10 Grunnlovsforslag

10.1 Ett eller flere forslag?

Etter at et forslag til grunnlovsendring er fremmet for Stortinget i samsvar med Grl. § 112 kan det ikke senere endres av Stortinget. Det kan derfor argumenteres for at det bør fremmes flere alternative forslag slik at Stortinget, når forslaget kommet til behandling, kan velge det mest dekkende av flere alternative tekstforslag. 1 På denne bakgrunn har kommisjonen vurdert om den bør framsette ett eller flere forslag til ny Grl. § 100.

Kommisjonen har underveis i sitt arbeid vurdert en rekke alternative forslag, både ut fra innholdsmessige og formuleringsmessige kriterier. Når kommisjonen har bestemt seg for å fremme bare ett forslag, er det først og fremst fordi det er enighet i kommisjonen om at det foreliggende forslag imøtekommer de krav man bør stille til en grunnlovsparagraf på området og fordi kommisjonen samlet anser det for klart det beste av mange alternativer som har vært diskutert.

10.2 Kommisjonens forslag

Kommisjonen framsetter slikt forslag til ny Grl. § 100:

«Ytringsfrihed bør finde Sted.

Ingen kan holdes retsligt ansvarlig for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være klart foreskrevet i Lov. Ingen kan holdes retsligt ansvarlig for at en Paastand er usand, naar den er fremsat i agtsom god Tro.

Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.

Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kan benyttes kun i den Udstrækning det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter og efter Tilladelse af Domstol.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Acter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særligt tungtveiende Hensyn gjøre dette nødvendigt.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.»

10.3 Merknader til bestemmelsen

10.3.1 Oversikt

Paragrafens hovedregel uttales i 1. ledd med ordene "Ytringsfrihed bør finde Sted". Dette er også utgangspunktet for de etterfølgende mer detaljerte bestemmelsene i resten av paragrafen. Friheten gjelder ytringer i både privat og offentlig sammenheng.

2. ledd gir de nærmere materielle regler om den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet. 1, og 2. ledd sett i sammenheng binder sammen frihet og ansvar. 2. ledd erstatter dagens Grl. § 100, 2. punktum.

I 3. ledd spesifiseres den spesielle frihet som gjelder for frimodige ytringer om offentlige anliggender. Dette er en direkte videreføring av ordlyden i dagens § 100, 3. punktum. Bestemmelsen gir vern både mot offentlig myndighet og mot private (f. eks. arbeidsgivere, foreninger m. v.).

Forslagets 4. ledd omhandler den formelle ytringsfriheten – dvs. forbudet mot forhåndssensur og annen forhåndskontroll. Dette leddet erstatter og kompletterer dagens § 100, 1. punktum.

Forslagets 5. ledd omhandler informasjonskravet (offentlighetsprinsippet), mens 6. ledd omhandler infrastrukturkravet. Disse bestemmelsene har ingen parallell i dagens Grl. § 100.

Forslaget har flere steder tatt opp i seg formuleringer fra dagens § 100. Dermed får vi videreført noen av de viktigste nyvinningene fra 1814, samtidig som det vises respekt overfor grunnloven som historisk dokument. Kommisjonens forslag ligger også med hensyn til tekstmengde og antall ledd godt innenfor rammen av norsk grunnlovstradisjon, jf. blant annet Grl. §§ 6, 59, 75, 86 og 98.

Professor Dag Gundersen, Institutt for nordistikk og litteraturvitenskap, Universitetet i Oslo, har velvilligst foretatt en språklig gjennomgang av kommisjonens forslag til ny Grl. § 100. Det framlagte forslaget er i overensstemmelse med hans anbefalinger, og har som siktemål å bevare Grunnlovens enhetlige språkform.

De spesielle kommentarer til de enkelte ledd som følger her, må leses i sammenheng med kommisjonens øvrige innstilling. Spesialkommentarene er kommisjonens tolkning av sitt eget forslag, mens mer utførlige begrunnelser og drøftinger finnes i teksten foran. Forholdet mellom grunnlovsteksten, vår tolkning av teksten her i kapittel 10 og den øvrige innstilling kan – som hovedregel – forklares slik: Ved løsning av et ytringsfrihetsspørsmål skal man først gå til Grl. § 100. Om tilstrekkelig klart svar ikke kan utledes av selve grunnlovsteksten, må man gå til spesialkommentarene i kapittel 10. Om spørsmålet etter dette fortsatt er uklart, kan veiledning være å finne i den øvrige del av kommisjonens innstilling.

10.3.2 Nærmere om 1. ledd

Vårt forslag til ny Grl. § 100, 1. ledd slår fast at "Ytringsfrihed bør finde Sted". Begrepet "ytringsfrihet" brukes her som et fellesbegrep for de fem underliggende rettsforholdene vi har identifisert og drøftet foran, dvs. klassisk ytringsfrihet (herunder demonstrasjonsfrihet), informasjonsfrihet, informasjonskrav, infrastrukturkrav og rett til taushet, jf. kap. 2.1. I samsvar med etablert språkbruk i Grunnloven skal ordet "bør" forstås som "skal" i dagens norsk.

"Ytringsfrihed bør finde Sted" skal leses som en rettslig bindende norm. Utsagnet er både en hovedregel og et utgangspunkt for de etterfølgende, mer detaljerte bestemmelsene. Samtidig står utsagnet som en politisk forpliktende erklæring om at Norge skal være et åpent samfunn der den enkelte har frihet til å ytre seg og holde seg informert

Ytringsfriheten er i vår utredning begrunnet med at de tre prosessene – den dialektisk sannhetssøken, demokratiet og individets frie meningsdannelse – forutsetter en rettslig og faktisk fri utveksling av opplysninger, ideer og budskap, jf. kap. 2.2. Det vil imidlertid føre for langt å vise til disse begrunnelsene i selve hovedregelen i 1. ledd, og det antas tilstrekkelig å vise til konklusjonen på de forutgående drøftelsene, nemlig at ytringsfrihet må finne sted. Friheten gjelder både i det offentlige rom og i privatsfæren.

Vår formulering av hovedregelen avviker fra bl. a. ordlyden i EMK art. 10 og SP art. 19, som begge er mer individorientert ved å fastslå at "enhver har ytringsfrihet". Avviket innebærer imidlertid ingen realitetsforskjell mellom vårt forslag og EMK/SP. Vår formulering er valgt av to grunner. For det første viser den pietet overfor dagens grunnlov ved at ordlyden er en omskriving av nåværende § 100, 1. punktum "Trykkefrihed bør finde Sted". For det andre kommer det klarere fram av vår formulering enn av EMK og SP at ytringsfriheten både har en individuell og samfunnsmessig begrunnelse – ytringsfrihet skal finne sted av mange grunner.

Selv om formuleringen har klare likheter med dagens § 100, 1. punktum er innholdet svært annerledes. Dagens § 100, 1. pkt. gjelder kun den formelle ytringsfrihet, dvs. forbudet mot sensur, mens vårt forslag til 1. ledd er en generell bestemmelse som dekker hele ytringsfrihetsfeltet. Videre omfatter dagens formulering kun trykt skrift mens vår formulering er medienøytral.

10.3.3 Nærmere om 2. ledd

10.3.3.1 Første punktum

I 2. ledd, 1. og 2. punktum oppstilles vilkårene for rettslige begrensninger i den klassiske ytringsfrihet ("meddelt"), informasjonsfriheten ("mottaget") og retten til taushet. 2. ledd, 1. pkt. innledes med ordene "ingen kan", på samme måte som nåværende Grl. § 100, 2. pkt. Vi har følgelig valgt å formulere vilkårene for rettslige begrensninger på samme lovtekniske måte som i eksisterende bestemmelse. Bestemmelsen i 2. ledd, 1. pkt. er ikke i seg selv en ansvarsregel – den gir kun rammer for hvilke begrensninger som kan vedtas og håndheves. Det eventuelle rettslige ansvar som gjøres gjeldende må følge av andre bestemmelser.

Med klassisk ytringsfrihet menes den enkelte borgers frihet til selv å bestemme hva han eller hun ønsker å meddele, gi uttrykk for eller framføre av opplysninger, ideer og budskap. Herunder hører også friheten til å bestemme når, hvor og hvordan ytringen skal avgis. Det siste innebærer følgelig en rett til selv å velge medium. Videre omfattes retten til å bestemme om en ytring overhode skal avgis ("rett til taushet"). Den klassiske ytringsfriheten er en "negativ frihet" i den forstand at den bare gir frihet fra inngrep. Den innebærer ingen positiv frihet til – eller krav på – å få bruke de kanalene ut til det offentlige rom som er etablert eller disponeres av andre, utover det som kan oppnås gjennom avtale med kanaleierne/ kanalvokterne, jf. kap. 4.2.4. I dette bildet hører imidlertid med at den enkelte – på annet grunnlag – kan ha større eller mindre krav på å få bruke kanaler – særlig kanaler som eies eller disponeres av stat og/eller kommune. Den negative friheten gir heller ikke krav på et publikum – kun frihet til å forsøke å oppnå et publikum.

