5 Oppgaver som er vurdert tilført distriktsrettene
5.1 Særdomstolene
5.1.1 Innledning
Det prinsipielle spørsmålet om opprettelse av særdomstoler er behandlet i pkt 3.5. Særdomstoler bør generelt ikke opprettes uten at det foreligger meget tungtveiende grunner.
Domstolsloven skiller mellom de alminnelige domstoler og særdomstoler. I domstolsloven § 2 er enkelte særdomstoler oppregnet. De viktigste særdomstolene er jordskifterettene, Arbeidsretten og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms.
De øvrige særdomstoler er enten så spesielle eller har en så ubetydelig rolle at Strukturutvalget ikke har funnet grunn til å gå inn på en vurdering av dem.
Arbeidsretten ble opprettet ved arbeidstvistloven av 1915, og reguleres i dag av arbeidstvistloven av 1927. Arbeidsrettens kompetanse er begrenset til tvister om tariffavtalers gyldighet, eksistens og tolkning, om brudd på lovens bestemmelser om fredsplikt, samt om mulig erstatningsansvar for tariffbrudd og ulovlig arbeidsstans.
Etter Strukturutvalgets oppfatning er Arbeidsretten en særordning innenfor arbeidslivet som har fungert etter sitt formål. Utvalget finner ingen grunn til å foreslå endringer.
Derimot har Strukturutvalget funnet grunn til å se nærmere på jordskifterettene og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms.
5.1.2 Jordskifterettene
Jordskifterettene er definert som særdomstoler, men deres hovedoppgave har hele tiden vært av forvaltningsmessig art. Om oppbygningen og sammensetningen av jordskifterettene vises det til pkt 4.2.5.
Jordskifteretten skal som hovedoppgave foreta jordskifter, d v s skifte (fordele) jord og rettigheter mellom berørte grunneiere og rettighetshavere, se jordskifteloven kapittel 1. Et jordskifte består bl a i å utarbeide en skifteplan, d v s et forslag til hvordan eier- og bruksrettsforhold kan ordnes, se jordskifteloven kapittel 6.
I tillegg til å fastsette grenser, eiendomsforhold og bruksrettigheter, kan jordskifterettene også løse rettstvister som er nødvendige for å få gjennomført jordskiftet, se jordskifteloven § 17.
De siste ti-årene er adgangen til å kreve jordskifte blitt stadig utvidet. Blant annet er det offentlige gitt adgang til å kreve jordskifte, selv om det offentlige ikke selv er berørt grunneier. En ny utvidelse skjedde sist ved lovendring i desember 1998.
Et annet utviklingstrekk er at samtidig som jordskifterettenes arbeidsoppgaver har blitt flere, er deres reelle kompetanse i forhold til offentlige planmyndigheter blitt redusert. Eiendomsretten er stadig blitt deprivatisert, d v s i stadig større utstrekning blitt gjenstand for offentlige reguleringer. I sitt konkrete arbeid med jordskifte må jordskifterettene gjennom såkalt samråding avklare forholdet både til foreliggende og mulig fremtidige reguleringer. Dersom jordskifteretten og offentlige planmyndigheter ikke blir enige, avgjør Landbruksdepartementet spørsmålet, se jordskifteloven § 20 tredje ledd.
Disse forhold har etter Strukturutvalgets mening ledet til at jordskifterettene har endret karakter fra å være et organ som utredet eier- og bruksforhold, til å bli et gjennomføringsorgan for offentlige planmyndigheter. Dette siste har også vært et uttalt mål for forvaltningen (se Ot prp nr 57 (1997-1998), side 28-31).
Strukturutvalget mener denne kombinasjonen av å være særdomstol og gjennomføringsorgan for forvaltningen er uheldig, bl a fordi den setter domstolens uavhengighet fra forvaltningen i fare. Når jordskifterettene utøver sin dømmende virksomhet, kan denne ordningen tenkes å komme i konflikt med kravet i EMK artikkel 6 om «uavhengige og upartiske domstoler».
