4 Oppgaver som er vurdert tatt ut av distriktsrettene

4.1 Innledning

Domstolenes primære oppgave er den dømmende virksomhet, se pkt 3.1 foran. Dette er imidlertid ikke til hinder for at domstolene i en viss utstrekning kan pålegges andre arbeidsoppgaver enn dømmende, dersom tilstrekkelige saklige grunner tilsier det, se pkt 3.4. På den annen side kan også andre organer gis oppgaver med tvisteløsning, så fremt dette er tilstrekkelig begrunnet og avgjørelsen kan bringes inn for domstolene til overprøving.

Strukturutvalget er bl a gitt i mandat å «vurdere om de administrative gjøremål og registreringsoppgaver som i dag tilligger herreds- og byrettene fortsatt skal håndteres av domstolene, eller om disse oppgavene helt eller delvis bør overføres til andre oppgaver eller etater». I tilleggsmandat er det dessuten bedt om en vurdering av hvilke nye oppgaver som eventuelt kan tillegges domstolene.

I dette kapitlet vil Strukturutvalget se på eksisterende administrative gjøremål og registreringsoppgaver for å vurdere i hvilken utstrekning disse kan eller bør flyttes ut av domstolene. I kapittel 5 er det også vurdert hvorvidt dømmende og tvisteløsende oppgaver som i dag ligger til andre organer, kan eller bør overflyttes til domstolene.

4.2 Tinglysing

4.2.1 Innledning

Strukturutvalget er i sitt mandat særskilt pålagt å vurdere de registreringsoppgaver som i dag er tillagt førsteinstansdomstolene. Tinglysing av rettsstiftelser i fast eiendom i grunnboken utgjør den alt vesentligste av domstolenes registreringsoppgaver, og utgjør dessuten en vesentlig del av førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver generelt.

Tinglysing innebærer å registrere rettigheter og forpliktelser knyttet til fast eiendom, f eks hjemmelsforhold, pantestiftelser, forkjøpsretter, veirettigheter o s v.

Ved tinglysingen tas det ikke stilling til innholdet av de rettigheter og forpliktelser som tinglyses. Det eneste domstolen bekrefter, er at et dokument som gir uttrykk for disposisjonen, er tinglyst til et bestemt tidspunkt. Domstolenes kontroll med de tinglyste dokumenter gjelder i første rekke om de formelle vilkår for registrering er oppfylt, f eks at dokumentet omhandler rettigheter i fast eiendom og at det ved frivillige rettsstiftelser er hjemmelshaver som disponerer.

Formålet med å tinglyse en rettighet er å gi rettsstillingen notoritet og gjøre den kjent for omverdenen. Ved at rettigheten blir tinglyst, får den rettsvern, d v s at rettigheten i tilfelle konflikt med en rettighet som senere blir stiftet i samme formuesgode, som utgangspunkt går foran.

For rettsstillingen mellom partene har tinglysingen normalt ingen betydning. Som hovedregel har tinglysingen bare betydning i forhold til andre rettighetshavere (tredjemenn). Med andre rettighetshavere siktes ikke bare til andre avtaleerververe, men også til kreditorbeslag (konkurs og utlegg).

Selv om tinglysing som hovedregel har liten betydning mellom partene, har den stor betydning for den enkelte rettighetshaver. Etter tinglysingsloven §§ 20 ff må rettsstiftelser i fast eiendom som hovedregel være tinglyst for å ha rettsvern. Tinglyste rettigheter i fast eiendom angår ofte store verdier.

4.2.2 Organisering, omfang, brukere og utvikling

Organisering

Den tekniske og administrative siden av tinglysingen er i dag organisert i to systemer. Domstolene fungerer som lokale enheter som foretar primærregistrering, kontrollerer registrerte opplysninger og avgir informasjon om dem. Gjennom den lokale funksjonen har domstolene også en veiledningsfunksjon overfor brukerne.

Lokalt foregår tinglysingen ved at et ekstrakt av det dokument som skal tinglyses, føres inn i grunnboken, mens en gjenpart oppbevares ved tinglysingskontoret.

Det meste av arbeidet med kontroll skjer i dag allerede når dokumentet mottas til tinglysing, bl a gjennom den veiledning som gis. Den endelige kontroll (konfereringen) har preg av etterkontroll.

De opplysninger domstolene registrerer, overføres hver natt til et landsomfattende register – den elektroniske grunnboken. Fra dette landsomfattende registeret hentes opplysningene når domstolene gir ut bekreftede utskrifter, f eks pantattester.

Rettsvesenets IT- og fagtjeneste (RIFT) har ansvar for drift, systemforvaltning og systemutvikling av de lokale grunnbokdatabasene på linje med domstolenes øvrige IT-system.

Det er nå vedtatt å endre ordningen med lokale databaser, slik at den lokale registrering vil skje direkte til det sentrale grunnboksregisteret. Endringen innebærer bare en sammenslåing av databaser, ikke tinglysingskontorer. Avgjørelsen er truffet uavhengig av spørsmålet om domstolenes rolle i tinglysingen, og endringen vil ikke få betydning for tinglysingsbrukerne.

Norsk Eiendomsinformasjon as, som fullt ut er eid av staten ved Justisdepartementet, har ansvar for drift, systemforvaltning og systemutvikling av den sentrale grunnbokdatabasen.

For en mer detaljert fremstilling om dagens organisering av tinglysingen, se Krav til fremtidig tinglysing, Rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet (Bjørnestad-utvalget), avgitt mars 1998.

Omfang

Basert på gjennomsnittlig tidsbruk pr tinglysing er domstolsfunksjonærenes tinglysingsarbeid anslått å utgjøre ca 201 årsverk. Dommernes arbeid med tinglysingen er anslått å utgjøre til sammen ca seks dommerårsverk. Tinglysingsarbeidet legger således beslag på ca 23 % av funksjonærkapasiteten (201 av 863) og noe i overkant av 1 % av dommerkapasiteten (6 av 458) ved førsteinstansdomstolene. Av herreds- og byrettenes samlede arbeidskraft legger tinglysingen beslag på ca 16 % av (207 av 1.321 stillinger).

Selv om instanser utenfor domstolene har ansvaret for teknisk drift og systemforvaltning, ligger hovedtyngden av tinglysingsvirksomheten i domstolene. Som nevnt legger tinglysingen beslag på i alt ca 207 årsverk i domstolene. Teknisk drift og systemforvaltning av den sentrale grunnboken omfatter til sammenligning ca to årsverk, mens drift og systemforvaltning av de lokale grunnbokdatabaser beslaglegger ca fire årsverk.

I 1998 ble 848.023 dokumenter vedrørende fast eiendom tinglyst. Tallene for 1997 og 1996 var henholdsvis 882.989 og 858.439.

I forbindelse med tinglysingen betales det gebyrer og avgifter til staten. I 1997 ble det innbetalt kr 442.383.000 i tinglysingsgebyrer, og kr 2.258.411.000 i dokumentavgift.

Staten er objektivt ansvarlig for enkelte feil ved tinglysingen, se tinglysingsloven § 35. De siste fem årene har det vært ca ni erstatningssaker pr år, med utbetalinger fra snaut tusen kroner, til opp mot tre millioner kroner. Samlet erstatning pr år ligger på omkring to millioner kroner. I 1998 ble det utbetalt til sammen kr 3.578.580 kroner, fordelt på ni saker.

Brukere

Det finnes ingen spesifikk kartlegging av hvem som er brukere av tinglysingen. Enkelte undersøkelser Strukturutvalget har foretatt, kan tyde på at de profesjonelle brukere står for et overveldende flertall av samtlige tinglysinger – antakelig et sted mellom 80 og 90%. Med profesjonelle brukere menes i denne sammenheng myndigheter, banker, finansieringsselskaper, eiendomsmeglere, advokater o s v.

Bakgrunnen for antakelsene er fordelingen mellom de ulike typer dokumenter som tinglyses, herunder antakelser gjort av Norsk Eiendomsinformasjon as. Av det samlede antall tinglysinger utgjør skjøter og pantobligasjoner (herunder nye obligasjoner, slettelser og prioritetsvikelser) opp til 80-90%. Privat tinglysing av pantobligasjoner forekommer ytterst sjelden. Vedrørende hjemmelsoverganger varierer nok praksis fra bygd til by, men også for slike står profesjonelle brukere bak det store flertall tinglysinger. Av andre disposisjoner utgjør tinglysing av utleggsforretninger, målebrev og fradelinger en betydelig del. Tinglysing av utleggsforretninger og andre tvangsforretninger skjer etter begjæring fra namsmyndighetene. Også de fleste tinglysinger av målebrev, fradelingsforretninger m v står profesjonelle brukere bak.

Når det gjelder hvem som etterspør grunnboksinformasjon, antar Norsk Eiendomsinformasjon as at omkring 80% er profesjonelle private brukere, mens offentlige myndigheter står for 15% av etterspørslene. De resterende 5% er andre brukere, herunder privatpersoner.

Historikk

Historisk sett har tinglysing vært knyttet til domstolene (sorenskriverne og byfogden) i 3-400 år. Selv om reglene og den nærmere utforming har variert noe, har grunnprinsippene og formålet med tinglysingen vært det samme i hele denne perioden.

Den første store landsdekkende registrering av fast eiendom skjedde i 1665. Ordningen gjennomgikk flere reformer. Det antas at de fleste sorenskriverne hadde fått etablert sine grunnbøker – slik de er bygget opp i dag – omkring 1890-95.

Grunnbøkene ble etterhvert tillagt en viss rettslig troverdighet, men dagens regler ble først innført ved tinglysingsloven av 1935. Det er ikke foretatt vesentlige eller prinsipielle endringer i det tinglysingssystemet som ble vedtatt i 1935. En endring som likevel kan nevnes, er at ordningen med administrativ klage til Justisdepartementet ble avløst av kjæremål til lagmannsretten ved lovendring i 1990. Endringen var bl a begrunnet i en prinsipiell vurdering om at avgjørelser tatt av en domstol ikke burde kunne overprøves av et forvaltningsorgan. Endringen ville også understreke domstolenes uavhengighet og markere det prinsipielle skillet mellom domstolene og forvaltningen (se Ot prp nr 49 (1990-90), side 16-18).

Omkring 1988 startet en prosess med omlegging av tinglysingen fra papirbaserte til edb-baserte registre. I 1995 var det vesentligste av dette arbeidet avsluttet. Det må understrekes at det bare er selve registeret som er overført til elektronisk lagring. De tinglyste dokumenter, d v s skjøter, obligasjoner, erklæringer m v, er fortsatt lagret i papirform.

Tinglysingen i fremtiden

Utviklingen har gått i retning av at tinglysingen er blitt stadig mer automatisert og standardisert. Forskriften om tinglysing ved bruk av EDB av 3 november 1995 nr 875 og forskrift om standardisert oppsett for blanketter til tinglysing av 1 november 1995 nr 869 viser noe av denne utviklingen. Denne utviklingen forventes å fortsette.

I dag er det bare papirbaserte dokumenter som kan tinglyses. Etter hvert vil alle opplysninger og arkiverte dokumenter bli overført til elektronisk lagring. Arbeidet med å avfotografere de gamle grunnboksbladene til CD-plater er allerede i gang.

Strukturutvalget regner med at det i løpet av de nærmeste årene vil bli utviklet elektroniske dokumenter til bruk for tinglysing. Med utvikling av elektronisk dokumentutveksling (EDU), og med muligheter for direkte registrering for profesjonelle brukere, vil en ytterligere standardisering måtte skje. I rapporten «EDI-basert tinglysing» (IT-rapport 95/18) ble det lagt til grunn at registrering direkte fra bruker kunne la seg gjøre med mindre tilpasninger.

Denne utviklingen vil medføre at kontrollfunksjonen ved primærregistreringen etterhvert vil bli av mer teknisk karakter, f eks at riktig standardskjema er brukt, eller at påkrevde spørsmål er besvart. En del av denne kontrollen kan således utføres av datasystemet. Kravet til tinglysingskompetanse vil derfor i fremtiden i større grad bli lagt på brukerne.

4.2.3 Ordningen i Danmark og Sverige

På samme måte som hos oss ligger tinglysingen i Danmark under førsteinstansdomstolene (byrettene). Tinglysingsordningen har tidligere vært vurdert, men uten at det har resultert i forslag om å flytte tinglysingen ut av domstolene. Standpunktene synes å være at tinglysing strengt tatt ikke er noen domstolsoppgave, men at tradisjoner og praktiske hensyn tilsier at denne oppgave ivaretas av domstolene.

