Del 1
Mandat, sammendrag og forslag

« . . . Martins drøm er å ta mot til seg og gå opp til Lånekassen og få saken ut av verden. Sette av en dag til bare å sitte der og bli venner med Lånekassen. Drikke dus. Skvære opp. En gang for alle. Lånekassen er sikkert som andre, et helvete når den er sammen med vennene sine, men rågrei når man får den på tomannshånd. Problemet er bare at det krever sin mann å gå opp dit . . . »

Fra «L» av Erlend Loe Cappelen 1999

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Utvalgets mandat

Ved kgl.res. den 18. september 1998 ble det besluttet oppnevnt et offentlig utvalg for å gjennomgå den ordningen for utdanningsstøtte som forvaltes av Statens lånekasse for utdanning. Utvalget fikk følgende mandat:

«Utvalget skal vurdere utdanningsfinansieringen i Statens lånekasse for utdanning i lys av de utfordringer som støttesystemet er stilt overfor.

I denne sammenheng skal utvalget legge vekt på behovet for forenklinger i støttesystemet, samtidig som de utdanningspolitiske målsettinger og hensynene til forutsigbarhet, likebehandling samt et moderne regelverk for masseforvaltning må ivaretas. Ved utformingen av reglene bør det også legges særlig vekt på hensynet til grupper med spesielle behov (for eksempel ved sykdom, graviditet). Utvalget skal også legge vekt på å utforme ordninger som gir den enkelte incentiver til en effektiv studiegjennomføring.

Utvalget skal spesielt drøfte svakheter og fordeler ved dagens hovedmodell for utdanningsstøtte og foreslå forbedringer eller eventuelt fremme forslag til ny modell. I denne sammenheng skal utvalget også vurdere den nåværende inndelingen av støttesystemet ut fra aldersskille.

Videre skal utvalget drøfte og fremme forslag til mer fleksible betalingsvilkår tilpasset låntakernes behov og økonomiske evner samtidig som tilbakebetalingsordningen må bidra til å redusere Lånekassens tap.

Utvalget skal i sitt arbeid vurdere de tiltak som ble foreslått av utvalget som utredet utvidet bruk av skjønn i Lånekassens regelverk.

Utvalget må i sin vurdering av den totale ytelsen til livsopphold ta hensyn til de endringer i forskriftene som ev. er foreslått av utvalget som utreder finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning.

Utvalget skal beregne de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag. Utvalget skal også vise hvordan forslagene kan realiseres innenfor uendret kostnadsramme for studiefinansieringsordningen.

Utvalget skal avgi sin innstilling innen 1. november 1999.»

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Forsker Per Olaf Aamodt, Oslo (leder)

Avdelingsdirektør Anders Buttedahl, Lier

Sorenskriver Rune Fjeld, Bergen

Direktør Turid Hundstad, Oslo

Student Ove Klykken, Oslo

Student Irene Moen, Oslo

Siviløkonom Petter Thomassen, Bodø

Rådgiver Hildrun Tyldum, Oslo

Student Maren Aase, Oslo

Karin Bjørkeli Hjermundrud, Norsk Studentunion, har erstattet Ove Klykken i siste del av utvalgets arbeidet.

Underdirektør Erling Moe, Statens lånekasse for utdanning, ble oppnevnt som sekretariatsleder og rådgiver May-Britt Andersen, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, som sekretær for utvalget. Rådgiver Arvid Nærø, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, har vært tilknyttet sekretariatet på deltid.

Sekretariatet har hatt et utstrakt samarbeid med budsjett- og utredningsgruppen i Lånekassen i sammenheng med produksjon av statistikk og vurderinger av de økonomiske virkninger av utvalgets forslag. Sentrale i dette arbeidet har vært førstekonsulentene Beate Øren og Berit Hægeland.

1.3 Tolking av utvalgets mandat og utredningens oppbygning

Mandatet legger opp til en bred innfallsvinkel på utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Det heter at den skal vurderes i «lys av de utfordringer som støttesystemet er stilt overfor». I motsetning til tidligere utredninger 1, der hovedinteressen har vært knyttet til visse sentrale temaer, er denne innstillingen en bred gjennomgang av aktuelle problemstillinger i hele støttesystemet. Problemstillingene er valgt ut fra hva som har vært drøftet i den offentlige debatt, fra innspill til utvalget og ut fra de forventninger som det er rimelig å anta at støtteordningen vil bli stilt overfor i de første tiårene etter århundreskiftet.

Det brede utgangspunktet har imidlertid ikke vært til hinder for at det er lagt visse føringer inn i mandatet for hva utvalget skal ta stilling til. Dette gjelder behovet for å forenkle støttesystemet slik at det skal være enklere å forstå og praktisere. I denne sammenheng er det presisert at hensynet til et moderne regelverk for masseforvaltning må ivaretas. Derfor er utvalget også bedt om å vurdere dagens hovedmodell for fordeling av lån og stipend og løsninger som kan fremme en bedre studiegjennomføring.

Mandatet peker på spesielle hensyn som ligger utenfor dagens utdanningsstøtte. Det gjelder hensynet til etter- og videreutdanningsreformen, hensynet til å benytte mer skjønn i søknadsbehandlingen og hensynet til at utdanningsstøtten ikke kan bli så firkantet at den ikke ivaretar hensynet til spesielle grupper på en tilfredsstillende måte. Utvalget har søkt å løse disse sidene av mandatet på ulike måter ved å berøre problemstillingene i den generelle gjennomgangen, men samtidig ved å løfte disse opp som selvstendige temaer i egne kapitler.

Utredningen er delt inn i tre deler:

Del I Mandat, sammendrag og forslag består av to kapitler:

• kap. 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

• kap. 2 Verdivalg, sammendrag forslag

Del II Bakgrunn og utfordringer består av fire kapitler:

• kap. 3 Et historisk perspektiv

• kap. 4 Formålet med Lånekassens virksomhet

• kap. 5 Utfordringer og forventninger til utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen

• kap. 6 Utdanningsfinansiering i et internasjonalt perspektiv

Del III Utdanningsfinansieringen i Norge består av syv kapitler:

• kap. 7 Generelle ordninger i utdanningsstøtten

• kap. 8 Utdanningsstøtten under aldersskillet

• kap. 9 Utdanningsstøtten over aldersskillet

• kap. 10 Vilkårene for utdanningslån i Lånekassen

• kap. 11 Utdanningsstøtte til etter- og videreutdanning

• kap. 12 Lånekassens regelverk og bruk av skjønn ved søknadsbehandlingen i Lånekassen

• kap. 13 Hensynet til grupper med spesielle behov

Utvalgets vurderinger og forslag er knyttet til diskusjonen av de aktuelle problemstillinger i de enkelte kapitler. Det er redegjort for de administrative og økonomiske konsekvenser under hvert kapittel og i sammendraget.

1.4 Utvalgets arbeid

Det er lagt stor vekt på elevenes og studentenes rolle i utformingen av et best mulig studiefinansieringssystem, og dette avspeiler seg i utvalgets sammensetning. Tre av utvalgets medlemmer har kommet fra student- og elevorganisasjonene. For øvrig har utvalget vært sammensatt av representanter som til daglig arbeider med Lånekassespørsmål, samt uavhengige representanter som hver på sin måte har kompetanse om utdanningsfinansieringen i Norge.

Utvalget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i problemstillingene i utvalgets mandat. I tillegg har utvalget fått flere enkelthenvendelser, bl.a. fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og privatpersoner, angående spesielle problemstillinger som burde vurderes i sammenheng med den brede gjennomgangen av studiefinansieringsordningen.

Utvalget har bestilt tre eksterne utredninger. Frischsenteret har på oppdrag fra utvalget utarbeidet to rapporter om den individuelle avkastningen av å ta utdanning. Statistisk sentralbyrå har utarbeidet en rapport om enkelte sider ved studentenes levekår, som ikke er tilstrekkelig omtalt i den generelle rapporten om studentenes levekår våren 1998. Rapportene følger som vedlegg til utvalgets innstilling.

Den 8. juni 1999 hadde utvalgets leder og sekretariat et møte med Kunsthøgskolen i Oslo og Norges Kunstnerråd, der bl.a. studenter og rektor ved Kunsthøgskolen la frem sitt syn på kunstfagsstipendet.

Fra 15. mars til 17. mars 1999 var utvalgets leder og sekretariat på studietur til England. Sekretariatet hadde møte med bl.a. «Department for Education and Employment» for å kartlegge ordningen for utdanningsfinansiering i Storbritannia. Fra 20. mai til 21. mai 1999 var hele utvalget på studietur til Sverige og Danmark. I Sverige møtte utvalget representanter fra Utbildningsdepartementet, Centrala Studiestödsnämnden og en representant fra studentorganisasjonen(e). I Danmark ble det avholdt møter med SU-styrelsen, Finansstyrelsen og representanter fra Landsorganisasjonen for universitetsstuderende, Lærerstudent- og pedagogforbundet og ungdomsutdannelsene (videregående skoles nivå).

Utvalget har spesielt forsøkt å hente erfaringer fra det svenske og det danske støttesystemet når det gjelder vurderingen av finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning.

