7 Forhåndskontroll

7.1 Forhåndskontroll eller frihet under ansvar?

Forhåndskontroll med ytringer kan forekomme i mange variasjoner. Fellestrekket ved de ulike ordningene er at man intervenerer før ytringene når fram til tiltenkte mottakere.

Forhåndskontroll kan deles inn i to hovedtyper – etter hensikten med eller begrunnelsen for kontrollen. Den ene typen forhåndskontroll angår innholdet i den enkelte ytringer. Det er enkeltytringer som er objektet for f. eks. filmsensuren og for midlertidige forføyninger. Vurderingstema ved kontrollen er om ytringens innhold er skadelig og/eller krenkende for den som omtales eller for mottaker.

Den andre typen forhåndskontroll interesserer seg ikke for enkeltytringer, men for resultatet av den samlede sum av ytringer – i det alminnelige offentlige rom eller i et spesielt medium. Det er sumvirkningen som er objektet for f. eks. reglene om kringkastingskonsesjon. Vurderingstema ved kontrollen er hvilke konsekvenser det kan ha for det kulturelle, språklige og demokratiske mangfold om kringkastingen ikke reguleres.

Det motsatte av forhåndskontroll vil være at kontrollen – eller vurderingen – foretas etter at ytringen er framsatt. Det vil med andre ord si etterfølgende ansvar for ytringer. Spørsmålet om når en ytring skal vurderes opp mot ytringsfrihetens grenser – før eller etter avgivelse/offentliggjøring – må holdes adskilt fra spørsmålet om hvor grensene går.

Begrepet forhåndskontroll må avgrenses mot visse former for løpende, samtidig overvåkning av ytringer, som telefonavlytting eller videoovervåkning. Poenget med slik kontroll er normalt ikke å stanse uønskede/ulovlige ytringer, men å samle informasjon og eventuelt lagre denne for senere dokumentasjon av hva som ble ytret. Slik samtidig overvåkning rammes derfor ikke av forbud mot forhåndskontroll, men kan være ulovlig av andre grunner.

Rent prinsipielt er det neppe noe i veien for at et system med fullstendig forhåndskontroll kan ha større aksept for kontroversielle ytringer enn et system med etterfølgende ansvar. Det avgjørende for hva man lovlig kan ytre er isolert sett ikke tidspunktet for kontroll, men de materielle ytringsfrihetsreglene. Dette synspunktet er imidlertid for enkelt. Spørsmålet om forhåndskontroll kan ikke reduseres til et teknisk spørsmål om hvorvidt kontrollen skal settes inn før det ytres, mens det ytres eller etterpå. Årsakene til dette er flere:

For det første har man historisk erfaring for at forhåndskontroll særlig har vært brukt og brukes av repressive eller intolerante regimer. Fra norsk (og dansk-norsk historie) knytter erfaringen seg til forhåndssensur av trykt skrift fra 1537 til 1770 og fra 1810 til 1814, samt den tyske sensuren under den andre verdenskrig. Det er derfor naturlig å koble forhåndskontroll med tilsvarende trange rammer for materielle ytringsfrihet. Denne erfaringen kan nok problematiseres fordi forhåndskontroll fra makthavere med lav eller synkende legitimitet vil opprøre mer enn sensur iverksatt av makthavere med høy legitimitet. Kontroll iverksatt av demokratiske regimer, når både regimet og kontrollens formål har stor tilslutning, blir derfor ikke lagt merke til på samme måten, jf. her den norsk filmsensuren fra 1913 og fram til i dag.

For det andre strider et system med forhåndskontroll mot det liberale grunnprinsipp om frihet under ansvar. Under dette prinsippet skal borgerne kunne treffe sine egne avgjørelser om hvilke opplysninger og ideer de vil meddele andre, men samtidig i ettertid være ansvarlige for eventuelle brudd på loven. Det er dette som er frihet under ansvar. 1

Og for det tredje ligger det noe grunnleggende udemokratisk i et system med forhåndskontroll fordi debatten om hva som skal være tillatte ytringer da nødvendigvis vil foregå i et lukket rom mellom den aktuelle ytrer og kontrollørene. Debatten om hvor grensene skal gå tilhører imidlertid demokratiet og må derfor foregå i full åpenhet. Den ytringen som blir erklært ulovlig bør paradoksalt nok bli gjort kjent slik at borgerne selv kan gjøre seg opp en mening om hvorvidt man er enig eller uenig i forbudet. Det er nødvendig for en løpende debatt om hvor grensene bør trekkes.

Konklusjonen må derfor bli at det er en grunnleggende forskjell på forhåndskontroll og etterfølgende ansvar. Forskjellen kan ikke reduseres til et spørsmål av teknisk art. Kommisjonen legger etter dette til grunn at forhåndskontroll må oppfattes som en særlig uheldig form for sanksjon mot ytringer. 2

Vi er imidlertid åpne for at det kan finnes situasjoner der ytreren kan foretrekke ansvarsfriende forhåndskontroll for å unngå den risiko som ligger i frihet under ansvar, dvs. den risiko som er forbundet med å stole på egen vurdering av hvor grensene går. 3

7.2 Former for forhåndskontroll

Den mest omfattende formen for forhåndskontroll vil være et generelt pålegg om at alle ytringer, uansett medium, rutinemessige skal forelegges en kontrollinstans for godkjennelse før offentliggjøring. Dette kan omtales som alminnelig forhåndssensur, og samsvarer med det systemet for trykt skrift som hersket i Danmark-Norge fra 1537 til 1814 – med noen få års unntak. 4

Forhåndskontrollen kan også forekomme mer tilfeldig, dvs. at det ikke foreligger noe alminnelig system med gjennomsyn av ytringer, men at det likevel er mulig å stanse konkrete ytringer som er i anmarsj. Midlertidige forføyninger og strafferettslig beslag og inndragning er eksempler på slik forhåndskontroll. Kontrollen utløses da av en som antar at han vil bli krenket av ytringen dersom den offentliggjøres, eller av påtalemyndigheten pga. antatt straffbart innhold. At dette må betraktes som forhåndskontroll følger logisk av at det gripes inn før ytringen når fram til tiltenkt mottaker.

En viss forhåndskontroll kan også oppnås med overvåkning av selve formidlingsprosessen. Man kan øremerke visse medier eller visse offentlige rom for særlig utvalgte personer eller institusjoner. Krav om konsesjon for å drive kringkastingsvirksomhet og krav om tillatelse for å demonstrere er utslag av en slik kontroll. I den utstrekning slik kontroll kun er begrunnet i tekniske forhold faller den utenom vår problemstilling.

Det er nødvendig å skille klart mellom forhåndskontroll med hver enkelt ytring, som under et alminnelig sensursystem, og kontroll med bruken av selve mediet, som f. eks. kringkastingskonsesjon. Ordningene har imidlertid det til felles at de gjelder omstendigheter før ytringene framsettes. Et tilsvarende konsesjonssystem for å gi ut aviser eller bøker – med vilkår knyttet til innholdet i avisene og bøkene – ville klart nok stride mot sensurforbudet i Grl. § 100, 1. punktum. Det er formelt sett mulig å omtale dagens norske kringkastingsregulering som et forbud mot bruk av mediene radio og TV, med eksklusivt unntak for noen få utvalgte konsesjonærer. Et slikt tilsvarende forbud for trykt skrift har ikke vært rettslig mulig siden 1814.