En meget uheldig side av dette er at den private part i et jordskifte ofte opplever jordskifteretten og den offentlige motpart som to sider av samme organ. Dette er bl a påpekt i en artikkel i «Kart og plan» for 1987 av tidligere fylkesjordskiftesjef i Vestfold, Reidar Olsen.
Strukturutvalget mener det fortsatt er behov for den kompetanse jordskifterettene innehar. Likeledes kan det, sett fra offentlige planmyndigheters side, være behov for å få ulike tiltak effektivt gjennomført.
Strukturutvalget er imidlertid av den oppfatning at jordskifterettene ikke kan fortsette som en kombinasjon av en domstol og et gjennomføringsorgan for forvaltningen.
En omgjøring av jordskifterettene (d v s Jordskifteverket) til forvaltningsorganer, trenger ikke å gripe særlig inn i deres virksomhetsområde. Som nevnt består jordskifterettenes fremste arbeidsoppgavene i rettsendrende virksomhet, d v s finne planer for hvordan eier- og bruksrettigheter for fremtiden skal være. Dette er forvaltningsvirksomhet. Strukturutvalget viser i denne forbindelse til at hvor det er særlig begrunnet, kan også et forvaltningsorgan gis tvisteløsningsmyndighet.
Avgjørende for Strukturutvalget er at dagens ordning innebærer en uheldig sammenblanding av domstolsvirksomhet og utøvelse av forvaltningsmyndighet. Særlig vektlegger Strukturutvalget det uheldige i at private parter oppfatter særdomstolen som en del av den utøvende offentlige planmyndighet.
Både ved tidligere utvidelser av jordskifterettenes arbeidsoppgaver og i forbindelse med høringen forut for siste lovendring, har Justisdepartementet tatt opp spørsmålet om organiseringen av jordskifterettene som særdomstoler (se høringsuttalelse av 6 februar 1996, delvis referert i Ot prp 57 (1997-98), side 19-20).
I forbindelse med behandlingen av den siste lovendringen ble det foreslått opprettelse av et bredt sammensatt utvalg, med bl a representanter fra Advokatforeningen og Dommerforeningen, som nærmere skulle vurdere jordskifterettenes fremtidige organisering. Forslaget er ikke tatt til følge, utover en henstilling fra Justiskomiteen til departementet om å følge utviklingen på dette området (se Innst O nr 15 (1998-99)).
Justiskomiteen uttaler også at den har merket seg innvendingene fra bl a Advokatforeningen og Dommerforeningen, men legger på bakgrunn av andre og positive høringsuttalelser til grunn at ordningen fungerer bra ut fra brukernes perspektiv. Endelig uttaler Justiskomiteen at den ser frem til uttalelser om spørsmålet både fra Domstolskommisjonen og Strukturutvalget, men at den likevel ikke ønsker å utsette behandlingen av lovforslaget om utvidet kompetanse for jordskifterettene. Departementets forslag ble vedtatt ved lov 18 desember 1998 nr 84 om endringer i jordskifteloven. Loven trådte i kraft 1 januar 1999.
Under henvisning til de betenkeligheter ved dagens organisering av jordskifterettene som det er vist til ovenfor, slutter Strukturutvalget seg til forslaget om at jordskifterettenes fremtid bør vurderes nærmere av et bredt sammensatt utvalg. Det ligger utenfor Strukturutvalgets kompetanse å fremme konkrete forslag i denne sammenheng.
5.1.3 Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms
Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ble opprettet ved lov 7 juni 1985 nr 51. Bakgrunnen var et særlig behov for å få avklart ulike rettsforhold vedrørende grunneiendomsrett og bruksrettigheter mellom staten og andre i høyfjellsområder og andre utmarksområder i Nordland og Troms. Kommisjonen fikk myndighet til bindende å avgjøre spørsmålene ved dom, se loven §§ 1 og 2.
Utmarkskommisjonen ble gitt dømmende myndighet fordi ordningen med et rådgivende utvalg for statseiendom i Nordland og Troms ikke virket tilfredsstillende, og medførte betydelig dobbeltarbeid (se Ot prp nr 59 (1984-85), side 6-7).