Utvalget har avholdt 16 møter. Utvalget søkte i sluttfasen av sitt arbeid om å få utsatt frist for avlevering av innstillingen til 15. desember 1999. Søknaden ble innvilget i brev 20. september 1999 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

2 Verdivalg, sammendrag og forslag

2.1 Formålet med utdanningsstøtten gjennom Lånekassen

De overgripende målsettinger med utdanningsstøtten gjennom Lånekassen er:

• å bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling, slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, økonomisk eller sosial situasjon

• å bidra til at utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt

• å bidra til å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft med høyt kunnskapsnivå og internasjonal orientering

• å bidra til raskt å fange opp endringer i etterspørsel etter arbeidskraft og utdanning

Utdanningsstøtten har således et tosiktig siktemål: Den skal legge til rette for at enkeltindividet har muligheter for å søke utdanning, og den skal sikre samfunnet utdannet arbeidskraft. Utdanning gir alle bedre forutsetning for å leve et bedre og rikere liv. Like muligheter for å søke seg til utdanning er en selvfølgelig bestanddel i et samfunn som er basert på likeverd mellom menneskene.

Samtidig er utdanning og kompetanse stadig viktigere for et godt fungerende arbeidsmarked.

Spørsmålet om hvilke forhold som påvirker ungdommens valg av utdanning, er sammensatt. Trolig er det slik at kulturelle forhold, motivasjon fra foreldrene, forbilder i nærmiljøet, muligheter på arbeidsmarkedet osv. har avgjørende betydning. Den utjevnende betydningen av studiefinansieringen kan derfor lett overdrives. Likevel svarer om lag halvparten av studentene at de ikke ville kunne ha studert uten støtten fra Lånekassen. Forskning viser at det ikke noen entydig sammenheng mellom sosial bakgrunn og betydningen av utdanningsfinansieringen 2. På den ene siden er avhengigheten av utdanningsstøtten størst blant ungdom fra lavere sosiale lag, på den andre siden er låneopptaket størst blant studenter fra høyere sosiale lag.

Fra en rettslig synsvinkel er utdanningsstøtten begrunnet ut fra forestillingen om en allmenn og lik rett til utdanning. Etter utvalgets vurdering er det lite grunnlag for tvil om at støtteordningen gjennom Lånekassen er med på å realisere en slik rettighet. Som en bred velferdsordning for hele befolkningen sikrer ordningen at enhver har muligheten til å søke den utdanning de har evner og interesse for. Utvalget har således ikke funnet noe grunnlag for å reise tvil om eksistensberettigelsen av en bred offentlig utdanningsstøtte gjennom Lånekassen.

Sett fra en økonomisk synsvinkel 3 er utdanning en investering med forventet avkastning, for den enkelte og for samfunnet. Investeringen vil øke den enkeltes fremtidige produktivitet og inntjening. Tatt i betraktning at den enkelte kan forvente en avkastning av utdanningen, er det rimelig at vedkommende bærer en del av kostnadene. På den annen side vil også utdanningen skape ringvirkninger utenfor den enkelte - til familien, andre nærstående sosiale grupper og arbeidsfellesskapet. Høyere kompetanse vil generelt føre til større produktivitet og velstandsvekst i samfunnet, noe som igjen danner grunnlag for innkreving av høyere avgifter og skatter. Slik sett har også samfunnet store fordeler av denne investeringen, og det er derfor rimelig at fellesskapet bærer sin del av kostnadene. Fra samfunnets side er dette en investering med stor sikkerhet for fremtidig avkastning. 4

Utfordringen ligger derfor i å gi utdanningsstøtten en form og innretning som de fleste finner rimelig og fornuftig. Et godt støttesystem er ett som klarer å realisere de samfunnsmessige og individuelle målsettinger. Hva som er «rimelig» og «fornuftig» er imidlertid ikke entydige rettesnorer, dels fordi dette vil endre seg over tid, og dels fordi det vil være ulike meninger om hva som faller inn under disse begrepene. Valg av løsninger innebærer å måtte ta stilling til en rekke verdisett eller dilemmaer som det alltid vil være delte meninger om.

2.2 Overordnede dilemmaer i utdanningsstøtten

2.2.1 Et internasjonalt perspektiv

I de fleste land er det ordninger, dels av privat, dels av offentlig karakter, for å styrke søkningen til utdanning. Innenfor den økonomiske styringen av høyere utdanning finner en klare trekk av harmonisering, mens systemene for studiefinansiering utviser en langt større variasjon. 5 I flere land har likevel nyere diskusjon om støttesystemene tatt utgangspunkt i betraktninger rundt markedets betydning og enkeltindividet som investor i egen fremtid. I denne sammenheng har ikke minst spørsmålet om innføring av skolepenger og rene offentlige låneordninger vært sentrale, bl.a. for å fremme raskere gjennomstrømning under utdanningen 6.

Et grunnleggende trekk ved støttesystemene utenfor Norden er likevel at familien har hovedansvaret for finansiering av barnas hele utdanning, langt opp i 20-årene. I de nordiske land er støtteordningene en integrert del av den samlede velferdsstaten. Således foreligger det en særskilt nordisk modell. Kjennetegnet ved denne er at samfunnet tar delansvar for å finansiere levekostnadene under videregående opplæring og et hovedansvar i høyere utdanning.

Valg av finansieringsform sier samtidig noe om de sosiale og økonomiske strukturer som støttesystemet er en del av, og om hvordan studentene sosialiseres inn i voksensamfunnet. I de familieavhengige systemene blir studentene en del av etablerte sosioøkonomiske familiestrukturer. I de nordiske støttesystemene med et bredt offentlig ansvar blir studentene introdusert inn i de voksnes rekker som selvstendige økonomiske individer.

Det felles utgangspunkt i de nordiske land har imidlertid ikke vært til hinder for til dels helt ulike utforminger av støtteordningene. Mens Danmark og Finland har betydelige stipendtildelinger under utdanningen, er det en nærmere sammenheng mellom tildeling og tilbakebetaling i Sverige og Norge. I disse landene er det også betydelige subsidieelementer i regelverket for tilbakebetaling. Fordelen ved å legge det meste av subsidiene i tildelingsfasen er at dette legger grunnlag for større forutsigbarhet og stabilitet for den enkelte. Fordelen ved subsidier i tilbakebetalingsfasen er at disse i større grad vil kunne være tilpasset den enkeltes avkastning av utdanningen og således er målrettet mot de som har det største behovet. Det er gode argumenter for begge løsninger, men det er ikke foreslått endringer som forrykker bildet av støttesystemet i Norge som et blandet system, der den offentlige innsatsen skjer både under tildelingsfasen og som muligheter for betalingslettelser etter at utdanningen er avsluttet.

2.2.2 Ansvar og styring

Det er også mulig å se på utdanningsstøtten som en diskusjon om graden av styring og fordeling av ansvar mellom den enkelte og samfunnet. Hvor langt skal en gå i å stimulere studentene til å velge visse utdanningsretninger? Hvor langt skal en la markedet styre? Og hvor langt skal dette være et ansvar for den enkelte?

Dagens utdanningsstøtte er en blanding av markedsstyring og offentlig styring. Gjennom utformingen av de offentlige subsidiene legger myndighetene føringer for andre valg enn den en ren markedsstyring ville innebære. På den annen side må den enkelte betale deler av kostnadene selv og må på denne bakgrunn også la hensynet til mulighetene i et fremtidig arbeidsmarked være styrende for valg av utdanning.

Valg av utdanning kan bare skje med utgangspunkt i den enkeltes interesser og evner, men samtidig er det nødvendig å stimulere til at de utdanningssøkendes valg er i samsvar med arbeidslivets behov, selv om disse behovene ikke lett lar seg beregne. Det er derfor klare grenser for i hvor stor grad utdanningsvalgene kan styres. Det er helt sentralt at den enkelte også må ta et ansvar for sine valg. Utvalget har foreslått visse endringer i sammensetningen av det offentlige subsidie- eller stipendsystemet, uten at dette i vesentlig grad har forrykket utdanningsstøtten gjennom Lånekassen som et blandingssystem, der både utviklingen på arbeidsmarkedet og andre samfunnshensyn virker styrende for valg av utdanning.

2.2.3 Deling av kostnad mellom fellesskapet og enkeltindividet

Ser vi på utdanningsstøtten som en fordeling av kostnaden mellom fellesskapet og enkeltindividet, kan denne presenteres på ulike måter. Gjennom stipendtildeling, rentestøtte, administrasjon og avskrivning/tap bærer fellesskapet en del av utgiftene ved levekostnadene for de som er under utdanning. Disse kan anslås til ca. 7 mrd. kroner 7 (1998) hvert år. Samtidig tildeler Lånekassen ca. 6,3 mrd. kroner i rentefrie lån, som de utdanningssøkende skal betale tilbake.

