Del 3
Utdanningsfinansieringen i Norge

« . . . Alle som røyker er i dag klar over faren, men de gjør det allikevel. På samme måte er alle som tar opp lån i Lånekassen klar over at pengene skal betales tilbake, men de låner dem allikevel. Lånekassen kan helt sikkert beskyldes for å holde opplysninger om svekket livskvalitet tilbake. De har lurt oss. Med en virkelig god advokat, kan det sikkert gå bra. Og i motsetning til tobakksofrene, vil vi ikke kreve erstatning. Vi vil bare ha lånene slettet . . . »

Fra «L» av Erlend Loe

Cappelen 1999

7 Generelle ordninger i utdanningsstøtten

7.1 Beskrivelse av dagens ordning

7.1.1 Generelt

I perioden etter krigen har utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen gradvis utviklet seg til en bred velferdsordning for all ungdom og der støtteformene i hovedsak består av et rentefritt lån i utdanningsperioden og stipend.

Regelverket for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen består dels av felles regler og dels av regler som er spesifikke for støttesystemene under og over aldersskillet. I dette kapittelet har utvalget behandlet temaer som faller naturlig innenfor en felles synsvinkel. Først er det presentert en del tabeller og fordelinger som viser hvilke verdier og volumer støttesystemet består av. Fordelingen omfatter de sentrale sosiale og økonomiske målsettinger i utdanningsstøtteloven, knyttet til alder, kjønn og geografi. Deretter er det redegjort for sentrale forhold ved dagens regelverk samt de ulike stipendformene. Etter dette er de aktuelle problemstillinger og spørsmål innenfor dette generelle perspektivet beskrevet. Til sist redegjør utvalget for sine synspunkter på disse spørsmålene, fremmer forslag og anslår økonomiske konsekvenser.

7.1.2 Nøkkeltall

For studieåret 1997-98 var det i alt 230 278 personer som mottok støtte. Av disse var 209 585 stipendmottakere og 160 717 låntakere. I alt ble det tildelt støtte for ca. 10,6 mrd. kroner. Av dette var ca. 6,3 mrd. kroner lån og 4,3 mrd. kroner stipend.

Som det fremgår av tabellen, er det i alt ca. 154 000 søkere over 19 år (over aldersskillet) med støtte fra Lånekassen i 1997-98. Tabellen viser at i alt 16 615 studenter er over 30 år, dvs. i en alder da førstegangsutdanningen normalt er avsluttet. I en viss forstand er det mulig å anta at etter- og videreutdanning allerede har gjort sitt inntog i støttesystemet, en utvikling som trolig vil øke.

I alt er det 55,5 pst. kvinner og 44,5 pst. menn som mottok støtte i 1997-98.

Men unntak for Svalbard viser den geografiske fordeling mindre variasjoner i gjennomsnittlig mottatt støtte, se tabell 7.4. For stipendtildelingen ser den ut til å øke jo lengre vest og nord en kommer, og at de sentrale strøk mottar mindre enn distriktene.

7.1.3 Hva kan det tildeles støtte til?

Det kan bli tildelt lån og stipend til utdanning ved videregående opplæring og høyere utdanning ved offentlige utdannningsinstitusjoner. Støtte kan også tildeles til lærlinger med godkjent lærekontrakt. Til utdanning ved private utdanningsinstitusjoner kan det også bli tildelt støtte dersom utdanningen faglig sett tilfredsstiller de kravene som blir stilt til utdanning etter privatskoleloven og privathøyskoleloven. Det kan også bli tildelt støtte til kompetansegivende utdanning ved studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner som er godkjent etter voksenopplæringsloven. Rent unntaksvis kan det tildeles støtte til ulike forberedende kurs i grunnskolen, som opptak til videregående opplæring. Etter særskilte regler kan det også tildeles støtte til utdanning i utlandet. Utdanningen må til vanlig være lagt opp som reglementert fulltidsutdanning, men det kan også bli tildelt støtte til deltidsutdanning som omfatter minst 50 pst. av reglementert fulltidsutdanning.