Som ledd i Handlingsplan for domstolene av mars 1997 opprettet den danske regjering Domstolenes Strukturkommission. Dets mandat er på mange felter sammenfallende med det norske Strukturutvalgets. Strukturkommissionen skal bl a vurdere hvordan tinglysingen skal utføres i fremtiden, herunder om den kan overlates til en enkelt eller noen få byretter. Strukturkommissionen har nettopp begynt sitt arbeid, og skal fullføre dette ved utgangen av år 2000. Det kan derfor foreløpig ikke hentes noen signaler om utviklingen i Danmark.

Også i Sverige ligger tinglysing av rettigheter i fast eiendom («fastighetsinskrivning») under førsteinstansdomstolene («tingsrättene»). De siste årene har det vært arbeidet med tanken om å flytte tinglysingsvirksomheten ut av domstolene. Holdningen har etterhvert blitt at tinglysing ikke er en domstolsoppgave, men at det for tiden ikke finnes noe fullgodt alternativ. Ved opprettelsen av 1995 års Domstolskommitteen ble det i mandatet («direktivet») lagt til grunn at tinglysingen ikke lenger skulle ligge under domstolene. Som et ledd i komiteens arbeid utarbeidet Domstolsverket i samarbeid med Lantmäteriverket en rapport om «Inskrivningsverksamhetens framtida organisation» (Domstolsverkets rapport 1997:5). Her foreslås det at tinglysingsvirksomheten tas ut av domstolene og overføres til Lantmäteriet.

Det svenske Lantmäterieverket har ikke noe helt sammenlignbart motstykke i Norge. Verken det kommunale oppmålingsvesen eller Statens kartverk er sammenfallende i arbeidsoppgaver eller organisasjon. Om Lantmäteriets nåværende organisasjon vises det til Domstolsverkets rapport 1997:5 side 27-29. Se også nærmere pkt 4.2.5.

Rapporten fra Domstolsverket har vært ute på høring («remiss»). Etter hva Domstolsverket opplyser, har responsen vært blandet. Hva angår domstolene, synes de større domstoler å være mer positive til å flytte tinglysingen ut av domstolene, enn de små. For tiden skjer det ikke noe konkret i dette arbeidet.

4.2.4 Tidligere utredninger og vurderinger av tinglysingen

I 1976 ble det nedsatt et utvalg (Tinglysingsutvalget) som skulle utrede tinglysingssystemet «med sikte på å komme frem til et regelverk tilpasset dagens samfunn». Bakgrunnen var dels at man på den tid hadde betydelige ventetider for å få tinglyst dokumenter, bl a som følge av den nye konsesjonsloven. Denne situasjonen bedret seg betraktelig i den tid utvalget arbeidet, og behovet for drastiske endringer ble mindre. Vesentlige endringer ble heller ikke foreslått. Utvalget avga sin innstilling i NOU 1982: 17 «Ny tinglysingslov». Innstillingen er ikke fulgt opp med forslag til ny lov.

I forbindelse med opprettelsen av Domstolsutvalget i 1977 ble det også stilt spørsmål om tinglysing og registreringsforretninger fortsatt skulle være en arbeidsoppgave for domstolene.

Fordi mange av de spørsmål Domstolsutvalget i så måte skulle behandle, var sammenfallende med Tinglysingsutvalgets arbeidsoppgaver, ble det opprettet en arbeidsgruppe med en representant fra Justisdepartementet og én fra hvert av utvalgene. Arbeidsgruppen avla rapport i desember 1977.

Arbeidsgruppen la til grunn at det var de store restanser som var bakgrunnen for spørsmålet om å flytte tinglysingen ut av domstolene, og at dette kunne løses ved økt bemanning og forbedrede rutiner. Likevel fant gruppen grunn til å vurdere om tinglysing burde overføres til andre instanser (se rapporten side 9-10). Sentrale momenter i denne vurdering var «hensynet til publikum og samfunnet generelt, hensynet til en optimal ressursutnyttelse og hensynet til de ansatte ved dommerkontorene, deres arbeidsmiljø i vid forstand» (se referat i NOU 1982: 17 side 36). Det prinsipielle spørsmålet om domstolene burde utføre forvaltningsoppgaver, ble ikke vektlagt. Selv om gruppen tok utgangspunkt i at «en overlessing av forvaltningsoppgaver vil kunne være i strid med Grunnloven», tok gruppen avstand fra å betegne tinglysing som en uegentlig domstolsoppgave (se Rapporten side 7-9).

Arbeidsgruppen pekte på flere generelle argumenter som talte for fortsatt tinglysing ved domstolene. Av disse nevnes de generelle problemer ved å flytte en virksomhet av et slikt omfang, tinglysingens betydning for arbeidsmiljøet ved domstolene, betydningen for å opprettholde desentraliserte domstoler og serviceaspektet ved tinglysingen. Deretter gikk gruppen gjennom tre konkrete alternativer, fylkeskartkontorene, fylkesmennene og primærkommunene.

Arbeidsgruppen konkluderte med at tinglysingen burde forbli ved domstolene. Enkelte momenter i forhold til de enkelte alternativer vil bli nevnt nedenfor.

Både Domstolsutvalget og Tinglysingsutvalget gav sin tilslutning til arbeidsgruppens standpunkter (se NOU 1980: 12 side 69-70 og NOU 1982: 17 side 36-37). Noen dyptgående drøftelse av om tinglysingen skulle forbli ved domstolene, ble det derfor ikke foretatt i de to innstillinger.

Domstolsutvalget gav en redegjørelse for tinglysingens karakter og for hvilke muligheter den tekniske utvikling kunne gi. For øvrig ble det vist til arbeidsgruppens konklusjon.

I tillegg til de momenter arbeidsgruppen anførte, pekte Tinglysingsutvalget for egen del også på at «det av hensyn til publikum er en stor fordel med et slikt desentralisert tinglysingsvesen som vi i dag har samtidig som denne arbeidsoppgaven bidrar til en ikke uviktig styrking av kontakten mellom befolkningen og domstolene» (se NOU 1982: 17 side 37).

Domstolsutvalgets innstilling ble fulgt opp av en tilråding til Stortinget fra Justisdepartementet om herreds- og byrettens organisasjon (St meld nr 90 (1981-82)). Det fremgår av meldingen at samtlige høringsuttalelser gikk inn for å beholde tinglysingen ved domstolene. Departementet tok deretter særskilt opp spørsmålet om å overføre tinglysingen til fylkeskartkontorene, og frarådet dette.

I en innstilling til Stortinget sa Justiskomiteen seg enig med departementet i at det ikke var grunnlag for å overføre tinglysing av fast eiendom til noe annet organ (se Innst S nr 118 (1982-83)).

I 1997 nedsatte Justisdepartementet en arbeidsgruppe med avdelingsleder/dommer Helga Bjørnestad som leder (Bjørnestad-utvalget). Arbeidsgruppen skulle vurdere fremtidens tinglysingssystem, og avga sin innstilling, Krav til fremtidig tinglysing, i mars 1998. Arbeidsgruppen vurderte først og fremst den helhetlige organisering, systemforvaltningsansvar m v, og tok således ikke direkte opp spørsmålet om tinglysing fortsatt burde skje ved domstolene. Vurderingen ble foretatt under en gitt forutsetning om «at tinglysing fortsatt skal kunne skje ved de lokale tinglysingskontorer innenfor domstolene, basert på dagens domstolsstruktur». I innstillingen legges det imidlertid ikke skjul på at arbeidsgruppen mener at fortsatt tinglysing ved domstolene ville være den beste løsning for tinglysingen (se «Krav til fremtidig tinglysing», særlig side 14, 15 og 25).

4.2.5 Hvilke alternativer finnes til dagens ordning?

Som nevnt i pkt 4.2.4, har fylkeskartkontorene (fra 1995 Statens kartverk), fylkesmennene og primærkommunene blitt vurdert som mulige alternativer til å overta tinglysingsvirksomheten. Konklusjonene har entydig gått i mot en overføring av ansvaret for tinglysingen.

Strukturutvalget har også vurdert de samme alternativer, samt enkelte andre.

Statens kartverk er en forvaltningsbedrift med ca 700 ansatte, underlagt Miljøverndepartementet, og som bl a har det faglige forvaltningsansvaret for GAB-registeret (Grunneiendommer, Adresser, Bygninger). Statens kartverks oppgaver er knyttet til kart og geografisk informasjon. I sin virksomhet forvalter Statens kartverk autoriserte data som er juridisk forpliktende for staten.

De tidligere fylkeskartkontorer tjener i dag som regionale avdelingskontorer for Statens kartverk, og brukes i det praktiske registreringsarbeidet. GAB-registeret er i dag samordnet med grunnboken, og utgjør til sammen Eiendomsregisteret.

Justisdepartementet har tidligere frarådet å legge tinglysingen til Statens kartverk, men tilføyde den gang at bruk av ny teknologi i fremtiden kunne få betydning for valget mellom fortsatt å utføre arbeidet ved de desentraliserte domstoler eller mer sentrale registreringssteder (se St meld nr 90 (1981-82), side 13).

For å legge tinglysingen til Statens kartverk taler den felles tilknytning til Eiendomsregisteret. Ved å legge tinglysingen til Statens kartverk vil grunnboken og GAB danne grunnlaget for samlet eiendomsinformasjon som en del av nasjonal infrastruktur. Statens kartverk har erfaring og kompetanse på fast eiendom og eiendomsinformasjon, og på drift av større registre. Ved å legge tinglysingen til Statens kartverk, vil man få en noenlunde desentralisert tinglysing.

Statens kartverk har imidlertid ingen erfaring eller kompetanse innenfor tinglysing. Den nødvendige tinglysingsfaglige og juridiske kompetanse innenfor tinglysing må i tilfelle bygges opp fra bunnen.

Til sammenligning kan det nevnes at det svenske lantmäteriet har en ganske annen organisasjon og langt flere oppgaver enn Statens kartverk. Lantmäteriverket er en statlig organisasjon, men med lensvise og kommunale underavdelinger. For uten å ha ansvaret for kart og landmåling, driver lantmäteriet også tinglysingsvirksomhet, d v s føring av økonomiske og juridiske registre, f eks et kredittmarkedssystem, inkludert et pantebrevregister. Lantmäteriet har videre ansvar for forberedelse av forskrifter, avgiftsbestemmelser o s v. Det svenske lantmäteriet har således allerede kompetanse innen typiske tinglysingsspørsmål.

Etter Strukturutvalgets mening er Statens kartverk i dag ikke egnet til å overta domstolenes rolle i tinglysingen. En overføring av tinglysingsoppgavene er ikke utelukket, men vil kreve betydelige ressurser på oppbygging av ny kompetanse.

Hos fylkesmannen finnes generell juridisk kompetanse og saksbehandlererfaring i oppgaver som etter sin art ikke ligger så helt fjernt fra tinglysing. Fylkesmannen har imidlertid ikke erfaring og kompetanse på føring eller drift av denne type registre. Tinglysing vil dessuten være en helt ny og ressurskrevende virksomhet, som ligger utenfor den type oppgaver man i dag ønsker å legge til fylkesmannskontorene.

Ved de fleste primærkommuner finnes i dag ingen tinglysingsfaglig kompetanse. På den annen side har kommunene noe erfaring med eiendomsregistre, bl a gjennom sin bruk av GAB. Strukturutvalget anser det lite realistisk å la kommunene overta samtlige tinglysingsoppgaver som i dag påhviler domstolene. Dessuten reiser kommunens posisjon som grunneier en del prinsipielle spørsmål. I et tinglysingssystem hvor registrering og kontroll ligger til et landsomfattende organ, kan det derimot tenkes at kommunene kan få en opplysningsfunksjon – eventuelt også å foreta ren primærregistrering. Strukturutvalget vil imidlertid peke på at tinglysing er en statlig oppgave, og at eventuell tildeling av tinglysingsoppgaver til kommunene må følges med bevilgninger.