Er så dette en rimelig fordeling? Etter utvalgets vurdering finnes det ikke noe fasitsvar på spørsmålet. Og det kan besvares ut fra ulike betraktningsmåter. En sentral tilnærmingsmåte vil være å se det i lys av den avkastning utdanning gir. Ut fra en rimelighetsbetraktning kunne det hevdes at dersom den individuelle avkastning var liten, burde fellesskapet bære større del av kostnadene. Dersom den individuelle avkastning av utdanning var stor, burde den enkelte bære større del av kostnaden. Internasjonalt har dette vært en helt sentral tilnærmingsmåte. Når England nå har innført betydelige skolepenger og en ren lånebasert utdanningsstøtte, så er dette begrunnet med at den individuelle avkastning der er så stor 8.

Undersøkelser viser at det er en moderat privatøkonomisk avkastning av utdanning i Norge, særlig i offentlig sektor. Mye tyder på at en gjennom 1980- og 1990-tallet har hatt en klar nedgang i den individuelle avkastning av å ta høyere utdanning i forhold til andre grupper i samfunnet, mest for «generalistutdanningene» og mindre for de profesjonsrettede utdanningene. For enkelte høyere utdanninger på 7-8 år er livsinntekten den samme som for de som går ut i arbeid etter avsluttet videregående skole. I privat sektor er det større forskjeller enn i offentlig sektor, og det er liten forskjell på menn og kvinner. For 20 år siden lå lønnen til en nyutdannet akademiker 9 pst. over den norske gjennomsnittslønnen. I dag ligger den 3 pst. under. En del av forklaringen på denne utviklingen ligger i den betydelige vekst i tilbudet på akademisk arbeidskraft, uten tilsvarende vekst i etterspørselen og mekanismene for lønnsdannelsen innenfor offentlig sektor 9. Fra denne synsvinkelen vil en kunne mene at det forelå et grunnlag for å øke den offentlige innsats i utdanningsstøtten. Men utvalget mener samtidig at selv om den privatøkonomiske avkastningen av utdanning er mindre i Norge enn i en del andre land, er det i seg selv ikke en tilstrekkelig grunn for å endre vesentlig på omfanget av utdanningsfinansieringen. Den offentlige utdanningsfinansieringen i Norge er forholdsvis omfattende, og i mange av de land der den privatøkonomiske avkastningen av utdanning er større, bærer fellesskapet en vesentlig mindre del av kostnadene ved utdanningen. Utvalget mener videre at en relativt nedgang i den privatøkonomiske avkastningen av utdanning ikke nødvendigvis tilsier at en bør endre omfanget av utdanningsfinansieringen. En relativt lav privatøkonomisk avkastning ville vært et problem dersom det hadde ført til at for få personer valgte å ta utdanning. Men de siste årene har det tvert imot vært en økende tilstrømming til utdanningsinstitusjonene, ikke minst til lange generalistutdanninger med relativt lav privatøkonomisk avkastning. Dette tyder på at det ikke bare er privatøkonomiske forhold som ligger bak beslutningen om utdanning.

2.2.4 Fordelingspolitikk og utdanningspolitikk

Det har vært en sentral målsetting ved utdanningsstøtten gjenom Lånekassen at den skulle virke utjevnende i forhold til muligheter for å søke seg til utdanning. I de første årene var utdanningsstøtten målrettet mot grupper i befolkningen som av økonomiske årsaker var forhindret i å søke seg til høyere utdanning. Senere har utjevningshensynet blitt utvidet med geografiske forhold, alder, kjønn og sosiale forhold. På denne måten har utdanningsstøtten fungert som et system for utjevning av inntekter og velferd og som en del av den samlede fordelingspolitikken i samfunnet.

Opp gjennom årene har imidlertid det økonomiske fordelingselement blitt betydelig svekket, dels gjennom oppheving av behovsprøving mot foreldrenes og ektefellens økonomi over aldersskillet, dels ved en liberalisering av grensene for egen inntekt og formue. Utviklingen av universelle ordninger med lik rett for alle er et av kjennetegnene ved de nordiske modellene. Sett på bakgrunn av at det fortsatt er en overrepresentasjon av personer fra de høyere sosiale lag som søker seg til høyere utdanning, er en slik utvikling ikke uproblematisk. Men dette spørsmålet må igjen ses i lys av behovet for å rendyrke utdanningsstøtten, og på hvilke områder av forvaltningen fordelingshensynet skal være avgjørende. Fortsatt finnes det fordelingselementer, særlig i støttesystemet under aldersskillet, men også i forhold til egen økonomi. Gjennom et omfattende system med særskilte stipendformer har en også prøvd å målrette den offentlige innsats mot grupper en antok hadde det største behovet.

Utfordringen for utvalget har vært å drøfte disse fordelingshensyn i lys av den senere tids utvikling og antatte forventninger i de første årene inn i det neste århundre. Sentralt i denne sammenheng er den generelle velstandsveksten, utviklingen av velferdsordninger på andre områder og reformene innenfor opplæring og utdanning i samfunnet. Etter utvalgets vurdering gir dette en ny bakgrunn for å vurdere utdanningsstøtten. Det er grunnlag for å forenkle støttesystemet, dels fordi enkelte ordninger har overlevd seg selv, og dels ved å løfte ordninger over i andre systemer.

2.2.5 Presisjon og kontroll

Et annet dilemma dreier seg om presisjonsnivået i utdanningsstøtten som offentlig virkemiddel. Hvor generelle eller spesifikke bør reglene i Lånekassen være? Temaet angår hvilke kriterier som må foreligge før det utløses støtte fra Lånekassen, men det angår også spørsmålet om hvor den enkeltes ansvar for egne handlinger slutter, og hvor det offentliges ansvar starter. Det er mulig å nærme seg spørsmålet fra to ytterpunkter:

• Det ene ville være å tildele alle samfunnsborgere en viss sum penger til utdanning, som det da var opp til den enkelte å kunne bruke etter eget forgodtbefinnende og i den fase av livet da dette passet best.

• Det andre ville være å tildele utdanningsstøtte med stor grad av nøyaktighet i forhold til den enkeltes økonomi og ut fra hva utdanningsstøtten gikk til.

Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å gå nærmere inn på disse ytterpunktene. Dagens regelverk befinner seg nok nærmere det siste enn det første alternativet. I denne sammenheng er styringshensynet sentralt. Hvilke ambisjoner skal ligge i utdanningsstøtten med henblikk på å styre denne mot spesifikke mål? Og hvilke indikasjoner bygger i så fall dette styringshensynet på?

Begrunnelsen for høyt ambisjonsnivå har ligget i ønsket om å målrette støtten til de som har det største behovet. Men utviklingen har gjort at det er grunn til å reise spørsmål om hvor holdbare en del av indikasjonene eller dokumentasjonene på «behov» er. Det gjelder ikke minst den økonomiske indikasjonen der utviklingen har redusert grunnlaget for et sosialt fordelingshensyn. Helt sentrale forhold av betydning for den enkeltes totale økonomi holdes utenfor. Til høyere utdanning gis det støtte uten hensyn til foreldrenes økonomi, og bare i spesielle sammenhenger tas det hensyn til eventuell ektefelles/partners økonomi. Eventuell fremtidig arv eller avkastning av utdanningen er uten betydning for innretningen av stipendet.

I en situasjon der «behovet» ofte fremtrer som et høyst usikkert mål på den enkeltes økonomiske situasjon i et livsperspektiv, kan det være grunnlag for å reise spørsmål om relevansen av et fortsatt høyt presisjonsnivå. Alternativet er å lage enklere og mer grove løsninger.

En annen viktig side av spørsmålet om presisjon og universalitet er kravet til kontroll.

For at utdanningsstøtten gjennom Lånekassen skal ha legitimitet og autoritet, bør det ikke legges opp til et regelverk som ikke lar seg kontrollere. På visse områder er det tilfellet i dag, og det er på denne bakgrunnen foreslått visse endringer i regelverket. På den annen side er det betydelige verdier som forvaltes gjennom utdanningsstøtten. På områder der Lånekassen har mulighet for å kontrollere, må denne kontrollen skje på den mest effektive måte.

2.2.6 Grenseoppgang mot andre velferdsordninger

Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen er en del av et større offentlig velferdssystem. Dette aktualiserer spørsmålet om grenseoppgang mot de andre velferdsordningene. Hvilke forhold skal reguleres gjennom utdanningsstøtten, og på hvilken måte er de utdanningssøkendes behov fanget opp gjennom andre velferdssystemer?

Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå gjennom hele velferdssituasjonen for de utdanningssøkende. På sentrale områder vil dette likevel måtte være en viktig innfallsvinkel ved utformingen av utvalgets forslag. For støtten under aldersskillet gjelder dette ikke minst sammenhengen med andre offentlige overføringer til barnefamiliene. For støtten over aldersskillet er dette i hovedsak problemstillinger som er knyttet til grenseflaten mot trygdesystemet og andre sosiale ordninger.

Et kompliserende element i dette perspektivet gjelder den langsiktige oppløsningen av det tradisjonelle studentbegrepet. Det har vært en økende andel eldre studenter, og en rekke studenter tar bare sikte på deler av et studium. Etter- og videreutdanningsreformen vil forsterke disse tendensene. Studentene vil ikke lenger være en så ensartet gruppe, men ha større fellestrekk med gjennomsnittet av befolkningen. Dette innebærer også at de i større grad vil ha rettigheter i andre velferdssystemer. Forslagene innebærer en opprydding i grenseoppgangen mellom utdanningsstøtten og andre forvaltningsområder.