7.1.4 Krav om statsborgerskap

I utgangspunktet skal søkeren være norsk statsborger. Det er imidlertid lagt inn unntak fra dette kravet: dersom søkeren er kommet til Norge av politiske grunner, har hatt langvarig fulltidsarbeid i Norge, har tatt tidligere utdanning i Norge, er gift med norsk statsborger, har spesiell oppholdstillatelse eller etter EØS-avtalen. Nordiske statsborgere skal normalt bli tildelt støtte fra sine hjemland, men det er også her åpnet for unntak for dette. Det er også etablert en egen ordning med støtte for statsborgere fra Samveldet av uavhengige stater, land i Sentral- og Øst-Europa og utviklingsland.

Tabell 7.5 viser omfanget av tildelt utdanningsstøtte for 1997-98 til utenlandske statsborgere samt antall tilbakebetalere.

I alt ble det tildelt støtte til 9 013 utenlandske statsborgere i 1997-98, i alt ca. 394,4 mill. kroner, hvorav ca. 153,6 mill. kroner er stipend og ca. 240,8 mill. kroner er lån. 18 054 tilbakebetalere er utenlandske statsborgere og har en samlet gjeld til Lånekassen på ca. 2,16 mrd. kroner.

7.1.5 I hvor lang tid kan det tildeles støtte?

I utgangspunktet kan det tildeles støtte i normert tid til videregående og høyere utdanning. Dersom søkeren kombinerer flere utdanninger, kan det tildeles støtte i fireår til videregående opplæring. Rent unntaksvis kan dette utvides til fem år.

Til kombinasjoner av høyere utdanning kan det ordinært tildeles støtte i seks år, men denne kan utvides til maksimalt åtte år. Dette skjer normalt dersom søkeren tar hovedfag, eller det er spesielle faglige eller yrkesmessige grunner til at søkeren følger et utdanningsprogram. Ved forsinkelse kan tidsenhetene på seks og åtte år utvides med et år. Unntaksvis kan det også tildeles støtte ved forsinkelse utover et år. Samlet støtte til høyere utdanning kan således komme opp i ni år og i spesielle tilfeller opptil ti år.

Til videregående og høyere utdanning kan det maksimalt tildeles støtte i til sammen elleve år, men det er også her åpnet for at Lånekassen i særlige tilfeller kan tildele støtte utover dette.

7.1.6 Hva slags støtte kan det gis?

Utdanningsstøtte blir gitt som lån og stipend. Kostnadsnormen består av grunnbeløp, botillegg og tillegg for bøker og materiell. For 1999-2000 utgjør dette over aldersskillet henholdsvis kr 4 015, kr 2 090 og kr 520, totalt kr 6 625 per måned. I tillegg kan det tildeles forsørgertillegg og et tilleggslån til dekning av skolepenger. Støtte blir tildelt så lenge undervisningen varer, normalt 10 måneder per studieår.

Som beregningsmodell er det lagt til grunn det som ofte benevnes som prosentstipendmodellen. Etter denne modellen blir støtten, i korthet, regnet ut slik:

• Først legges de beløp sammen som kan gi grunnlag for støtte. Dette er normalt grunnbeløp, botillegg, tillegg for bøker og materiell og eventuelle forsørgertillegg.

• Deretter trekkes fra for eventuelle fradrag i støtten. Dette kan gjøres på grunnlag av eventuell arbeidsinntekt, trygdeytelser eller formue.

• Differansen mellom tillegg og fradrag utgjør samlet støtte. Stipendandelen er en viss prosent av differansen mellom en nedre grense og en øvre grense. Resten av støttebeløpet er lån.

I tillegg kan det tildeles et reisestipend til dekning av reiser mellom hjemsted og lærested, utover en bestemt egenandel. For 1999-2000 er egenandelen på kr 900 per undervisningsår.