Det ble antatt at en særskilt dømmende kommisjon ville gi en raskere og mer samordnet behandling av spørsmålene enn de ordinære domstoler. Videre ble det vist til at en særdomstol vil avlaste de ordinære førsteinstansdomstolene (se Ot prp nr 59 (1984-85), side 12-13). Det ble også fremholdt at tilsvarende problemstillinger i Sør-Norge tidligere var løst på samme måte gjennom Høyfjellskommisjonen som var i virksomhet frem til utgangen av 1953.
I proposisjonen gjorde departementet rede for forhold som generelt taler mot særdomstoler, men viste til at disse måtte vike for de særlig hensyn som forelå i dette tilfellet.
Det ble vurdert om det dømmende organ skulle organiseres som særdomstol (en kommisjon med dømmende myndighet), eller som et uavhengig, dømmende forvaltningsorgan. Justisdepartementet gikk inn en for en særdomstol, bl a fordi kommisjonen bare skulle treffe avgjørelser om bestående rettsforhold, ikke endre eller justere disse (se Ot prp nr 59 (1984-85), side 12, jf Innst O nr 64 (1984-85), side 2-4).
Som det fremgår av det ovenfor refererte, var opprettelsen av Utmarkskommisjonen særlig begrunnet i de ordinære domstolers manglende kapasitet til å behandle disse sakene, som «ofte vil være spesielt kompliserte og store i omfang» (proposisjonen side 13). Gjennom de forslag til styrking av førsteinstansdomstolene som Strukturutvalget fremmer (se pkt 3.3, jf pkt 3.9 foran), vil dette argumentet ikke lenger ha samme vekt.
Hensynet til samordnet behandling er etter utvalgets mening ikke mer fremtredende i disse saker enn i de fleste andre saker domstolene behandler, herunder saker knyttet til eiendomsgrenser og bruksrettigheter. Skulle denne arbeidsoppgaven bli lagt til de ordinære domstoler, antar utvalget de berørte domstoler vil gjøre seg kjent med hverandres avgjørelser. Tilgangen til førsteinstansdomstolenes avgjørelser, herunder utveksling av avgjørelser, er i dag langt enklere enn det var i 1985.
Etter Strukturutvalgets oppfatning bør særdomstoler ikke opprettes uten tungtveiende grunner. På bakgrunn av de endringer som er påpekt ovenfor, og de forslag til ny domstolsstruktur utvalget foreslår i kapittel 7, er behovet for Utmarkskommisjonen etter utvalgets mening ikke lenger til stede.
I tillegg til at behovet for Utmarkskommisjonen ikke lenger er til stede, kommer at det kan rettes prinsipielle innvendinger mot at en bestemt type privatrettslige tvister mellom staten og private skal legges til en egen domstol. I saker hvor staten er part, gjør behovet for uavhengige domstoler seg i særlig grad gjeldende. Etter Strukturutvalgets oppfatning bør det kreves særlig sterke grunner for å ta slike saker ut av de alminnelige domstoler.
Ved å legge de saker som hører under Utmarkskommisjonen, til de alminnelige domstolene, vil man også sikre at slike saker kan prøves fullt ut i minst to instanser. Etter utmarkskommisjonsloven § 17 hører anke over dom av Utmarkskommisjonen under Høyesterett. De muligheter Høyesterett har for å overprøve Utmarkskommisjonens avgjørelser er imidlertid begrensede. Høyesterett foretar ikke befaring, og ved behandling for Høyesterett må parter og vitner forklare seg skriftlig eller ved bevisopptak for stedets herreds- eller byrett. Topografiske forhold og opplysninger om hvordan området har vært brukt fra gammelt av, står sentralt i slike saker. Det er derfor av vesentlig betydning at den dømmende rett kan foreta befaring og selv avhøre parter og vitner.
På dette grunnlag foreslår Strukturutvalget å avskaffe Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms og legge de saker som hører under den, til de alminnelige førsteinstansdomstoler.