Jordskifteretten behandler spørsmål knyttet til fast eiendom utenfor tettbygd strøk. Jordskifterettenes hovedoppgave er planlegging og tilrettelegging av hensiktsmessige eiendoms- og bruksrettsforhold, men kan også løse rettstvister som har sammenheng med skifteplanarbeidet. Jordskifterettene er organisert som særdomstoler med egne overinstanser for enkelte av dens avgjørelser (overjordskifteretten). I dag finnes det 43 jordskifteretter og fem overjordskifteretter. I hver kommune finnes det et utvalg av jordskiftemeddommere. Sentralt administreres jordskifterettene av Landbruksdepartementet. I hvert fylke finnes en fylkesjordskiftesjef.

Jordskiftedommerne er ikke jurister, men jordskiftekandidater fra Norges landbrukshøgskole. Dommerne har først og fremst landbruksfaglig kompetanse, herunder om grunndisponering og planlegging. Jordskifterettene har ingen særlig tinglysingsfaglig kompetanse.

For å legge tinglysingen til jordskifterettene kan det anføres at etaten har fagkunnskap knyttet til fast eiendoms rettsforhold, kjenner de lokale forhold og har en desentralisert virksomhet.

Mot jordskifteverket som tinglysingsorgan må det anføres at jordskifterettene ikke har noen tinglysingsfaglig kompetanse, og heller ingen generell juridisk kompetanse. Jordskifterettene har heller ingen erfaring med registreringsarbeid.

Etter dette må det konkluderes med at det i dag ikke finnes desentraliserte organer som uten videre kan overta domstolenes rolle i tinglysingen. Etter Strukturutvalgets oppfatning er alternativet til dagens system å legge tinglysingen til et landsomfattende register.

Strukturutvalget har her foretatt en åpen vurdering av flere muligheter.

En mulighet er å la Norsk Eiendomsinformasjon as overta de tinglysingsoppgaver domstolene har i dag. Norsk Eiendomsinformasjon as har i dag ansvaret for drift, systemforvaltning og systemutvikling av den elektroniske grunnboken. For dette alternativet taler det forhold at selskapet allerede er involvert i driften av tinglysingssystemet, og derfor har den tekniske driftskompetanse. Driften av den elektroniske grunnboken utgjør imidlertid bare en liten del av det samlede tinglysingssystem. Som nevnt ovenfor medgår det ca to årsverk til drift og systemforvaltning, mens det på domstolssiden medgår ca 200 årsverk. Dette alternativet innebærer derfor at svært mye må bygges opp fra bunnen av.

En annen mulighet er å legge føringen av grunnboken for fast eiendom til Registerenheten i Brønnøysund. Denne registerenheten er en forvaltningsetat underlagt Justisdepartementet, og som driver rendyrket registervirksomhet. Brønnøysundregistrene forvalter flere landsdekkende registre, f eks Løsøreregisteret, Motorvognregisteret, Foretaksregisteret, Konkursregisteret, Ektepaktregisteret o s v. Flere av de oppgaver Brønnøysundregistrene har i dag, har tidligere vært domstolsoppgaver, f eks Løsøreregisteret, Motorvognregisteret og Foretaksregisteret.

Gjennom sin virksomhet har Brønnøysundregistrene bygget opp både registerteknisk og tinglysingsfaglige kompetanse. De har erfaring med samordnet avgivelse av informasjon, og kan sørge for fortsatt samordning av grunnboken og GAB.

Brønnøysundregistrene har dessuten tilknytninger til en rekke andre offentlige registre, f eks Folkeregisteret, Statistisk Sentralbyrå, Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet.

Ved Brønnøysund har man lang erfaring med opplysnings- og informasjonstjeneste, hvor det har skjedd en rekke forbedringer i forhold til den første tiden registrene var i bruk. Uforpliktende informasjon gis, og bekreftede utskrifter kan bestilles, pr telefon, telefaks, e-post eller over Internett.

En tredje mulighet er å bygge opp en landsomfattende tinglysingsenhet innen domstolsvesenet, f eks ved at Oslo byskriverembete blir tinglysingskontor for hele landet. Dette alternativet fordrer ingen store endringer, bare utvidelse av en eksisterende virksomhet. Dersom fortsatt kopling mellom domstol og forvaltning anses uheldig, kan det tenkes en omdanning av byskriverembetet til et forvaltningsorgan.

En fjerde mulighet er å bygge opp et helt nytt landsomfattende organ. Fordelen med en slik løsning er at organisasjonsformen kan skreddersys tinglysingsvirksomheten. Med dagens teknologiske muligheter kan dessuten et slikt organ plasseres hvor som helst i landet. Ulempen ved å etablere et helt nytt organ er at alt må bygges opp fra bunnen.

Som påpekt ovenfor setter dagens datatekniske muligheter ingen begrensninger for hvor et landsomfattende tinglysingsorgan kan plasseres. Med et landsomfattende tinglysingsorgan som brukerne kan kommunisere med via post, telefon, telefaks og etter hvert elektronisk dokumentutveksling, er det i seg selv intet behov for å plassere tinglysingsorganet i sentrale strøk. I hvilken utstrekning distriktshensyn skal ivaretas – dvs hvor et eventuelt landsomfattende tinglysingsregister skal plasseres – er en politisk beslutning.

4.2.6 Argumenter for å beholde tinglysingen i domstolene

Strukturutvalget legger til grunn at med den fremtidige teknologiske utvikling er det ikke noe i veien for å utføre tinglysingsarbeidet lokalt, men likevel samle alle opplysninger i en landsomfattende database.

For å beholde tinglysingen ved domstolene kan det for det første anføres at tinglysing angår store verdier, og derfor krever stor nøyaktighet og høy saksbehandlingskompetanse. Slik kompetanse har herreds- og byrettene i dag. Mot dette kan det anføres at det ved flere av de alternative organer det er pekt på ovenfor, finnes kompetanse på samme eller tilgrensende felter. Det kan videre anføres at nødvendig spisskompetanse kan bygges opp ved et nytt landsomfattende tinglysingsorgan. Antakelig må det også legges til grunn at den teknologiske utvikling vil medføre at mye av registreringskompetansen vil bli flyttet fra registreringsenheten til brukerne, f eks gjennom krav til bruk av standarddokumenter (herunder elektroniske dokumenter).

For det annet kan det anføres at et landsomfattende tinglysingsorgan vil være mindre publikumsvennlig enn dagens ordning. Selv om også et landsomfattende organ vil kunne gi veiledning om gjennomføringen av tinglysingen, vil et landsomfattende tinglysingsorgan ikke kunne gi den samme personlige veiledning som dommerkontorene gjør i dag. Et annet spørsmål er hvor langt domstolene bør gå i individuell rådgivning, f eks i forhold til privatpersoner som ønsker å ordne eiendomsovergang eller tinglyse andre dokumenter uten bistand av advokat, eiendomsmegler eller lignende.

For det tredje innebærer tinglysingsvirksomheten at publikum oppfatter førsteinstansdomstolene som noe mer enn en dømmende myndighet. Ved at domstolen er et sted man får hjelp og veiledning, er også dette med å skape et positivt forhold mellom publikum og domstolen. På den annen side utøver ankedomstolene stort sett bare dømmende myndighet, uten at dette synes å gå ut over forholdet til publikum.

Som et fjerde argument mot å ta tinglysingen ut av domstolene, kan det anføres at det ofte er behov for å finne frem til gjenparter av tinglyste dokumenter, og at dette lettere vil skje ved å beholde tinglysingen lokalt. En overføring til et landsomfattende register vil dessuten innebære en større flytte- og samordningsprosess. På den annen side vil man i fremtiden mer og mer basere seg på elektronisk lagring av tinglysingsgjenparter. Over tid vil også eksisterende pantebøker kunne bli overført til elektronisk lagrede media. Strukturutvalget viser i denne sammenheng til «Krav til fremtidig tinglysing», side 56-59, samt side 52 og 97.

For det femte kan det anføres at selv om tinglysingen ikke har noen nødvendig sammenheng med de øvrige domstolsoppgaver, har man likevel i det daglige arbeid ofte nytte av at tinglysingen ligger på samme sted. Dette gjelder særlig namsrett og skifterett, men også i en viss grad den dømmende virksomhet. Flyttes tinglysingen ut av domstolene, faller dette samarbeidet bort. På den annen side vil domstolen fortsatt kunne ha tilgang til tinglysingsinformasjoner, slik f eks domstolene i dag har tilgang til det sentrale folkeregisteret. Systemteknisk er det heller ikke noe i veien for samkjøring av rutiner, f eks slik at skifteretten kan anmerke et dødsfall på avdødes faste eiendommer.

Som et sjette argument kan det vises til at den øvrige domstolsvirksomheten til nå har nytt godt av de ressurser som er satt inn i forhold til tinglysingen, særlig vedrørende maskinpark og saksbehandlingssystemer. Dersom tinglysingen flyttes ut av domstolene, kan det stilles spørsmål om domstolene i fremtiden vil få redusert tilgang på slike ressurser. På den annen side kan ikke organisering av tinglysingen være bestemmende for driften og organiseringen av domstolene. Det må legges til grunn at det tas ansvar for at domstolene til en hver tid har den nødvendige tekniske utrustning for å utføre sine arbeidsoppgaver på en hensiktsmessig og forsvarlig måte.

For det sjuende kan det anføres at fjerning av tinglysingen vil påvirke funksjonærenes arbeidsforhold og gjøre de mindre embetene mer sårbare. I dag er tinglysingen én av flere arbeidsoppgaver. Varierte arbeidsoppgaver har betydning både for økt trivsel og redusert sårbarhet. Som ovenfor nevnt antas det at innpå en fjerdedel av funksjonærårsverkene (omlag 200 av 850) er knyttet til tinglysingen. For de helt små embeter har tinglysingen vært en del av eksistensgrunnlaget. Fjerning av tinglysingen vil få direkte betydning for en rekke funksjonærarbeidsplasser. De negative effekter som her er beskrevet, vil imidlertid kunne reduseres gjennom Strukturutvalgets forslag til en ny geografisk struktur med større enheter.

For det åttende har lokale tinglysingskontorer bedre lokalkunnskap enn et landsomfattende organ. Lokalkunnskapen kan være nyttig når grunnlaget for dokumentavgiften skal fastsettes, ved spørsmål om konsesjonsfrihet o s v. Dette vil gå tapt ved en overføring til et landsomfattende register. Mot dette kan det anføres at det ofte er litt tilfeldig hvilken lokalkunnskap det enkelte tinglysingskontor har. Ved sammenslåing til større embeter, slik utvalget foreslår i kapittel 7, vil også lokalkunnskapen bli mindre.

4.2.7 Argumenter for en landsomfattende løsning

For å ta tinglysingen ut av domstolene kan for det første anføres at tinglysing er en forvaltningsmessig arbeidsoppgave. Ved å flytte tinglysingen ut av domstolene vil man få bedre mulighet for å rendyrke den dømmende myndighet. Mot dette kan anføres at tinglysingen ikke er en oppgave som setter domstolenes uavhengighet i fare. Men selv om tinglysingen ikke setter domstolenes uavhengighet i fare, vil det av hensyn til domstolenes dømmende myndighet være en fordel å konsentrere seg om den dømmende funksjonen.

For det annet kan det anføres at den teknologiske utvikling – i alle fall for de profesjonelle brukere – har gjort et landsomfattende tinglysingsorgan vel så enkelt å henvende seg som de lokale tinglysingskontorer. Noe av begrunnelsen for å utføre tinglysing ved de lokale dommerkontorer er derved falt bort. Hvor store ulemper en sentralisering av tinglysingen vil innebære for den vanlige bruker, avhenger av i hvilken utstrekning lokal veiledning kan inngå som en del av det offentliges service- og informasjonsvirksomhet.

For det tredje kan det hevdes at oppbygging av et landsomfattende tinglysingsorgan medfører at det blir bedre muligheter for å opparbeide spisskompetanse på tinglysing. Dette gjelder både tinglysingsfaglige og registreringsmessige spørsmål.

For det fjerde må det antas at tinglysingen vil kunne foregå mer kostnadseffektivt ved ett landsomfattende organ enn ved en rekke lokale kontorer. Det siktes til investeringer i teknologi, saksbehandlerkompetanse m v. På den annen side kan det hevdes at den teknologi som brukes ved tinglysingen, delvis også er nødvendig for utførelse av domstolenes øvrige arbeidsoppgaver. Det må videre antas at i perioder med personellmessig overkapasitet på tinglysingsavdelingene, kan ledig kapasitet benyttes til andre gjøremål ved domstolene. Alt i alt må det likevel antas at noen innsparinger kan gjøres.