2.2.7 Hvilke hensyn ivaretas i utdanningsstøtten?

I en viss forstand oppsummerer disse dilemmaene seg i spørsmålet om hvilken karakter utdanningsstøtten skal ha. I utgangspunktet skal utdanningsstøtte realisere målet om «lik rett til utdanning». Men samtidig finnes det i dagens støttesystem elementer som har sin begrunnelse utenfor det vi normalt betegner som utdanningspolitikk. Det gjelder fordelingshensyn, distriktspolitikk, helsepolitikk, kulturpolitikk, sosialpolitikk osv. I noen sammenhenger er dette begrunnet med at Lånekassen er en profesjonell virksomhet for håndtering av massehenvendelser. Men i andre sammenhenger er disse hensynene brakt inn i støttesystemet som enkelttiltak og uten at det fagpolitiske ansvaret for vedlikehold og helhetlig vurdering er ivaretatt. Utvalget har gått kritisk gjennom disse elementene. Enkelte sider ved disse er foreslått videreført, enkelte sider er foreslått overført til andre områder, og enkelte sider er foreslått fjernet.

Dilemmaene i utdanningsstøtten er samtidig uttrykk for nødvendigheten av å måtte foreta en avveining mellom ulike verdisett som, isolert sett, kan fremstå som fornuftige, men som ikke lar seg forene i det samme støttesystem. Det er for eksempel ikke mulig å forene hensynet til høy grad av fleksibilitet med hensynet til stabilitet i forutsetningene, eller hensynet til likebehandling med hensynet til individuelt skjønn. Det finnes derfor ingen enkel løsning på disse dilemmaene. Slik sett er det en utfordring å finne frem til løsninger som balanserer de ulike hensynene mot hverandre på den mest hensiktsmessige måte, og på en måte som de fleste finner rimelig.

2.3 Utfordringer og forventninger

I utgangspunktet skal utdanningsstøtten være tilpasset behovene i samfunnet og behovene til de utdanningssøkende. Hvis vi retter oppmerksomheten mot krav og forventninger som det er rimelig å anta at utdanningsstøtten vil bli stilt overfor i de nærmeste årene, kan disse på en hensiktsmessig måte deles inn i tre:

• utfordringer som følge av samfunnsendringer utenfor støttesystemet

• utfordringer som følge av endringer i selve støttesystemet

• utfordringer til selve forvaltningen av støtteordningen

Endringer i utdanningssamfunnet

Ved tusenårsskiftet er det å ta utdanning blitt alminnelig i ordets bredeste betydning. Den teknologiske revolusjon, utvikling av nye læringsarenaer, et økende samvirke mellom lærested og næringsliv, internasjonalisering og etter- og videreutdanning er stikkord for prosesser som vil legge nytt innhold i begrepene «lærested», «elev» og «student». Overgangen fra industrisamfunn til kunnskapssamfunn vil medføre at den enkelte må fornye og utvikle sin kompetanse gjennom hele livsløpet.

Endringer i støttesystemet

Endringer i utdanningssamfunnet reiser igjen spørsmål om støttesystemet er tilpasset de nye behov som dette reiser. Gjennom lang tid er det reist spørsmål om forenklinger og forbedringer, dels innenfor støttesystemene under og over aldersskillet, og dels når det gjelder lånevilkårene. Samtidig vil både samfunnet og den enkelte ha interesse av at utdanningen gjennomføres på den mest effektive måte.

Nye krav til forvaltningen

Samtidig skjer det en utvikling innenfor organiseringen eller forvaltningen av arbeidet i offentlig virksomhet. Innenfor visse områder av statsforvaltningen finnes det klare tendenser til utvikling av markeder og økt konkurranseeksponering av tjenesteproduksjon i regi av forvaltningsorganer. 10 I noen sammenhenger har dette ført til endringer i tilknytningsformer mellom forvaltningsorganene og de politiske myndigheter. Karakteristiske trekk ved disse endringene er mindre politisk styring, mer fagstyring og mer markedsstyring. Internt i virksomhetene reiser dette spørsmål om større rendyrking av roller og funksjoner. Innenfor det mandatet som er gitt, har ikke utvalget funnet det riktig å gå grundig inn i dette sakskomplekset, men vil samtidig understreke nødvendigheten av å drøfte forvaltningsformen og arbeidsdelingen mellom Lånekassen og overordnet myndighet i et langsiktig perspektiv.

2.4 Utvalgets forslag

2.4.1 Prinsipper og rammer

En god utdanningsstøtte i Norge

Det er neppe noen familie i Norge som ikke på en eller annen måte har et forhold til utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Slik sett er det naturlig at det er betydelig offentlig oppmerksomhet knyttet til vilkårene for lån og stipend og forvaltningen gjennom Lånekassen. Offentlig debatt har en tendens til å fokusere på enkeltforhold som en mener er gale, og som da blir benyttet til å karakterisere hele støtteordningen. Utvalgets generelle vurdering er imidlertid at vi har en god utdanningsstøtte i Norge, både sammenliknet med andre land og vurdert i lys av de forventninger og målsettinger som det er naturlig å stille. Hovedmodellen for utdanningsstøtte er godt tilpasset den norske virkeligheten, og i løpet av få år på 1990-tallet har også økningen i stipendandelen gjort ordningen vesentlig bedre for brukerne.

Endringer innenfor etablerte prinsipper

Utvalget har således ikke hatt behov for å foreslå radikale endringer i de prinsipper som dagens utdanningsstøtte er forankret i. Etter utvalgets vurdering balanserer støttesystemet ulike hensyn på en god måte. Således er ikke utdanningsstøtten et system i krise, men et system der det likevel kan være behov for til dels betydelige endringer innenfor fastsatte prinsipper. Retningsgivende for de vurderinger og forslag som utvalget fremmer, har vært hensynene til

• fortsatt høyt nivå på den offentlige innsats/investering

• kontroll og oversikt over de totale kostnader

• større rendyrking av hovedformålet med utdanningsstøtten

• større vekt på behovet for enkle regler

• større vekt på universelle løsninger

• et regelverket som er i samsvar med den alminnelige rettsfølelse

• et regelverket som fremmer en ryddig administrativ forvaltning

2.4.2 Hovedkonklusjoner

I henhold til mandatet har utvalget foretatt en bred gjennomgang av aktuelle spørsmål i utdanningsstøtten. Ikke alle spørsmål er like viktige og ikke alle spørsmål har det være enighet om. Allikevel er det mer som forener enn som skiller. De viktigste områdene som et flertall av utvalget har samlet seg om er:

- omlegging av utdanningsstøtten under aldersskillet til en bred velferdsordning for alle familier med barn i videregående opplæring

Etter flertallets vurdering er dagens ordning preget av detaljstyring uten forankring i klare målsettinger. Flertallets mener det bør være en sammenheng mellom målsettingene for utdanningsstøtten og målsettinger på andre områder av familiepolitikken. Flertallet ser derfor utdanningsstøtten i sammenheng med forslaget om utvidelse av barnetrygden til 18 år. Flertallet ser samtidig utdanningsstøtten i sammenheng med utviklingen innenfor videregående opplæring og foreslår på denne bakgrunn bortfall av behovsprøving mot foreldreøkonomien og at støttesystemet bør omgjøres til en bred og rendyrket utdanningsstøtte for alle familier med barn i videregående skole.

- forenkling av regelverket med mulighet for individuelt skjønn

Det har ligget en klar forventning om at regelverket må bli enklere å forstå og enklere å praktisere. En slik forenkling kan dels tenkes i form av en klarere rendyrking av det utdanningspolitiske element i utdanningsstøtten, men den kan også tenkes i form av mindre detaljstyring. Utvalgets flertall har fremmet forslag på begge områder, dels ved å foreslå klarere grenseoppganger mellom utdanningsstøtten og andre velferdsordninger, men også ved forenklinger i selve beregningen av utdanningsstøtten.

Sammen med et forenklingshensyn har utvalget sett at det, i helt spesielle situasjoner, bør være muligheter for unntak fra regelverket. Flertallet i utvalget har bl.a. fremmet forslag om utvidet stipendrett etter en individuell skjønnsmessig vurdering, Det gjelder bl.a. søkere under aldersskillet og funksjonshemmede som er blitt forsinket i utdanningen på grunn av funksjonshemmingen. Utvalget foreslår ellers at Lånekassen skal ha en generell mulighet (derogasjon) til å kunne fravike forskriftene, når sterke rimelighetshensyn tilsier dette. Skjønnet er forutsatt å omfatte et meget begrenset antall søkere.

- ny beregning av utdanningsstipendet

Et helt sentralt element i støttesystemet gjelder den del av regelverket som skiller stipenddelen og lånedelen av utdanningsstøtten. Utvalget har drøftet ulike modeller for beregning av utdanningstipendet, herunder dagens prosentstipendmodell, en modell med faste stipendbeløp og en stipendandelsmodell. Stipendberegningen skal være enkel og forståelig, samtidig som den skal være i samsvar med det de fleste anser som rettferdig. Stipendet skal være økende ved økende behov. På denne bakgrunn fremmer et samlet utvalg forslag om omlegging av stipendberegningen fra dagens ordning til en modell hvor stipendet fastsettes som en bestemt andel av støttebeløpet.