5.2 Domstolslignende forvaltningsorganer
5.2.1 Innledning
I tillegg til særdomstolene har vi enkelte domstolslignende forvaltningsorganer. Disse er formelt forvaltningsorganer, men er organisert og behandler saker etter mønster fra domstolene. Praktiske eksempler er Trygderetten og Fylkesnemnda for sosiale saker.
5.2.2 Trygderetten
Trygderetten ble opprettet ved lov 16 desember 1966 nr 9 om anke til trygderetten (trygderettsloven). Trygderettsloven trådte i kraft 1 januar 1967 og Trygderetten kom i virksomhet noe senere samme år.
Trygderettens hovedoppgave er å avgjøre tvister mellom en borger og et forvaltningsorgan om en trygde- eller pensjonsytelse. Trygderetten ble opprettet for å fremme rettssikkerheten i trygde- og pensjonssakene, herunder å fremme rettsenhet.
Trygderetten er formelt gitt status som et forvaltningsorgan, men er organisert og fungerer som en særdomstol. Domstolslovens og tvistemålslovens regler er i vid utstrekning gitt anvendelse, se f eks trygderettsloven §§ 3, 8, 15 og 18. Derimot gjelder ikke forvaltningsloven, se trygderettsloven § 33a.
Lovligheten av Trygderettens avgjørelser kan bringes inn for de alminnelige domstoler for overprøving. Opprinnelig måtte slike saker bringes inn for herreds- eller byretten som første instans, men etter lovendring i 1987 hører slike saker under lagmannsretten som første instans, se trygderettsloven § 23 jf tvistemålsloven § 3 nr 3. Overprøving av Trygderettens avgjørelser skjer svært sjelden. Pr oktober 1996 var bare 123 av ca 80.000 saker blitt brakt inn for domstolene.
«Dommerne» i Trygderetten er i loven benevnt faste medlemmer (§ 3), men i praksis brukes betegnelsen trygderettsdommer. Det er tre kategorier faste medlemmer, juridisk kyndige, medisinsk kyndige og attføringskyndige. De faste medlemmene er på linje med vanlige dommere utnevnte embetsmenn. Fra 1997 er det også tilsatt rettsfullmektiger, som tilsvarer dommerfullmektiger.
Det er bare trygdesøkeren som kan bringe konkrete rettstvister inn for Trygderetten. Forvaltningsorganene kan bare bringe prinsipielle spørsmål inn for Trygderetten til uttalelse (betenkninger), se trygderettsloven § 1.
Under trygderettslovens forberedelse ble det drøftet om den skulle organiseres som frittstående forvaltningsorgan eller som særdomstol. Forvaltningskomiteen foreslo (i innstilling av mars 1958 side 411) at Trygderetten skulle organiseres som særdomstol. Dette fikk tilslutning av Justiskomiteen (Innst O nr XVII (1963-64)), og i Ankelovutvalgets utredning fra oktober 1965. Under høringsrunden innkom det enkelte kritiske merknader, bl a fra høyesterettsjustitiarius, Dommerforeningen og Advokatforeningen. Ingen gikk direkte i mot forslaget, men pekte på at enkelte forfatningsrettslige og prosessrettslige spørsmål burde vært nærmere utredet. Departementet og Justiskomiteen tok dette til etterretning, og valgte derfor foreløpig å betegne Trygderetten som et selvstendig forvaltningsorgan. Forslaget fra Ankelovutvalget om oppbygning og arbeidsoppgaver for øvrig, ble imidlertid ikke særlig endret (se Ot prp nr 5 (1966-67), side 17-21, jf Innst O nr 6 (1966-67), side 3-4).
Selv om Trygderetten ble betegnet som forvaltningsorgan, var det enighet om den skulle kalles «Trygderetten». Dette ble bl a begrunnet i at «institusjonen etter den foreslåtte oppbyggingen og virkemåte står i enn slik stilling at betegnelsen må anses dekkende, selv om retten ikke har formell status som domstol» (Innst O nr 6 (1966-67), side 7).