7.2 Stipendformer i utdanningsstøtten

I tillegg til det ordinære utdanningsstipendet er det utviklet et omfattende system med særskilte stipendformer. Listen nedenfor gir en kortfattet oversikt over grunnlaget for og omfanget av de ulike ordningene.

7.2.1 Utdanningsstipend

Utdanningsstipend er benevnelsen på hovedformen for stipend gjennom Lånekassen. Stipendandelen blir sett i sammenheng med kostnadsnormen for enslig borteboende student og utgjør for tiden 30 pst. av det totale støttebeløpet. Utdanningsstipendet blir beregnet som en fast del (stipendprosent) av summen av grunnbeløp, botillegg og tillegg for bøker og materiell, med visse fradrag og tillegg, innenfor en nedre og øvre grense. For søkere under aldersgrensen på 19 år blir stipendet utregnet med 93 pst. av samlet støttebeløp mellom en nedre grense på kr 2 335 og en øvre grense på kr 6 200 (1999-2000). Stipendet er behovsprøvd mot forsørgernes økonomi etter en tabell. Borteboere under aldersgrensen kan likevel motta et stipend på kr 3 225 per måned. (minstestipend) uavhengig av forsørgerøkonomi. For søkere over aldersgrensen blir stipendet beregnet med 97,2 pst. av samlet støttebeløp mellom en nedre grense på kr 4 580 og en øvre grense på kr 10 060. Dette innebærer at hjemmeboere over aldersgrensen ikke kan tildeles utdanningsstipend. For 1997-98 ble det tildelt 203 492 utdanningsstipend med totalt ca. 3,5 mrd. kroner.

7.2.2 Reisestipend

I tillegg til støttebeløpet kan borteboende søkere få reisestipend til tre reiser tur-retur mellom foreldrehjemmet/folkeregistrert adresse og skolestedet i Norge. Stipendet blir gitt som tilskudd etter Lånekassens satser. Det blir gjort fradrag for en egenandel på kr 900 per undervisningsår (1999-2000), som søkeren selv må dekke. For 1997-98 ble det tildelt 67 622 reisestipend med totalt 145,8 mill. kroner, gjennomsnitt 2 150 kroner.

7.2.3 Reisestipend i Norden

Det kan også tildeles reisestipend mellom foreldrehjemmet/folkeregistrert adresse for søkere som tar sin utdanning i Norden. For 1997-98 ble det tildelt 2 813 reisestipend til en total verdi av 12,2 mill. kroner.

7.2.4 Reisestipend utland

Det kan bli gitt tillegg for to tur-retur-reiser i året til studentpris mellom registrert bopel i Norge og lærestedet. Fra studieåret 1999-2000 blir tillegget tildelt med 70 pst. stipend og 30 pst. lån. For 1997-98 ble det i alt tildelt reisestipend til utlandet med 50,8 mill. kroner.

Søkere som tar sin utdanning utenfor Norden kan også tildeles reisestipend i Norge fra foreldrehjem/folkeregistrert adresse til grensestasjon i Norge. For 1997-98 ble det i alt tildelt slikt stipend for 8,7 mill. kroner. Fra studieåret 1999-2000 er reglene endret.

7.2.5 Reisestipend for kvotestudenter

Lånekassen tildeler støtte til statsborgere fra land i Sentral-og Øst-Europa og utviklingsland som er tatt opp på spesielle kvoteprogrammer. Disse kan også bli tildelt støtte til en årlig hjemreise tur-retur, samt til innreise og til hjemreise til hjemlandet etter avsluttet/avbrutt utdanning. Støtte til reise blir tildelt med 50 pst. som lån og 50 pst. som stipend.

7.2.6 Flyktningstipend

Fyktningestipend kan tildeles utenlandske statsborgere som blir registrert som politiske flyktninger, og som tar videregående utdanning i Norge. Stipendet utgjør 100 pst. av støttebeløpet opp til kr 7 900 per måned. I 1997-98 var det i alt 286 personer som mottok flyktningstipend til en total kostnad på 13,9 mill. kroner.