Med informasjonsfrihet menes frihet til å motta opplysninger, ideer og budskap som kilden frivillig gir fra seg, eller i alle fall ikke er uvillig til å meddele. Herunder hører også friheten til å søke, oppbevare og bearbeide opplysninger, ideer og budskap. Også informasjonsfriheten er en "negativ frihet" idet den ikke gir krav på tilgang til ytringer utover det andre er villig til å avgi, eller som på annen måte er allment tilgjengelig. Den "positive" siden av dette (informasjonskravet) reguleres i 5. ledd.

Vi antar at inngrep i informasjonsfriheten i første rekke kan være aktuelt når kilden (den originære ytrer) ikke er underlagt norsk jurisdiksjon, dvs. når inngrepet ikke effektivt kan rettes inn mot noens klassiske ytringsfrihet. Sagt med andre ord vil inngrep i informasjonsfriheten særlig være aktuelt som et tiltak mot utenlandske ytringer som ville vært ulovlige om de hadde vært meddelt fra norsk territorium, jf. noen merknader om dette i kap. 6.1.2. Normalt vil det være vanskeligere å forsvare et inngrep i informasjonsfriheten enn et inngrep i den klassiske ytringsfriheten – det er f. eks. lettere å forsvare et forbud mot å reklamere for tobakk enn å forsvare et forbud mot å motta slike annonser f. eks. gjennom utenlandske tidsskrift.

Retten til taushet har betydning for meningsfriheten, for såvidt som rettslig pålegg om å uttale seg må la seg forsvare i forhold til "individets frie meningsdannelse". Det tilsier f. eks. at ingen kan pålegges ansvar fordi man nekter å fremsi trosbekjennelser i strid med egen overbevisning. Retten til å holde tilbake faktiske opplysninger vil etter forholdene bli fanget opp av sannhetsbegrunnelsen og demokratibegrunnelsen, jf. her at kildevern og anonymitetsrett kan være nødvendig for å bringe fram opplysninger av allmenn interesse og betydning, se nærmere kap. 4.2.4 og 8.1.4. I mange andre sammenhenger (som f. eks. vitneplikten) må det antas at spørsmålet om retten til å holde tilbake faktisk informasjon ikke vil være et spørsmål som griper vesentlig inn i ytringsfriheten (jf. de tre begrunnelsene som drøftes nedenfor).

Med "ingen" menes i utgangspunktet både fysiske og juridiske personer. Det gjøres ikke forskjell på myndige og umyndige, personer med og uten norsk statsborgerskap, eller personer med eller uten opphold i riket. For rettssubjekter utenfor norsk jurisdiksjon får bestemmelsen likevel begrenset betydning. Dette generelle ikke-diskriminerende utgangspunkt hindrer ikke at man i den konkrete sak – etter en analyse av ytringsfrihetens begrunnelser – kan komme til at f. eks. juridiske personer unntaksvis vil stå i en noe annen stilling enn fysiske personer fordi begrunnelsen "individets frie meningsdannelse" i første rekke omfatter sistnevnte gruppe. Tilsvarende kan gjelde for mindreårige.

Bestemmelsen i 2. ledd markerer borgernes vern mot offentlige inngrep. Det framkommer gjennom kravet i 2. pkt. om at ansvar må bygge på lov, se under kap. 10.3.3.2. Offentlige inngrep foreligger både når staten regulerer forholdet mellom stat og individ og når staten regulerer forholdet mellom private rettssubjekter. Forslaget dekker dermed både strafferettslige og sivilrettslige reaksjoner og sanksjoner – typisk fengsel, bøter, erstatning, mortifikasjon, oppreisning og rettighetstap. Vårt forslag går gjennom begrepet rettslig ansvar lengre enn dagens Grl. § 100, som er avgrenset til rettslig ansvar i form av straff.

Begrepet rettslig ansvar må her tolkes til bare å omfatte ansvar som henter sin hjemmel i det som kan omtales som "statens høyhetsrett". Reaksjoner som bygger på avtale mellom partene omfattes derfor ikke. Dette innebærer f. eks. at dersom en injuriant ved avtale har bundet seg til å betale kr. 50.000,- til en fornærmet, så skal ikke retten – ved en eventuell senere domstolsbehandling i samband med inndrivelsen av kravet – prøve om vilkårene i Grl. § 100, 2. ledd er til stede. Har injurianten ved avtale bundet seg til et mer byrdefullt ansvar enn det han kunne blitt dømt til av en domstol, kan dette følgelig ikke reverseres ved å bruke Grl. § 100, 2. ledd til ordinær avtalesensur. Grl. § 100, 3. ledd kommer derimot til anvendelse også på ansvar som bygger på avtale, jf. nærmere om dette i kap. 10.3.4.

Avgrensningen mellom ansvar som bygger på lov m. v. og ansvar som bygger på privatrettslig grunnlag vil noen ganger kunne by på tvil. Dette gjelder f. eks. når et offentlig organ benytter sin maktstilling til å oppnå en "frivillig avtale" på områder der det har kompetanse til ensidig å fastsette tilsvarende endringer i den privates rettsstilling. I tvilstilfeller vil 2. ledd få større betydning enn når inngrepet utvilsomt er av privatrettslig karakter.

Selv om ordlyden er knyttet opp til selve håndhevelsen av begrensninger i ytringsfriheten (det å bli holdt ansvarlig), omfatter bestemmelsen selvsagt også normgivningen.

Hva som menes med "ytringer" er nærmere forklart med begrepene "Oplysninger, Ideer eller Budskap". De to første ordene kjennes igjen fra EMK art. 10, mens budskap er føyd til bl. a. for å gjøre det klarere at kunstneriske uttrykk er omfattet. Bestemmelsen skiller ikke mellom verbale og ikke-verbale ytringer, jf. kap. 2.3.1. Samtidig er det klart at handlinger med et meningsinnhold ikke vil vernes av Grl. § 100 dersom man finner at handlingen må forbys av andre årsaker enn dens meningsbærende innhold, det ikke er snakk om fiktive begrunnelser og den anførte begrunnelse ikke må stå tilbake for ytringsfrihetens begrunnelser. Kasting av råtne tomater mot en politisk motstander er klart nok et kraftig uttrykk for meninger om vedkommende, men likevel ikke vernet som ytring, fordi den ikke-verbale ytringen samtidig er en legemsfornærmelse. Denne sondringen mellom handling med meningsinnhold og en ren verbal ytring kan videre medføre at man f. eks. kan forby hanekamper under henvisning til dyrevernbestemmelser, mens mediert hanekamp vil være en ren ytring som i utgangspunktet omfattes av grunnlovsvernet.

2. ledd oppstiller kun ett materielt vilkår for inngrep i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet: Inngrepet (det rettslige ansvaret) må la "sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse". Dette er et negativt krav og innebærer at et inngrep ikke må gripe inn i de tre prosesser ytringsfriheten skal verne på en slik måte at inngrepet, holdt opp mot og sett ut fra disse prosessers egenverdi, ikke lar seg forsvare. Det er altså ikke nødvendig å ta standpunkt til om forbud m. v. som bare i meget liten grad griper inn i de tre prosesser, i seg selv hviler på tungtveiende hensyn.

Formuleringen "lader sig forsvare" viser at det må foretas en avveining mellom inngrepets formål og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre sannhetssøkningen, demokratiet (det demokratiske ordskiftet) og individets frie meningsdannelse. Ytringsfriheten er nettopp begrunnet i det nødvendige og ønskelige i at disse prosessene kan pågå uforstyrret, det vil si idealet om tvangsfri kommunikasjon.