- økt fleksibilitet under tilbakebetaling av utdanningslån

Overgangssituasjonen mellom utdanning og arbeid har lenge vært en sentral problemstilling rundt diskusjonen av vilkårene for utdanningslån gjennom Lånekassen. Dette spørsmålet blir ytterligere sammensatt med et økende antall eldre studenter, som følge av kompetansereformen. Situasjonen tilsier løsninger som åpner for større fleksibilitet og individuell frihet ved fastsettelse av nedbetaling av utdanningslån, innenfor visse rammer. Utvalget fremmer forslag om et slikt system og foreslår i denne sammenheng at dagens ordning med inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp (INTB) bortfaller.

- en utdanningsstøtte tilpasset den livslange læring

Utviklingen innenfor kompetansereformen er en prosess hvor mange spørsmål ikke har funnet sitt endelige svar, ikke minst gjelder dette den finansielle side. Utvalget har pekt på behovet for å se de ulike finansieringsordninger i sammenheng. For utdanningsstøtten er det et krav at den skal være tilpasset livssituasjonen for de som tar utdanning i en senere fase av livet. Dette ligger til grunn for at et flertall i utvalget bl.a. har foreslått en økning i kostnadsnormen, bortfall av behovsprøving mot formue og økt fleksibilitet ved nedbetaling av lån. Et flertall i utvalget foreslår ellers at «Ny sjanse» - elever uten grunnskole skal kunne tildeles ordinær støtte som stipend. Annen støtte til etter- og videreutdanning tildeles etter de ordinære regler for lån og stipend.

- et visst løft i totalrammen for utdanningsstøtte gjennom Lånekassen

Det finnes ikke noen fasit på hva som er det «riktige» nivået på den offentlige satsingen gjennom Lånekassen. Utvalgets forslag innebærer innsparinger så vel som økte kostnader. Forventningene til utdanningsstøtten vil også være forskjellige, avhengig av ståsted og interesse. I det politiske ordskiftet er det også etablert forventninger om økt satsing, «Voksenåserklæringen» peker på et ønsket stipendnivå på 40 pst., mens andre politiske partier har hatt enda høyere ambisjonsnivå. Det er samtidig nødvendig å vurdere nivået ut fra den levekårsundersøkelse som ble foretatt våren 1998 og ut fra innsatsnivået i de andre nordiske land 11.

Det er naturlig å dele utvalgets forslag inn i to: de forslag som gjelder omlegginger innenfor dagens støtteordning og forslag som innebærer en standardforbedring av utdanningsstøtten. Når det gjelder den første typen, fremmer et flertall i utvalget forslag som innebærer en innsparing på ca. 115 mill. kroner. Men samtidig er det et flertall for en standardforbedring av utdanningstøtten på to områder: en moderat heving av kostnadsnormen med 500 kroner per md. og en heving av stipendandelen med 10 pst. De samlede kostnader ved disse forslagene er ca. 1,42 mrd. kroner. De samlede økonomiske kostnader ved forslagene til et flertall i utvalget vil derfor være ca. 1,3 mrd. kroner. Flertallet ser det som realistisk at dette må innfases i utdanningsstøtten over noen år.

2.4.3 Generelle ordninger i utdanningsstøtten, kapittel 7

Regelverket fot utdanningsstøtten gjennom Lånekassen består dels av felles ordninger og dels av ordninger som er spesifikke for støttesystemene over og under aldersskillet. I kapittel 7 behandler utvalget temaer som naturlig faller inn under en felles synsvinkel. Først er det redegjort for de viktigste trekk ved dagens støttesystem. Sentrale problemstillinger som blir diskutert, omfatter bl.a. hvilke hensyn som utdanningsstøtten skal ivareta, aldersskillet i utdanningsstøtten, grenseflaten mot andre velferdsordninger, behovet for forenkling, hvor lang tid det skal kunne tildeles støtte for, kravet om opphold på lærestedet og støtte til utdanning ved private læresteder.

På denne bakgrunn foreslår utvalget

• at søkere med rett til opplæring etter Reform 94 skal kunne tildeles støtte etter regelverket for utdanningsstøtte under aldersskillet

• at dagens aldersgrense på 19 år opprettholdes for øvrige grupper

• at tiltaksstipendet for elever i videregående opplæring i Nord-Troms og Finnmark bortfaller

• at ordningen med stipend til studenter ved nordiske institusjoner bortfaller

• at det kan tildeles støtte til videregående opplæring så lenge en søker er omfattet av rettigheter etter Reform 94

• at det ellers kan tildeles støtte i fire år til videregående opplæring

• at det kan tildeles støtte for opp til fem år dersom videregående opplæring inngår i kombinasjon med utdanning på «mellomnivå»

• til utdanning på bare mellomnivå kan det tildeles støtte for opp til tre år

• at utdanningsstøtte til «mellomnivået» reduserer antall år med støtte til høyere utdanning

• at karenstiden mellom grunnutdanning og etter- og videreutdanning settes til minimum tre år (når støttetid ellers er utnyttet)

• at det bør kunne tildeles lån og stipend dersom en søker er tatt opp til en utdanning og at kravet om opphold på lærestedet bør bortfalle

• at krav til utdanningens innhold og varighet må tilpasses vilkårene i etter- og videreutdanningsreformen

• at utdanningsstøtte til skolepenger ved private skoler videreføres etter gjeldende regelverk

• at fullfinansiering og dekning av utgifter til livsopphold og utdanning fra folketrygden utelukker støtte fra Lånekassen

• at dekning av ekstraytelser fra folketrygden ikke bør føre til reduksjon i utdanningsstøtten

Utvalgets flertall, Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at maksimal støtteperiode ved kombinasjoner av høyere utdanning reduseres fra 8 til 7 år og fra 6 til 5 år

• at alle reisestipend for utdanning i utlandet bør kunne refunderes etter avtale med et bestemt reiseselskap

Utvalgets flertall, Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Moen Thomassen, Tyldum og Aase,foreslår

• at regelverket for kunstfagstipendet samordnes med det generelle utdanningsstipendet

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Thomassen og Tyldumforeslår

• at det kan tildeles støtte til etter- og videreutdanningen innenfor årsblokkene og i maksimalt ett år utover dette

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at ordningen med stipend under fødsel fjernes fra utdanningsstøtten og samordnes med engangsstønaden i folketrygden

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at ordningen med stipend under sykdom fjernes fra utdanningsstøtten og at det etableres rett til støtte under sykdom for studenter i folketrygden

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad og Tyldum, foreslår

• at dagens reisestipend og rabattordninger ved NSB, Hurtigruten og Nord-Norge-bussen omgjøres til en generell rabattordning som også omhandler flyreiser. Lånekassen utsteder kort for de som omfattes av ordningen

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase, foreslår

• at dagens ordninger med fødsels- og sykestipend opprettholdes i utdanningsstøtten

• at dagens ordning med reisestipend for utdanning i utlandet opprettholdes

• at maksimalstøtte i høyere utdanning på 6 og 8 år opprettholdes

Utvalgets mindretall medlemmene Hjermundrud, Moen, Aase og Thomassen, foreslår

• at dagens ordninger med reisestipend gjennom Lånekassen og reiserabatter gjennom NSB, Hurtigruten og Nord-Norge-bussen videreføres

Utvalgets medlemmer Buttedahl, Moen og Aase, foreslår

• at det ikke skal kunne tildeles støtte til etter- og videreutdanningen utover de ordinære grenser for hvor lang tid det kan tildeles støtte til førstegangsutdanning

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår

• at dagens ordning med sykestipend videreføres i utdanningsstøtten.

Utvalgets medlem Hjermundrud foreslår

• at kunstfagstipendet videreføres og bringes tilbake til sitt tidligere nivå på ca 66 pst

2.4.4 Utdanningsstøtten under aldersskillet, kapittel 8

Utgangspunktet for utdanningsstøtten under aldersskillet er at det er foreldrene som har hovedansvaret for å dekke levekostnadene for sine barn så lenge de er i videregående opplæring. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen er således et supplement til den private finansiering gjennom forsørgerne. Utfordringen består i å gi dette supplementet en utforming som er tilpasset dagens situasjon og utviklingstrekkene innenfor videregående opplæring i de nærmeste årene.

Dagens utdanningsstøtte under aldersskillet er i prinsippet behovsprøvd mot forsørgernes økonomi. Grunnlaget for beregning av støtte har derfor vært en tabell med stigende reduksjon av støtten ved stigende forsørgerinntekt. Men dette fordelingshensynet er i betydelig grad undergravd. Det viktigste er at stipendet for de som må bo borte fra foreldrehjemmet under skolegangen, kan tildeles uten behovsprøving mot foreldrenes økonomi. Dette har etter hvert fått så stort omfang at hoveddelen av stipendtildelingen under aldersskillet skjer uten behovsprøving. I en viss forstand er det mulig å si at distriktshensyn her har forrang fremfor en ren sosial fordeling.