7.2.7 Gebyrstipend

Ved utdanning utenfor Norden kan det gis gebyrstipend til hel eller delvis dekning av skolepenger/studieavgifter. Utdanningen må fylle visse vilkår fastsatt i forskriftene for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. For 1999-2000 kan det tildeles gebyrstipend til et undervisningsår med opptil kr 48 960. I 1997-98 var det i alt 7 956 personer som mottok gebyrstipend til en total kostnad på 313,2 mill. kroner.

7.2.8 Tilleggsstipend

Til enkelte utdanninger ved nærmere bestemte læresteder utenfor Norden kan det tildeles tilleggsstipend til dekning av skolepenger utover satsene for gebyrstipend. Gebyrstipend og tilleggsstipend kan til sammen ikke overstige kr 100 720 for ett undervisningsår (1999-2000). I 1997-98 var det i alt 671 personer som mottok tilleggsstipend til en total kostnad på 24,9 mill. kroner, i gjennomsnitt 37 100 kroner.

7.2.9 Kunstfagstipend

Kunstfagstipend kan tildeles til studenter ved høyere læresteder for kunstutdanning i Norge og utlandet. Stipendet blir tildelt med 100 pst. av støttebeløpet mellom en nedre grense på kr 4 270 og en øvre grense på 9 970 per måned. I 1997-98 var det i alt 1 652 personer som mottok kunstfagstipendet til en total kostnad på 47,7 mill. kroner. For en enslig borteboende student utgjør dette en stipendandel på ca. 34,7 pst. (1999-2000).

7.2.10 Stipend ved fødsel

Kvinnelig søker som får barn i utdanningsperioden, kan tildeles støtte som stipend i de tre siste ukene før fødselen og i de 39 første ukene etter fødselen. Det er en forutsetning at søkeren har vært i utdanning i minst 6 måneder før fødselen. Stipendet kan også helt eller delvis bli gitt til faren dersom han har omsorg for barnet og hadde rett til støtte. I 1997-98 var det i alt 3 147 personer som mottok fødselsstipendet til en total kostnad på 124,8 mill. kroner.

7.2.11 Tiltaksstipend

Tiltaksstipend kan bli gitt til borteboende elever i videregående opplæring som har hjemmet sitt i Finnmark eller i tiltakskommunene i Nord-Troms. For 1999-2000 er stipendet kr 625 per måned. I 1997-98 var det i alt 2 769 personer som mottok tiltaksstipendet til en total kostnad på 14,8 mill. kroner.

7.2.12 Omgjøring av lån til stipend ved sykdom

Søker som blir syk og av den grunn ikke kan følge undervisningen, kan få omgjort lånet for denne tiden, men ikke for mer enn tre måneder per undervisningsår, til stipend. Retten til omgjøring gjelder ikke for søker som er syk når undervisningen tar til, med unntak for de som er flerårig utdanning, og lån kan ikke omgjøres for de første 14 dagene av søknadsperioden. I 1997-98 var det i alt 770 personer som fikk lånet omgjort til stipend og til en total kostnad på 6,9 mill. kroner.

7.2.13 Stipend til forberedende språkkurs

Det kan gis stipend til forberedende språkkurs av minst 4 ukers varighet når søkeren er tatt opp i en fagutdanning og delstudier i utlandet med annet undervisningsspråk enn engelsk. For 1999-2000 er stipendet kr 15 000. Ordningen er ny fra og med 1998-99.

7.2.14 Stipend til studenter ved nordiske institusjoner

Etter særlige regler kan det bli gitt stipend til norske studenter ved visse kurs ved nordiske læreinstitusjoner. Ordningen er lite brukt. For 1996-97 er stipendet innvilget til 23 personer til en samlet kostnad på kr 258 000.

7.2.15 Statstilskudd til elever i private skoler

Lånekassen har overtatt forvaltningen av tilskudd til dekning av skolepenger til elever ved utenlandske eller internasjonale videregående skoler, etter privatskoleloven. For 1996-97 ble det gitt tilskudd til 203 personer med en total kostnad på 6,1 mill. kroner.