Om vi holder fast ved at det sentrale ved de ulike former for forhåndskontroll er en intervensjon eller styring før ytringene når fram til sine potensielle mottakere, kan også former for kontroll på mottakersiden forstås som forhåndskontroll. Dette kan oppnås ved forbud mot eller krav om konsesjon for å inneha mottaksutstyr, som radio (jf. nazistenes inndragning under den andre verdenskrig) eller parabolantenne. Slike ordninger vil framstå som aktuelt når avgiver av ytringene er utenfor kontrollstatens jurisdiksjon.

Kontroll med innholdet i selve ytringen og kontroll med formidlingsprosessen angår i hovedsak den klassiske ytringsfriheten. Kontroll med mottak av ytringer innebærer derimot en begrensninger i informasjonsfriheten, og vil ikke bli behandlet nærmere. 5

Mulighetene for forhåndskontroll henger nøye sammen med hvilket medium eller hvilken arena som brukes for formidling av ytringene. Det er neppe noen dristig antakelse at kontrollbehovet oppfattes som større jo flere mennesker som kan nås av ytringen og jo mer effektiv kommunikasjonen antas å være. Her kommer tekniske og faktiske forhold kontrollørene i møte: Massekommunikasjon – enten dette foregår ved å samle noen tusen mennesker på et torg 6 eller krever teknisk avansert avsender- og mottakerutstyr, er enklere å oppdage enn ytringer framsatt til et begrenset antall mottakere.

Digitaliseringen åpner opp for helt nye, automatiske kontrollformer. Når all informasjon i prinsippet omgjøres til rekker av 1 og 0, kan uønskede rekker av 1 og 0 stanses ved bruk av såkalte "filtre". Disse kan luke ut forhåndsdefinerte ord, uttrykk eller bilder og bryte forbindelsen eller blokkere videresending når de uønskede ordene eller bildene dukker opp. Montert i private PC-er eller TV-apparat – og overstyrt av foreldre – kan slike filtre gi en mulighet til å verne barn mot antatt skadelig påvirkning. Montert etter offentlige pålegg ved viktige kommunikasjonsknutepunkt kan slike filtre derimot bli et skjult og effektivt sensurmiddel også overfor voksne borgere. 7

7.3 Kort om dagens rettstilstand

7.3.1 Internasjonale forpliktelser

Norge er ikke folkerettslig forpliktet til å avstå fra forhåndssensur eller annen forhåndskontroll av ytringer. Verken EMK art. 10 eller SP art. 19 inneholder noe absolutt forbud mot forhånds sensur. For EMK er dette ytterligere klarlagt gjennom flere avgjørelser. 8 Forhåndssensur kan altså være tillatt så lenge vilkårene for inngrep etter EMK art. 10, 2. ledd og SP art. 19, 3. ledd er oppfylt. I Wingrove-saken ble en forhåndssensurordning for videofilm godtatt, men samtidig ble det uttalt at saken måtte underkastes særlig nøye vurdering nettopp fordi inngrepet var i form av forhåndskontroll. 9

7.3.2 Sensurforbudet i Grl. § 100, 1. punktum

Det er sikker oppfatning at ordlyden i Grunnloven § 100, 1. punktum ("Trykkefrihed bør finde Sted") innebærer et forbud mot forhåndssensur av trykt skrift. Ved denne setningen garanteres borgerne formell ytringsfrihet så lenge det valgte medium er trykt skrift. Setningen innebærer også at Stortinget, eller andre med myndighet til å vedta rettsregler, ikke har kompetanse til å vedta forhåndssensur av trykt skrift. Et eventuelt slikt vedtak vil være uten virkning.

Fra en rettsdogmatisk synsvinkel reiser Grl. § 100, 1. punktum en rekke spørsmål, bl. a. om hva som menes med forhåndssensur, hva som menes med trykt skrift og hvem som er rettighet- og pliktsubjekt etter bestemmelsen. Det er ikke kommisjonens oppgave å avklare gjeldende rett her, men vi har funnet det nødvendig å kommentere noen problemstillinger nærmere fordi spørsmålene også har relevans til vårt grunnlovsforslag.

Spørsmålet om hva som menes med forhåndssensur er siden 1814 behandlet i en rekke statsrettslige framstillinger. 10 Det synes å være enighet om at kjernen i frihet fra forhåndssensur er retten til uhindret utgivelse. Det kan ikke vedtas ordninger som krever forutgående prøvelse av skriftets lovlighet eller tillatelse fra offentlig myndighet for utgivelse.

I tillegg til en regulær sensur som rammer alle borgere og alle trykksaker heter det hos flere at Grl. § 100, 1. punktum også forbyr sensur som bare rammer spesielle grupper eller enkeltpersoner – enten dette er i form av skriveforbud eller utgivelsesforbud. 11

Felles for disse framstillingene er likevel at det aksepteres unntak fra utgangspunktet om at ethvert utgivelsesforbud og enhver partiell eller betinget sensurordning er forbudt. Andenæs (side 325) sier f. eks. at grunnlovens forbud mot forhåndskontroll av trykte skrifter ikke hindrer at et skrift med straffbart innhold i lovhjemlede tilfeller blir beslaglagt av retten etter utgivelsen. Deretter tilføyer han følgende: "Og det må visst være anledning til slik beslagleggelse også før skriftet kommer ut, når påtalemyndigheten på den ene eller annen måte er kommet til kunnskap om det straffbare …". Det samme sies av Opsahl (side 12) som også mener unntak kan tenkes på grunnlag av konstitusjonell nødrett og innenfor visse rammer under en papirrasjonering.

Det er ikke tradisjon for at midlertidige forføyninger mot ytringer i trykt skrift problematiseres i de statsrettslige framstillingene av Grl. § 100. Vi kan heller ikke se at spørsmålet om hva som menes med forhåndssensur har vært oppe for Høyesterett i perioden fra 1814 og fram til i dag.

Under nåværende grunnlov, som kun forbyr forhåndssensur av trykt skrift, har det selvsagt vært av betydning å avgjøre hva som ligger i dette begrepet. Kommisjonen vil foreslå at sensurforbudet gjøres medienøytralt (jf. kap. 7.4) – dermed blir grenseoppgangen mellom trykt skrift og andre formidlingsformer uten betydning i denne sammenheng. 12 Vi vil likevel peke på at også formuleringen fra 1814 med velvilje kunne vært tolket som et generelt, medieuavhengig forbud mot forhåndssensur.

Det er nemlig liten grunn til å anta at det var Grunnlovsforsamlingens forkjærlighet for trykkverk og trykkpresse som teknikk som lå bak den særlige beskyttelsen for "trykt skrift". Det er større grunn til å tro at det var den særlige form for kommunikasjon som på den tiden fant sted gjennom trykte skrifter som skulle beskyttes. Derfor blir det av betydning å se på hva som skilte trykt skrift fra andre kommunikasjonsformer i 1814.

For det første var trykt skrift tidens eneste massemedium, om man ser bort fra muligheten for spredning av ytringer via avskrift. En viss massekommunikasjon kunne finne sted også på annen måte, gjennom folkemøter, teater, konserter, opptog o l, men da måtte ytrer og mottaker være tilstede samtidig. Trykt skrift var derimot uavhengig av tid og rom.

For det andre vil ytringer på trykk være mindre spontane enn de muntlige – det følger alene av det tidsforløp som må gå fra tanke til ferdig skrift – og av dette igjen følger en presumsjon for høyere kvalitet, eller i det minste en annen kvalitet, på de trykte ytringene.

For det tredje følger eidsvollsmennenes praktiske erfaring med at det nettopp var gjennom trykte skrifter at man ble informert om politikk og samfunnsliv i hjemland og ute, og at det var gjennom trykt skrift man selv mest effektivt kunne ta del i ordskiftet om offentlige spørsmål.