For å avgjøre om dette vilkåret er oppfylt eller ikke, må det foretas en avveining i to trinn:

1) Som et trinn 1 må det aktuelle inngrep – enten dette gjelder et lovforslag eller en konkret sak for en domstol - analyseres opp mot ytringsfrihetens begrunnelser slik disse er beskrevet i kap. 2.2 i kommisjonens utredning. Dette er uttrykt med ordene "holdt op mod" ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Hensikten med en slik analyse er å få på bordet en klargjøring av hvordan og i hvilken utstrekning inngrepet vil forstyrre en eller flere av de tre prosesser som ytringsfriheten skal beskytte. Det ligger i begrunnelsene at de tre prosessene, og særlig når de pågår mellom voksne, i utgangspunktet bør være selvregulerende – ikke bare fordi dette stemmer med liberale idealer om myndige menneskers frihet og ansvar – men også fordi dette er en forutsetning for at prosessene skal fungere etter sin hensikt. Det er derfor i seg selv et argument mot et inngrep at det kan forstyrre én eller flere av disse prosessene. Av samme grunn vil det tale mot inngrep at de ytringene som vurderes forbudt nettopp er gjenstand for kraftig imøtegåelse og drøftelse i det offentlige rom.

Analysen krever at den eller de prosesser som blir berørt av inngrepet identifiseres. Er det den dialektiske prosessen mot bedre og riktigere svar på allehånde spørsmål som forstyrres? Er det den demokratiske prosess som beskjæres? Er det individets mulighet til en meningsutveksling med andre mennesker som avgrenses? Her kan svaret bli at alle tre prosesser berøres, men for å konstatere at en ytringsfrihetskonflikt foreligger er det tilstrekkelig at inngrepet kommer i konflikt med minst én av begrunnelsene.

Videre må analysen – så langt mulig – avklare hvilke konsekvenser et inngrep kan få for disse prosessene. Ved antatt liten skade på prosessene kan inngrepet lettere aksepteres, og omvendt vil det være meget vanskelig å akseptere inngrep som kan føre til tilnærmet stans i en eller flere av prosessene.

Denne analysen kan i noen tilfeller vise at inngrepet overhode ikke – eller i svært liten grad – forstyrrer prosessene. Det kan endog tenkes at et inngrep kan være en forutsetning for at en eller flere av prosessene kan pågå etter sin hensikt. Det prinsipielle skillet mellom den private og den offentlige sfære – som medfører begrensninger i hva man kan ytre om andre menneskers privatliv i den offentlige sfære – er f. eks. nødvendig både for den demokratiske prosess og, i mange relasjoner, for individets frie meningsdannelse, jf. kap. 2.3.2 og 6.2.2.

2) Som et trinn 2 kommer selve avveiningen mellom inngrepets formål og ytringsfriheten. Ved så sterkt å betone ytringsfrihetens begrunnelser i selve bestemmelsen tilsikter kommisjonen en realistisk avveining mellom hensynene bak – og nødvendigheten av – inngrepet, og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre de tre prosessene ytringsfriheten skal verne. Ytringsfriheten vil i denne avveiningen ikke bare framstå som et abstrakt prinsipp – med tilhørende fare for nedprioritering – men som en konkret størrelse og en grunnleggende forutsetning for prosesser av til dels universell betydning. Kommisjonen legger til grunn at dette vil føre til en bevisstgjøring hos dem som i framtida får kompetanse til å avveie ytringsfriheten mot andre hensyn.

Avgrensningskriteriet er bygget opp slik at det i seg selv gir en illustrasjon av – og dermed tilslutning til – den dialektiske prosess som kan lede fram til sannhet, eller i det minste bedre begrunnede svar. Tanken er at når både hensynene som begrunner inngrepet og den virkning inngrepet vil ha for sannhetssøkning, demokrati og individets frie meningsdannelse er kjent, vil den felles fornuft (som ikke er det samme som "allmennviljen") og respekten for det bedre argument, vise om inngrepet lar seg forsvare eller ikke. Noen annen metode for riktige eller gode avgjørelser finnes i det lange løp neppe.

10.3.3.2 Annet punktum

I 2. ledd, 2. pkt. slås fast at det rettslige ansvaret "bør være klart foreskrevet i Lov". Også her betyr ordet "bør" det samme som "skal" i dagens norsk. Dette har linjer både til det generelle legalitetsprinsippet i norsk rett og lovskravet i EMK art. 10, 2. ledd. I formuleringen ligger to krav:

1) For det første foreligger et krav om forankring "i lov". Med lov menes i utgangspunktet formell lov. Dette innebærer ikke et absolutt forbud mot at begrensingen blir nærmere regulert i forskrift, men krever at det framgår av formell lov (forskriftshjemmelen) hvilke detaljer som nærmere kan reguleres i forskrift. Om klare rammer for forskriftskompetansen ikke framgår av formell lov, kan man vanskelig si at ansvaret er klart foreskrevet i lov.

Lovskravet i 2. ledd, 2. pkt. må som hovedregel forstås som et krav om skreven lov. Det kan likevel tenkes at begrensninger som følger av sedvanerett (ulovfestet rett) må aksepteres. Det er imidlertid tale om et strammere lovskrav enn etter EMK art. 10, som særlig av hensyn til common law-statene inneholder få formelle krav. 2

Dette reiser særlige spørsmål knyttet til begrensinger i ytringsfriheten som følge av det ulovfestede personvern. Hjemmelen for slike begrensinger er sedvanerett med utspring i domstolenes rettsskapende virksomhet. Det er kommisjonens oppfatning at de formelle sidene ved lovskravet i 2. ledd, 2. pkt. – vilkåret om at lov bare kan vedtas av Stortinget – setter stopper for videre utvikling av nye ulovfestede regler om ansvar for ytringer. Derimot legges det til grunn at eksisterende ulovfestede begrensninger unntaksvis kan ansees å oppfylle lovskravet. Ved en slik vurdering må man bl. a. legge vekt på om begrensningene er allment kjent og i hvilken utstrekning begrensningene har vært anvendt av domstolene. Det må også legges vekt på om begrensningene har et avgrenset og klart innhold. Denne konsesjonen til sedvanerett innebærer fra kommisjonens side kun en avklaring i forhold til lovskravet i 2. punktum. Vi har følgelig ikke uttalt oss om hvorvidt de ulovfestede begrensningene, jf. f. eks. Rt. 1952/1217 ("To mistenkelige personer"), står seg mot vilkårene i 2. ledd, 1. pkt.

2) For det andre ligger det i bestemmelsen et krav om klarhet og presisjon ved formulering av ytringsfrihetens grenser, noe som er nødvendig for å tilgodese forutberegnelighet og for å motvirke skjønnsmessige avgjørelser, jf. kap. 5.1.3.4 om det materielle legalitetsprinsipp. Dette gir lovgiver ansvar for å tenke gjennom hvilke inngrep som er tilsiktet og hvilke konsekvenser inngrepet vil ha, og de rettshåndhevende organer må håndheve kravet om klarhet både når inngrepet bygger på lov, og unntaksvis når det bygger på sedvanerett.

Det er kun staten som kan gi lover, noe som medfører at andre normgivere ikke kan oppfylle lovskravet i 2. ledd, 2. pkt. Begrensinger i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet som bygger på annet grunnlag enn lovgivningsmyndighet (typisk privat autonomi og instruksjonsmyndighet) omfattes derfor ikke av kravene i 2. ledd, 1. og 2. pkt. Materielle grenser for inngrep fastsatt av private rettssubjekt – eller av staten med hjemmel i et annet kompetansegrunnlag enn lovgivningsmyndighet (f. eks. som arbeidsgiver) – følger derimot av 3. ledd, for såvidt begrensningene gjelder den klassiske ytringsfrihet.

Vilkårene i 2. ledd gjelder begrensinger som ved overtredelse kan utløse "rettslig ansvar". Dette kan innby til den antitetiske tolkning at begrensninger som ikke utløser rettslige sanksjoner ved eventuell overtredelse fritt kan vedtas. Spørsmålet har praktisk betydning, jf. Justisdepartementets høringsuttalelse til spørsmålet om forbud mot politisk reklame i kringkasting, sitert i Ot. prp nr. 58 (1998-99). Det anføres her bl. a. at det kun er kringkastingsselskapene som kan ilegges sanksjoner ved en eventuell overtredelse av forbudet, mens annonsørene – om de til tross for forbudet lykkes i å få sendt reklameinnslag – ikke kan møtes med sanksjoner. Det sies derfor at "dersom forfatningsvernet for den materielle ytringsfrihet bare er en beskyttelse mot sanksjoner mot utsagnet, synes dette å gjøre at Grunnloven § 100 ikke er til hinder for høringsforslaget", sett i forhold til annonsørene. 3

Dersom dette synet skulle legges til grunn, vil ytringsfrihetsvernet i 2. ledd kunne uthules helt legalt ved at sanksjonerte forbud ikke rettes mot dem som ytrer seg, men mot helt nødvendige tekniske medhjelpere. Logikken i dette synspunktet vil f. eks. kunne lede til at et forbud mot å selge avispapir ikke ansees som et inngrep i avisenes ytringsfrihet, eller at et forbud mot å selge TV-apparater ikke ansees som et inngrep i allmennhetens informasjonsfrihet, gitt at avisutgivere og borgere som klarer å skaffe seg disse varene til tross for forbudet, ikke kan ilegges sanksjoner.