Sentrale problemstillinger som blir drøftet, er bl.a. om støttesystemet i dag fungerer på en gjennomtenkt måte, om det kan sies å være tilpasset utviklingen innenfor videregående opplæring, og om støtten er tilpasset andre offentlige overføringer til barnefamiliene. I denne sammenheng vil en utvidelse av barnetrygden til 18 år kunne ha vesentlige konsekvenser for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. En egen diskusjon knytter seg til spørsmål rundt låneadgangen under aldersskillet.

På denne bakgrunn foreslår utvalget

• støtte til utdanning ved folkehøyskoler behandles på samme måte som støtte til andre private skoletilbud. Dagens særregler for støtte til folkehøyskoler bortfaller.

• den spesielle låneadgangen for å kunne dekke kostnadene ved skolepenger ved private læresteder videreføres

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum foreslår:

• at ikke lenger bør være en målsetting for utdanningsstøtten under aldersskillet å utjevne for forskjeller mellom foreldrenes økonomi. Behovsprøvingen mot foreldrenes økonomi bør bortfalle og utdanningsstøtten omdannes til en rendyrket utdanningsstøtte for familier med barn i aldersgruppen 16-19 år i videregående skole

• under forutsetning av at barnetrygden utvides til 18 år, bør det bli etablert et stipendsystem med følgende komponenter:

  • et generelt grunnstipend tilsvarende barnetrygden (kr 829 per md.) for 18-åringer til delvis dekning av levekostnader

  • et bostipend på kr 20 900 per skoleår til å dekke kostnader ved å bo måtte borte fra foreldrehjemmet

  • et læremiddelstipend på kr 2 500 per skoleår til hel eller delvis dekning av kostnader til bøker/læremidler

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aaseforeslår:

• at den generelle låneadgangen under aldersskillet bør bortfalle

• dersom det skulle vise seg at bortfallet av låneadgangen fører til at enkelte vil ha problemer med å gjennomføre skolegangen, bør det etableres en sikkerhetsventil som sikrer utvidet stipendrett etter individuell vurdering

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum foreslår:

• at det såkalte «minstestipendet» omdannes til et bostipend for elever som må bo borte fra foreldrehjemmet og settes lik med dagens botillegg

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase foreslår:

• at det etableres et stipendsystem med følgende elementer:

  • fortsatt behovsprøving mot foreldreinntekt

  • etablering av et bostipend tilsvarende dagens «minstestipend»

  • et læremiddelstipend på kr 2 000 per skoleår til hel eller delvis dekning av kostnader til lærebøker/midler

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår:

• at ordningen med behovsprøving mot foreldrenes økonomi videreføres

• at ordningen med låneadgang for familier med svak økonomi videreføres

2.4.5 Utdanningsstøtten over aldersskillet, kapittel 9

I kapittel 9 drøfter utvalget aktuelle problemstillinger innenfor utdanningsstøtten over aldersskillet. Mens utdanningsstøtten under aldersskillet er å betrakte som et supplement til den private finansiering, er intensjonen med utdanningsstøtten over aldersskillet å kunne legge til rette for at studentene skal kunne ha tilfredsstillende arbeidsforhold uten annen finansiering og uten hensyn til forsørgernes økonomi. Sentrale problemstillinger knytter seg til spørsmål om balansen mellom universelle og spesifikke ordninger, om skillet mellom hjemme- og borteboere, om nivået og reguleringsprinsipp for kostnadsnormen, om form og innretting av stipendsystemet, om utdanningsstøtte som virkemiddel for bedre gjennomstrømning, om avkorting av utdanningsstøtte mot inntekt og formue, om utbetalingsform og enkelte spørsmål som er knyttet til utdanningsstøtte til land utenfor Norden.

Det er naturlig å dele utvalgets forslag inn i det som kan ses som rene omlegginger av regelverket og forslag som innebærer en standardforbedring av utdanningsstøtten. Som omlegginger av dagens støtteordning foreslår utvalget følgende:

• at ordningen med botillegg for de som har egen boenhet i foreldrenes bolig, opphører

• at støtte til læremidler inngår som en del av kostnadsnormen, og at det skal kunne tildeles støtte til dette så lenge en søker er støtteberettiget

• at det skal kunne tildeles forsørgertillegg til det år barna selv vil kunne være støtteberettiget i Lånekassen, dvs 16 år

• at ordningen med forsørgertillegg for ektefelle/samboer opphører

• at utviklingen av kostnadsnormen må underkastes en politisk og finansielle vurdering hvert år

• at arbeidsfri inntekt og stipend fra arbeidsgiver blir likestilt med arbeidsinntekt

• at forsørgertillegg mens ektefelle er i militær-/siviltjeneste, fører til reduksjon i støtten fra Lånekassen

• at avkorting av utdanningsstøtten skjer med samme fordeling som fordeling for lån og stipend

• at modellen for beregning av utdanningsstipend (prosentstipendmodellen) omgjøres til en stipendandelsmodell, der stipendet fastsettes som en fast prosent av støttebeløpet

• at forsørgertillegget fullstipendieres

• at ordningen med to utbetalinger i utdanningsåret videreføres

• at det bør etableres et system for kontroll av inntekter mot årsinntekt

• at det bør utredes et system for flerårig søknadsbehandling

• at støtte til utdanning i utlandet i hovedsak bør gå til høyere utdanning, men at det bør kunne tildeles støtte på videregående skoles nivå der dette er faglig og sosialt forsvarlig

• at forholdet mellom utdanningsstøtte til utdanning i utlandet og utdanning i Norge diskuteres, og at det i denne sammenheng blir vurdert å utvikle bedre systemer for kvalitetssikring og sertifisering av utdanning i utlandet

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aase, foreslår

• at avkorting av utdanningsstøtte mot inntekt skjer krone for krone

• at fribeløpet heves ekstraordinært som følge av forslaget ovenfor

• at utviklingen av kostnadsnormen bør gjenspeile gjennomsnittlig inntektsutvikling i befolkningen

• at utdanningsstøtte tildeles uavhengig av den enkeltes formue

Utvalgets flertall, medlemmene Buttedahl, Thomassen, Hjermundrud, Moen og Aase,foreslår

• at skillet mellom hjemmeboere og borteboere ved tildeling av grunnbeløp og botillegg videreføres

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Tyldum og Thomassen, foreslår

• at utdanningsstipendet halveres ved faglig forsinkelse, men at det gjøres unntak dersom forsinkelsen skyldes funksjonshemming eller sykdom

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at dagens ordning med 10 måneder støtte hvert år, med mulighet for støtte om sommeren ved utdanningsrelatert aktivitet, videreføres

Utvalgets mindretall, medlemmene Aamodt, Hundstad, Fjeld og Tyldum, foreslår

• at hjemme- og borteboere tildeles det samme grunnbeløp og botillegg i utdanningsstøtten

Utvalgets mindretall medlemmene Hjermundrud, Hundstad, Moen, Aase og,foreslår

• at dagens ordning med fullt utdanningsstipend ved forsinkelse bør videreføres

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aaseforeslår

• at det innføres 12 måneders studiefinansiering

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår

• at dagens nivå på fribeløpet for egen inntekt beholdes, og at ordningen med å trekke 60 pst. av beløp som overstiger inntektsgrensen, videreføres

• at dagens prinsipp for regulering av kostnadsnormen videreføres

• at behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue beholdes

Som standardforbedringer av utdanningsstøtten, foreslår utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Tyldum og Thomassen

• at grunnbeløpet i kostnadsnormen økes med kr 500 per måned

• at stipendandelen over en årrekke trappes opp med 10 pst.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Aase og Hjermundrud, foreslår

• at kostnadsnormen økes ekstraordinært med 5 pst. hvert år opp til 2 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G)

• at stipendandelen økes til 60 pst. av kostnadsnormen, når denne har nådd 2G

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår

• at dagens nivå på kostnadsnormen videreføres

• at stipendandelen beholdes på dagens nivå

2.4.6 Lånevilkår og tilbakebetaling, kap. 10

Den offentlige diskusjon rundt lånevilkårene i Lånekassen kan ses på som et møte mellom tre betraktningsmåter. Det ene alternativet er å se på lånevilkårene som en del av samfunnets generelle fordelingspolitikk. I forlengelsen av dette er det sett som en målsetting at tilbakebetalingen bør reflektere den enkeltes avkastning av utdanningen. De som tjener mye, bør betale mer enn de som tjener lite. Et annet alternativ ville være å se på lånevilkårene på samme måte som ethvert annet lån i det private kredittvesen. Den enkelte har selv det fullstendige ansvaret for å betjene sitt lån, og det bør ikke ligge inne spesielle sosiale ordninger. Det tredjealternativet kan ses på som en kombinasjon av de to foregående, men er samtidig en selvstendig modell. Den beholder det personlige ansvar for å betjene gjelden, men ser samtidig nødvendigheten av og rimeligheten i å etablere et sosialt sikkerhetsnett for de som får betalingsproblemer.