For det femte kan det hevdes at et landsomfattende tinglysingsorgan vil gjøre det lettere å oppnå enhetlig tinglysingspraksis. Det samme gjelder for så vidt også overprøvelsen av tinglysingsavgjørelsene. På den annen side er ikke desentralisert tinglysing til hinder for at all overprøving skjer ved ett organ, f eks én utpekt lagmannsrett eller en egen tinglysingsnemnd.

4.2.8 Strukturutvalgets standpunkter

Strukturutvalget har ved vurderingen av spørsmålet om tinglysingen bør forbli i domstolene, delt seg i to like store grupper. Den ene gruppen, medlemmene Skoghøy, Austbø, Bugge og Helljesen, går inn for å legge tinglysingen til et landsomfattende tinglysingsorgan. Den andre gruppen, medlemmene Steintveit, Weseth, Windheim og Åbyholm, går inn for at tinglysingen fortsatt blir liggende i domstolene. Begge grupper er i det vesentlige enige om innholdet i de generelle momenter og hensyn det er redegjort for ovenfor. De to grupper vektlegger imidlertid de ulike hensyn noe forskjellig.

Medlemmene Skoghøy, Austbø, Bugge og Helljesen legger vesentlig vekt på at den sannsynlige videre tekniske utvikling – med blant annet bruk av elektroniske dokumenter – vil endre arbeidet med tinglysing ytterligere. Det arbeid som i dag utføres ved domstolene i forbindelse med tinglysing, vil antakelig bli vesentlig redusert i omfang og bli enda mer preget av de rammer teknikken gir. Opprettelsen av et landsomfattende tinglysingsorgan vil være en naturlig konsekvens av denne utvikling.

Disse medlemmer mener at tinglysingen faglig sett må kunne bli minst like godt ivaretatt ved et landsomfattende register. Det vil på mange måter bli enklere å bygge opp en tinglysingsfaglig kompetanse i et atskillig større miljø som kan sikre en mer enhetlig praksis. Sentralisering av tinglysingen må også antas å kunne bli mer kostnadseffektiv.

I den videre utvikling av tinglysingssystemene bør det derfor legges til grunn at tinglysingen i fremtiden bør ivaretas utenfor domstolene. Utvalget har ikke god nok bakgrunn til å vurdere på hvilket stadium i utviklingen en overføring fra domstolene vil være mest hensiktsmessig. En mulighet er å utvikle og få en viss erfaring med bruk av elektroniske dokumenter først. En landsomfattende tinglysingsenhet kan da antakelig opprettes med adskillig færre ansatte enn de som er beskjeftiget med tinglysing ved domstolene i dag.

Disse medlemmer forutsetter at en vesentlig del av dokumentene vil bli overført elektronisk av profesjonelle brukere som banker, eiendomsmeglere og advokater. Andre brukere vil fortsatt kunne sende papirdokumenter direkte til det landsomfattende registeret eller eventuelt henvises til de profesjonelle brukerne. Behovet for veiledning fra et offentlig kontor, f eks i kommunen, som har tilgang til og er kjent med bruken av registrene, kan vurderes nærmere.

Overføring av tinglysingsoppgavene til en landsomfattende enhet, gjør at domstolene kan konsentrere seg om de utfordringer og krav som dagens og fremtidens samfunn stiller i forhold til de dømmende oppgaver.

Medlemmene Steintveit, Weseth, Windheim og Åbyholm legger vekt på at det domstolsbaserte tinglysingssystemet ivaretar kravene til sikkerhet og kvalitet. Det er samtidig brukervennlig og publikumsnært. Det vil fortsatt være mange brukere som har behov for et sted som er tilgjengelig, og hvor de kan få hjelp og veiledning. Erfaring viser at også de profesjonelle brukerne har behov for veiledning. Dagens tinglysingsordning innebærer dessuten en form for positiv kontakt mellom publikum og domstolene som det er verdifullt å ta vare på.

Tinglysingsfunksjonen svekker ikke tilliten til domstolenes dømmende virksomhet. Derimot er det grunn til å anta at det å utføre tinglysingen ved domstolene i seg selv er egnet til å skape tillit til det tinglysingsarbeidet som utføres.

Det eksisterer ikke i dag noe fullgodt alternativ til domstolene som tinglysingsmyndighet. Det vil kreve betydelige ressurser å bygge opp en ny landsomfattende enhet med den samme kompetanse som allerede finnes i domstolene.

Tinglysingsfunksjonen bidrar til mangfoldet i domstolene, og er derved med på å skape arbeidsplasser som sikrer rekruttering av dyktige medarbeidere til beste for domstolenes samlede virksomhet.

Også disse medlemmene ser for seg at den datatekniske utviklingen vil føre til betydelige endringer i måten å gjennomføre tinglysingen på. Den forventede tekniske utvikling vil også kunne åpne for andre organisasjonsformer. Gevinstene ved den tekniske utviklingen, blant annet i form av større effektivitet, vil i utgangspunktet være mindre avhengig av de organisasjonsformer som er aktuelle. Disse medlemmene er overbevist om at gevinstene best vil kunne la seg realisere innenfor rammen av et domstolsbasert tinglysingssystem.

Det er etter dette ikke tilstrekkelig grunn til å forlate en vel innarbeidet tinglysingsordning som til overmål har vist seg å fungere svært godt.

4.2.9 Tidsperspektiver og konsekvenser

Hvorvidt tinglysing i fremtiden skal være en arbeidsoppgave for domstolene, er i det vesentligste vurdert uavhengig av de øvrige endringer i domstolsstrukturen som foreslås. De foreslåtte endringer i geografisk struktur kan derfor gjennomføres selv om tinglysingen forblir ved domstolene. Likeledes kan en overføring av tinglysing fra domstolene til andre organer vurderes og tidsmessig gjennomføres uavhengig av endringer i geografisk struktur.

4.3 Skifte

4.3.1 Innledning

Skifteretten er ingen egen domstol, men er en særskilt funksjon (forretningsgren) ved de ordinære førsteinstansdomstoler.

Skifterettene utfører i dag mange oppgaver som ikke er av dømmende eller tvisteløsende karakter, f eks formuesforvaltning og føring av dødsfallslister.

Utgangspunktet for vurderingene av skifteoppgavene er det samme som for tinglysingens vedkommende: For at oppgaver som ikke er av dømmende karakter skal kunne pålegges domstolene, må det foreligge tilstrekkelige saklige grunner for det.

Det som kjennetegner skifteoppgavene, er at de også omfatter privat formuesforvaltning. De prinsipielle spørsmål gjelder derfor ofte både om arbeidsoppgaven i det hele tatt er en offentlig forpliktelse, og om den i så fall er en naturlig oppgave for domstolen.

Foruten praktiske hensyn er det ofte nærheten til tvisteløsning som kan begrunne at mange av skifteoppgaver ligger til en domstol.

Skifterettens hovedoppgaver er offentlig skiftebehandling ved konkurs, dødsfall og ved oppløsning av ekteskap. Den offentlige skiftebehandlingen består av flere ulike arbeidsoppgaver og funksjoner, og disse varierer med de ulike skifter. Ved konkurs er den viktigste oppgaven å avgjøre hvorvidt skyldneren skal slås konkurs, og deretter å avvikle skyldnerens virksomhet. Ved dødsboskifte er den primære oppgave formuesforvaltning og fordeling, men skifteretten har også kompetanse til å løse de fleste tvister som oppstår under bobehandlingen. Ved felleseieskifte mellom ektefeller er tvisteløsning den viktigste funksjon. Fordi de tre skiftebehandlingsformer er såpass ulike, vil de bli behandlet hver for seg.

Ved konkurs og dødsfall har skifteretten dessuten enkelte offentlige registreringsoppgaver, se pkt 4.3.6 nedenfor.

Foruten oppgavene knyttet til offentlig skiftebehandling, er skifteretten i den øvrige lovgivning pålagt en rekke ulike arbeidsoppgaver, men de fleste av disse utøves svært sjelden. Den mest forekommende er tvangsoppløsning av aksjeselskaper, se pkt 4.4 nedenfor.

Domstolsutvalget foretok i sin tid visse undersøkelser omkring skifteoppgavenes omfang. Det ble i NOU 1980: 12 «Distriktsrettene» (side 50) antatt at skiftearbeidet krevde ca 17% av den samlede arbeidskraft ved dommerkontorene på den tiden, og at skiftearbeidet var noenlunde likt fordelt mellom funksjonærer og dommere. På dommersiden ble det antatt at arbeidet i det vesentlige ble utført av dommerfullmektigene.

Blant annet som følge av økt bruk av bobestyrere er domstolenes arbeid med skiftesaker blitt vesentlig redusert siden 1980. Dette gjelder i særlig grad dommernes arbeid med skiftesaker. Dommernes arbeid ved gjennomføring av skifter er stort sett begrenset til å treffe beslutning og løse rettstvister.

Etter belastningsmodellen krever arbeidet med dødsfallsprotokoll og skifteattester på landsbasis omtrent seks dommerårsverk og 74 funksjonærårsverk. Pr 1 januar 1999 var det i alt 458 dommerstillinger (inkludert dommerfullmektiger) og 863 funksjonærstillinger. Arbeidet med skifteattester legger således beslag på i overkant av 1 % av dommerkapasiteten og ca 9 % av funksjonærkapasiteten. Av domstolenes samlede arbeidskapasitet utgjør dette ca 6 %.

4.3.2 Overføring av skifteoppgavene til andre instanser?

Det finnes i dag ingen annen offentlig eller privat instans som samlet kan overta de skifteoppgaver førsteinstansdomstolene har i dag. Generelt kan det anføres at de administrative og forvaltningsmessige arbeidsoppgavene ofte har en nær tilknytning til tvisteløsning. Videre henger de enkelte funksjoner og arbeidsoppgaver nært sammen. Det er den juridiske kompetanse og tvisteløsningsfunksjonen som gjør domstolene egnet til å ta seg av skifteoppgavene.

Det er vanskelig å tenke seg at skifterettens tvisteløsningskompetanse i sin helhet skulle overføres til et offentlig forvaltningsorgan. Skulle bare de mer forvaltningsmessige oppgaver skilles ut, forutsetter dette en nærhet til domstolens tvisteløsningsfunksjon.

Strukturutvalget har i pkt 3.7.4 ovenfor tatt opp tanken om etablering av fogdekontorer som kan overta de fleste funksjoner av den sivile rettspleie på grunnplanet. Et fogdekontor ville etter Strukturutvalgets mening være egnet til å overta en rekke skifteoppgaver. Disse vil bli nevnt nedenfor under gjennomgangen av de ulike skifteformer.

4.3.3 Konkurs og gjeldsforhandling

Hvis en skyldner er insolvent, skal hans bo tas under konkursbehandling. Begjæring om dette kan fremsettes av skyldneren selv eller av hans kreditorer, se konkursloven § 60. Avgjørelsen treffes av herreds- eller byretten som skifterett, se konkursloven § 145. Konkursbehandlingen går ut på at skyldnerens virksomhet bringes til opphør, og at hans frie aktiva realiseres og fordeles på hans kreditorer.

Gjeldsforhandling (frivillig gjeldsordning eller tvangsakkord) innebærer – som konkurs – en gjeldssanering hvor kreditorene får dekket en viss prosent (dividende) av sine krav, men til forskjell fra konkurs fortsetter skyldneren sin virksomhet. Begjæring om gjeldsforhandlinger fremsettes overfor skifteretten av skyldneren selv, se konkursloven §§ 1, 2 og 33. Frivillig gjeldsordning må godtas av samtlige kreditorer (konkursloven § 25), mens en tvangsakkord besluttes av skifteretten dersom en viss andel av kreditorene har godtatt skyldnerens forslag til gjeldsordning (konkursloven §§ 31 og 34). Frivillig gjeldsordning etter konkursloven er noe annet enn gjeldsordning for privatpersoner etter gjeldsordningsloven, se pkt 4.5.3.

Reglene om konkurs- og akkordbehandling er for tiden under revisjon. I 1990 ble det nedsatt et utvalg til etterkontroll av konkurslovgivningen – det såkalte Falkanger-utvalget. Utvalget avga sin innstilling i NOU 1993: 16 «Etterkontroll av konkurslovgivningen m v». Etter at denne innstillingen har vært på høring, fremla Justisdepartementet i desember 1998 forslag til endringer i konkurslovgivningen (Ot prp nr 26 (1998-99) Om lov om endringer i konkurs- og pantelovgivningen).