7.3 Aktuelle problemstillinger

7.3.1 Generelt

En samlet vurdering av velferdstilbudet til de utdanningssøkende vil måtte ta i betraktning på hvilken måte elever og studenter er omfattet av andre velferdsordninger, slik som trygdeytelser, velferdstilbud på lærestedene, lov om sosial omsorg, helsetjenester, kommunale tilbud osv. For å få et helhetlig bilde av de utdanningssøkendes levekår måtte en i tillegg ta hensyn velferdstilbudet gjennom lærestedene. Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å ha en selvstendig gjennomgang av hele velferdstilbudet og levekårene til de utdanningssøkende.

På den andre siden er det nødvendig at utdanningsstøtten er samordnet med andre offentlige velferdsordninger, og disse vil på en avgjørende måte begrense eller åpne for muligheter til å forenkle støttesystemet. På denne bakgrunnen er diskusjonen av problemstillinger innenfor de generelle støtteordninger i Lånekassen organisert langs følgende temaer:

• treffsikkerhet og kontroll

• fordelingspolitikk eller utdanningsstøtte

• aldersskillet i utdanningsstøtten

• grenseflaten mot trygdeytelser

• fødselsstipend og sykestipend

• opplæring i arbeidslivet

• forenkling av antall stipender

• i hvor lang tid det bør kunne tildeles støtte

• kravet til opphold på lærestedet

• støtte til utdanning ved private utdanningsinstitusjoner

• utviklingen mot større innslag av studieavgifter/skolepenger.

7.3.2 Treffsikkerhet og kontroll

Lån og stipend gjennom Lånekassen er et utdanningspolitisk virkemiddel med det formål å sikre samfunnet en arbeidskraft med høy kompetanse og samtidig legge til rette for at alle skal ha muligheter for å søke den utdanning de måtte ha forutsetninger og interesse for. Samtidig reiser dette spørsmål om hvor presist dette virkemidlet skal være. I den praktiske utformingen av ordningen har en måttet treffe valg mellom hensynet til likhet og universelle ordninger for alle og hensynet til treffsikkerheten. Som en konsekvens av dette fremstår støtteordningen som en blanding av universelle og spesielle virkemidler. Støttebeløpet er bygd opp av faste elementer som grunnbeløp, botillegg, tillegg for bøker og materiell, forsørgertillegg osv. Slik sett ligger det en utfordring i å ta stilling til hvor grovt eller finmasket utdanningsstøtten bør utformes i forhold til de formål den skal tjene. Det er mange innfallsvinkler til et slikt spørsmål. Den ene ytterlighet ville ligge i å bare utdele en sum penger til alle og så overlate til den enkelte å benytte disse på den mest hensiktsmessige måte. Den andre ytterlighet ville være en utdanningsstøtte med et sterkt finmasket nett for hvilke kostnader og hvilke situasjoner som skulle gi grunnlag for støtte.

En annen side av dette spørsmålet er holdningen til hvor langt en skal gå i å kontrollereat de tildelte midlene er gått til sine rette formål, og hvordan en skal håndtere spørsmålet om misbruk av tildelte midler. Skal det offentlige kontrollere i detalj alle sider ved den tildelte støtte, eller skal dette i større utstrekning overlates til den enkelte? Og skal det være akseptabelt at den enkelte eventuelt sparer ved å benytte midler på en annen måte? Et eksempel kunne være tildeling av reisestipend. Er det en forutsetning for det tildelte stipendet at det benyttes til reisen, eller er det akseptabelt at den enkelte sparer ved ikke å reise eller å reise på en billigere måte? Eksemplet illustrerer en problemstilling, knyttet til graden av kontroll og graden av individuell selvstendighet ved benyttelsen av tildelte midler.