I innstillingen til Odelstinget henstilte Justiskomiteen til departementet om snarest å nedsette et utvalg for utredning av spørsmålet om Trygderettens organisering som særdomstol (se Innst O nr 6 (1966-67), side 4). Så vidt vites, er dette ikke skjedd, se nærmere om disse spørsmål O E Øie, Trygderetten og dens rettsanvendelse, Oslo 1994 side 51-53.
Etter Strukturutvalgets oppfatning har Trygderetten fungert i samsvar med formålet. Den behandler et stort antall saker, og ved at Trygderetten er landsomfattende, sikrer den rettsenhet. Trygderetten har gjennom sin praksis trukket opp mange prinsipielle retningslinjer innenfor trygde- og pensjonsretten.
Hvorvidt Trygderetten bør organiseres som særdomstol, finner Strukturutvalget ikke grunn til å gå inn på.
5.2.3 Fylkesnemndene for sosiale saker
Fylkesnemndene for sosiale saker er opprettet med hjemmel i sosialtjenesteloven § 9-1, jf §§ 9-2 og 9-3 og barnevernloven § 7-1. Med hjemmel i disse bestemmelser ble det ved kgl res 2 oktober 1992 opprettet 12 fylkesnemnder. sju av dem omfatter to fylker. De viktigste oppgaver for fylkesnemndene er å treffe vedtak om omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar og tvangsplassering av barn med atferdsvansker (barnevernloven § 7-2) og treffe avgjørelse om tvangstiltak for rusmisbrukere (sosialtjenesteloven § 9-1).
Bakgrunnen for opprettelsene av fylkesnemndene var kritikk mot saksbehandlingen i de kommunale barnevernsnemndene.
Hver fylkesnemnd har en leder som må ha «juridisk utdanning og erfaring», og et utvalg av sakkyndige og et alminnelig medlemsutvalg, se sosialtjenesteloven § 9-2. Leder og utvalgsmedlemmer oppnevnes for fire år om gangen.
Den som berøres av et vedtak om tvangsinngrep av fylkesnemnda, kan bringe vedtaket inn for domstolene for overprøving etter tvistemålsloven kap 33, se sosialtjenesteloven § 9-10. I Rt 1993 side 1443 ble det lagt til grunn at en kommune ikke kan bringe et vedtak av fylkesnemnda inn for domstolene. Stortinget har for tiden til behandling et lovforslag om at også kommunen kan bringe vedtak av fylkesnemnda inn for domstolene for overprøving, se Ot prp nr 61 (1997-98) og Innst O nr 99 (1998-99).
Fylkesnemndenes arbeidsmåte har mange felles trekk med domstolene. Alminnelige tvisteregler er i vid utstrekning gitt anvendelse på fylkesnemndenes saksbehandling, se sosialtjenesteloven kapittel 9. Det er likevel ingen tvil om at de vedtak fylkesnemndene treffer, er forvaltningsvedtak, og at fylkesnemndene må anses som forvaltningsorganer, og ikke domstoler.
Under forberedelsen av sosialtjenesteloven og barnevernloven ble det diskutert om saker om tvangsinngrep etter disse lovene skulle legges til domstolene eller til et uavhengig statlig forvaltningsorgan på fylkesplanet. Etter en grundig vurdering ble det konkludert med at et uavhengig statlig forvaltningsorgan på fylkesplanet er best egnet til å treffe vedtak av denne type. Som begrunnelse ble det bl a vist til behovet for rask saksbehandling, og at domstolenes rolle har vært å være «kontrollør av hva som juridisk sett er den riktige løsningen». Det ble i denne forbindelse påpekt at domstolene ikke har noen tradisjon for å «ta stilling til hva som bør gjøres, og det er spørsmål om domstolene egner seg til dette» (se Ot prp 44 (1991-92), side 89, jf Ot prp 29 (1990-91), side 134.