Formålet med endringsforslagene er å forenkle og effektivisere gjeldsforhandlingsprosedyrene slik at dette instituttet blir mer aktuelt å benytte i praksis. Formålet er videre å forenkle og effektivisere konkursbobehandlingsrutinene, og gjøre dem mer tilpasset dagens behov.

Verken Falkanger-utvalget eller Justisdepartementet har foretatt noen prinsipiell vurdering av i hvilken utstrekning gjeldsforhandling og konkurs bør være en oppgave for domstolene. Det fremgår imidlertid av drøftelsene omkring de ulike endringsforslagene at man så langt mulig har søkt å begrense skifterettens befatning med bobehandlingen til tvisteløsning og andre domstolslignende oppgaver.

På bakgrunn av det arbeidet som pågår, og de lovendringsforslag som er fremsatt, ønsker ikke Strukturutvalget å gå nærmere inn på de ulike enkeltoppgaver og funksjoner knyttet til gjeldsforhandling og konkurs, men begrenser seg til enkelte generelle merknader.

Ved begjæring om gjeldsforhandling består skifterettens oppgave i å treffe avgjørelse av om gjeldsforhandling skal åpnes, og i tilfelle oppnevne en gjeldsnemnd, som i samarbeid med skyldneren utfører det videre arbeid med innhenting av opplysninger og utarbeidelse av forslag til akkord. Skifterettens oppgaver er begrenset til å treffe avgjørelser – som regel på bakgrunn av forslag fra gjeldsnemnda – om den videre fremdrift, f eks om forhandlinger om tvangsakkord skal åpnes, om akkorden skal stadfestes eller om akkordforhandlingene skal avsluttes og skyldneren tas under konkursbehandling.

Skifterettens viktigste oppgave knyttet til konkursbehandling er selve avgjørelsen av om skyldneren skal slås konkurs. Dette er en så vidtrekkende avgjørelse at den bør treffes av en domstol. Etter at konkurs er åpnet, oppnevner skifteretten bobestyrer, bostyre, kreditorutvalg, revisor o s v som skal forestå det faktiske arbeid med bobehandlingen. Skifterettens videre arbeid består i et overordnet ansvar for konkursbehandlingen, herunder å løse de tvister som måtte oppstå. Avgjørelse av tvister under konkursbehandlingen er en naturlig domstolsoppgave. På grunnlag av Strukturutvalgets prinsipielle syn på domstolenes oppgaver ser utvalget positivt på lovendringsforslag som ytterligere reduserer skifterettens befatning med – og ansvaret for – selve boforvaltningen.

Strukturutvalget fremmer derfor ingen forslag til endringer vedrørende gjeldsforhandling og konkurs.

4.3.4 Felleseieskifte

De fleste ektefeller har formuesordningen felleseie, og når ektefeller separeres eller skilles, må det normalt skje et økonomisk oppgjør mellom dem. Skifteoppgjøret omfatter ofte også spørsmålet om hvem som skal beholde eller overta de ulike eiendeler, særlig bolig og innbo. Hver av ektefellene kan kreve at skifteoppgjøret skal foretas av skifteretten som et offentlig felleseieskifte, se skifteloven § 53. På nærmere vilkår kan også ektefellenes kreditorer eller arvingene etter en avdød ektefelle kreve offentlig skifte.

Et offentlig felleseieskifte innebærer i utgangspunktet ikke noen formuesforvaltning for skifteretten. Hovedregelen er at den enkelte ektefelle selv beholder rådigheten over sine eiendeler, se skifteloven § 54 annet ledd. Offentlig felleseieskifte dreier seg derfor stort sett bare om tvisteløsning.

Bobehandlingen innebærer imidlertid en del administrative oppgaver, f eks må eiendeler ofte takseres, og av og til foretas det en registrering av eiendeler og gjeld o s v. Ved svært mange skifteretter brukes imidlertid oppnevnt bobestyrer eller medhjelper til å ta seg av de praktiske gjøremål forbundet med felleseieskiftene. Domstolens oppgave er derfor stort sett begrenset til løsning av skiftetvister, herunder avgjørelsen av om offentlig skifte skal åpnes.

Under det offentlige felleseieskiftet tar skifteretten også stilling til begjæringer om midlertidig sikring. Silke avgjørelser må imidlertid ses som en del av bobehandlingen. Før offentlig skifte er åpnet, treffes avgjørelser om midlertidig sikring av namsretten.

I forbindelse med felleseieskiftene må også ordningen med forberedende skiftesamling nevnes. Når offentlig felleseieskifte begjæres, innkaller skifteretten normalt ektefellene til en forberedende skiftesamling (rettsmøte) hvor skiftedommeren (eller bemyndiget funksjonær) går gjennom bakgrunnen for begjæringen og øvrige tvistepunkter mellom partene. I de aller fleste tilfeller løses tvisten mellom ektefellene på den forberedende skiftesamlingen. Strukturutvalget anser denne ordning som en viktig meglingsfunksjon, som bør opprettholdes.

Strukturutvalget ser ingen betenkeligheter ved dagens ordning med adgang til offentlig skiftebehandling ved oppløsning av ekteskap. Skifterettenes arbeidsoppgaver er i det vesentlige av tvisteløsende karakter, og har en funksjon som et alternativ til ordinær tvistemålsbehandling ved herreds- eller byretten.

Når ekteskapet oppløses ved død, må det foretas et såkalt sammensatt skifte, d v s et dødsboskifte hvor det må foretas et felleseieskifte mellom ektefellene for å avgjøre hvor mye den avdøde ektefellen etterlot seg. I denne sammenheng reiser ikke dette særlige problemstillinger, bortsett fra at skifterettens oppgaver med å utstede skifteattest/uskifteattest er noe mer komplisert enn ved dødsboskifter uten gjenlevende ektefelle.

Strukturutvalget anser den offentlige felleseieskiftebehandlingen som et egnet form for tvisteløsning i forbindelse med skifteoppgjør mellom ektefeller. I de tilfeller hvor det er behov for det, kan som nevnt bobehandlingen også ta hånd om verdiene. Slik reglene er i dag, er skifterettens boforvaltning begrenset til et minimum, og oppgavene utføres som regel av oppnevnte bobestyrere. Etter utvalgets mening innebærer felleseieskiftene bare administrative oppgaver i de tilfeller hvor det er et særlig behov for det.

Strukturutvalget mener dagens felleseieskifteordning bør opprettholdes, men viser til at dersom det opprettes fogdekontorer, vil de fleste administrative arbeidsoppgaver kunne overføres til fogden.

4.3.5 Dødsbobehandling

Gjennom dagens skifteordning har offentlige myndigheter sett det som sitt ansvar å ta hånd om avdødes formue inntil den blir overtatt av avdødes arvinger. Av hensyn til avdødes kreditorer og mulige mindreårige arvinger føres det også en viss kontroll med hvem dødsboet overlates til, se skifteloven §§ 78-79 jf § 84 .

I hvilken utstrekning dødsbobehandling er en offentlig forpliktelse og en oppgave for domstolene, har vært drøftet i ulike sammenhenger.

Om den offentlige behandling av dødsboskifter heter det i NOU 1980: 12 «Distriktsrettene» side 73:

«Samfunnet, – både borgerne og myndighetene – har en alminnelig interesse i ordnede privatrettslige og privatøkonomiske forhold. Både hos oss og i andre land med lignende rettstradisjoner er det imidlertid ulike oppfatninger om innhold og omfang av statens ansvar på dette området.

Med stadig økende krav om bedre publikumsservice fra det offentlige forvaltningsapparatet, vil utvalget anse det for en reversering av utviklingen om man skulle gå bort fra ordningen med offentlig skifte. Selv om offentlig skiftebehandling ikke bør defineres som en av statens primæroppgaver – i likhet med den snevre rettshåndhevelse – ser vi det som en naturlig og viktig oppgave for staten i vår tid å opprettholde et offentlig skiftevesen.»

Synspunktet ble opprettholdt i en etterfølgende stortingsmelding fra Justisdepartementet og i Justiskomiteens innstilling til Stortinget (St meld nr 90 (1981-82) og Innst S nr 118 (1982-83)).

I forbindelse med endringer av skifteloven i 1990 vedrørende offentlige dødsboskifter, ble det også reist spørsmål om dødsboskifte burde være en offentlig oppgave. I innstillingen fra en nedsatt arbeidsgruppe ble det tatt til orde for å fjerne skifterettens ansvar for dødsboskiftet slik at skifteretten eksempelvis ikke hadde plikt til å åpne offentlig skifte på eget initiativ («Utredning om offentlig skifte av dødsbo», avgitt november 1988). Departementet viste i sine merknader til at formuesforvaltning ligger utenfor de oppgaver som vanligvis utføres av en domstol, og at det er grunn til å stille spørsmål om domstolene egner seg til den slags oppgaver. Departementet mente imidlertid at en fullstendig oppløsning av instituttet offentlig skiftebehandling krevde en vesentlig mer omfattende utredning, og at en slik endring heller ikke var ubetenkelig. Departementet antok derfor at man i påvente av en eventuell fullstendig revisjon av skifteloven heller burde foreta en del endringer som vil lette skifterettens arbeid med skiftesakene i nær fremtid (Ot prp nr 46 (1989-90), side 8).

Strukturutvalget anser det naturlig at det offentlige påtar seg ulike oppgaver i forbindelse med vanskelige livssituasjoner. Til sammenligning kan det vises til det offentliges engasjement i forbindelse med samlivsbrudd, hvor det både gis tilbud om rådgivning i ulike former og dessuten er gitt regler om obligatorisk megling vedrørende forholdet til barna. Barnefordelingsprosessutvalget foreslår enkelte utvidelser i denne ordning, bl a med pålagt rådgivning og utvidet tilbud om megling, se NOU 1998: 17 «Barnefordelingssaker» side 42-45.

De mulige skiftetvister etter et dødsfall gjelder fordeling av avdødes formue mellom hans arvinger. I utgangspunktet burde det derfor være tilstrekkelig at det offentlige gjennom domstolene gav tilbud om tvisteløsning.

Den særlige livssituasjon de etterlatte er i etter et dødsfall, tilsier imidlertid et videre tilbud fra det offentliges side. De nærmeste er ofte i en vanskelig følelsesmessig situasjon, hvor det i tiden etter dødsfallet dessuten er mange andre spørsmål det må tas stilling til. For gjenlevende ektefelle og mindreårige arvinger oppstår mange særlige spørsmål. Det er derfor ofte stort behov for veiledning.

I motsetning til de danske skifteretter har norske skifteretter ikke noen formalisert veiledningsplikt. Dagens ordning med utstedelse av skifteattester innebærer likevel at publikum i praksis gis et godt veiledningstilbud. Det må antas at denne veiledning også har en betydelig tvisteforebyggende funksjon.

Ordningen med offentlig dødsboskifte er et godt tilbud der hvor arvingene ikke ønsker å overta ansvaret for avdødes gjeld og selv foreta fordelingen av arven, og i de tilfeller de ikke er enige om hvordan boet skal fordeles.

Dagens ordning med kontroll av samtlige arvefall gjør at skifteretten raskt kan gripe inn i de tilfeller der det er påkrevet, f eks hvor avdøde ikke etterlater seg arvinger eller andre som kan ta seg av avdødes bolig m v.

Strukturutvalget er på denne bakgrunn kommet til at et offentlig skiftevesen i utgangspunktet bør beholdes.

Domstolenes skifteoppgaver er som nevnt av ulik karakter, og burde som et utgangspunkt blitt vurdert hver for seg. Eksempelvis er dødsfallsregistrering og utstedelse av skifteattester isolert sett rene registreringsoppgaver, som det i utgangspunktet ikke er behov for å få utført ved en domstol. Etter dagens ordning henger likevel de ulike oppgaver så tett sammen at det er vanskelig å trekke ut en eller flere enkeltstående oppgaver, uten å gripe inn i den helhetlige skifteordning. Dødsfallsregistrering er egentlig føring av skifteprotokoller, som danner grunnlaget for skifterettens videre arbeid med dødsfallsskiftet. Utstedelsen av skifteattester innebærer en bekreftelse fra skifteretten om at boet er overlatt arvingene til privat skifte, slik at offentlig skifte ikke skal åpnes. Hvis disse oppgaver overføres til andre organer, vil det derfor samlet sett medføre dobbeltarbeid.