Det kan derfor hevdes at det var retten til massekommunikasjon om offentlige spørsmål på et visst kvalitativt nivåsom ble beskyttet, og ikke mediet i seg selv. Ideen om slik kvalitativ kommunikasjon kunne imidlertid på den tiden, i mangel av andre aktuelle medier, dekkende uttrykkes som "trykkefrihet bør finne sted".

Ved den senere fortolkning av Grl. § 100, 1. punktum har man imidlertid holdt strengt på ordlyden og utelukket nye massemedier fra beskyttelsen mot forhåndssensur, selv når det kan hevdes at de nye mediene har utfylt eller overtatt den rollen som trykt skrift tidligere hadde som medium for kvalitativ kommunikasjon om visse emner. Kanskje har grunnlovsfedrenes etterkommere ment at de gamle gikk vel langt i sin frihetsrus i 1814, og at det derfor ikke er grunn til å følge deres anvisninger lengre enn strengt nødvendig.

Men uansett årsak er den rettslige situasjon i dag klar nok: Kun ytringer som kan hevdes å foreligge som trykt skrift nyter vernet mot forhåndssensur. Sensur av film, teater, radio, fjernsyn, muntlige ytringer under demonstrasjoner m.v, er derfor tillatt, og har eksistert eller eksisterer i større eller mindre grad.

Forbudet mot forhåndssensur av trykt skrift er i hovedsak respektert ved at aviser, blader og bøker fritt kan utgis uten offentlig godkjennelse. Dette gjelder så vel det enkelte eksemplar som utgivervirksomhet generelt. Det fantes et klart brudd på bestemmelsen i den nå opphevde legemiddelloven av 20. juni 1964 nr. 5. 13 Lovens § 29, 1. ledd bestemte at "reklame for legemidler skal være nøktern og sann og skal på forhånd være godkjent av den myndighet Kongen bestemmer". Det var ikke noe unntak for slik reklame selv om den forelå i form av trykt skrift. Grl. § 100, 1. punktum sier ikke noe om hvem som er bærer av retten til ikke å bli gjenstand for forhåndssensur.

Bestemmelsen er tilsvarende taus om hvem som er forpliktet til å avstå fra slik sensur. Svaret på dette må derfor forsøksvis finnes andre steder. Det er ikke mange steder å lete, bl. a. fordi det ikke har vært tradisjon for å drøfte dette spørsmålet i norske statsrettslige framstillinger.

Det må uten videre kunne legges til grunn at den formelle ytringsfrihet i alle fall er en rettighet for myndige norske statsborgere. I praksis synes det også å være lagt til grunn at juridiske personer – dvs. selskap og sammenslutninger av ulik art – er ansett som rettighetssubjekt. Var det annerledes, kunne man tenkt seg forhåndssensur for trykt skrift utgitt av aksjeselskaper o.l.

Verken spørsmålet om umyndiges formelle ytringsfrihet eller utenlandske statsborgeres formelle ytringsfrihet i Norge har vært drøftet som problem i den juridiske litteratur. Spørsmålene – de lege lata – må derfor stå ubesvart her. For den sistnevnte gruppen tilsier imidlertid grunnlovsvernets generelle form at også utlendinger er beskyttet, dessuten tilsier folkerettslige regler om ikke-diskriminering lik behandling uavhengig av statsborgerskap. Men samtidig finnes det folkerettslige regler som innrømmer statene rett til å begrense f. eks. flyktningers politiske virksomhet i asylstaten. 14

Ytterligere en problemstilling knytter seg til statens egen ytringsfrihet. Spørsmålet har praktisk interesse fordi mange statlige kontroll- og overvåkningsorgan deltar i den offentlige debatt – gjerne med private økonomiske interesser som motpart – eller de driver opplysningsvirksomhet rettet mot allmennheten om varer og tjenester som frambys på markedet av private aktører. Skulle disse organene ha mindre formell ytringsfrihet enn private rettssubjekt, blir deres oppgave vanskeligere, f. eks. kunne man tenke seg at næringsdrivende bruker midlertidig forføyninger mot enhver offentliggjøring av prissammenliknende undersøkelser eller kvalitetstester, og at slike forføyninger lettere kunne oppnås fordi hensynet til ytringsfriheten får mindre vekt enn dersom saksøkte hadde vært et privat rettssubjekt. 15

Også for spørsmålet om pliktsubjekt etter § 100, 1. pkt. er kjernen i reglen sikrere enn periferien. Det er utvilsomt at Stortinget ikke lovlig kan vedta lover som innebærer forhåndssensur av trykt skrift. Tilsvarende sikkert er det at regjeringen og den øvrige forvaltning – herunder kommunene – ikke kan vedta innføring av slike ordninger. For at reglen skal være sikker er det imidlertid en forutsetning at sensuren rammer private rettssubjekter.

Spørsmålet om privat forhåndssensur er vanskeligere. Arbeidsgivere kan klart nok kontrollere det som går ut i bedriftens eller institusjonens navn, på samme måte som det ikke er forhåndssensur når en redaktør refuserer en artikkel fra en journalist, nekter å ta inn et leserbrev eller en annonse, jf. kap. 4.2.4. Dette blir annerledes dersom arbeidsgiver krever å få lese gjennom ytringer som de ansatte vil framsette i eget navn. Men også her finnes det vanskelige grensetilfeller knyttet opp mot bl. a. arbeidstakeres lojalitetsplikt, og selve utformingen av kravet om forhåndsgodkjenning. Er kravet formulert som en absolutt plikt som utløser sanksjoner ved overtredelse, eller er det utformet som en ordensforskrift og et ønske om tidlig varsling, men uten sanksjoner ved overtredelse?

Spørsmålet om forhåndssensur har i praksis bl. a. dukket opp ved institusjoner som fengsler og skoler, knyttet til aviser skrevet og redigert av fanger eller elever. I de tilfellene der institusjonen står som ansvarlig utgiver har Justisdepartementets lovavdeling i flere uttalelser lagt til grunn at institusjonsledelsens sensur best kan sammenliknes en utgivers rett og plikt til å redigere egen avis. 16 Kommisjonen er ikke ubetinget enig i denne innfallsvinkelen. I Sverige er skoleavisproblemet løst annerledes. 17 Særlige problemer foreligger dessuten i Forsvaret, der de vernepliktiges tillitsvalgte er underlagt en kontroll som ikke ville vært mulig overfor f. eks. tillitsvalgte i arbeidslivet. Ifølge en artikkel i Dagsavisen 26. mai 1999 må alle uttalelser fra de tillitsvalgte først godkjennes av Forsvarsdepartementet. Ordningen skriver seg fra et reglement fra 1974 – med en mer spent sikkerhetspolitisk situasjon, og omfatter også de tillitsvalgtes leserbrev til Forsvarets Forum.