7.3.3 Fordelingspolitikk og/eller utdanningsstøtte

Fra en økonomisk synsvinkel er det å ta utdanning også en kostnad eller investering. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen er ment som det offentliges bidrag til å dele denne kostnaden med de utdanningssøkende. Men innad i utdanningsstøtten ligger det også elementer som er ment som en fordeling av det offentlige bidrag mellom de som søker seg til skole og utdanning. Alle får ikke den samme støtten, lån og stipend er behovsprøvd mot flere forhold. Slik sett er utdanningsstøtten også en del av den generelle fordelings- og utjevningspolitikk i samfunnet.

Klarest kommer dette til utrykk for støttesystemet under aldersskillet. I prinsippet er det foreldrene som er pliktige til å finansiere barnas skolegang i videregående opplæring. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen er ment som et supplement til den private finansiering og behovsprøvd mot forsørgernes inntekt og formue. Dette prinsippet er imidlertid betydelig uthulet siden midten av 1980-tallet gjennom utviklingen av det såkalte «minstestipendet» for borteboende elever. Etter hvert utgjør minstestipendet hoveddelen av stipendtildelingen under aldersskillet og er ikke behovsprøvd mot forsørgernes økonomi.

Utgangspunktet for behovsprøvingen under aldersskillet har vært å målrette utdanningsstøtten mot de elever som en ellers ville anta var forhindret fra å gjennomføre videregående opplæring. Gjennom årene har det skjedd mye innenfor videregående opplæring, ikke minst gjennom de rettigheter som er etablert ved Reform 94, slik at det i dag er ca. 95 pst. av årskullene som gjennomfører videregående opplæring. På bakgrunn av den generelle velferdsutvikling er det i dag neppe noen som er hindret av økonomiske årsaker fra å gjennomføre videregående opplæring. Sett i lys av dette og ut fra det faktum at behovsprøvingen allerede er betydelig uthulet, reiser dette spørsmål om hensiktsmessigheten i å opprettholde behovsprøvingen mot foreldreøkonomien. Alternativet kunne være å etablere en rendyrket utdanningsstøtte uten fordelingsmessige hensyn.

Over aldersskillet er utdanningsstøtten behovsprøvd mot egen inntekt og formue. I enkelte sammenhenger er også ektefelle, samboers eller partners økonomi trukket inn. Det gjelder forsørgertillegg, formue og i visse sammenhenger med betalingslettelser under tilbakebetalingen av utdanningslånet. I en viss forstand er det også mulig å hevde at tilknytningen til foreldreøkonomien henger igjen ved at det blir tildelt ulik støtte til de som er hjemmeboende og borteboende, dvs. borte fra foreldrehjemmet.

Også disse forholdene reiser spørsmål om avveiingen mellom de utdanningsrelaterte og de fordelingspolitiske elementer i støtteordningen. En annen side av dette er hvilken sosioøkonomisk identifikasjon som skal ligge til grunn for utjevningspolitikken - enkeltindividet eller husholdningen. Det siste har også hatt visse likestillingspolitiske implikasjoner. I disse spørsmålene ligger det en rekke dilemmaer. Og det vil være nødvendig å velge mellom hensyn som kan synes fornuftige ut fra flere synsvinkler. Det er ikke sikkert det er mulig å komme frem til et helt rendyrket system, selv om det hadde vært ønskelig. Logiske hensyn må avveies mot det som er i samsvar med den alminnelige rettsfølelse. Men det er viktig å synliggjøre hvilke dilemmaer som ligger innebygd, og finne løsninger som er i samsvar med det de fleste kan vurdere som rettferdig og fornuftig.

7.3.4 Aldersskillet i utdanningsstøtten

Da behovsprøvingen av utdanningsstøtten mot foreldrenes økonomi ble opphevet for studenter i høyere utdanning i begynnelse av 1970-årene, ble det etablert et aldersskille i støttesystemet i Norge. Det private ansvar for å bekoste livsoppholdet under barnas utdanning ble redusert til å gjelde frem til og med videregående opplæring. Aldersgrensen ble satt til 20 år.