På denne bakgrunn vil kommisjonen presisere at vårt forslag til Grl. § 100, 3. ledd omfatter enhver rettslig hindring for frimodige ytringer om statsstyrelsen og andre gjenstander, uavhengig av om hindringene er rettslig sanksjonert.

10.3.3.3 Tredje punktum

2. ledd, 3. punktum innebærer en delvis restaurering av skyldkravet i nåværende § 100, 2. punktum, jf. kap. 6.2.3.2. Bestemmelsen sikrer at den som er i aktsom god tro med hensyn til sannhetsinnholdet i en framsatt påstand ikke kan gjøres rettslig ansvarlig alene av den grunn at det i ettertid ikke kan føres tilstrekkelig sannhetsbevis for påstanden. I dag har den som framsetter en påstand tilnærmet objektivt ansvar for sannheten, noe som gir ytringsfriheten for trange rammer og kan lede til at viktige – og sanne – opplysninger ikke offentliggjøres. Ved vedtakelsen av vårt forslag vil dette endres til et uaktsomhetsansvar (culpaansvar), mer i tråd med rettspraksis fra Den europeiske Menneskerettighetsdomstol. Kravet til aktsomhet vil kunne variere med innholdet i den aktuelle påstanden og ytrerens profesjonalitet og gjennomslagskraft.

Bestemmelsen er ikke et hinder for rettslig ansvar som er begrunnet i andre forhold enn usannhet. En usann påstand framsatt i aktsom god tro kan følgelig fortsatt i visse tilfeller rammes av regler mot utilbørlige ytringer. Bestemmelsen kan heller ikke leses antitetisk dithen at Grunnloven ikke forbyr ansvar for sanne påstander framsatt i aktsom god tro. Ansvar for sistnevnte påstander vil i all hovedsak være utelukket allerede som følge av 2. ledd, 1. pkt.

Gjeninnføring av et culpaansvar vil ventelig ha størst betydning på injurierettens område, men begrepet "paastand" er ikke avgrenset til ærekrenkende opplysninger alene. For begrensinger i ytringsfriheten som ikke skiller mellom sanne og usanne påstander, som f. eks. strl. §§ 135 a og 390, vil 2. ledd, 3. punktum være uten betydning.

10.3.4 Nærmere om 3. ledd

3. ledd er en direkte gjentakelse av ordlyden i nåværende Grl. § 100, 3. pkt, men ikke en ubetinget videreføring av dagens tolkning av bestemmelsen. Kommisjonen tilsikter et klarere vern av frimodige ytringer enn det som i dag legges i formuleringen.

Med "frimodige ytringer" menes ytringer som det kan kreves både mot og uavhengighet for å framsette. I særlig grad siktes det til kritiske ytringer på tvers av den etablerte oppfatning eller på tvers av autoriteter. Det kan videre være et kjennetegn at ytreren subjektivt mener han eller hun taler for en god sak. Begrepet dekker også de mindre kontroversielle ytringer, men behovet for vern vil være størst for de kritiske – av noen uønskede – ytringer.

Frimodige ytringer omfatter i sin kjerne opposisjonelle ytringer i kontradiktorisk forstand. Begrepet dekker derimot ikke den kontrære ytring med umiddelbare straffbare handlinger og/eller andre lovløse tilstander som mål, jf. nærmere om disse begrepene i kap. 6.3.2.2. En ytring som etter sin art ikke kan eller vil inngå i en eller flere av de prosesser ytringsfriheten skal verne – dvs. sannhetssøkning, demokrati og individets frie meningsdannelse – kan neppe kalles frimodig. Dette kan f. eks. ramme en oppfordring til iverksettelse av ulovlige handlinger som framsettes i så nær sammenheng med den aktuelle handling at det ikke er tid eller rom for kontradiksjon. Revolusjonære ytringer uten slik kvalifisert tilknytning til ulovlige handlinger vil derimot være frimodige.

Begrepet "Statsstyrelsen" viser at vernet gjelder ytringer om politikk og offentlige spørsmål i vid forstand. "Hvilkensomhelst anden Gjenstand" viser tilbake til "Statsstyrelsen" og betyr derfor "gjenstander" av politisk karakter. Med "politisk karakter" menes her alle offentlig interessante tema som det forventes at vi som mennesker og samfunnsborgere tar stilling til av politisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art. Dette dekker dermed hele spektret av emner som hører hjemme i den offentlige, demokratiske debatt – lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt. Det er ikke begrenset til det politiske felt i snever forstand ("partipolitikk" e. l.). Det er heller ikke begrenset til ytringer som framsettes i det store offentlige rom – også frimodige ytringer i foreningsmøter og i diskusjoner på arbeidsplassen vil være beskyttet.

For ytringer som omfattes av 3. ledd vil vernet være unntaksfritt. Det framkommer bl. a. ved at bestemmelsen er skilt ut fra 2. ledd og plassert etter avveiningsbestemmelsen. Vernet etter 3. ledd kan derfor – i den enkelte sak – bli mer omfattende enn det vernet som allerede følger av 2. ledd. Svarene på to spørsmål avgjør om det absolutte vern etter 3. ledd kommer til anvendelse: Er ytringen frimodig? Omhandler ytringen politikk og offentlige anliggender i vid forstand? I tilfelle tvil vil begrunnelsene for ytringsfriheten, jf. kap. 2.2, ha betydning ved besvarelsen av disse spørsmål.

3. ledd oppstiller intet krav om hjemmel i lov. På samme måte som etter dagens § 100, 3. pkt. innebærer dette at verken staten eller private rettssubjekter kan vedta eller håndheve begrensinger i ytringsfriheten som krenker borgernes rettigheter etter 3. ledd, jf. formuleringen "ere ..(..).. tilladte".

Av inngrep som skjer på annet grunnlag enn lovgivningsmyndighet, vil dette typisk få betydning for avtaler, foreningsstatutter og instrukser knyttet til arbeidsforhold, organisasjonslivet, utdanningsinstitusjoner og andre mellommenneskelige forhold der et over- og underordningsforhold kan begrunne privat normgivning. Instrukser som begrenser arbeidstakeres ytringsfrihet er et typisk eksempel på normer som ikke kan være i strid med 3. ledd. Retten til å framsette ytringer som etter denne bestemmelsen har en plass i det offentlige rom, kan altså ikke begrenses under henvisning til f. eks. arbeidstakers lojalitetsplikt, jf. kap. 6.2.4.1.

10.3.5 Forholdet mellom 2. og 3. ledd

Ser man 2. og 3. ledd i sammenheng – og fra et normgiversynspunkt – blir situasjonen følgende: Når staten gir normer – og den aktuelle normen må gis med hjemmel i statens lovgivningsmyndighet – vil bare de begrensninger i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet som tilfredsstiller vilkårene i både 2. og 3. ledd være i overensstemmelse med Grl. § 100.

Når et privat rettssubjekt gir normer – eller når staten kan gi normer med hjemmel i et annet kompetansegrunnlag enn lovgivningsmyndighet (typisk staten som arbeidsgiver) – vil bare de begrensninger i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet som ikke er i strid med 3. ledd, være i overensstemmelse med Grl. § 100.

Ved håndhevelse av normer som begrenser den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet, får vi en annen todeling:

Ansvar som bygger på "lov", kan bare ilegges når dette ikke er i strid med 2. ledd. Dette gjelder uavhengig av om begjæringen er framsatt for en domstol av staten eller av et privat rettssubjekt.

Andre sanksjoner – som oppsigelse og eksklusjon i kraft av avtale – kan bare iverksettes når dette ikke er i strid med 3. ledd. Dersom lovligheten av den aktuelle sanksjonen kan prøves for en domstol, må domstolen følgelig ta stilling til om sanksjonen krenker retten til frimodige ytringer om statsstyrelsen og enhver annen gjenstand. Men selv uten mulighet for domstolprøving vil 3. ledd sette grenser for privat normgivning og håndhevelse.