På samme måten som redaktøren av en avis kan bestemme avisens innhold kan eieren av f. eks. et forretningslokale kreve å se oppslag før de henges opp i forretningen. Hjemmelen for dette vil være den private autonomi. Det offentliges private autonomi er imidlertid begrenset, slik at Postverket f. eks. ikke med hjemmel i privat autonomi kan nekte å motta sendinger fordi innholdet f. eks. er rasistisk og i strid med strl. § 135 a. I følge Justisdepartementets lovavdeling ville en slik nektelse "komme i et tvilsomt forhold til forbudet mot forhåndssensur av trykte skrifter i grunnloven § 100 første punktum". 18

Et håndskrevet brev er ikke trykt skrift. Derfor blir f. eks. ikke den ganske utbredte sensur av brev til og fra fanger sett som problematisk i forhold til dagens sensurforbud. Et medienøytralt forbud mot forhåndssensur – slik kommisjonen går inn for – må imidlertid gi en viss åpning for fortsatt brevsensur der dette er nødvendig. Så langt kommisjonen kan se foreligger i dag en viss legal adgang til sensur av brev til og fra varetekts- og soningsfanger 19 og til og fra psykiatriske pasienter i lukket avdeling. 20 Post til barn under opphold på barnevernsinstitusjon 21 og post til og fra beboere i institusjoner etter sosialtjenesteloven 22 kan også kontrolleres, men denne kontrollen skal etter sitt formål ikke stanse eller kontrollere ytringer, bare berusende og bedøvende midler. Ved gjennomgang av "posten" vil den frie utvekslingen av ytringer likevel kunne bli berørt.

Kommisjonen går ikke nærmere inn på begrunnelsene for disse kontrollordningene. Vårt forslag til ny Grl. § 100, 4. ledd innebærer imidlertid at vedtaksprosedyrene for iverksettelse av brevsensuren må endres, jf. kravet om at tillatelse må gis av en domstol, se nærmere kap. 10.3.6. Det er grunn til å minne om at vi her kun har drøftet forhåndssensur av ytringer til og fra personer i "anstalt". Andre inngrep i institusjonaliserte personers frihet til å meddele og motta ytringer – f. eks. begrenset adgang til å bruke telefon eller motta besøk – må vurderes opp mot vårt forslag til Grl. § 100, 2. og 3. ledd, samt andre relevante regler, som EMK art. 8.

7.3.3 Film- og videokontroll

Når man beveger seg vekk fra "trykt skrift", kan norsk lovgivning framvise en rekke mediespesifikke ordninger for forhåndskontroll med ytringer. I noen tilfeller dreier det seg om direkte forhåndssensur.

Fram til 1. oktober 1995 kunne "Koncerter og dramatiske Forestillinger" underkastes forhåndssensur. 23 Bestemmelsen omfattet "Skuespil, Operaer, Balletter, Pantomimer og lignende" og sensuren kunne gripe inn for å opprettholde orden og for å forebygge offentlig krenkelse av sedeligheten.

Forhåndssensur av film ble innført i 1913 og har pågått siden. I 1985 ble kontrollen utvidet til å omfatte også videogram. 24 Ordningen er i dag lovfestet i lov om film og videogram 15. mai 1987 nr. 21, og hovedbestemmelsen finnes i § 4, 1. og 2. ledd, som har slik ordlyd:

«Film eller videogram som skal synast fram i næring, må på førehand vere godkjent av Statens filmtilsyn. Departementet kan gi forskrifter om førehandskontroll av film og videogram som skal omsetjast til forbruker.

Statens filmtilsyn må ikkje godkjenne for framsyning i næring bilete som tilsynet meiner krenkjer sømd eller strir mot straffelova § 382.»

Kontrollens styrke avhenger følgelig av om det gjelder kommersiell visning eller omsetning til forbruker. Sensuren omfatter bare pornografi ("krenkjer sømd") og voldsskildringer (strl. § 382). Det tidligere kriteriet "strir mot lov" ble fjernet i 1998. Loven bestemmer dessuten at kommersiell visning og omsetning krever kommunal konsesjon.

7.3.4 Kringkastingskonsesjon

Det er to regelsett som sikrer staten en viss forhåndskontroll med ytringer gjennom kringkasting – det ene regelsettet gjelder drift av kringkasting, det andre formidling av kringkasting.

7.3.5 Midlertidige forføyninger

Midlertidig forføyning mot ytringer kan være et aktuelt tiltak for den som vil stanse antatt ulovlig omtale som han eller hun vil være gjenstand for f. eks. i neste nummer av et tidsskrift, et TV-program eller en bok. Under nærmere vilkår kan man da begjære domstolene (namsretten) om å nedlegge et forbud mot offentliggjøring av de omstridte ytringene. Dette er klart nok en forhåndskontroll av en ytring.

Reglene om midlertidig forføyning finnes i tvangsfullbyrdelsesloven (tvfl.) 29 kap. 15. Dette er inngrep som kan brukes generelt for forhindre ulovlige handlinger, enten handlingene er straffbare eller bare i strid med sivilrettslige regler.

Det har ikke vært tradisjon i Norge 30 for å behandle midlertidige forføyninger som sensur og det må legges til grunn at ordningen ikke er i strid med Grl. § 100, 1. punktum. Verken Andenæs eller Castberg nevner midlertidige forføyninger i sine framstillinger av Grl. § 100 og ytringers særlige vern er heller ikke nevnt i forarbeidene til tvangsloven. 31 Hensynet til ytringsfriheten blir ofte trukket fram av saksøkte i saker om midlertidig forføyning, men det foreligger ikke noe preju- dikat fra Høyesterett om at domstolene skal være mer tilbakeholdne med forføyninger mot ytringer enn ellers.

Mæland 32 viser til at midlertidige forføyninger mot trykt skrift pga Grl. § 100 får en annen karakter enn forføyninger mot andre handlinger. Men når påtalemyndigheten kan gripe inn med beslag før offentliggjøring, "bør det vel kunne aksepteres at den privatperson som er utsatt for et ærekrenkende angrep må kunne kreve midlertidig forføyning". Han konkluderer derfor med at dette ikke er slik forhåndssensur som § 100 utelukker. Forholdet til § 100 anbefales løst ved "til dels strenge beviskrav" med hensyn til om vilkårene for forføyning er tilstede.

Hva er det så som skiller den midlertidige forføyning fra den ordinære forhåndssensur? For det første er den spesiell, ikke generell. Det vil si at inngrepet ikke omfatter alle ytringer, men settes inn helt unntaksvis, og først etter særlig initiativ fra noen som mener at en planlagt ytring vil innebære en krenkelse.

Videre ligger det en forskjell i at avgjørelsen om midlertidig forføyning skjer i rettslige former og ikke administrativt, slik tilfelle har vært og er for mange kjente sensurordninger, jf. f. eks. Statens filmtilsyn og avissensuren under andre verdenskrig. De rettslige formene skulle tilsi en mer betryggende saksbehandling, med krav til kontradiksjon, 33 bevisvurdering, begrunnelse og ankemuligheter. Dette er imidlertid saksbehandlingsregler som også kan innføres for ordinær sensur, uten at slik sensur nødvendigvis blir mer akseptabel.

Partsforholdet er også annerledes: Ved midlertidig forføyning er det to parter som står mot hverandre i en konflikt om rettmessigheten av en ytring, med domstolen som nøytral instans. Det er ikke, som normalt ved ordinær sensur, en offentlig myndighet som forbyr ytringer for å forfølge eller beskytte egne interesser. Motstanden mot forhåndssensur har historisk vært frykten for en stat som kontrollerer borgernes ytringer og meningsdannelse, ikke en avvisning av at borgerne kan ha behov for domstolenes hjelp til å hindre overgrep fra andre borgere. Konflikten mellom partene fører imidlertid til at et offentlig organ får rollen som sensurinstans.

Her kan det dessuten være verd å merke seg at også offentlige rettssubjekter kan begjære midlertidig forføyning, slik at vi kan få en situasjon der f. eks. Justisdepartementet går til domstolene (som administrativt ligger under samme departement) for å stanse utgivelsen av kritiske ytringer i et blad for f. eks. soningsfanger. Da blir forskjellen fra ordinær forhåndssensur, i relasjon til partsargumentet, mindre.