Som påpekt av Justisdepartementet i forbindelse med skiftelovsendringen i 1990, bør sentrale deler av skifteordningen ikke rokkes ved uten i forbindelse med en mer helhetlig revisjon av skiftelovgivningen.

Strukturutvalget har i pkt 3.7.4 ovenfor vist til muligheten for opprettelse av fogdekontor. Selv om fogdekontoret vil være et frittstående organ utenfor domstolene, vil det ha slik kontakt med førsteinstansdomstolene at man lettere kan overføre enkeltoppgaver uten å gripe inn i helheten. Eksempelvis kan fogden som utgangspunkt overta alt arbeid knyttet til dødsfall og dødsboskifte, men slik at tvister kan bringes inn for domstolen – hvor de behandles etter gjeldende skifteprosessregler.

Utvalget vil i denne sammenheng også peke på de utviklingstrekk som er kommet til syne gjennom arbeidet med revisjon av konkurslovgivningen (se pkt 4.3.3 ovenfor). De foreliggende lovendringsforslag søker å finne effektive løsninger hvor det søkes å flytte ut oppgaver som ikke fremstår som naturlige domstolsoppgaver.

Den samme utvikling kommer til syne vedrørende felleseieskifter, hvor det i forbindelse med den nye ekteskapsloven uttrykkelig er sagt at et felleseieskifte som utgangspunkt ikke innebærer at skifteretten overtar forvaltningen av bomidlene (se pkt 4.3.4 ovenfor).

En tilsvarende utvikling burde også skje for dødsboskiftenes vedkommende. Én mulighet er å ta samme generelle utgangspunkt som ved felleseieskifte, nemlig at bobehandlingen ikke omfatter formuesforvaltning med mindre det blir uttrykkelig besluttet. Til forskjell fra felleseieskiftene er bomidlene ved dødsboskifte som utgangspunkt eierløse. Det kan derfor oppstå et særskilt behov for forvaltning. Som nevnt kan også hensynet til kreditorer og mindreårige arvinger tilsi en viss kontroll med formuesmassen. Som nevnt ovenfor kan imidlertid denne oppgaven overlates til et eventuelt fogdekontor.

Etter at arvingene har overtatt boet til privat skifte, og påtatt seg ansvar for avdødes gjeld, er det derimot lite som tilsier at skifteretten skal overta forvaltningen av bomidlene når tvisten f eks bare dreier seg om gyldigheten av et testament. Reglene om offentlig dødsboskifte skiller i dag på enkelte områder mellom situasjonen hvor arvingene har overtatt arv og gjeld, og der hvor de ikke har det. Reglene om boforvaltning er imidlertid de samme.

Etter Strukturutvalgets mening burde det finnes et tredje alternativ om forenklet offentlig skiftebehandling uten formuesforvaltning. Behov for en slik ordning vil særlig foreligge hvor offentlig skifte begjæres etter at arvingene har overtatt boet til privat skifte, og hvor begjæringen skyldes tvist om enkeltstående rettsspørsmål, f eks om hvem som er arvinger, om rett til å overta eiendeler i boet o s v. Kombinert med en adgang for skifteretten til å overta forvaltningen av bomidler i den utstrekning det finnes nødvendig (tilsvarende som ved felleseieskifte), vil forenklet offentlig skifte være en arbeidsbesparende og samtidig forsvarlig skifteordning.

For å gjøre ordningen tiltalende for arvingene bør behandlingsgebyrene differensieres, f eks slik at det for forenklet offentlig skifte betales gebyr som for hovedforhandling i sivile tvister.

En ordning som den foreslåtte griper ikke inn i den helhetlige skifteordning ved dødsfall, og kan iverksettes uten særlige endringer i de øvrige skifteregler og uavhengig av et eventuelt større revisjonsarbeid. Det utarbeides ikke noe konkret lovendringsforslag, ut over antydning om at den nye ordning bør innpasses i skiftelovens kapittel om offentlig skifte hvor arvingene har overtatt ansvaret for avdødes gjeld (skifteloven 15de kapitel).

Dersom det opprettes fogdekontorer, foreslår Strukturutvalget at det meste av arbeidet med dødsboskifter overføres dit. I motsatt fall foreslår utvalget at gjeldende skifteordning i det vesentligste opprettholdes inntil det blir foretatt en gjennomgripende revisjon av hele skifteordningen. Som en mindre endring foreslår utvalget regler om forenklet offentlig dødsboskifte.

4.3.6 Oppgaver med registrering og verdsettelse

Ved siden av den rene bobehandling har skifteretten enkelte arbeidsoppgaver med verdsettelse og registrering av bomidler. Det må skilles mellom ulike oppgaver.

Skifteretten er i sitt arbeid pålagt å gi enkelte meldinger til andre offentlige instanser, f eks meldinger til Folkeregisteret, Konkursregisteret, Skattefogden m v. Disse meldinger kan stort sett ses som en del av de øvrige skifteoppgaver.

I forbindelse med offentlig bobehandling foretas det regelmessig en registrering og foreløpig verdsettelse av bomidlene som legges til grunn for det videre arbeid.

For skifte av dødsbo og skifte mellom ektefeller gjelder adgangen til å få eiendelene registrert og foreløpig verdsatt også ved privat skifte. Avholdelse av registreringsforretning er således et tilbud om en «ekstratjeneste» fra skifterettens side ved private skifter. Som regel overlates registreringsforretningen til andre (som oftest lensmannen), men det er skifterettens ansvar å få registreringsforretningen avholdt. Den verdsettelse som foretas, er ikke rettslig bindende, men danner som regel et godt utgangspunkt for det private skifteoppgjøret.

Hvis arvingene eller ektefellene ikke blir enige om hvilken verdi en eiendel skal settes til, f eks en fast eiendom én av dem skal overta, kan de få spørsmålet avgjort ved skiftetakst, se skifteloven § 125 og ekteskapsloven § 69. Skiftetaksten er en rettslig bindende fastsettelse av verdien, på linje med et skjønn.

Det er liten tvil om at disse tjenester fra skifterettens side har en viktig funksjon, både ved offentlige og private skifter. Et generelt mål må likevel være at en domstol utfører så få ikke-dømmende oppgaver som mulig. Etter at både skifteloven og konkursloven etter lovendring i 1990 åpnet for å overlate registreringen til «annen skikket person», foretas selve registreringsforretningen svært sjelden av skifterettens personale. Ved nylig fremsatte forslag til endringer i konkursloven (§ 80) er det foreslått å la registrering og verdsettelse ved konkurs i utgangspunktet være bobestyrers ansvar, og med en utvidet adgang til bruk av medhjelpere (Ot prp nr 26 (1998-99), side 223-224). Til sammenligning er verdsettelse ved gjeldsforhandling gjeldsnemndas ansvar, se konkursloven § 20.

Ved skiftetakster treffes det rettslig bindende avgjørelser. Dette er – på samme måte som skjønn – en naturlig domstolsoppgave. Ved de fleste (enkle) skiftetakster deltar ikke dommeren i selve verdsettelsen (som foretas av særskilt oppnevnte fagkyndige takstfolk), men fastsetter de rettslige retningslinjer for verdsettelsen og foretar den formelle avsigelse (avhjemling) av taksten.

Strukturutvalget foreslår ingen endringer vedrørende oppgavene med registrering og verdsettelse.

4.4 Oppgaver som er pålagt skifteretten i særlovgivningen

I tillegg til de typiske skifteoppgaver som er beskrevet ovenfor, er skifteretten tillagt en rekke ulike arbeidsoppgaver rundt om i lovgivningen. Selv om arbeidsoppgavene ikke direkte har tilknytning til skifte, har mange av dem en viss sammenheng med skifterettens arbeid med sammenslutninger, og da særlig med avvikling eller styring av disse. Nærheten til konkursbehandlingen er ofte det mest iøynefallende. En sentral oppgave er f eks tvangsoppløsning av selskaper som ikke har oppnevnt styre eller innlevert regnskaper, se aksjelovene § 16-15 jf § 16-18. Som regel ender tvangsoppløsningssakene med at selskapet slås konkurs.

Arbeidsoppgavene spenner over ulike posisjoner og oppgaver i selskapsforhold (aksjelovene og selskapsloven) og i boligsammenslutninger (eierseksjonsloven, borettslagsloven og boligbyggelagsloven), ulike kontrolloppgaver innen bank og forsikring (banksikringsloven), kontroll med statlige selskaper (lov om statens jernbanetrafikkselskap og lov om statens postselskap), transportvirksomhet o s v.

Bortsett fra nærheten til arbeidet med oppløsning og styring av boer, sammenslutninger o s v, er det ikke mulig å gi en generell begrunnelse for hvorfor disse oppgaver er lagt til skifteretten. Antakelig er grunnen at det ikke fantes noe annet organ som var mer egnet da bestemmelsen ble gitt – og at man i senere lovgivning av lignende art bare har sett hen til hvordan dette har vært løst tidligere. I mer moderne lovgivning synes det som om andre alternativer også blir vurdert. Eksempelvis er de oppgaver skifteretten er tillagt ved oppløsning av aksjeselskaper, for Postbankens vedkommende tillagt Kredittilsynet. Det må antas at en gjennomgang av reglene ville vise en rekke andre tilfeller hvor andre statlige kontrollorganer ville vært mer egnet til å utføre oppgavene enn skifteretten.

Strukturutvalget vil anbefale en gjennomgang av de ulike arbeidsoppgaver, med tanke på mer hensiktsmessige regler. En slik gjennomgang er ikke mulig innenfor tidsrammene for Strukturutvalgets arbeid. Utvalget peker dessuten på at disse arbeidsoppgaver ikke er særlig arbeidskrevende, og at de heller ikke påvirker strukturen i førsteinstansdomstolene.

4.5 Namsoppgaver

4.5.1 Innledning

Namsretten er, på samme måte som skifteretten, en forretningsgren ved den alminnelige herreds- eller byrett. Namsretten utgjør sammen med namsmannen det vi gjerne kaller namsmyndighetene. Namsmannen utfører sivil rettspleie på grunnplanet, men tilhører forvaltningsmyndigheten, og ikke domstolsvesenet. De fleste namsoppgaver utføres likevel gjennom et tett samarbeid mellom namsrett og namsmann. I mange sammenhenger utfører namsmann og namsrett samme oppgave.

Namsmannens avgjørelser og handlemåter kan påklages til namsretten, se tvangsfullbyrdelsesloven § 5-16. Dette omfatter også gjeldsordningssaker, se gjeldsordningsloven § 7-5.

Namsoppgavene kan deles i tre kategorier; tvangsfullbyrdelse, midlertidig sikring og gjeldsordning for private. Tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven er de egentlige namsoppgaver. Hovedansvaret for gjeldsordningssaker ble bl a ut fra en hensiktsmessighetsvurdering lagt til namsretten (i stedet for skifteretten).

Det er vanskelig å gi noe eksakt anslag over hvor stor arbeidsbelastning namssakene samlet sett utgjør. Det knytter seg usikkerhet til registreringen. Basert på de tall Justisdepartementet bruker i forretningsstatistikken og belastningsmodellen, utgjør namsoppgavene på landsbasis, herunder gjeldsordningssakene, 40-45 dommerårsverk og ca 35 funksjonærårsverk (hvorav ca 15 omfatter tvangssalg). Dette utgjør ca 10 % av dommerkapasiteten og ca 5 % av funksjonærkapasiteten.

I pkt 3.7.4 ovenfor har Strukturutvalget tatt opp tanken om fogdekontorer som kan utføre de fleste sivile oppgaver på grunnplanet. Dersom det opprettes et fogdekontor, vil dette få betydning for fordeling av arbeidsoppgaver mellom namsrett og namsmann.

4.5.2 Tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring

Tvangsfullbyrdelse går i hovedtrekk ut på at en kreditor får dekning for sitt krav ved at debitors eiendeler blir tvangsrealisert gjennom namsmyndighetene. Tvangsfullbyrdelse kan også gå ut på tvangsgjennomføring av annet enn pengekrav, f eks at en person må flytte ut av en bolig, rive et gjerde o s v.

Midlertidig sikring går ut på at verdier eller rettsforhold sikres inntil et omtvistet spørsmål er avklart. Midlertidig sikring kan gå ut på at det tas arrest i eiendeler, eller det besluttes som en midlertidig forføyning at personer pålegges å gjøre noe eller å avstå fra noe, f eks at den formelle hjemmelshaver ikke får selge en fast eiendom før det reelle eierforhold er avklart, se tvangsfullbyrdelsesloven kap 14 og 15.