I tekniske termer kan forskjellen mellom 2. ledd på den ene side og 3. ledd på den annen, sammenliknes med forskjellen mellom EMK art. 10 og the First Amendment i USAs grunnlov. EMK art. 10 og vårt forslag til ny Grl. § 100, 2. ledd gir som et utgangspunkt vern til alle ytringer, samtidig som det unntaksvis åpnes opp for forbud og andre begrensinger i ytringsfriheten når nærmere angitte vilkår er oppfylt. The First Amendment og vårt forslag til ny Grl. § 100, 3. ledd gir på sin side ingen åpning for forbud og andre begrensinger. Amerikanerne har løst sitt behov for begrensninger bl. a. ved å si at visse ytringer ikke er "speech" i grunnlovens forstand, se kap. 9.4. Vårt forslag til 3. ledd gir rom for en tilsvarende tilnærming, i det ikke alle ytringer vil kunne defineres som "frimodige" og ikke alle emner vil være omfattet av begrepet "statsstyrelsen og enhver annen gjenstand".

10.3.6 Nærmere om 4. ledd

Bestemmelsene om den formelle ytringsfriheten i 4. ledd innebærer en utvidelse i forhold til gjeldende tolkning av nåværende § 100, 1. punktum i det forbudet mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler i utgangspunktet er medienøytralt. Også dagens Grl. § 100, 1. punktum kunne vært tolket som et medienøytralt forbud fordi "trykkefrihet" i 1814 var en referanse til tidens eneste medium for offentliggjøring av ytringer. Vårt eksplisitt medienøytrale forbud er derfor ikke nødvendigvis en utvidelse i forhold til de intensjonene som lå bak § 100, 1. punktum i 1814.

Bakgrunnen for det generelle forbundet mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler er nærmere drøftet i kap. 7, der det særlig vises til en både historisk og prinsipielt begrunnet skepsis mot forhåndskontroll ( kap. 7.1). Det er også vist til skepsis mot mediespesifikke reguleringer – ikke minst i lys av den pågående sammensmeltning (konvergens) av tidligere adskilte medier.

Bestemmelsen innebærer for det første at dagens forbud mot forhåndssensur av trykt skrift bringes videre. For det andre at forbudet – med de unntak som er særlig nevnt i 4. ledd – utvides til enhver ytring, uavhengig av medium.

Kommisjonen vil bemerke at dersom Stortinget skulle ønske et noe snevrere forbud mot forhåndssensur enn det som er foreslått her, må dette formuleres slik at dagens forbud mot sensur av trykt skrift beholdes uinnskrenket. Det er ikke påvist behov for å modifisere dette forbudet, som har tjent samfunnet på en ypperlig måte siden 1814. Ikke under noen omstendighet må 4. ledd få en slik utforming at det omfattende forbudet mot forhåndssensur av offentlige ytringer i trykt skrift, slik det framgår av dagens § 100, 1. punktum, blir anfektet.

Forbudet i 4. ledd rammer for det første den ordinære sensur, det vil si ordninger som på generelt grunnlag krever at alle ytringer – eller alle ytringer framsatt via et spesielt medium – må være godkjent av en offentlig kontrollinstans før avgivelse. Det innebærer bl. a. at dagens regler om film- og videosensur for voksne etter vårt forslag til Grl. § 100, 4. ledd ikke kan opprettholdes. Etterfølgende ansvar – f. eks. i form av straff, inndragning av fortjeneste osv. – vil etter kommisjonens oppfatning trolig gi godt nok vern i forhold til et voksent publikum, jf. kap. 7.4.2.1.

Forbudet rammer dessuten andre ordninger som kan ha tilsvarende effekt ("andre forebyggende Forholdsregler"). Det omfatter bl. a. bruk av midlertidige forføyninger mot ytringer. Dette innebærer likevel ikke et forbud mot bruk av midlertidige forføyninger når formålet er å avverge en ellers irreversibel skade som vil oppstå om en ytring når fram til sitt publikum. Med irreversibel skade menes her skade som ikke tilfredsstillende kan kompenseres ved etterfølgende økonomisk ansvar (en pengeskade er alltid reversibel) eller annet etterfølgende ansvar. Man kan derfor se det slik at den midlertidige forføyningen i slike tilfeller ikke brukes for å stanse en ytring man misliker, men for å hindre en ellers uopprettelig skade. Som en ytterligere sikkerhet mot misbruk av midlertidige forføyninger mot ytringer legges det til grunn at 4. ledd må tolkes slik at forføyning ikke under noen omstendighet kan vedtas av namsretten uten kontradiksjon, jf. nærmere kap. 7.4.2.2.

Med "andre forebyggende Forholdsregler" menes også regler mot fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom. For trykte medier innebærer dette ingen realitetsendring fordi det allerede i dag vil være i strid med Grl. § 100, 1. punktum å kreve forhåndstillatelse for utgivelse av bøker, blader, avis o.l. Forbudet mot krav om forhåndstillatelse blir nå medienøytralt, slik at det bare kan kreves konsesjon for f. eks. drift av kringkasting, filmframvisning og videoutleie i den grad dette kan begrunnes i tekniske forhold. Da er det ikke ytringene som møter krav om forhåndskontroll, men den tekniske aktiviteten. Bruk av naturgitte knapphetsgoder – som frekvenser – kan derfor fortsatt styres ved hjelp av konsesjoner, og de utvalgte konsesjonærene som får bruke knapphetsressursene kan fortsatt pålegges en særlig programprofil (konsesjonsvilkår med innholdskrav), under henvisning til at staten kan gi retningslinjer for bruk av offentlige knapphetsgoder.

Motsatt innebærer dette at man ikke kan kreve konsesjon med sikte på en viss innholdskontroll for formidling av opplysninger, ideer og budskap via medier som ikke benytter naturgitte knapphetsgoder. For trykte medier finnes i dag kun etterfølgende ansvar, og kommisjonen legger til grunn at etterfølgende ansvar – med de unntak som følger av 4. ledd selv – også vil være tilstrekkelig for ytringer offentliggjort via andre medier, jf. konklusjonen i kap. 7.4.3.

Krav om tillatelser etter f. eks. plan- og bygningsloven, forurensningsloven, arbeidsmiljøloven etc berøres ikke av forbudet i 4. ledd – under den forutsetning at slike tillatelser ikke brukes som et middel til å oppnå kontroll med hvilke ytringer som framsettes. Heller ikke krav begrunnet i behovet for sikker oppbevaring av personopplysninger berøres av forbudet i 4. ledd, så lenge slike krav ikke innebærer en forhåndskontroll av hvilke opplysninger den enkelte avgiver gjør tilgjengelig.

Forbudet mot forhåndssensur innebærer videre at det ikke kan oppstilles krav om forhåndsgodkjennelse for demonstrasjoner. Men igjen gjelder at forbudet kun omfatter kontroll med innholdet i de ytringer som planlegges framsatt. Et krav om at demonstrasjoner skal meldes til stedlig ordensmyndighet, samt kompetanse for ordensmakten til å forby varslede demonstrasjoner vil derfor ikke være i strid med 4. ledd, så sant forbudet kun er begrunnet i reelle ordensmessige forhold, og er nøytralt i forhold til demonstrasjonens formål og innhold.

Bestemmelsen godtar to unntak fra forbudet mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler. Det ene unntaket gjelder beskyttelse av barn og unge – forstått som personer under 18 år – mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Dette unntaket er i sin kjerne også medienøytralt i det levende bilder kan formidles på en rekke måter. Unntaket åpner for at et statlig organ kan fastsette aldersgrenser for bl. a. film, video og dataspill, jf. kap. 7.4.2.1. Dersom et slikt sensurregime blir innført, vil det innebære at levende bilder som ikke har vært innom sensurorganet for vurdering, bare kan vises til personer over en viss alder. Unntaket er i første rekke tenkt å åpne for at Statens filmtilsyn kan fortsette å sette aldersgrenser for de levende bilder som per i dag faller innenfor deres kompetanse. Det er imidlertid intet i veien for at unntaket også brukes til forhåndskontroll med levende bilder som distribueres direkte til en privat data- eller fjernsynsskjerm (kringkasting, internett), f. eks. gjennom pålegg om et aldersgrensevarsel ved sendestart eller tekniske løsninger som anti-voldsbrikker eller filtre. Slike tiltak kan likevel bare godtas så lenge voksne kan sette filtrene etc. ut av kraft, slik at ordningene ikke innebærer en krenkelse av voksne mottakeres informasjonsfrihet og avsenders frihet til å kommunisere med et voksent publikum, kun underlagt etterfølgende ansvar.

