 87 domstolene er oppdelt i spesialembeter. I Bergen, Trondheim og Stavanger er domstolen delt opp i byrett og byfogd. I Oslo er domstolen oppdelt i byrett, skifterett, byfogd og byskriver. Alt i alt finnes således 93 førsteinstans embeter i Norge.

Dersom forslagene fra flertallet i Strukturutvalget blir lagt til grunn, vil landet – bortsett fra Oslo – bli inndelt i 50 førsteinstansdomstoler som alle blir fullfaglige.

8.4.2 Dommerbemanning

I norske førsteinstansdomstoler var det pr 1 januar 1999 utnevnt 307 embetsdommere og tilsatt 151 dommerfullmektiger. Dette utgjør til sammen 458 dommerstillinger.

Strukturutvalgets forslag til ny domstolsstruktur og bemanning ved de nye domstolene forutsetter 332 embetsdommere og 108,5 dommerfullmektiger, d v s til sammen 440,5 dommerstillinger. Forslaget innebærer således at det må utnevnes 25 nye embetsdommere, mens antallet dommerfullmektiger reduseres med 42,5. Det totale antall dommere reduseres med 17,5 stillinger. Grunnet ulikt lønnsnivå, vil endringene neppe innebære særlige besparelser i lønnsomkostningene.

8.4.3 Funksjonærbemanning

I førsteinstansdomstolene var det 863 funksjonærstillinger pr 1 januar 1999, inkludert 47 funksjonærstillinger knyttet til eksisterende namsmannsavdelinger. Strukturutvalgets forslag til bemanning innebærer at antallet funksjonærstillinger blir redusert med 29.

8.4.4 Lokaler

Strukturutvalget har i sin vurdering omkring ny domstolsstruktur ikke tatt eksisterende domstolslokaler i betraktning. Det er derfor ikke mulig for utvalget å gi noen konkret redegjørelse for hvilke konsekvenser forslagene får med hensyn til lokaler.

Som utgangspunkt burde en reduksjon fra 87 rettssteder til 51 kunne medføre enkelte innsparinger. Antall domstolslokaler blir færre, og det samlede arealbehov skulle bli noe mindre på grunn av bedre utnyttelse av rettssaler og ekspedisjonslokaler. Dagens krav til funksjonalitet og sikkerhet ved tinghus fører imidlertid ofte til at arealbehovet i de tinghus som skal huse de sammenslåtte domstoler, blir høyere enn summen av arealet for de lokaler som fraflyttes. Mange av de domstoler det er aktuelt å slå sammen, har i dag lokaler som er små og nedslitte. Leiekostnadene er av denne grunn forholdsvis lave. Nye lokaler vil derfor på kort sikt føre til økte husleiekostnader. På lang sikt må man imidlertid være oppmerksom på at det uansett vil måtte finne sted en vesentlig rehabilitering av en rekke domstolslokaler. Ved en sammenslåing av domstolene vil driftsutgiftene på lengre sikt måte antas å bli mindre.

Mange domstoler har i dag langsiktige leiekontrakter. Utvalget antar at Justisdepartementet må bekoste tomgangsleie eller kjøpe seg fri fra kontraktene til de lokaler som fraflyttes. Framleie er imidlertid et alternativ til både frikjøp og tomgangsleie.

Hvilke konkret konsekvenser forslaget vil innebære, vil avhenge av hva som eksisterer av egnede lokaler på de steder hvor de enkelte distriktsretter er foreslått lokalisert. Dette har som nevnt Strukturutvalget ikke satt seg inn i.

8.4.5 Teknisk utstyr

Færre domstoler burde i utgangspunktet kreve mindre investeringer til IT- og annet teknisk utstyr. På den annen side vil større domstoler ofte fordre kraftigere IT-verktøy. Endringen i domstolsstrukturen vil også medføre en del nye engangsinvesteringer. Sett på sikt, antar utvalget at de foreslåtte endringer vil kunne gi besparelser.

8.4.6 Reisevirksomhet

Færre domstoler innebærer lengre avstander og dermed økt reisevirksomhet – enten for retten eller for parter og vitner.

Særlig i straffesaker hvor det ellers kan være problemer med å få vitner til å møte, kan det etter Strukturutvalgets forslag til ny domstolsstruktur være behov for i noe større utstrekning enn det som er vanlig, å sette retten utenfor det faste rettsstedet. Dette antas å kunne medføre noe større reiseutgifter for retten, aktor og oppnevnt forsvarer. Ved at retten blir satt i distriktet, vil på den annen side reiseutgiftene for tiltalte og vitnene bli lavere.

I sivile saker antas det sjeldnere å være behov for å sette retten utenfor det faste rettsstedet. Om partene i slike tilfeller kan få noe lengre reise enn hittil, oppveies det ofte av at reiseutgiftene for advokatene blir mindre.

8.5 Administrative konsekvenser

8.5.1 Generelt

Dersom man i alle punkter følger forslagene fra flertallet i Strukturutvalget, vil antallet domstoler i første instans bli redusert med 39. De gjenværende domstoler vil øke tilsvarende i størrelse. Både endringene i antall og i størrelse vil få administrative konsekvenser for domstolene og for Justisdepartementet.

8.5.2 Domstolene

Ved mange av domstolene vil det etter sammenslåingen bli behov for å etablere nye organisasjonsmodeller. Utvalget mener Justisdepartementet i nært samarbeid med den enkelte domstol må vurdere om det bør opprettes flere administrasjons- eller kontorsjefstillinger. Utvalget antar videre at ved enkelte domstoler må man også vurdere om avdelingsinndeling vil være en mer hensiktsmessig organisasjonsmodell.

Utvalget forutsetter at de embeter som skal slås sammen, blir tilbudt kvalifisert bistand under sammenslåingsprosessen.

8.5.3 Justisdepartementet

Utvalget antar det vil få enkelte konsekvenser for så vel struktur som kapasitetsbehov i domstolsavdelingen i Justisdepartementet at den får 39 færre domstoler å forholde seg

Det pekes særlig på at større domstolsenheter kan gi økte muligheter til delegering av administrative oppgaver som i dag tilligger departementet.