En midlertidig forføyning, som i praksis ofte vil si et forbud mot å foreta en handling, kan besluttes av domstolene når ett av to alternative vilkår foreligger: Enten fordi saksøktes adferd gjør det nødvendig med en midlertidig sikring fordi forfølgningen eller gjennomføringen av kravet ellers vil bli vesentlig vanskeliggjort, eller når det finnes nødvendig for å avverge en vesentlig skade eller ulempe i et omtvistet rettsforhold, jf. tvfl. § 15-2, 1. ledd.

Midlertidig forføyning kan ikke besluttes når skaden eller ulempen som saksøkte påføres står i "åpenbart misforhold" til den interessen saksøkeren har i at forføyning blir besluttet, jf. 2. ledd.

Det er i loven ikke gitt særregler for ytringer, men det følger av lex superior-prinsippet at midlertidig forføyning som griper inn i noens ytringsfrihet ikke kan vurderes i lys av begrensningen i § 15-2, 2. ledd alene, men også må vurderes i forhold til Grunnloven § 100.

Det ligger i navnet at forbudet bare er midlertidig – det skal gjelde inntil videre. I ytringsfrihetssaker vil det normale være at forbudet gjelder inntil det foreligger rettskraftig dom i tvisten. De fleste saker der publikasjoner er stanset midlertidig har aldri fortsatt med ordinære rettsforhandlinger, fordi utgiveren oppgir utgivelsesforsøket etter å ha fått domstolens midlertidige beskjed om at ytringen kan være ulovlig. 34

Velger man å framsette en ytring til tross for at dette er gjort midlertidig forbudt av namsretten, er dette et selvstendig straffbart forhold, jf. strl. § 343 som setter straff for å handle "mod et lovformelig nedlagt Forbud". Strafferammen er bøter eller fengsel inntil 4 måneder.

Situasjonen kan derfor bli den at selv om det i ettertid skulle vise seg at den ytringen som ble stanset ikke var ulovlig – namsretten tok altså feil i sin prejudisielle prøving – vil man bli straffet for å ha krenket namsrettens, isolert sett, uhjemlede forbud mot offentliggjøring.

Etter dansk rett synes vilkårene for midlertidige forføyninger (fogedforbud) generelt å være noe strengere enn i Norge, bl. a. kan forbud ikke nedlegges når lovens alminnelige regler om straff og erstatning gir tilstrekkelig vern, jf. retsplejeloven § 643, 1. ledd. Ytringer er dessuten i rettspraksis gitt en viss særbehandling. 35

7.3.6 Beslag og inndragning

Også strafferettslig beslag og inndragning av "ytringsobjekter", som trykt skrift, film, datadisketter o l, kan oppfattes som forhåndskontroll når dette skjer før ytringen er framsatt. Et typisk tilfelle av beslag kan være at staten, ved politiet, tar med seg hele butikkens beholdning av antatt ulovlige pornografiske filmer eller møter opp hjemme hos journalister og beslaglegger notater og lister som var ment som bakgrunnstoff for avisartikler om politiets og forsvarets overvåkning og etterretning, jf. f. eks. "listesaken" i Rt. 1979/1492.

Den viktigste forskjellen på beslag og inndragning, i vår sammenheng, er at beslag kan besluttes av politiet selv og er midlertidig, mens inndragning må besluttes av en domstol og vil være permanent.

Beslag og inndragning skiller seg, på samme måte som midlertidige forføyninger, fra ordinær forhåndssensur ved at det ikke er en rutinemessig, fast ordning, men vil gjelde spesielle enkeltsaker, der politiet får kunnskap om en planlagt ulovlig ytring før den framsettes.

Normalt vil det være offentlige interesser som forsøkes beskyttet ved beslag, dvs. at beslaget vil omhandle ytringer som kan skade rikets sikkerhet, skade den alminnelige moral (pornografi) eller føre til forbrytelser og uorden (rasistisk materiale). Politiet vil derimot neppe gå til aksjon pga en varslet ærekrenkelse av en privatperson, men henvise vedkommende til å begjære midlertidig forføyning ved namsretten. Det faktum at det er staten, ved politiet, som i forkant griper inn mot ytringen, og at inngrepet normalt vil gjelde beskyttelse av offentlige interesser – kontra private interesser – kan tilsi større skepsis mot beslag enn mot midlertidige forføyninger.

7.3.7 Demonstrasjoner

Grunnloven har ingen eksplisitte regler om demonstrasjonsfrihet. En beslektet frihet – forsamlingsfrihet – har derimot et visst vern gjennom Grl. § 2 om religionsfrihet, fordi fri religionsutøvelse forutsetter en viss forsamlingsfrihet. Dette er likevel et skrøpelig vern for folkesamlinger med andre intensjoner enn de religiøse. 36 Kommisjonen er i mandatets pkt. 4 bedt om å vurdere "hvordan det rettslige vernet for ytringer gjennom demonstrasjoner (demonstrasjonsretten) bør sikres".

Demonstrasjonsfriheten synes å bestå av minst tre elementer:

1. klassisk ytringsfrihet,

2. på offentlig sted eller på annen manns grunn, og

3. med deltakelse av en eller flere personer. 37

Vi holder oss til denne forståelsen av begrepet og vil understreke at kombinasjonen av disse tre elementene er sentral. Om f. eks. element nr. 2 fjernes, står man tilbake med en rett til å bære plakater og rope slagord på egen eiendom. Det er en rettighet av mindre interesse når poenget er å bli sett og hørt av allmennheten eller adressaten for ytringene.

Stedet for demonstrasjoner vil normalt være områder der allmennheten fritt kan ferdes, som torg, gater og åpne plasser. Ved demonstrasjoner kan denne oppholds- eller ferdselsretten blir trukket i tvil fordi man benytter arealet på en særlig måte, man tiltrekker seg bl. a. oppmerksomhet og kan hindre andres bruk av arealet. Det kan dessuten være snakk om å utvide ferdselsadgangen utover det normalt tillatte, f. eks. når deltakerne legger beslag på hele gata, ikke bare fortau og plasser beregnet på fotgjengere.

At friheten må omfatte retten til å være mange er også av betydning fordi det ligger en egen kraft i å kunne vise at en større gruppe personer står bak ytringen. En grense på antall deltakere til 10 eller 50 personer vil derfor være et inngrep i demonstrasjonsretten til det antall mennesker som overstiger fastsatt maksimalgrense. Sagt med andre ord: Om demonstrasjonstillatelsen kun gjelder 50 mennesker, vil alle som ønsker å slutte seg til etter de første 50 bli nektet å demonstrere.

Fram til politiloven 4. august 1995 nr. 53 var det i norsk rett et krav om polititillatelse for å kunne benytte offentlig sted til demonstrasjoner, opptog, møter, stand o l. I et slikt krav om offentlig tillatelse ligger en form for forhåndskontroll med ytringer. Den tidligere søknadsplikten er nå byttet ut med en meldeplikt til politiet "i god tid på forhånd", jf. politiloven § 11, 1. ledd. Søknadsplikt for "visse arrangementer" kan imidlertid vedtas i politivedtekter.

Overgangen fra søknad til melding har styrket demonstrasjonsretten, men hindrer fortsatt ikke politiet fra forhåndskontroll, i form av å nedlegge et forbud mot demonstrasjonen eller ved å gi nærmere regler for hvordan den tillyste demonstrasjonen skal foregå. Forbud kan nedlegges "når det er grunn til frykt for" at demonstrasjonen "kan forårsake alvorlig forstyrrelse av den offentlige ro og orden eller den lovlige ferdsel, eller formål som tilsiktes fremmet eller den måten det skjer på, strider mot lov", jf. politiloven § 11, 3. ledd.