Basert på tall fra forretningsstatistikken og belastningsmodellen, utgjør arbeidet med tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring 20-25 dommerårsverk og omtrent det tilsvarende for funksjonærene.

Namsrettens arbeid med tvangssalg av fast eiendom og andre realregistrerte formuesgoder består stort sett i å vurdere om vilkårene for tvangssalg er oppfylt, hvordan tvangssalget skal gjennomføres, hvilket bud som kan godtas (stadfestes), hvordan kjøpesummen skal fordeles o s v, se tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 11.

For fast eiendom er gjennomføringen av selve salget i dag stort sett overlatt til advokater og eiendomsmeglere som namsrettens medhjelpere. Enkelte steder brukes også lensmannen som medhjelper. Etter vedtakelsen av tvangsfullbyrdelsesloven av 1992 forekommer det sjelden at fast eiendom realiseres ved tvangsauksjon avholdt av namsretten. Derimot forekommer det at avholdelse av tvangsauksjon blir overlatt til namsmannen.

Tvangssalg av ikke realregistrert løsøre avgjøres og gjennomføres av namsmannen, se tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 8.

Ved at gjennomføringen av tvangssalg av fast eiendom og andre realregistrerte formuesgoder stort sett overlates til andre, er namsrettens konkrete arbeidsoppgaver i det vesentligste av domstolskarakter. Om ikke alle avgjørelser gjelder tvisteløsning, dreier det seg om rettslig bindende avgjørelser som har stor betydning for dem det gjelder.

Som et generelt utgangspunkt er Strukturutvalget kommet til at de fleste arbeidsoppgaver som påligger namsretten, naturlig bør ligge til en domstol.

Reglene om namsrettens arbeidsoppgaver med tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring har vært under vurdering og stadig bearbeidelse de siste 10-15 år. Tvangsfullbyrdelsesloven av 1992 bygger på omfattende forarbeider. Loven har også etter vedtakelsen vært gjenstand for en del mindre endringer og tilpasninger, og andre er under vurdering.

Den nye loven innebar bl a endringer i fordelingen av arbeidsoppgaver mellom namsmann og namsrett. Strukturutvalget anser det som liggende utenfor sitt mandat å foreta en form for etterprøving av de vurderinger som ble gjort ved vedtakelsen av tvangsfullbyrdelsesloven av 1992. Utvalget vil imidlertid peke på at dersom det blir opprettet fogdekontorer, vil enkelte oppgaver som i dag ligger til namsretten, kunne overføres til fogden. Hvilke konkrete oppgaver dette gjelder, vil bero på hvordan de fogdekontorene bygges opp, herunder hvilken kompetanse som vil finnes der.

Strukturutvalget vil likeledes peke på at på steder med større namsmannskontorer vil det ofte finnes slik kompetanse at arbeidsoppgaver i større utstrekning enn ellers vil kunne overføres fra namsretten til namsmannen. Strukturutvalget mener det derfor bør åpnes for en differensiering i fordelingen av arbeidsoppgaver. Eksempelvis kan det i større byer overlates til namsmannen å avgjøre begjæring om tvangssalg av fast eiendom.

4.5.3 Gjeldsordning for privatpersoner

Ved gjeldsordningsloven av 1992 ble det innført regler om gjeldsordning for privatpersoner, som har enkelte felles trekk med gjeldsforhandlinger etter konkursloven.

Gjeldsordning kan inngås frivillig etter avtale med kreditorene, eller det kan skje en tvungen gjeldsordning som stadfestes av namsretten. Arbeidsoppgavene knyttet til gjeldsordning er delt mellom namsmannen og namsretten. I grove trekk forbereder namsmannen gjeldsordningssaken, mens namsretten treffer de fleste rettslige beslutninger.

Antall gjeldsordninger varierer en del fra distrikt til distrikt, men innebærer for de fleste namsretter et ikke ubetydelig arbeid. I 1998 ble det i alt behandlet 4.191 gjeldsordningssaker, mens tallene for 1997 og 1996 var henholdsvis 4.975 og 4.565. Det er ikke foretatt særskilt tidsforbruksundersøkelse for gjeldsordningssaker, og noen eksakt angivelse av arbeidsbelastningen er det derfor ikke mulig anslå. I forhold til belastningsmodellen registreres gjeldsordningssakene som «andre namsrettssaker». Basert på disse tallene utgjør gjeldsordningssakene på landsbasis ca 20 dommerårsverk og 11-12 funksjonærårsverk. Det er grunn til å tro at det reelle tallet er lavere.

Spørsmål om hvordan de ulike arbeidsoppgaver skal fordeles, var gjenstand for en relativt inngående drøftelse forut for gjeldsordningslovens vedtakelse. Spørsmålene er også for tiden til ny vurdering i Barne- og familiedepartementet. Strukturutvalget vil derfor ikke vurdere disse spørsmålene i detalj, men vil likevel foreslå at avgjørelsen om åpning av frivillig gjeldsordning blir overlatt til namsmannen der denne har det nødvendige apparat for å behandle sakene på en forsvarlig måte. Dersom det opprettes fogdekontorer, mener Strukturutvalget det meste av arbeidet med gjeldsordningssaker må kunne overføres til fogden.

4.6 Oppgaver som er pålagt namsretten i særlovgivningen

Namsretten er på samme måte som skifteretten tillagt mange ulike arbeidsoppgaver etter spesiallovgivningen. Oppgavene er av høyst ulik karakter, men fellestrekket er at de som oftest minner om de oppgaver namsretten ellers utfører. I de tilfeller en sameier krever sameiet oppløst, skal oppløsningen foregå etter reglene om tvangssalg. Avgjørelsesmyndigheten av om sameiet skal oppløses, er derfor også lagt til namsretten (se sameieloven § 15).

Av arbeidsoppgaver som har fellestrekk med tvangssalg nevnes ellers pålegg om salg eller fravikelse av eierseksjon (eierseksjonsloven §§ 26-27), pålegg om salg av borettsinnskudd (borettslagsloven § 16), oppløsning av partsrederi (sjøloven § 118) og salg av eiendeler ved felleseieskifte mellom ektefeller (ekteskapsloven § 71).

De fleste oppgaver i særlovgivningen har preg av namsoppgaver. På samme måte som for de særlige skifteoppgaver (se pkt 4.4), medfører de heller ikke en slik arbeidsbelastning at det påvirker domstolsstrukturen. Strukturutvalget foreslår derfor ingen konkrete endringer, men nevner at en nærmere gjennomgang også av disse arbeidsoppgaver kan være ønskelig.

4.7 Familiesaker

Saker om foreldreansvar og samværsrett og om hvor barn skal bo fast etter foreldrenes samlivsbrudd, behandles i dag av de ordinære domstoler. Dersom partene er enige om det, kan avgjørelsen overlates til fylkesmannen, se barneloven § 34 tredje ledd og § 44a tredje ledd. Spørsmål om det burde opprettes særdomstoler eller et annet organ for til å behandle barnefordelingssakene, har nylig blitt vurdert av det såkalte Barnefordelingsprosessutvalget. Utvalget avga for kort tid siden sin innstilling, NOU 1998: 17 «Barnefordelingssaker – avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted».

Barnefordelingsprosessutvalget foreslo enstemmig at adgangen til å bringe saken inn for fylkesmannen blir fjernet. Flertallet kom til at lite ville være tjent med å opprette særdomstoler, og at de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i barnefordelingssaker, kan ivaretas vel så godt av de alminnelige domstoler. Et mindretall på tre mente fylkesnemndene for sosiale saker burde omdannes til fylkesvise særdomstoler, med kompetanse til å behandle både barnefordelingssaker og barnevernsaker, se NOU 1998: 17 kapittel 10.

Strukturutvalget er enig med Barnefordelingsprosessutvalget i at spørsmål om foreldreansvar, daglig omsorg og samvær i forbindelse med samlivsbrudd er en naturlig domstolsoppgave, og at adgangen til å bringe slike saker inn for fylkesmannen bør fjernes. Ved vurderingen av om slike saker skal legges til de alminnelige domstolene eller til fylkesnemnda for sosiale saker, slutter Strukturutvalget seg til flertallet i Barnefordelingsprosessutvalget. Ved behandlingen av saker som hører under fylkesnemnda etter sosialtjenesteloven og barnevernloven, er det etter Strukturutvalgets syn riktig å opprettholde et skille mellom domstoler og forvaltning, og fylkesnemnda bør derfor beholdes som et uavhengig forvaltningsorgan, se pkt 5.2 nedenfor. Spørsmål om foreldreansvar, daglig omsorg og samværsrett i forbindelse med samlivsbrudd hører etter Strukturutvalgets oppfatning naturlig under domstolene, og i tråd med utvalgets syn på forholdet mellom alminnelige domstoler og særdomstoler bør denne type saker behandles av alminnelige domstoler, se pkt 3.5 ovenfor. I tilfeller hvor det finnes behov for å tilføre domstolene sakkyndig innsikt, kan det gjøres ved at det blir oppnevnt sakkyndige, og/eller at retten blir satt med fagkyndige meddommere.

4.8 Skjønn

Når ikke annet er bestemt ved lov, skal skjønnsforretninger holdes av herreds- eller byretten som tiltres av skjønnsmenn (skjønnsprosessloven § 5). Slike skjønn kalles rettslige skjønn.

Skjønn avholdes for det meste i forbindelse med ekspropriasjonssaker og odelsløsningssaker. Skiftetakster er en form for rettslig skjønn som avholdes i forbindelse med skiftebehandling (se pkt 4.3.6).

I 1998 innkom det i alt 489 skjønnsbegjæringer, hvorav 136 gjaldt ekspropriasjonsskjønn. For 1997 var tallene henholdsvis 518 og 157. Behandling av skjønnssakene antas å legge beslag på ca 10 dommerårsverk og ca tre funksjonærårsverk. Dette utgjør ca 2 % av dommerkapasiteten og ca 1 % av domstolenes samlede arbeidskapasitet.

Strukturutvalgets anser rettslige skjønn som en domstolsoppgave. Utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere inn på enkeltspørsmål, f eks om hvilke typer skjønn som bør behandles ved domstolene, og hvilke som kan eller bør behandles av andre instanser. Strukturutvalget viser i denne sammenheng til de vurderinger Skjønnsprosesslovutvalget har foretatt i sin innstilling NOU 1993: 35 «Revisjon av skjønnsordningen».

4.9 Enkelte andre oppgaver for førsteinstansdomstolene

4.9.1 Vergemål

Innledning, tidligere utredninger

Spørsmål om vergemål er i dag regulert i to lover, umyndiggjørelsesloven fra 1898 og vergemålsloven fra 1927. Umyndiggjørelsesloven gir regler for når en person kan umyndiggjøres, mens vergemålsloven gir regler om oppnevning av verger, om den umyndiges rettslige handleevne og om innholdet av et vergemål – herunder forholdet mellom verge og overformynderiet.

Ordningen med oppnevning av hjelpeverge innebærer en begrenset umyndiggjøring. I de siste årene er hjelpevergeordningen stadig blitt utvidet, sist ved lov 15 juni 1990 nr 20. Ved denne lovendring ble det forutsatt at umyndiggjøring ikke skal skje dersom mindre inngripende tiltak, som oppnevning av hjelpeverge, må anses tilstrekkelig (se Innst O nr 42 (1989-90), side 3). Denne endring innebar at det stadig blir færre umyndiggjøringssaker, men til gjengjeld stadig flere hjelpevergeoppnevninger.

I forbindelse med ovennevnte lovendring ble det foreslått et større revisjonsarbeid av vergemålslovgivningen, bl a med tanke på at formuesforvaltning i stadig større utstrekning skal tre i stedet for umyndiggjøringsinstituttet (se Ot prp nr 45 (1989-90), side 28). Arbeidet er knapt kommet igang, og det vil antakelig ta mange år før nye ordninger blir iverksatt.

Umyndiggjøring

Spørsmål om umyndiggjøring hører under herreds- og byrettene som vergemålsrett. Vergemålsretten er i domstolsloven § 2 betegnet som en særdomstol, men må i realiteten betraktes som en forretningsgren ved herreds- og byretten. Vergemålsretten består av herreds- eller byrettsdommeren med særskilt tilkalte meddommere (forliksmenn, d v s medlemmer av forliksrådet, se umyndiggjørelsesloven § 2).