Etter Strukturutvalgets oppfatning bør fylkesnemndene opprettholdes som uavhengige statlige forvaltningsorganer, og utvalget ser ingen grunn til å foreslå at noen av de oppgaver som hører under fylkesnemndene, skal overføres til domstolene. De vedtak som treffes av fylkesnemndene, er etter sin art forvaltningsvedtak, og etter Strukturutvalgets oppfatning er det av prinsipielle og rettssikkerhetsmessige grunner viktig at det blir opprettholdt et skille mellom domstoler og forvaltning på dette området.
5.3 Ulike nemnder og tvisteutvalg
Enkelte tvister blir også løst gjennom behandling i ulike nemnder og tvisteutvalg. Det kan her skilles mellom private klageorganer (f eks Forsikringsskadenemnda og Bankklagenemnda) og tvisteutvalg opprettet ved lov (Forbrukertvistutvalget og Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser).
For avgjørelser av Forbrukertvistutvalget og Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser er det fastsatt at avgjørelsen får virkning som en dom dersom den ikke innen en gitt frist er brakt inn for de ordinære førsteinstansdomstoler, se forbrukertvistloven § 11 og pakkereiseloven § 10-5. Så lenge en tvist behandles ved et tvisteutvalg som nevnt, kan den ikke bringes inn for de alminnelige domstoler, se forbrukertvistloven § 15 og pakkereiseloven § 10-3.
I og med at avgjørelser av Forbrukertvistutvalget og Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser uten annen begrensning enn en tidsfrist kan bringes inn for de ordinære domstoler, ser Strukturutvalget ingen betenkeligheter ved disse tvisteutvalgene. Disse fungerer som et godt supplement til forliksrådene og som en avlaster for de alminnelige førsteinstansdomstoler.
Såfremt det ikke foreligger avtale om voldgift, vil en avgjørelse av et privat klageorgan ikke være bindende, men bare være rådgivende. Selv om avgjørelsen bare er rådgivende, vil imidlertid private klageorganer rent faktisk langt på vei fungere som særdomstoler, se nærmere J E A Skoghøy, Tvistemål, Oslo 1998, side 21-22 med videre henvisninger. På samme måte som Strukturutvalget ikke ser grunn til å innføre begrensninger i adgangen til tvisteløsning gjennom voldgift, ser utvalget heller ingen grunn til å begrense adgangen til tvisteløsning gjennom private klageorganer. Som påpekt i pkt 3.3 ovenfor, bør «konkurransen» fra de private klageorganer og voldgift tas som en utfordring for domstolene. Domstolene bør utvikles slik at de kan gi et konkurransedyktig tvisteløsningstilbud.
5.4 Forliksrådene
5.4.1 Innledning
Utvalget er bedt om å rette oppmerksomheten mot oppgaver som eventuelt kan tilføres domstolene. Det er da svært nærliggende å vurdere forliksrådenes oppgaver, både som domstol og som meglingsinstans. Organiseringen av forliksrådet og dets arbeidsoppgaver er nærmere behandlet i pkt 3.7.2 ovenfor.
5.4.2 Forliksrådenes dømmende oppgaver
Herreds- og byrettene betegnes vanligvis som førsteinstansdomstoler. Forliksrådene er imidlertid også definert som hørende til de alminnelige domstoler, se pkt 2.2.
De prinsipielle spørsmål omkring forliksrådenes domskompetanse, herunder forholdet til menneskerettighetskonvensjonene, er nærmere drøftet i pkt 3.7.5 ovenfor. På dette punkt foreslår Strukturutvalget at forliksrådet som hovedregel bare kan avsi dom i uteblivelsestilfeller og i tilfeller hvor begge parter ønsker det. I saker om formuesverdier opp til grunnbeløpet i folketrygden (ca kr 45.000) bør imidlertid forliksrådet kunne pådømme saken etter forlangende fra en av partene.