Med dette utgangspunktet drøfter utvalget spørsmål rundt prinsippene for fastsettelse av renter i Lånekassen, spørsmål rundt form og innretning av betalingslettelser, spørsmål rundt behovet for større fleksibilitet i betalingsvilkårene, tiltak for å møte overgangsfasen mellom utdanning og arbeid og forventninger til Lånekassen som låneforvalter og fullmakter for Lånekassen.

På denne bakgrunn foreslår utvalget:

• at det innføres en ordning med gradert rentefritak under tilbakebetaling av utdanningslån

• at ordningen med ettergivelse ved langvarig utdanning opphører etter en overgangsperiode på 3-5 år

• at ordningen med ettergivelse for låntakere bosatt i Finnmark og Nord-Troms forenkles slik at ettergivelsen omfatter både lån og renter, at nye terminbeløp tar utgangspunkt i gamle betalingsvilkår, og at ettergivelsen kan skje på grunnlag av folkeregistrert adresse.

• at ordningen med ettergivelse av utdanningslån for leger i visse kommuner bortfaller

• at det etableres en ordning med fleksibel fastsettelse av terminbeløp, innenfor fastsatte rammer

• at ordningen med inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp (INTB) bortfaller

• at låntakere fra utviklingsland som bosetter seg i hjemlandet, skal kunne få ettergitt utdanningslånet etter de samme retningslinjer som for kvotestudentene

• at ordningen med behovsprøvingen mot familiens økonomi, i sammenheng med rentefritak ved omsorg og lav inntekt ved fulltidsarbeid, videreføres

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at de overordnede prinsipper for fordeling av risiko og kostnader mellom staten og den enkelte videreføres og videreutvikles

• at prinsippene for fastsettelse av utlånsrenten etter rentenivået på visse statspapirer videreføres

Utvalgets flertall, medlemmene Buttedahl, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Tyldum og Aase, foreslår

• at dagens ordning med rentefritak i utdanningsperioden videreføres

Utvalgets mindretall, medlemmene Aamodt, Fjeld og Thomassenforeslår

• at det innføres en ordning med subsidiert rente under utdanningsperioden og at dette motsvares med en økning av stipendandelen

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aaseforeslår

• at det gjeninnføres politisk styrt, lav studielånsrente

• at det etableres et system med inntektsavhengig tilbakebetaling der låntakerne ikke må betale mer enn 6 pst av brutto inntekt i renter og avdrag til Lånekassen

2.4.7 Etter- og videreutdanningsreformen, kapittel 11

I utredningen er hensynet til etter- og videreutdanning ivaretatt på to måter. I de kapitlene der utvalget diskuterer enkeltelementene i støttesystemet, er dette hensynet også lagt til grunn ved utformingen av forslag. I kapittel 11 er det tatt et overordnet utgangspunkt. Det blir redegjort for de sentrale forutsetningene bak kompetansereformen. Oppmerksomheten er rettet mot hvordan utdanningsstøtten for disse gruppene skal fungere som del av en større helhet og på grenseflatene mellom utdanningsstøtten gjennom Lånekassen og andre systemer for finansiering av etter- og videreutdanning. Utvalget drøfter to overordnede problemstillinger.

• Hvilke grupper er det som skal tildeles ordinær støtte gjennom Lånekassen, og hvilke er det som skal ha særskilt støtte?

• Hvilke utfordringer ligger i grenseflaten mellom utdanningsstøtten gjennom Lånekassen og andre finansieringsordninger?

På bakgrunn av drøftinger om finansiering av etter- og videreutdanningsreformen foreslår utvalget

• at «Ny sjanse»-elever som tar videregående opplæring/-skole, tildeles utdanningsstøtte i Lånekassen etter de ordinære regler for slik støtte. Det vises her til pkt. 9.3.

• at «Ny kompetanse»-elever/studenter som tar yrkesrelaterte etter- og videreutdanningstilbud, tildeles utdanningsstøtte i Lånekassen etter de ordinære regler for slik støtte. Om støtte- periodens lengde for denne gruppen vises det til pkt. 7.4.5.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Buttedahl, foreslår

• at «Ny sjanse»-elever som tar grunnskoleopplæring, tildeles utdanningsstøtte i Lånekassen etter ordinære satser og regler. Utdanningsstøtten gis i sin helhet som stipend.

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår:

• at det ikke etableres en ordning med særskilt støtte i Lånekassen for elever som ikke tidligere har grunnskoleopplæring.

Økonomiske konsekvenser

Forutsetningene for kompetansereformen er at det skal skaffes nye ressurser for å dekke kostnadene. Ressurser til dette må således komme i tillegg til midlene innenfor dagens utdanningsstøtte. Det knytter seg naturlig nok stor usikkerhet rundt kostnadsanslagene. Utvalget har selv ikke foretatt beregninger på hvor mange som vil kunne omfattes av reformen, men har bygget på anslag fra andre. Når det gjelder gruppen «Ny kompetanser» et det antatt et tall på 5000 for å illustrere hva kostnadene ville blitt. Under disse forutsetninger anslår utvalget at de samlende økonomiske konsekvenser for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen vil kunne være:

2.4.8 Lånekassens regelverk og bruk av skjønn ved søknadsbehandlingen i Lånekassen, kapittel 12

Ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets brev av 10. oktober 1997 ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere bruk av skjønn i saksbehandlingen til Statens lånekasse for utdanning. Den direkte foranledningen til oppnevnelsen av arbeidsgruppen var en interpellasjon fra daværende stortingsrepresentant Jon Lilletun, som ble behandlet i Stortinget 18. februar 1997. I interpellasjonen reiste Jon Lilletun spørsmålet om modernisering av regelverket i Lånekassen. I sitt svar redegjorde statsråd Reidar Sandal for de forutsetninger som lå til grunn for regelverket. Under behandlingen av interpellasjonen vedtok Stortinget å be Regjeringen om å nedsette en arbeidsgruppe for å foreta en generell gjennomgang av forskriftene i Lånekassen med sikte på å lette bruken av skjønn i visse saker.

Utvalget følger opp temaene fra arbeidsgruppen. Sentrale problemstillinger som utvalget drøfter, er bl.a. regelverkets oppbygning, forholdet mellom likebehandling og skjønn, standardisering av skjønnsutøvelse, behovet for en generell skjønnsadgang (derogasjon), og forankringen av eventuell skjønnsfullmakt i virksomheten.

Utvalget vil peke på at det ligger dilemmaer i forhold til spørsmålet om utvidet bruk av skjønn ved praktiseringen av Lånekassens regelverk. Et dilemma er at Lånekassen, fra en administrativ synsvinkel, er helt avhengig av et regelverk som muliggjør edb-basert søknadsbehandling. Dette vil komme i konflikt med ønsket om flere skjønnsmessige regler. På samme måte vil hensynet til likebehandling og forutsigbarhet komme i konflikt med et ønske om utvidet bruk av skjønn. I utformingen av løsninger er en nødt til å avveie slike verdikonflikter. Samtidig ser utvalget at det er et generelt ønske om at Lånekassen skal ha mulighet for å gjøre individuelle unntak når sterke rimelighetshensyn taler for det. Utvalget forutsetter videre at antallet skjønnssaker blir meget lite.

På denne bakgrunn foreslår utvalget

• at det settes i gang et arbeid med sikte på å komme frem til en arbeidsdeling mellom departementet og Lånekassen, slik at både departementet og Lånekassen får forskriftskompetanse. En slik arbeidsdeling kan skje ved at departementet fastsetter forskrifter av mer overordnet og prinsipiell karakter, mens Lånekassen fastsetter utfyllende forskrifter til studiefinansieringsordningen

• at det i forskriftene til lov om utdanningsstøtte bør innarbeides en mulighet for Lånekassen til skjønnsmessig å kunne fravike forskriftene

2.4.9 Hensynet til spesielle grupper i utdanningsstøtten, kapittel 13

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere grupper som har spesielt behov for utdanningsstøtte. Enkeltspørsmål rundt grupper med spesielle behov er berørt i de andre kapitlene, men er i kapittel 13 løftet opp og diskutert mer utførlig som et selvstendig tema. Det ikke bare et spørsmål om innretning av regelverket i Lånekassen, men like mye et spørsmål om grenseflaten mellom utdanningsstøtten og andre velferdssystemer, normalt trygdesystemet.