Det er grunn til å merke seg at inngrep etter dette ikke bare er begrenset til det som måtte være nødvendig av hensyn til ro og orden. Loven kan også tolkes dithen at demonstrasjoner som ønsker å fremme formål i strid med lov kan forbys. Gitt at dette er en riktig tolkning, må det nærmere avklares hva dette kan innebære.

Her må det trolig innføres en sondring mellom på den ene siden det å demonstrere for at en lov skal endres, og på den andre siden å fremme et krav som ikke lovlig kan innfris. Fordi lover og forskrifter kan endres – om det skjer etter fastsatt oppskrift – vil et krav som for å innfris vil kreve lovendring, ikke være et formål i strid med loven. Demonstrasjoner for et krav som aldri lovlig kan innfris vil derimot kunne sies å være i strid med lov. I praksis kan nok denne sondringen være uklar og stille store krav til demonstrantenes formuleringsevne. 38

Demonstrasjonsrettens innhold ble akutt i Norge etter politiets opptreden overfor demonstranter ved statsbesøket fra Kinas president Jiang Zemin 27 til 29. juni 1996. Det ble hevdet at politiet og norske myndigheter i for stor grad lot seg presse av kinesernes ønske om at presidenten verken skulle høre eller se demonstranter under sitt besøk. Ikke minst fordi demonstrantene i sak hadde betydelig oppslutning i folket, ble det reagert kraftig på at mennesker med gule T-trøyer med kinesisk skrift en rekke steder i Oslo sentrum ble bortvist og kortvarig holdt i forvaring i politiets biler mens presidenten passerte. Blant de anholdte var den tibetanske munken Palden Gyatso, som tidligere hadde sittet i kinesisk fengsel for sin motstand mot okkupasjonen av Tibet.

Politiet i Oslo beklaget i ettertid flere av enkeltepisodene under presidentbesøket, og forklarte sine feil med at man ikke tidlig nok forsto at de demonstrantene man sto overfor denne gangen ikke hadde til hensikt å gå fra fredelig ytring til voldshandling. Det ble vist til motsatte erfaringer under tidligere demonstrasjoner.

7.4 Kommisjonens merknader

7.4.1 Innledning

Kommisjonens har som utgangspunkt at forhåndskontroll med ytringer er prinsipielt uønsket i et åpent, demokratisk samfunn, jf. kap. 7.1. Dette gjelder alle former for forhåndskontroll – enten de har form av en ordinær sensur av ytringers innhold, har tatt form av eksklusive medierettigheter til utvalgte kringkastere, eller gjennomføres ved domstolene i form av midlertidige forføyninger.

Samtidig anerkjenner kommisjonen at det kan finnes omstendigheter som gjør at normalordningen med etterfølgende ansvar ikke vil gi tilstrekkelig vern for kolliderende interesser.

Ved det ordinære etterfølgende ansvar vil reaksjonene mot den eller dem som er ansvarlige for den ulovlige ytringen ha minst tre funksjoner. For det første kan reaksjonen ha en reparerende virkning overfor den eller dem som er blitt skadelidende. For det andre kan reaksjonen ha en individualpreventiv virkning, dvs. at den ansvarlige for ytringen senere vil avstå fra tilsvarende ytringer. For det tredje kan reaksjonene ha en allmennpreventiv virkning, dvs. at samfunnets øvrige borgere vil avstå fra slike ytringer fordi de ikke ønsker å bli rammet av tilsvarende sanksjoner.

Med de forutsetninger som er gitt her, blir utgangspunktet at forhåndskontroll ikke kan legitimeres i situasjoner der etterfølgende ansvar vil ha samme eller tilsvarende virkning. Det må altså foreligge særlige omstendigheter knyttet til ytringenes innhold, form, mottakergruppe eller ytringssituasjon ellers for å begrunne forhåndskontroll.

Som påpekt i kap. 7.1, kan forhåndskontroll deles inn i to hovedtyper etter hensikten med eller begrunnelsen for kontrollen. Kontrollordninger knyttet til innholdet i den enkelte ytringer og ordninger knyttet til resultatet av den samlede sum av ytringer må vurderes hver for seg. Objekt og vurderingstema er svært forskjellig.

7.4.2 Kontroll med enkeltstående ytringer

7.4.2.1 Film, video og andre levende bilder

Den norske film- og videokontrollen skal stanse ulovlig grove voldsskildringer og ulovlig pornografi før dette når fram til mottaker. Det er vanskelig å se at slik forhåndssensur er påkrevet i forhold til voksne (myndige) seere. Det etterfølgende ansvaret for den som viser og/eller formidler filmen bør prinsipielt være tilstrekkelig til å hindre offentlig visning og kommersiell spredning av slike ulovlige filmscener. Kommisjonen går derfor inn for å avskaffe forhåndskontroll med levende bilder for et voksent publikum. Dette synes også å være i overensstemmelse med den rettslige situasjonen i de fleste vestlige land.

Til dette kommer at Statens filmtilsyn meget sjelden forbyr eller klipper i kinofilm beregnet på personer over 18 år. Opphevelse av filmsensur for voksne vil derfor gi minimal endring i dagens praksis. 39

For å gjøre etterfølgende ansvar mulig må man imidlertid opprettholde ordninger med registrering av en ansvarshavende for den enkelte offentlige framvisning eller for den enkelte film eller video etc som frambys for kommersiell omsetning.

Kommisjonen har vondt for å se at fravær av forhåndssensur av film for voksne i seg selv skulle føre til økt spredning av ulovlige pornografiske eller grovt voldelige filmer. Som i dag vil innsatsen mot ulovlige levende bilder i første rekke være en oppgave for politiet. Dagens forhåndssensur omfatter bare en del av den totale mengde levende bilder som distribueres. Stadig viktigere kanaler som kringkasting og internett blir ikke forhåndskontrollert, og videomarkedet – i form av utleie/ salg av fysiske videogramkassetter – vil ventelig snart blir fortrengt av video-on-demand, DVD-filmer og annen elektronisk formidling. Da blir kun den klassiske kinofilmen tilbake. Det er ingen grunn til å tro at repertoaret ved den offentlige filmframvisning – underlagt kinosjefers ansvar – vil forfalle til ulovlig pornografi og spekulativ underholdningsvold ved bortfall av forhåndssensur. Snarere ser vi i dag eksempler på at kinosjefer legger seg på en mer restriktiv linje enn Statens filmtilsyn og avslår visninger av forhåndsgodkjent film.

Til forskjell fra da filmsensuren ble innført i 1913, kan levende bilder i dag vises privat på TV- eller dataskjerm. Det er derfor ikke noe særlig marked for offentlig visning av pornografisk film. For bakmennene bak den ulovlige filmen utgjør dagens forhåndssensur derfor et meget beskjedent hinder. Produsenter, distributører og forhandlere av ulovlig pornografi sender ikke sine videofilmer til forhåndsgodkjenning men satser på lite synlige salgskanaler, som postordre, bakgårdsbutikker og betale-TV via satellitt. 40 For barneporno foregår distribusjonen helt i det skjulte.

For mindreårige som mottakere kan det derimot være nødvendig med forhåndskontroll. I vårt forslag til ny Grl. § 100, 4. ledd åpnes det derfor opp for forhåndssensur av levende bilder som skal vises for personer under 18 år. En slik sensur vil i praksis si at den som ønsker film, video eller dataspill på kommersiell basis distribuert til umyndige ikke lovlig kan gjøre dette før et kompetent organ har fastsatt aldersgrenser.