5.4.3 Bør megling i større saker skje i domstolene?
Utvalget viser til drøftelsen under pkt 3.6 hvor det gis uttrykk for at megling bør være en del av domstolsbehandlingen, og hvor utvalget forutsetter at forsøksordningen med rettsmegling blir vurdert gjort permanent og utvidet til alle førsteinstansdomstolene. Dersom ordningen blir permanent for hele landet, foreslår utvalget at det bør gjøres unntak for kravet om megling i forliksrådet i saker hvor tvistegjenstandens verdi overstiger et visst beløp, f eks åtte ganger folketrygdens grunnbeløp, d v s ca kr 360.000.
Det vises også til pkt 3.7.4 ovenfor om organiseringen av meglingen på grunnplanet, hvor det vises til muligheter for samordning av meglingsvirksomheten i forliksrådene og konfliktrådene.
5.5 Inndragning og beslag av førerkort
Inndragning
Et førerkort kan i hovedsak inndras av to grunner. For det første dersom innehaveren ikke lenger fyller vilkårene for å inneha det, se vegtrafikkloven § 34. For det annet dersom innehaveren blir ilagt straff eller domfelt for straffbar handling, og hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det, se vegtrafikkloven § 33. Etter begge bestemmelser er myndigheten til å treffe vedtak om inndragning lagt til politiet med Justisdepartementet som klageinstans.
Ved inndragning etter vegtrafikkloven § 33 skjer inndragning som regel for en tidsbegrenset periode. I dag fastsettes inndragningens lengde relativt skjematisk, basert på langvarig praksis.
I 1998 ble det registrert 7.642 førerkortinndragninger. Samme år behandlet Justisdepartementet 713 klagesaker. Statistikken skiller ikke mellom inndragning etter § 33 og § 34, men det må antas at de feste inndragningene gjelder § 33.
Strukturutvalget mener det bør skilles mellom inndragning på grunn av straffbare handlinger og inndragning fordi førerkortinnehaver ikke lenger fyller vilkårene for førerkort. Inndragning når vilkårene ikke lenger er til stede, er en forvaltningsavgjørelse på linje med utstedelsen av førerkortet. Når inndragningen skjer som ledd i en reaksjon på en straffbar handling, mener utvalget at spørsmålet om førerkortinndragning må vurderes sammen med straffesaken. I tillegg til fartsoverskridelser og promillekjøring inndras et betydelig antall førerkort i tilfeller hvor bilkjøringen har hatt sammenheng med en straffbar handling, men uten at trafikkfarlige situasjoner har oppstått, f eks innbruddsrunder, narkotikahandel o s v.
Flere grunner tilsier domstolsbehandling ved inndragning etter vegtrafikkloven § 33. For det første har inndragningen preg av straffereaksjon – se nærmere nedenfor. For det andre vil man få et bedre grunnlag for å vurdere eventuelle individuelle forhold av betydning for inndragningsavgjørelsen når spørsmålet tas opp i forbindelse med straffesaken. Utvalget antar dessuten at mange lettere vil akseptere en avgjørelse truffet av domstolene.
Disse forhold ble også fremhevet av Straffelovrådet i NOU 1987: 11 «Promillekjøring». Straffelovrådet foretok her en vurdering av førerkortinndragningens formål og karakter. Det ble vist til at selv om inndragning ikke er straff i lovens forstand, er det for mange den reaksjon som rammer hardest. Undersøkelser tyder på at tap av førerkort oftere leder til økonomiske og sosiale vansker for domfelte i trafikksaker enn selve fengselsstraffen. Straffelovrådet viste også til en resolusjon fra Europarådet (1971:28) om rettsenhet hvor det anbefales at spørsmålet om førerkortinndragning blir avgjort av den domstol som har hatt straffesaken, og til at Norge er det eneste land i Norden som lar inndragning av førerkort avgjøres av politiet.
Straffelovrådet foreslo derfor at avgjørelsesmyndigheten for inndragning etter vegtrafikkloven § 33 blir overført fra politiet til domstolene (se NOU 1987: 11 side 101, jf side 86). I de tilfeller hvor straffesaken blir avgjort ved forelegg, foreslo Straffelovrådet at også inndragningen kan avgjøres ved (samme) forelegg (se NOU 1987: 11 side 105).