I forskriftene til lov om utdanningsstøtte er det bygd inn særordninger som skal dekke opp for rettigheter som i sin karakter likner de som den øvrige del av befolkningen får dekket gjennom trygdesystemet. Kapittelet redegjør for dagens ordninger i de ulike velferdssystemene og hvordan tidligere utredninger har diskutert spørsmålene. Utvalget diskuterer spørsmål rundt behandlingen av følgende forhold:

• graviditet og fødsel

• sykdom

• kronisk syke med attføring i stedet for uføretrygd

• funksjonshemming

• lån til elever som er tatt opp på spesielt grunnlag/tilbakebetaling

• søkere som er under omsorg av barnevernet

• ekstreme sosiale situasjoner

På bakgrunn av en diskusjon rundt disse temaene fremmer utvalgetfølgende forslag:

• at det i Lånekassens regelverk holdes fast på skillet mellom varig uføre og de som er under yrkesrettet attføring, når det gjelder nedskrivning og ettergivelse av studielån

• at det ikke opprettes særlige tilbakebetalingsordninger for funksjonshemmede studenter

• at Lånekassen gis en skjønnsmessig hjemmel i § 8 i utdanningsstøtteloven til å ettergi lån som uerholdelige i særlige tilfelle

• at Lånekassen ikke lenger skal tildele botillegg (minstestipend) til søkere som får sin daglige omsorg dekket av barnevernet. Det bør heller ikke tildeles stipend til andre utgifter i forbindelse med skolegangen, dersom dette dekkes av barnevernet

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aase foreslår:

• at Lånekassen, etter en individuell og skjønnsmessig vurdering, bør få fullmakt til å kunne fullstipendiere opp til ett år til forsinkelse for funksjonshemmede studenter, i de tilfeller hvor det kan dokumenteres at forsinkelsen skyldes funksjonshemmingen. Denne retten til fullstipendiering inntrer etter normert studietid og etter at den ordinære forsinkelse på et år er utnyttet

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår:

• at Lånekassen, etter en individuell og skjønnsmessig vurdering, bør få fullmakt til å kunne tildele støtte etter de ordinære regler om stipend og lån opp til ett år til forsinkelse for funksjonshemmede studenter, i de tilfeller hvor det kan dokumenteres at forsinkelsen skyldes funksjonshemmingen. Denne retten inntrer etter normert studietid og etter at den ordinære forsinkelse på et år er utnyttet

2.5 Samlede økonomiske kostnader

I mandatet er utvalget bedt om å vise hvordan forslagene «kan realiseres innenfor uendret kostnadsramme for studiefinansieringsordningen». Mange av enkeltforslagene er tenkt gjennomført som omdisponeringer innenfor en kostnadsnøytral ramme. Andre forslag vil ha uvesentlige økonomiske konsekvenser. Det er gjort nærmere rede for dette i de enkelte kapitler. Sett på bakgrunn av at det har vært ulike synspunkter på en del forslag, er det ikke mulig å presentere ett samlet kostnadsfritt alternativ. Utvalget har redegjort for kostnadene ved de enkelte forslagene i hvert kapittel. Det kan således tenkes en rekke alternativer med uendret kostnadsramme ved at forslag til innsparinger og kostnader settes sammen på ulike måter. For å etablere en felles ramme for beregningene er det tatt utgangspunkt i endringer ut fra dagens støtteordning, dvs. at det ikke er foretatt beregninger som forutsetter at alle eller et flertall av forslagene blir gjennomført.

Flere av forslagene har sitt grunnlag i kompetansereformen. Utvalget har forutsatt at kostnadene ved disse må komme i tillegg til de midler som i dag ligger i utdanningsstøtten. Utvalget vil ellers understreke usikkerheten ved anslagene. I flere sammenhenger har utvalget måtte anslå et omfang for å vise hva kostnaden kunne bli. Denne type anslag er således mer å betrakte som illustrasjoner enn som beregninger.

Utvalget har samtidig stått fritt i å kunne fremme forslag som det mener det er behov for, ut fra en samlet vurdering av de utfordringer støttesystemet står overfor. Utvalget ser det som realistisk at flere av forslagene vil måtte fases inn over flere år - dels på grunn av rimelighetsvurderinger, og dels fordi det eventuelt kan reises formelle innvendinger mot å la nye forslag omfatte alle. Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å gå dypt inn på spørsmålet om overgangsfaser ettersom dette i hovedsak vil være et tema for den politiske oppfølgingen av innstillingen. Uansett vil innfasingen måtte skje i sammenheng med de årlige statsbudsjetter. Ved beregningen av de økonomiske konsekvenser er det derfor tatt utgangspunkt i «rene ordninger», dvs. en situasjon der ett system blir erstattet med et annet, og der det ikke foreligger perioder med flere ordninger. Innfasingen av nye ordninger vil selvsagt gjelde forslag som innebærer både innsparinger og økte kostnader, slik at disse delvis vil kunne oppveie hverandre.

Samtidig er det naturlig å dele oversikten over de økonomiske konsekvenser i to

• forslag som gjelder omlegginger innenfor dagens utdanningsstøtte

• forslag som innebærer en standardforbedring av utdanningsstøtten gjennom Lånekassen.

Under de forutsetninger, som er nevnt ovenfor, viser tabellene nettoeffekten av utvalgets eller flertallets forslag innenfor hvert område og totalt.

2.6 Administrative konsekvenser av utvalgets forslag

Forenkling og forbedring

Gjennom sitt arbeid har utvalget lagt stor vekt på hensynet til forenkling. Enkle løsninger er gunstige både sett fra den enkelte og for den virksomhet som skal forvalte ordningene. Likevel vil det ikke være dekkende å si at hensynet til forenkling har vært det eneste hensynet. Av og til må hensynet til enkelhet vike for hensynet til de forventninger omverdenen stiller til virksomheten, og til hva mange oppfatter som rimelig og rettferdig. Utvalget har på flere områder foreslått forbedringer som ikke samtidig er de enkleste løsninger. Slik sett ville det kunne være hensiktsmessig å presentere de administrative konsekvenser ut fra hvilke forslag som fremmer forenklinger og hvilke forslag som fremmer forbedringer, men som samtidig innebærer mer administrativt arbeid.

Utvalget har fremmet mange forslag til forenklinger i støttesystemet. Det gjelder blant annet forslaget om å oppheve behovsprøving mot foreldrenes inntekter og forslaget om å fjerne den generelle låneadgangen for støttesystemet under aldersskillet. For støttesystemet over aldersskillet vil ny stipendmodell, enklere inntekts- og formuesregler og ryddigere grenseoppgang mot andre velferdssystemer innebære betydelige forenklinger. Men i stor grad dreier dette som om forenklinger i regelverket - forenklinger til hjelp for forståelsen av støttesystemet. I dag håndteres det kompliserte regelverket ved hjelp av dataprogrammer, og forslagene vil føre til forenklinger i disse. Forslagene fører likevel til at det i en overgangsfase vil måtte tilføres ressurser til utvikling, testing og informasjon om nye systemer.

Større individualitet og kundekontakt

Noe av kjernen i mange av de forslag til forbedringer som utvalget har fremmet, ligger i ønsket om større fleksibilitet og individualitet i håndteringen av søknadsmengden gjennom Lånekassen. Det gjelder blant annet forslaget om en stipendordning på individuelt grunnlag for støttesøkere under aldersskillet, et bedre grunnlag for skjønnsavgjørelser, større hensyntaken til spesielle grupper og innføringen av større fleksibilitet og individualitet ved fastsettelse av betalingsplaner. Et økende innslag av etter- og videreutdanningsstudenter peker entydig i samme retning. Alle disse forslagene vil føre til større kundekontakt.

Sammenfattende må en derfor kunne si at mens forslagene om forenklinger har mindre innvirkning på selve ressursbruken, vil forslagene om forbedringer klart øke behovet for ressurser. Det vil naturlig nok måtte knytte seg stor usikkerhet til nettovirkningen av alle forslagene på den administrative ressursbruken. Dette er noe som eventuelt må følges opp sammen med innfasingen av et nytt regelverk. På denne bakgrunn har ikke utvalget prøvd å tallfeste de samlede administrative konsekvenser.

Et strategisk dilemma

Lånekassen er i større grad styrt av vedtak i det politiske system enn av markedet. Likevel ser vi utviklingen av tjenester og produkter som har sin begrunnelse i at dette er relevante tilbud i det private kredittvesen. Sagt på en annen måte ser vi utviklingen av et skille mellom de rent forvaltningsmessige oppgaver i Lånekassen og tjenesteproduksjonen. Utviklingen reiser bl.a. et strategisk dilemma om tjenestetilbudet fra det private kredittvesen skal være normsettende for tjenesteproduksjonen i Lånekassen, med de følgevirkninger dette har.

Hvis vi ser bort fra Finland, som har en ordning med statsgaranterte lån, er forventningen om at utdanningslånet skal gjenspeile private bankvilkår, spesielt for Norge. Verken i Danmark eller Sverige har det vært mulig å spore en slik forventning. I disse landene er det akseptert at et statslån er annerledes enn et lån i private banker, og at det kan ha en enklere og mer effektiv forvaltningsform. Særlig i Danmark er det lagt vekt på koblingen mot det politiske innhold i utdanningsstøtten. Her har man tatt konsekvensen av dette og løftet Statens Uddannelsesstøtte (SU-styrelsen) inn som en del av departementet.

Som statsbank befinner Lånekassen seg i et spenningsfelt mellom politisk styring og markedsstyring. Utfordringen fremover vil bli å finne en hensiktsmessig funksjonsdeling mellom Lånekassen og overordnet politisk myndighet, som samtidig gir en avklaring av de strategiske målsettinger. Valgmulighetene er flere. Ut fra det mandat som er gitt, har ikke utvalget funnet å kunne gå dypt inn i dette spørsmålet. De strategiske valg vil på avgjørende måte påvirke behovet for administrative ressurser.