Det andre unntaket, jf. 4. ledd, 2, punktum, åpner for sensur av brev til og fra personer i "anstalt". Med dette siktes bl. a. til fanger – enten de sitter i varetekt eller soner dom. Unntaket kan etter forholdene også brukes ved andre "anstalter", som institusjoner innen barnevern, rusomsorg og psykiatri, jf. kap. 7.3.2. Bestemmelsen inneholder ingen materielle vilkår for iverksettelse av brevsensur, noe som skyldes at formålet med slik sensur vil variere betydelig fra institusjon til institusjon. Det er derfor ikke hensiktsmessig å fange inn dette i en grunnlovsbestemmelse. Den enkeltes rettssikkerhet vil være ivaretatt ved det prosessuelle kravet om domstoltillatelse. Dette vil for flere eksisterende sensurordninger innebære en skjerping sammenliknet med dagens saksbehandlingsregler. Disse ordningene kan derfor ikke opprettholdes uten lovendring. Spørsmålet om hvorvidt tillatelser til brevsensur kan gjelde generelt for hele den tiden den kontrollerte oppholder seg i anstalten, for et avgrenset tidsrom eller kun for enkelte nærmere identifiserte brev, overlates til nærmere avgjørelse ved lov.

Med domstol menes her ethvert organ som tilfredsstiller domstolsvilkåret etter EMK art. 6. Det innebærer at bl. a. vedtak om brevsensur truffet av fylkesnemndene for sosiale saker vil være tilstrekkelig.

Det understrekes at 4. ledd, 2. punktum ikke i seg selv gir hjemmel for brevsensur. Bestemmelsen sier kun at sensur og kontroll av brev til og fra personer i anstalt ikke vil være i strid med forbudet mot forhåndskontroll i Grl. § 100, 4. ledd så lenge tiltaket er bestemt av en domstol. Andre regler, f. eks. EMK art. 8, kan på annet grunnlag fortsatt gjøre slik sensur ulovlig.

10.3.7 Nærmere om 5. ledd

I 5. ledd grunnlovsfestes borgernes informasjonskrav (offentlighetsprinsippet). Med informasjonskrav menes et rettslig krav på tilgang til – i form av innsyn i eller utlevering av – informasjon fra en kilde uavhengig av om kilden er villig til å gi ut informasjonen eller ikke. Sett fra informasjonsbesitters ståsted innebærer dette følgelig en rettslig plikt til å gi den som ber om det tilgang til informasjon. Plikten er reaktiv, i den forstand at pliktsubjektene ikke aktivt pålegges å gå ut med informasjon, men kan avvente forespørsler og begjæringer. En aktiv informasjonsplikt for stat og kommuner kan derimot følge av 6. ledd.

Retten til informasjon omfatter etter sin ordlyd "enhver", noe som må tas bokstavelig. Det følger videre av begrepet at den som begjærer innsyn i dokumenter eller som vil overvære åpne møter ikke kan avkreves opplysninger om hensikten med eller bakgrunnen for sin interesse. Informasjonskravet etter 5. ledd skal sikre et åpent samfunn på generelt grunnlag, og nedfelles i grunnloven for å verne og støtte de tre prosesser som omtales i 2. ledd – demokrati, sannhetssøken og individets frie meningsdannelse. 4

Bestemmelsen i 5. ledd gjelder to ulike former for informasjonskrav, som kan omtales som henholdsvis dokumentoffentlighet og møteoffentlighet.

Dokumentoffentligheten er beskrevet slik at den fullt ut skal dekke offentlighetslovens (offl.) positive regler i §§ 1 til 3. Dette innebærer bl. a. at pliktsubjektene – i 5. ledd angitt som staten og kommunene – må forstås på samme måte som begrepet "forvaltningsorgan" i offl. § 1, dvs. at også fylkeskommunene og visse offentlige selskaper m.v. er omfattet. Her legges hovedtrekkene i dagens tolkning av offentlighetsloven til grunn. Om offentlighetsloven senere endres slik at begrepet "forvaltningsorgan" i offl. § 1 får et snevrere innhold, vil dette ikke påvirke Grl. § 100, 5. ledd. Dette følger allerede av lex superior-prinsippet, men presiseres likevel her for å unngå misforståelser. Grl. § 100, 5. ledd henter altså deler av sitt innhold i offentlighetsloven som en engangsrefleks og ikke som en vedvarende refleks. Det siste ville undergrave hele hensikten med å løfte informasjonskravet opp på grunnlovsnivå.

Angivelsen av pliktsubjektene (stat og kommune) er naturlig nok bundet opp til dagens forvaltningsstruktur. Det innebærer at bestemmelsen må tolkes slik at eventuelt andre forvaltningsorganer som senere måtte bli etablert – til supplement eller erstatning for dagens organer for stat og kommune – også må regnes som pliktsubjekt etter 5. ledd. Det sentrale i bestemmelsen er at innsynsretten gjelder overfor informasjonsbesittere som utøver offentlig myndighet. Borgerne vil derfor ikke tape sitt informasjonskrav selv om offentlig myndighetsutøvelse flyttes til andre rettssubjekt. Det vil f. eks. innebære at offentlig myndighetsutøvelse ikke kan overføres til private rettssubjekt uten at vedkommende subjekt pålegges eller allerede har en reaktiv informasjonsplikt som er likeverdig den som følger av Grl. § 100, 5. ledd, herunder unntaksmulighetene i 2. punktum. 5 Og like lite som andre grunnslovsbestemte rettigheter, kan de rettigheter borgerne har etter 5. ledd, settes til side ved inngåelse av nye folkerettslige traktater.

Innsynsretten er avgrenset til "acter". Dette omfatter for det første alle dokumenter etter dagens offl. § 3, 1. og 2. ledd, dvs. dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan og dokumenter som er kommet inn til eller lagt fram for et slikt organ. Dette vil bl. a. omfatte saksdokumenter, journaler og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Ved å bruke ordet "akter" – og ikke "dokumenter" som i offentlighetsloven – framkommer at innsynsretten er medienøytral. Det vil bl. a. si at innsyn kan kreves i elektronisk lagret informasjon i samme utstrekning som i papirlagret. Film og lydbånd er også omfattet. Forslaget til ny § 100, 5. ledd går dermed på dette området lengre enn det som følger av dokumentbegrepet i offl. § 3.

Bestemmelsen gir ikke borgerne informasjonskrav direkte mot hverandre. Slikt krav på innsyn vil likevel indirekte oppstå som følge av at private rettssubjekt i en rekke sammenhenger er pålagt plikt til å avgi informasjon til offentlige instanser. Etter at denne informasjonen er kommet inn til forvaltningsorganet vil den være omfattet av borgernes innsynsrett, med de unntak som kan være tillatt etter 5. ledd, 2. punktum.

Møteoffentligheten omfatter rettsmøter og møter i folkevalgte organer. Med "Retsmøder" menes de møter som en domstol holder til forhandling mellom parter eller for å avhøre parter, vitner eller sakkyndige eller foreta granskning, eller som i lov særskilt er betegnet som rettsmøter. Bestemmelsen om åpne rettsmøter er i overensstemmelse med dagens hovedregel slik denne følger av domstolloven § 124.

Bestemmelsen om møter i folkevalgte organ supplerer Grl. § 84 om møteoffentlighet i Stortinget. Med "folkevalgte organ" menes organ som er direkte valgt, som dagens kommunestyrer og fylkesting. Faste utvalg og komiteer etter kommuneloven § 10 er eksempler på organer som ikke er direkte folkevalgte, og som derfor ikke omfattes av grunnlovens krav om møteoffentlighet. Det hindrer selvsagt ikke at man i lov vedtar regler om møteoffentlighet også for slike organ.

Møteoffentlighet innebærer både en rett til å overvære forhandlingene i møtet og en rett til å gjengi til andre det som har foregått i møtet, med de unntak som kan være tillatt etter 5. ledd, 2. punktum.

Vilkårene for begrensninger i informasjonskravet følger av 5. ledd, 2. punktum, som oppstiller fire kumulative vilkår. For det første må begrensingen følge av "Lov". Med det menes formell lov eller hjemmel i formell lov. Sett i sammenheng med det andre vilkåret – om "klarlig definerede Grændser" – innebærer det at begrensinger vedtatt i forskrift bare vil være gyldig når det klart framgår av forskriftshjemmelen hvilke detaljer som nærmere kan avklares i forskriften.