Umyndiggjøring er en rettsendrende avgjørelse, som i utgangspunktet hører under forvaltningen. Når krav om umyndiggjøring fremsettes av vedkommendes nærstående, får saken likevel preg av privat tvist. Også hvor offentlige myndigheter (fylkesmann eller overformynderi) begjærer umyndiggjøring, tilsier partsforholdet en kontradiktorisk domstolsbehandling. Hertil kommer at avgjørelsen er meget inngripende for den det gjelder. I Innst O nr 42 (1989-90), side 3 er umyndiggjøring betegnet som det mest omfattende inngrep i et menneskes råderett.

Ordningen med hjelpevergeoppnevning har som nevnt ovenfor stadig blitt utvidet. Av den grunn reises det stadig færre saker om umyndiggjøring. Denne oppgaven innebærer derfor en knapt merkbar arbeidsbelastning for førsteinstansdomstolene.

Under henvisning til den minimale arbeidsbelastning denne arbeidsoppgaven innebærer, og særlig under henvisning til at hele vergemålsordningen skal vurderes på ny, fremmer Strukturutvalget ingen forslag til endringer i reglene om umyndiggjøring.

Oppnevning av verge og hjelpeverge

For mindreårige som ikke har sine foreldre som verge, og for personer som er umyndiggjorte, skal det offentlige på eget initiativ sørge for at verge oppnevnes, se vergemålsloven § 6.

Dersom vergen er inhabil fordi hans egne interesser er i strid med den umyndiges interesser, skal det oppnevnes setteverge, se vergemålsloven § 15. Dette gjelder særlig skifteoppgjør etter at en av foreldrene er død.

En myndig person som på grunn av sinnslidelse, andre psykiske forstyrrelser, senil demens, psykisk utviklingshemming eller legemlig funksjonshemming ikke kan vareta sine anliggender, kan ved behov få oppnevnt hjelpeverge, se vergemålsloven § 90a. Innholdet i hjelpevergemålet kan variere, men innebærer ofte en begrenset form for umyndiggjøring.

Avgjørelser om oppnevning av verge, herunder hjelpeverge, treffes i fellesskap av skifteretten («skifteforvalteren») og overformynderne i vedkommende kommune, se vergemålsloven § 14. Er det oppnevnt fast formann for overformynderiet, trer denne i stedet for skifteretten.

Fast formann for overformynderiet finnes i 30 kommuner. Noe over halvparten av disse er jurister, de fleste frittstående advokater. Enkelte større bykommuner har egen jurist ansatt som fast formann, eventuelt ligger oppdraget til kommuneadvokaten. De resterende faste formenn er i de fleste tilfeller kommunale tjenestemenn.

Oppnevning av verge er en forvaltningsavgjørelse. For den som får oppnevnt hjelpeverge, kan dette være en inngripende avgjørelse. Rettssikkerheten er søkt ivaretatt bl a gjennom strenge saksbehandlingsregler (vergemålsloven § 90a første ledd nr 1-3), kontroll av hjelpevergemålet (§ 90e) og ved at domstolene i overprøvingssak kan prøve alle sider av vedtaket (§ 90a annet ledd). I Sverige og Finland oppnevnes hjelpeverge («god man») av domstolene.

Vergemålslovgivningen er som nevnt til vurdering. I den forbindelse vil det antakelig også bli nærmere vurdert hvilke instanser som skal treffe avgjørelser om hjelpevergemål eller lignende ordninger, se Ot prp nr 45 (1989-90), side 28.

I de kommuner som ikke har fast overformynder – d v s de fleste – har skifteretten etter utvalgets mening en nyttig funksjon. Arbeidsoppgaven er heller ikke særlig arbeidskrevende.

Det kan i dag ikke uten videre pekes på egnede alternative instanser som kan treffe avgjørelser om vergeoppnevning på et noenlunde desentralisert nivå. Strukturutvalget peker imidlertid på at dersom det opprettes fogdekontorer, slik utvalget vurderer under pkt 3.7.4 ovenfor, vil vergeoppnevning kunne være en passende arbeidsoppgave for fogden – i alle fall inntil en eventuell ny vergemålsordning blir innført.

Siden vergemålsordningen i sin helhet er til vurdering, fremmer Strukturutvalget ingen forslag om endringer i gjeldende regler.

4.9.2 Notarialforretninger og vigsler

Notarialforretninger

Herreds- og byrettene er tillagt oppgaven som notarius publicus, jf lov om rettergangsordningens ikrafttræden § 6. De ordinære notarialforretninger går ut på å bekrefte underskrifter, kopier o s v – d v s faktiske bekreftelser. Notarius publicus kan ikke bekrefte rettsforhold, og skal heller ikke ta stilling til dem. Notarialforretningene er således ingen dømmende eller tvisteløsende oppgave. Notarialforretningens største funksjon er at bekreftelsen er gitt av en offentlig myndighet som har alminnelig tillit. Særlig gjelder dette ved bekreftelse av dokumenter til bruk i utlandet.

I praksis oppstår likevel ofte vanskelige spørsmål om hva notarius publicus kan bekrefte, og hva som må nektes. Særlig gjelder dette ved pågang fra større selskaper som driver internasjonal handel m v.

For utførelsen av notarialforretningene gjelder stort sett alminnelige domstolsregler. En «notarialavgjørelse», f eks en nektelse av å gi notarialbekreftelse, kan normalt påkjæres til lagmannsretten, se ikrafttredelsesloven § 8. For notarius publicus’ habilitet gjelder domstolslovens regler om rettsskrivere, se ikrafttredelsesloven § 8. Forvaltningslovens regler gjelder ikke, se forvaltningsloven § 4. Falsk forklaring for notarius publicus straffes på linje med falsk forklaring for retten, se straffeloven § 166.

Notarialforretningene utføres gebyrfritt, men det må betales gebyr for kjæremål, se rettsgebyrloven §§ 27-27a.

Notarialforretningene er ingen domstolsoppgave. På den annen side innebærer de ordinære notarialforretninger ingen stor arbeidsbyrde for domstolene. Skal notarialforretningene tas ut av domstolene, må oppgaven av hensyn til publikum flyttes til en instans som er kjent og som nyter samme alminnelige tillit som domstolene – også i utlandet.

Oppgaven kunne vært lagt til fylkesmannen, som en statlig instans. Hensynet til publikum tilsier imidlertid en mer desentralisert instans, f eks politiet. Fordi notarialforretningene som nevnt av og til reiser vanskelige spørsmål, bør oppgaven legges til et organ som har den nødvendige kompetanse.

Etter en avveining av nytten for publikum mot arbeidsbyrden for domstolene er Strukturutvalget blitt stående ved at notarialforretningene inntil videre fortsatt bør utføres av domstolene. Opprettes fogdekontorer, vil disse kunne overta oppgaven som notarius publicus. Uten at konkrete forslag fremsettes, vil utvalget også peke på muligheten for oppnevning av særskilt betrodde offentlige tjenestemenn, advokater eller lignende for å utføre notarialforretninger.

Vigsler og registrering av partnerskap

Notarius publicus er også tillagt oppgaven som borgerlig vigsler ved inngåelse av ekteskap og partnerskap, se ekteskapsloven § 12. For personer som ønsker å inngå ekteskap utgjør notarius publicus et alternativ til kirkelig vigsel. For de som ønsker å inngå partnerskap er notarius publicus det eneste reelle alternativ.

Vigsler er ingen domstolsoppgave, men en forvaltningsoppgave, som også tar en del av førsteinstansdomstolenes tid.

Oppgaven med vigsler er todelt. Den innebærer for det første prøving (kontroll) av ekteskaps- eller partnerskapsvilkårene. Dette gjelder enten vigsel/registrering skal foretas ved samme dommerkontor eller et annet sted, herunder i utlandet. Den andre siden av vigselsoppgaven er å forestå selve vigselsseremonien.

Prøving av vigselsvilkår gjøres stort sett av funksjonærene, mens vigselen må utføres av en dommer. Normalt er prøvingen enkel, men vanskelige spørsmål kan oppstå – særlig dersom noen av partene ikke har fast opphold i Norge.

Verken oppgaven med prøving av vilkårene eller gjennomføringen av vigselsseremonien er av en slik karakter at den behøver å bli utført ved domstolene.

Vigselsfolkenes ønske om høytidelighet er imidlertid et argument for fortsatt å foreta borgerlige vigsler ved dommerkontorene.

I dag gir ekteskapsloven § 12 bokstav d Barne- og familiedepartementet adgang til å oppnevne særskilte vigslere for en periode på fire år, når det er behov for det på grunn av lange avstander eller av andre grunner. Strukturutvalget mener denne adgangen bør gjøres generell, og at den bør benyttes i flere tilfeller. Hvor forholdene ligger til rette for det, kan f eks en kommunal tjenestemann gis vigselsmyndighet. En slik ordning kan være ønskelig både hvor det er langt til domstolen, og hvor f eks kommunen har langt bedre vigselslokaler å tilby enn domstolen.

Strukturutvalget er blitt stående ved at arbeidsoppgavene med prøving av ekteskaps- og partnerskapsvilkår bør bli værende ved domstolene, men at også andre bør få adgang til å foreta borgerlige vigsler.

4.9.3 Sjøforklaringer

Ved nærmere definerte ulykker eller uhell (dødsfall, grunnstøting, kollisjon, brann o s v) skal det etter sjøloven § 472 avholdes sjøforklaring for herreds- eller byretten – som hovedregel på det sted skipet først kommer i havn, se sjøloven § 475.

Når det antas å være inntruffet et uhell av noen betydning i forbindelse med skipets drift, skal sjøforklaring også avholdes dersom det begjæres av Sjøfartsdirektoratet eller vedkommende sjøfartsinspektør, eller av skipets reder eller fører, eller av en konsulretts formann, se sjøloven § 473.

Formålet med sjøforklaring er å sikre fullstendige opplysninger om de faktiske omstendigheter ved, og årsakene til, vedkommende hendelse, herunder om forhold som er av betydning for bedømmelsen av skipets sjødyktighet og om forhold som kan tenkes å begrunne straffansvar eller annet ansvar for rederen, skipsføreren, mannskapet eller andre, se sjøloven § 473.

Sjøforklaringene er en form for bevisopptak, men uten at den er knyttet til en konkret tvist. Tilsvarende ordninger finnes i Danmark, Sverige, Finland og Tyskland.

I 1998 ble det totalt avholdt 94 sjøforklaringer, mens tallene for 1997 og 1996 var henholdsvis 137 og 139. Dette utgjør samlet omtrent et halvt dommerårsverk. Selv om det bare er «kystdomstoler» som avholder sjøforklaringer, legger denne arbeidsoppgaven ikke beslag på særlig mye av domstolenes arbeidskapasitet.

På bakgrunn av en del kritikk mot ordningen med sjøforklaringer for herreds- og byrettene, ba Stortinget i vedtak 12 juni 1997 Regjeringen om å vurdere behovet for endringer i sjøforklaringsinstituttet, se Innst S nr 223 (1996-97), side 4 og Forh S (1996-97), side 4077 til 4100. På denne bakgrunn ble Sjølovkomiteen gitt i oppdrag å vurdere og revidere ordningen med sjøforklaring. Sjølovkomiteen skulle vurdere om sjøforklaringer fortsatt skulle holdes ved herreds- og byrettene – og hvilke endringer som i så fall burde gjøres, eller om det kan tenkes andre ordninger. I alle tilfeller skulle Sjølovkomiteen vurdere behovet for å nedsette en fast undersøkelseskommisjon (for andre tilfeller enn nevnt i sjøloven § 485 annet ledd).

Sjølovkomiteen har ennå ikke avsluttet sitt arbeid. En mulig nyordning som komiteen vurderer, er opprettelse av en fast undersøkelseskommisjon, d v s en ordning som tilsvarer Havarikommisjonen for sivil luftfart. Grunnet nordisk samarbeid må antakelig dagens ordning uansett opprettholdes i begrenset omfang.

Under henvisning til at ordningen med sjøforklaringer for tiden er under vurdering av Sjølovkomiteen, herunder spørsmålet om oppgaven bør ligge til førsteinstansdomstolene eller ikke, fremmer Strukturutvalget ingen forslag om endringer.