En stadig større mengde levende bilder kan i dag distribueres direkte til private data- eller fjernsynsskjermer. Behovet for å skjerme barn og unge for deler av dette materialet er til stede. Det er i dag ikke avklart hvilke virkemidler som er best egnet i så måte, men ulike løsninger blir diskutert. Vi legger til grunn at vårt forslag til ny Grl. § 100, 4. ledd er så fleksibelt formulert at f. eks. rettslig pålegg om montering av anti-voldsbrikker eller filtre (net-nannies) i TV-apparat og PC-er kan godtas, under den forutsetning at voksne brukere av samme mottaksutstyr kan sette filtrene etc ut av kraft.

Aldersgrenser og filtre vil være inngrep i barns informasjonsfrihet, men for umyndige mennesker er slike inngrep lite betenkelig, sett hen til begrunnelsen for inngrepet. Foreldre har myndighet til å begrense barns tilgang til ytringer, og slike hjelpemidler kan derfor oppfattes som en hjelp til foreldre, som ikke kan forventes å ha full oversikt over film-, video- og dataspillmarkedet eller som ikke alltid kan sitte sammen med barna foran PC-en og TV-en.

7.4.2.2 Midlertidig forføyning

Kommisjonen mener at det fortsatt må være mulig med midlertidige forføyninger mot ytringer, men ser et behov for å stramme inn vilkårene. Det bør klargjøres at midlertidige forføyninger bare kan brukes når det er sannsynliggjort at offentliggjøring ikke tilfredsstillende kan repareres med økonomisk kompensasjon og/eller straff. Det er bare ytringer som vil føre til irreversible skadelige konsekvenser – som f. eks. visse ytringer knyttet til statens sikkerhet eller privatlivets fred – som bør kunne stanses. Mange krenkelser, av f. eks. opphavsrett 41 eller bedrifters omdømme, kan i rimelig grad repareres økonomisk. Det må legges til grunn at pengeskader alltid er reversible, og at det her ikke kan gjøres forskjell alt etter om den ansvarlige for skaden er søkegod eller ikke. En slik sondring vil kunne innebære at domstolene gir større ytringsmulighet til de velstående enn til de fattige.

Som en ytterligere sikkerhet mot misbruk av midlertidige forføyninger mot ytringer legger kommisjonen til grunn at vårt forslag til ny Grl. § 100, 4. ledd må tolkes slik at forføyning ikke kan vedtas av namsretten uten kontradiksjon, dvs. uten muntlige forhandlinger. Dette innebærer at tvfl. § 15-7, 2. ledd, som åpner for bruk av midlertidig forføyning uten at motparten er hørt "dersom det er fare ved opphold", ikke får anvendelse når begjæringen om midlertidig forføyning gjelder ytringer.

Internasjonalt ser man tendenser til at større kommersielle selskap vokter sitt omdømme stadig bedre. Kritiske ytringer fra offentlige myndigheter eller private organisasjoner, som miljø- og forbrukersammenslutninger, kan få store følger for selskapenes markedsandel, og ytringene blir derfor forsøkt stanset før offentliggjøring. 42 I stedet for å la opinionen ta stilling til troverdigheten i kritikken gjennom offentlige debatt med kritikerne, ønsker selskapene å flytte debatten til lukkede rettssaler før offentliggjøring. Da er det bare en dommer som skal overbevises om at f. eks. amerikansk storfe ikke kan være smittet av ku-galskap, ikke hele opinionen. Det er viktig å skjerpe vilkår for midlertidig forføyning mot ytringer slik at vi kan demme opp for en tilsvarende utvikling i Norge.

Det ville være å foretrekke om de skjerpede vilkårene som er nevnt her, samt opphør av adgangen til midlertidig forføyning uten kontradiksjon, ble lovfestet i tvangsloven. Men uavhengig av slik lovfesting legger kommisjonen til grunn at vårt forslag til ny Grl. § 100, 4. ledd i seg selv vil skjerpe kravene.

7.4.2.3 Demonstrasjoner

Erfaringene fra bl. a. Tibet-demonstrasjonen tilsier at demonstrasjonsretten bør få en klar rettslig forankring og ikke leve bortgjemt som en implisitt forutsetning i politiloven § 11, 1. ledd. Flere stater har grunnlovsfestet befolkningens rett til å gjennomføre fredelig demonstrasjoner uten forhåndsgodkjennelse. 43 En positivt uttalt rett vil kunne gi demonstrantene et rettslig overtak, og vil markere at demonstrasjoner ikke bare er noe som tåles i liberalitetens navn, men både er en ønskelig og nødvendig ytringsform i et demokratisk samfunn. Det er her et poeng at demonstrasjoner særlig er en aktuell og kraftfull ytringsform for grupper som kan ha problemer med å oppnå oppmerksomhet i de etablerte mediene og andre tradisjonelle ytringsfora. Demonstrasjoner kan være eneste vei ut i det offentlige rom for synspunkter som ikke kommer gjennom slusene hos kanalvokterne, jf. kap. 4.2.4, og de kan gjennomføres uten tilgang til større økonomiske ressurser.

En bedre lovhjemlet demonstrasjonsrett vil ikke være en absolutt garanti mot tilsvarende feilaktig risikovurderinger fra politiets side som under Tibet-demonstrasjonen, gitt at det var eneste årsak til de omfattende tiltakene mot demonstrantene. Politiet må ha rett til å hindre at fredelige demonstrasjoner omskapes til voldelige, og i opphissede situasjoner kan politiets risikovurdering bli feil. En klar demonstrasjonshjemmel vil imidlertid være et godt argument overfor fremmede statsledere på besøk, om de skulle framsette ønske om at det settes uakseptable begrensninger for eventuell demonstranter.

Det er etter kommisjonens oppfatning ikke nødvendig å bruke begrepet "demonstrasjonsfrihet" eller andre direkte henvisninger til demonstrasjoner i selve grunnlovsteksten. Som nevnt i kap. 7.3.7 består retten til å demonstrere av flere elementer (klassisk ytringsfrihet, bruk av offentlig grunn, fravær av forhåndskontroll). Disse elementene er enkeltvis dekket av ulike ledd i vårt grunnlovsforslag, og samlet sett gir dette et grunnlovsvern til retten til alene eller sammen med andre på fredelig vis å framsette opplysninger, ideer eller budskap.

Retten til å bruke offentlig sted (gater, parker, torg) til demonstrasjoner følger bl. a. av vårt forslag til Grl. § 100, 6. ledd om statens ansvar for en åpen og opplyst offentlig samtale. Det må derfor fortsatt være slik at f. eks. Oslo kommune ikke bruke sin eiendomsrett til Youngstorget til å forby demonstrasjoner med et meningsinnhold man misliker.

Forbudet mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler i 4. ledd sikrer at det ikke kan kreves forhåndstillatelse av demonstranter. Dette hindrer ikke en varslingsplikt som kan sette ordensmakten i stand til å foreta en vurdering av de rent ordensmessige sider av den tillyste demonstrasjonen. Det hindrer heller ikke at ordensmakten kan gi nærmere regler f. eks. om hvor demonstrasjonen kan finne sted når slike påbud er begrunnet i at annen lovlig virksomhet ikke skal hindres av demonstrantene. Under ordensmessig svært ekstreme forhold er det ikke strid med vårt forslag at det nedlegges forbud mot en varslet demonstrasjon.