Vilkåret om klart definerte grenser tilsvarer vilkåret i 2. ledd, 2. punktum om at ansvar må være "klart foreskrevet" i lov. Det foreligger følgelig et krav om klarhet og presisjon ved formulering av informasjonskravets grenser, noe som er nødvendig av hensyn til forutberegnelighet og for å hindre skjønnsmessige innskrenkinger i en grunnlovsfestet rettighet. Med "klarlig definerede Grændser" vises det dessuten til at lovgiver på forhånd må tenke gjennom hvilke begrensninger som er tilsiktet og hvilke konsekvenser begrensningene vil få, og rettshåndhevende organ må unnlate å anvende unntaksbestemmelser som ikke er tilstrekkelig klare, se nærmere kap. 5.1.3.4.

Etter det tredje vilkåret kan unntak fra informasjonskravet bare vedtas når det foreligger særlige tungtveiende hensyn. Dette er et strengt krav, som ytterligere skjerpes ved det fjerde vilkåret om at unntaket må være "nødvendig". Det er i 2. punktum ikke gitt eksempler på hva som menes med særlig tungtveiende hensyn eller hva som nærmere ligger i nødvendighetskravet. Det skyldes bl. a. at det er vanskelig å gi en allmenn beskrivelse som dekker både dokument- og møteoffentlighet. En nærmere avklaring av dette hører derfor hjemme i de aktuelle lover – som offentlighetsloven, domstolsloven og kommuneloven. Disse mer konkrete unntakene må alle tilfredsstille vilkårene i 2. punktum.

Det synes f. eks. rimelig klart at opplysninger om personlige forhold i større grad kan unntas etter offentlighetsloven enn etter domstolloven. Som hovedregel vil det ikke være grunnlag for å lukke rettsmøter ved opplesning av f. eks. rettspsykiatriske rapporter eller ved gjennomgang av tiltaltes tidligere domfellelser. Opplysninger av tilsvarende art vil derimot som hovedregel kunne unntas etter offentlighetsloven.

Kommisjonen har ikke foretatt en grundigere gjennomgang av eksisterende unntak i de informasjonskrav som per i dag følger av formell lov, jf. bl. a. offentlighetsloven, domstolloven og kommuneloven. Kommisjonen kan derfor ikke presentere en ferdig analyse av hvilke av disse unntakene som antas å være i overensstemmelse med vårt grunnlovsforslag og hvilke som eventuelt må tolkes innskrenkende ved vedtakelsen av vårt forslag – eller som i sin helhet vil være så uforenlig med 2. punktum at de i praksis må anses som bortfalt. Vi antar imidlertid at unntaksadgangen med vårt forslag vil bli noe snevrere enn hva tilfellet er i dag. Det vil ikke minst bli nødvendig å arbeide med sikte på mer presis formulering av flere av unntakene. For en nærmere drøftelse av visse sider ved offentlighetsloven vises til kap. 5.4.3.1 Offentlighetsprinsippet, og konklusjonen i kap. 5.4.3.3.

Unntaksbestemmelsen i 2. punktum vil også få direkte betydning for adgangen til å pålegge offentlig ansatte taushetsplikt. Det vil gi liten sammenheng i regelverket om taushetsplikt kan pålegges uavhengig av 5. ledd, 2. punktum, og det kan invitere til omgåelser, se nærmere kap. 6.2.4.1.

10.3.8 Nærmere om 6. ledd

I 6. ledd uttrykkes det såkalte infrastrukturkravet, dvs. kravet om at staten aktivt skal medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Statens oppgave utvides i 6. ledd fra passivt å avstå fra inngrep til aktivt å sikre borgernes ytringsmulighet. Infrastrukturkravet innebærer en forpliktelse til å legge til rette for kanaler og institusjoner for en åpen og opplyst offentlig samtale, kort sagt et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.

For å få et godt fungerende offentlig rom, er det ikke nok med fravær av inngrep. Det er også nødvendig med aktive tiltak fra fellesskapets side. Det er derfor viktig i en grunnlov å henlede oppmerksomheten på statens positive forpliktelser, og ikke bare gi rammer for nattvekterstatens negative kontrollfunksjon. Det ligger i hele tenkningen om ytringsfriheten som en forutsetning for tre helt avgjørende prosesser (sannhetsøkning, demokrati og individets frie meningsdannelse) at når det eventuelt kan påvises at en eller flere av prosessene ikke fungerer som forutsatt, må det primære tiltak være styrking av prosessene ved positive virkemidler. Bedre enn å forby verbale angrep på posisjoner, handlinger og holdninger er det derfor å legge forholdene til rette for at de angrepne kan komme til orde – og nå fram til den samme allmennhet – med sine versjoner av virkeligheten.

Sammenhengen mellom et godt fungerende offentlig rom og behovet for begrensninger i ytringsfriheten kan ikke leses antitetisk. Det vil være i strid med hele ytringsfrihetens idé om man forsøker å bygge ned det offentlige rom for dermed å skaffe argumenter for rettslige inngrep.

Begrepene krav og plikt kan i denne sammenhengen ikke forstås som rent juridiske begrep. Det er mer snakk om demokratiske og politiske forpliktelser, og uten en utdypende lovgivning som konkretisere statens forpliktelser vil 6. ledd bare unntaksvis kunne brukes som selvstendig hjemmel for et krav om faktisk ytringsmulighet. Formuleringen har i så måte paralleller til Grl. § 110, 1. ledd, § 110 a og § 110 c, 1. ledd. Det er i første rekke tale om nedfelling av prinsipper som det i dag er bred enighet om.

Som påvist i kap. 3 og 4 har staten i hele perioden fra 1814 – og tidligere – påtatt seg et stort ansvar for å etablere og utvikle forutsetningene for en fungerende offentlig samtale. At dette ansvaret nedfelles i Grunnloven innebærer i så måte ikke at nye oppgaver pålegges staten. En grunnlovsfesting vil imidlertid både synliggjøre og markere statens ansvar, og slik løfte fram vedlikehold og utvikling av det offentlige rom som et viktig politisk ansvar. Med dette markeres også at etablering, drift og utvikling av kanaler og medier ikke alene kan overlates til markedet, noe som lenge har vært erkjent av den norske stat. Det er her nok å vise til det offentliges finansiering av allmennskolen og universitetene, og til offentlige overføringer for støtte til kunst og kultur, direkte og indirekte pressestøtte, NRKs særlige oppgaver, offentlig støtte til organisasjoner m. m., samt regler mot monopolisert eierskap av massemedier. Statens ansvar etter 6. ledd kanf. eks. være et argument for å gi dispensasjoner fra konkurranselovgivningen (f. eks. for bokbransjeavtalen), jf. konkurranseloven (1993/65) § 3-9, 1. ledd litra d.

Av begrepet "opplyst" kan bl. a. utledes at det statlige ansvar vil omfatte utdannings-, forsknings- og kulturpolitikk i vid forstand. Av begrepet "åpen" kan bl. a. utledes at staten må legge forholdene til rette for en bred deltakelse i det offentlige ordskiftet. Offentligheten er til dels fragmentert etter en rekke kriterier, som språk, kultur, geografi, alder, kjønn osv, og det er viktig at de ulike offentligheter forstås både utfra sin selvstendige betydning og som byggesteiner i den felles nasjonale offentlighet. Derfor vil det statlige ansvar f. eks. inkludere både økonomisk støtte til medier for språklige minoritetsgrupper og støtteordninger som kan styrke ulike minoriteters ytringsmulighet i den felles offentlighet, se nærmere kap. 4.3.4.

Videre innebærer begrepsparet "opplyst" og "åpen" et supplement til den reaktive informasjonsplikt etter 5. ledd. For å bidra til kvalitet og mangfold i den offentlige debatt vil staten i mange sammenhenger være forpliktet til en aktiv informasjonsvirksomhet, både om egen og privates virksomhet. Det innebærer at staten av eget tiltak må gå ut med informasjon til allmennheten, eller sørge for at andre rettssubjekt pålegges en aktiv informasjonsplikt, jf. som et eksempel på dette kommuneloven § 4. 5. ledd har i så måte paralleller til Grl. § 110 b, 2. ledd. I denne aktive informasjonsplikten kan det – i tillegg til å spre informasjon som allerede eksisterer – også ligge en plikt til å utarbeide og skape informasjon og kunnskap på områder der slikt mangler, jf. EMD Guerra and Others v Italia, dom 19. februar 1998.

Bestemmelsen innebærer videre at staten har et løpende ansvar for å påse at lovgivningen bidrar til å sikre ytringsfriheten og en reell ytringsmulighet. Dette kan bl. a. tilsi at grensen mellom ansattes lojalitetsplikt og ytringsfrihet bør vurderes klargjort ved lovgivning. Også mange andre av kommisjonens anbefalte reformer kan sees i denne sammenheng, ikke minst vil den enkeltes reelle ytringsmulighet øke om færre personer var solidarisk ansvarlig for ytringene, jf. kap. 8.1.4.