Strukturutvalget er enig med Straffelovrådet i at uansett hvordan man formelt betegner førerkortinndragning, bør avgjørelsen treffes av en domstol. Dette standpunkt inntas også av J Andenæs, Alminnelig strafferett, 4 utgave 1997, side 463, og J Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 8 utgave 1997, side 351-352. Strukturutvalget viser her til den begrunnelse Straffelovrådet har gitt. Utvalget er også enig med Straffelovrådet i at dersom straffen blir avgjort ved forelegg, bør også inndragning kunne avgjøres ved forelegg.
Under behandling av Straffelovrådets forslag var høringsinstansenes syn delte. De fleste instanser som gikk i mot forslaget, begrunnet dette med frykt for økt arbeidsbyrde for domstolene. Særlig Oslo byrett var bekymret for dette (se Ot prp nr 65 (1987-88), side 33-34).
Justisdepartementet var langt på vei enig med Straffelovrådet i deres prinsipielle vurderinger, men mente rettssikkerhetshensynene var tilstrekkelig ivaretatt ved gjeldende ordning. Departementet mente derfor andre hensyn måtte få avgjørende vekt. Under henvising til høringsuttalelsen fra Oslo byrett om at en overføring av kompetansen ville medføre betydelig merarbeid for domstolene, gikk Justisdepartementet mot forslaget (Ot prp nr 65 (1987-88), side 35).
Justiskomiteen sluttet seg til departementet, og fremhevet den preventive virkning av dagens ordning, samtidig som man viste til det betydelige merarbeidet en overføring ville medføre (Innst O nr 96 (1987-88), side 11).
Etter Strukturutvalgets oppfatning er frykten for at domstolene skal bli påført et betydelig merarbeid dersom avgjørelsesmyndigheten for inndragning av førerkort på grunn av straffbare handlinger blir overført til domstolene, betydelig overdrevet.
De fleste inndragninger gjelder fartsovertredelser. Disse blir i de fleste tilfeller avgjort ved forelegg. Ved at inndragning kan avgjøres ved det samme forelegg som straffekravet, kan saksbehandlingen hos politiet forenkles. I foreleggssaker gis det ofte forhåndsvarsel om inndragning av førerkort, og det er liten grunn til å tro at færre vil vedta forelegg om forelegget også fastsetter inndragningstiden for førerkortet.
I de tilfeller hvor straffesaken ikke blir avgjort ved forelegg, må domstolene ta stilling til straffespørsmålet. Etter Strukturutvalgets mening vil det at domstolene i slike tilfeller også må ta stilling til inndragningsspørsmålet, ikke påføre domstolene noe særlig merarbeid. De momenter som er avgjørende for lengden av inndragningen, må domstolene uansett ta stilling til ved fastsettelsen av straffereaksjonen.
Under enhver omstendighet er de prinsipielle grunner som taler for domstolsbehandling av spørsmål om inndragning av førerkort, så tungtveiende at de bør være utslagsgivende.
Selv om myndigheten til å treffe avgjørelse om inndragning av førerkort på grunn av straffbare handlinger, blir overført til domstolene, trenger ikke inndragning av førerkort defineres som straff. Ved at inndragning ikke blir definert som straff, vil gjeldende ordning med at førerkortet etter søknad til politiet kan tilbakeleveres før inndragningstiden er ute, kunne opprettholdes. Denne ordning er så godt begrunnet at inndragning av førerkort ikke bør defineres som straff.
Beslag
Inntil vedtak om inndragning av førerkort er fattet, kan politiet på nærmere vilkår foreta et midlertidig beslag. Dersom førerkortinnehaver ikke samtykker til beslaget, må politiet ha forhørsrettens kjennelse for beslag ut over tre uker. I 1998 ble det registrert til sammen 10.692 førerkortbeslag.
Strukturutvalget mener denne ordning med rett for politiet til å treffe vedtak om kortvarig beslag bør beholdes. Mange grunner tilsier en umiddelbar reaksjon, og skulle samtlige beslag overprøves av forhørsretten ville dette innebære en betydelig merbelastning.