Alle ordensmessige regler og all håndheving av disse må imidlertid være nøytrale i forhold til demonstrasjonens formål og innhold. Dette innebærer at det ikke – som etter dagens politilov § 11, 3. ledd – kan nedlegges forbud mot demonstrasjoner selv om "det formål som tilsiktes fremmet ..(..).. strider mot lov". Framsettes det ulovlige ytringer under demonstrasjonen, kan det imidlertid reageres mot disse – som mot andre ulovlige ytringer – ved etterfølgende ansvar, men bare i den grad vårt forslag til ny Grl. § 100, 2. ledd gir rom for det.

7.4.3 Kontroll med summen av ytringer

Kommisjonen går inn for at forbudet mot "forhåndssensur og andre forebyggende forhåndsregler" gjøres medienøytralt. Forbudet utvides følgelig fra dagens "trykt skrift" til et generelt forbud, jf. nærmere i kap. 10.3.6. Bak forslaget ligger både en prinsipiell motstand mot forhåndskontroll og en praktisk begrunnelse knyttet til at digitaliseringen opphever skillet mellom tidligere avgrensede medier (konvergens). 44

Dette standpunktet kan gjøre dagens ordning med kringkastingskonsesjon problematisk, og kommisjonen finner det nødvendig å drøfte spørsmålet nærmere. Et medienøytralt forbud mot forhåndssensur kan ramme dagens kringkastingsregime, bl. a. fordi et tilsvarende krav om konsesjon for å gi ut f. eks. dagsaviser, med innholdsmessige krav i tillatelsen, ville stride mot nåværende Grl. § 100, 1. pkt.

Dagens kringkastingskontroll må forstås i sin historiske sammenheng. Norge – i likhet med andre vesteuropeiske stater – har gått fra en situasjon med kun offentlig radio og TV til et blandet system med både offentlig og privat drift. Frekvenser har vært en begrenset ressurs, noe som har legitimert at statene kan sette krav til innholdet i sendingene fra de få utvalgte som har fått – og kan få – frekvens. Det er ikke urimelig at statene gir visse retningslinjer for bruken av knappe fellesressurser. 45

I lys av dette synes det legitimt at TV2 og P4 Radio Hele Norge er pålagt å være allmennkringkastere. De har fått hver sin innbringende enerettighet som riksdekkende, reklamefinansiert TV- og radiokanal. Deres konsesjoner innebærer en rett til bruk av en begrenset fellesressurs samt beskyttelse mot konkurranse fra andre. De som eventuelt har grunn til å beklage seg i dag er ikke TV2 og P4, men andre som også kunne tenkt seg å drive riksdekkende kringkasting. Frekvensmangelen er ikke så stor at det bare er plass til en privat aktør i henholdsvis TV- og radiomarkedet. 46

Forutsetningen for dagens regulering er imidlertid at kringkasterne gjør bruk av knapphetsressurser. Dersom lyd og bilde kan formidles eller blir formidlet på måter som ikke innebærer eksklusiv bruk av et knapphetsgode, bortfaller dette argumentet for offentlig kontroll med innholdet. Innholdskrav til sendinger via satellitt og kabel kan følgelig ikke legitimeres på dette grunnlag.

Det antas at vi nå står foran en framtid der knapphet på frekvenser vil bortfalle som problemstilling. Overgangen fra analoge til digitale sendinger mangedobler kapasiteten i eteren samtidig som lyd og bilde i stadig større grad kan distribueres via telenettet og andre kabler. Også denne teknologien vil i begynnelsen trolig ha kapasitetsproblemer, men dette er ikke naturgitte begrensninger, men mer et spørsmål om hvor raskt man kan bytte ut gamle kabler med nye. 47

Gitt at den digitale framtid blir slik det ser ut sommeren 1999, vil det om kort tid bli like meningsløst og umulig å kontrollere hvem som sender lyd og bilde til hvem som det i dag er å kontrollere spredning og konsum av trykt skrift. 48 Da vil kringkastingskonsesjon – begrunnet i ressursknapphet – bortfalle av seg selv. Staten vil derimot få nye oppgaver, bl. a. med å sikre borgerne ikke-diskriminerende tilgang til distribusjonskanalen. 49

Det framføres imidlertid undertiden også kulturpolitiske argumenter for kontroll med kringkasting som synes å være uavhengig av spørsmålet om frekvensknapphet. Et synspunkt er at enhver kringkasting som når mange bør være en allmennkringkaster. Det "public service"-oppdrag som statene ga sine egne kringkastere i monopoltiden (NRK, BBC, ZDF, ARD, TF1 osv) ønskes overført til private selskap som oppnår store seertall. Et annet synspunkt er at norsk språk og kultur (eller europeisk språk og kultur) trues av den angloamerikanske underholdningsindustri, og at så sentrale formidlere av musikk, film, teater og annen kultur som TV-selskapene derfor må pålegges å avsette en betydelig prosent av sendetiden til innslag produsert i hjemlandet eller i Europa, jf. her bl. a. Rådsdirektiv 89/552/EØF kap. III. 50

Dette er problematiske synspunkter. Om vi overfører disse synspunktene på andre tilbydere av ytringer, som aviser og forlag, ville det kunne bety at norske forlag møtte et krav om at minst 50 % av utgivelsene skulle ha norske forfattere eller at norske dagsaviser ble pålagt å anmelde én norsk film for hver utenlandsk film som ble omtalt. Om slike innholdskrav ikke er koblet til et konsesjonskrav for drift av kringkasting, forlag eller avis, er det imidlertid ikke naturlig å se slike krav som en form for forhåndskontroll. Vi ser altså for oss at dersom mediet ikke bringer tilstrekkelig mengde av de påbudte ytringene, vil ansvar først bli gjort gjeldende i ettertid. Generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll rammes derfor ikke av vårt forslag til Grl. § 100, 4. ledd.

Det er likevel klart nok at slike krav må betraktes som inngrep i ytringsfriheten i det den enkelte tilbyder (ytrer) ikke selv kan bestemme hva som skal ytres. Om disse inngrepene er i strid med Grl. § 100 må avgjøres etter 2. ledd.

Kommisjonen har sympati for antakelsen om at mange av de mest populære tilbyderne i et uregulert, framtidig marked for lyd og bilde ikke alltid vil tilby den kvalitet det politiske flertall utfra kulturpolitiske hensyn finner mest ønskelig. 51 Det politiske svar på dette bør bli en styrking av den offentlige allmennkringkaster, eller andre tiltak i en større infrastrukturell sammenheng. En viktig offentlig oppgave kan bli støtte til produksjon av kvalitetsprogram for distribusjon gjennom ulike tilgjengelige system, 52 jf. forslag til Grl. § 100, 6. ledd

Det er dessuten grunn til å anta at den enkelte lyd- og bildetilbyders kulturelle påvirkning i et framtidig marked vil bli mindre enn den makt som i dag ligger hos NRK og TV2. Kanalbegrepet – forstått som en ferdigredigert sending i sann tid – antas å forsvinne, og kildene til lyd og bilde – det vi i dag oppfatter som fjernsyn – vil bli langt flere. Grunnlaget for å oppfatte TV som et eget univers – isolert fra andre medier – vil opphøre.

Konklusjonen på denne drøftelsen er derfor at kringkastingskonsesjon, med vilkår knyttet til programprofil, er forenlig med forbudet mot forhåndskontroll bare så lenge kringkasterne må gjøre bruk av naturgitte knapphetsgoder. Samtidig vil generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll, ikke kunne oppfattes som forhåndskontroll, og følgelig ikke være forbudt etter vårt forslag til Grl. § 100, 4. ledd. De kulturpolitiske oppgavene som i dag er pålagt private allmennkringkastere må løses gjennom offentlig støtte til programproduksjon, styrking av NRK og på annen måte.