På samme måte som de andre grunnlovsbestemmelsene av tilsvarende karakter, kan 6. ledd få en viss betydning for tolkningen av andre deler av Grunnloven. Statens ansvar etter 6. ledd kan likevel ikke forstås slik at staten kan gripe inn i borgernes rettigheter etter § 100, 1. til 5. ledd i større utstrekning enn det som følger direkte av disse bestemmelsene. For å oppfylle sitt ansvar etter 6. ledd vil staten derfor i første rekke være henvist til positive virkemidler. Det kan ikke utelukkes bruk av negative virkemidler for å virkeliggjøre forpliktelsene etter 6. ledd, jf. f. eks. visse eierbegrensningsregler, men disse inngrepene må da på selvstendig grunnlag oppfylle de aktuelle vilkårene i 1. til 5. ledd.

10.4 Oversikt over ønskelige lovreformer

10.4.1 Innledning

En vedtakelse av vårt grunnlovsforslag vil gjøre det ønskelig med flere lovreformer for å sikre at formell lov er i overensstemmelse med grunnloven. Kommisjonen har ingen fullstendig oversikt over hvilke lover som bør oppheves eller endres, eller hvilke lover som bør vurderes nærmere med sikte på å avklare grunnlovsmessigheten. Det ligger i en grunnlovsbestemmelses natur at den vil være en generelt formulert norm og at det derfor ofte ikke er gitt uten nærmere analyse hvilke utslag bestemmelsen vil få i konkrete spørsmål. En slik omfattende analyse har vi ikke hatt ressurser til å gjennomføre.

Vi forsøker i dette avsnittet å gi en samlet oversikt over de merknader vedrørende behov for lovreformer som framkommer i mer detalj ellers i utredningen, i hovedsak i kap. 5 og 6. Vi har delt de bestemmelsene som er nærmere omtalt foran i to grupper. I den første gruppa har vi plassert bestemmelser som kommisjonen anbefaler opphevet eller endret – dvs. bestemmelser som kommisjonen føler seg rimelig sikker på ikke kan anvendes slik de i dag tolkes uten at det vil oppstå konflikter med Grl. § 100. I den andre gruppa har vi plassert bestemmelser som kommisjonen mener bør vurderes nærmere med sikte på en avklaring av om lovendring er nødvendig. Vi understreker nok en gang at kommisjonen ikke har foretatt en samlet vurdering av alle lover, slik at våre antydninger om motstrid eller mulig motstrid på ingen måte er uttømmende.

Avslutningsvis i dette underkapittel omtales andre lovgivningsinitiativ som etter kommisjonens mening bør foretas, men der initiativet ikke nødvendigvis er en direkte følge av grunnlovsforslaget.

Det er ønskelig at en grunnlovsendring i tråd med vårt forslag følges opp med endringer i formell lov, selv om dette neppe er formelt nødvendig. Det følger av lex superior-prinsippet at formell lov – og andre normer som ikke har grunnlovsrang – ikke kan anvendes i strid med grunnloven. Ved motstrid må bestemmelser av lavere rang derfor tolkes innskrenkende, noe som kan medføre at enkelte bestemmelser i sin helhet blir uten reelt innhold og i praksis derfor kan anses som bortfalt. Vi vil likevel anbefale aktiv lovendring ved formelle lovvedtak – der dette er nødvendig – framfor utstrakt bruk av innskrenkende tolking. Både av pedagogiske grunner og av hensyn til borgernes rettssikkerhet bør formelle lover gi et mest mulig riktig uttrykk for gjeldende rett og ikke inneholde rent nominelle bestemmelser som ikke kan anvendes.

10.4.2 Bestemmelser som anbefales opphevet eller endret

Følgende bestemmelser i formell lov anbefales opphevet dersom vårt forslag til ny Grl. § 100 blir vedtatt:

1. Straffeloven § 95, 1. ledd (forhånelse av fremmed stats flagg), jf. kap. 6.3.2.3.1.

2. Straffeloven § 142 (blasfemi), jf. kap. 6.2.4.2.

Følgende bestemmelser i formell lov anbefales endret dersom vårt forslag til ny Grl. § 100 blir vedtatt:

1. Enkelte bestemmelser i straffeloven kap. 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, jf. kap. 6.3.2.2 og kap. 6.3.2.3.1.

2. Enkelte bestemmelser i straffeloven kap. 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode, jf. kap. 6.3.2.2 og kap. 6.3.2.3.2.

3. Straffeloven § 130 (særlig vern av offentlig myndighet mot villedende framstillinger), jf. kap. 6.3.3.3.

4. Straffeloven § 135 a (hatefulle ytringer), jf. kap. 6.3.3.4.

5. Straffeloven § 211 (pornografi), jf. kap. 6.3.4.3.

6. Enkelte bestemmelser i straffeloven kap. 23 om ærekrenkelser, jf. kap. 6.2.3.2.5, kap. 6.2.3.3, kap. 6.2.3.4 og kap. 8.2.4. Uaktsomhetskravet i forslag til Grl. § 100, 2. ledd, 3. pkt. bør framgå også av straffelovens injuriekapittel. Det samme gjelder skillet mellom faktapåstander og verdivurderinger. Det er videre ønskelig at vilkårene for ansvar for sanne injurier skjerpes.

7. Straffeloven § 390 a (fotoforbud), jf. kap. 6.2.3.4 og kap. 8.1.4.

8. Enkelte bestemmelser i lov om film og videogram, jf. kap. 7.3.3 og kap. 7.4.2.1.

9. Enkelte bestemmelser i tvangsfullbyrdelsesloven kap. 15, jf. kap. 7.3.5 og kap. 7.4.2.2.

10. Forvaltningsloven § 13 flg. og andre bestemmelser om taushetsplikt for offentlig ansatte (det bør framgå av forvaltningsloven og andre aktuelle lover at taushetsplikt ikke kan pålegges i strid med forslag til Grl. § 100, 5. ledd), jf. kap. 6.2.4.1.

Et flertall av kommisjonens medlemmer anbefaler dessuten at kringkastingsloven § 3-1, 3. ledd (forbud mot politisk reklame i fjernsynet), blir endret dersom vårt forslag til ny Grl. § 100 blir vedtatt, jf. kap. 2.3.4 og kap. 6.2.4.4.2.

10.4.3 Bestemmelser som bør vurderes

Dersom vårt forslag til ny Grl. § 100 blir vedtatt, bør følgende bestemmelser i formell lov underkastes en nærmere vurdering med sikte på en avklaring av om lovendring er nødvendig:

1. Enkelte bestemmelser i straffeloven kap. 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, jf. kap. 6.3.2.2 og kap. 6.3.2.3.1.

2. Enkelte bestemmelser i straffeloven kap. 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode, jf. kap. 6.3.2.2 og kap. 6.3.2.3.2.

3. Straffeloven § 134 (opphissende ytringer mot militæret), jf. kap. 6.3.3.3.

4. Straffeloven § 135 (forhånelse og hat mot statsforfatningen, opphisselse av befolkningsgrupper), jf. kap. 6.3.3.3.

5. Straffeloven § 140 (oppvigleri), jf. kap. 6.3.3.2.

6. Beredskapsloven 15. desember 1950 nr. 7, jf. kap. 6.3.2.2 og kap. 6.3.2.3.1.

7. Markedsføringsloven § 1, 2. ledd, jf. kap. 6.3.4.2.

8. Enkelte bestemmelser i offentlighetsloven, jf. kap. 5.4.3.3.

9. Politiloven § 11 (vilkårene for å nedlegge forhåndsforbud mot demonstrasjoner), jf. kap. 7.3.7 og kap. 7.4.2.3.

10.4.4 Andre ønskelige lovgivningsinitiativ

Annen lovgivning som bør vurderes:

1. Grunnlovsbestemmelse om privatlivets fred, jf. kap. 6.2.2.3.

2. Lovgivning om ansattes ytringsfrihet, jf. kap. 6.2.4.1. Kommisjonen mener det er utilfredsstillende at reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet i stor grad er ulovfestet og delvis underutviklet. Eventuell lovgivning bør definere begrepet "illojalitet" og gi nærmere regulering av fenomenet "whistle blowing".

3. Lovgivning som sikrer mest mulig like regler om ansvarsplassering, kildevern og referatprivilegium for alle medier, jf. kap. 5.5 og kap. 8.1.4.