Ved flere anledninger har det vært drøftet om aldersskillet burde settes til myndighetsalderen. Som argument for dette har det vært anført at dette var et naturlig skille, siden en rekke andre forhold var regulert ut fra myndighetsalderen. Dette ble bl.a. foreslått av Sandutvalget 1. Under behandlingen av dette spørsmålet i Stortinget ble likevel aldersskillet satt til 19 år med den begrunnelse at dette var den alderen da de fleste avsluttet videregående opplæring. Spørsmålet ble igjen drøftet av Magistadutvalget 2. Her ble det foreslått å opprettholde aldersskillet på 19 år. En senkning av aldersgrensen til 18 år ble avvist av følgende tilleggsgrunner:

• 18 årige søkere med svak foreldreøkonomi ville da få mindre stipend.

• låntakere med bare videregående utdanning ville kunne få større gjeldsbyrde.

Disse synspunktene fikk tilslutning da Longvautvalget 3 igjen drøftet spørsmålet i sammenheng med utredning av de offentlige overføringene til barnefamiliene.

Rett til støtte etter Reform 94?

Et alternativ til dagens ordning kunne være å gå over fra et støttesystem som bygger på alder til et støttesystem med utgangspunkt i rett til videregående opplæring. Etter Reform 94 har alle som har fullført grunnskolen våren 1994 eller senere, lovfestet rett til 3-årig heltids videregående opplæring. De som etter sakkyndig vurdering trenger tilrettelagt opplæring, kan få opplæring i mer enn 3 år, men ikke ut over 5 år eller etter fylte 22 år. Opplæringen må ta til innen ett år etter at grunnskolen er avsluttet dersom elever som har rett til 3 års opplæring, skal kunne fullføre med studie- eller yrkeskompetanse. Opplæringsretten må tas ut i løpet av 4 år.

Hovedmodellen for yrkesopplæringen etter Reform 94 er to år på skole og to år i lære, og følgelig gjelder opplæringsretten i en periode på fem år. St.meld. nr. 32 (1998-99) foreslår en ytterligere utvidelse av uttaksrammen for retten til fem år (seks år for de som følger 2 + 2 modellen).

Som argumenter for et slikt alternativ kan det anføres at det etablerer en større sammenheng mellom rett til opplæring og økonomisk støtte. Argumenter mot en slik ordning vil bl.a. være at det vil føre til at enda flere vil få behovsprøvd utdanningsstøtten mot foreldrenes økonomi etter at de er myndige personer, dvs. at aldersgrensen i realiteten er hevet.

7.3.5 Grenseflaten mot trygdeytelser

Folketrygdlovens formål er å gi stønad ved sykdom, legemsfeil, svangerskap/nedkomst, arbeidsledighet, alderdom, uførhet, dødsfall og tap av forsørger. Formålet med lov om utdanningsstøtte er å fremme like utdanningsmuligheter, etablere gode studievilkår og sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft. De to områdene som lovene omfatter, glir over i hverandre uten å være sammenfallende. De utdanningssøkende kan ha krav på ytelser etter begge ordninger. Det kan være hensiktsmessig å diskutere grenseflaten mellom de to velferdsordningene ut fra to forhold:

• forholdet mellom arbeid og utdanning

• forholdet mellom støtte til livsopphold og andre stønadsformer

Forholdet mellom arbeid og utdanning

I prinsippet er det arbeid eller yrkesaktivitet som etablerer rettigheter til de fleste stønadsformene etter folketrygdloven. Utgangspunktet for rettigheter etter utdanningsstøtteloven er at en person befinner seg i en utdanningssituasjon. Så lenge utdanning og arbeid var klart avgrenset, ga ikke dette grunnlag for store problemer. Stort sett har dette vært greit i forhold til den tradisjonelle utdanningsatferden, der en gikk ut i arbeid først etter en kortere eller lengre førstegangsutdanning. Dette bildet har i lengre tid vært under forandring, dels ved at utdanning og arbeid skjer parallelt, dels ved hyppigere skifter mellom arbeidssituasjon og utdanning. Ser vi dette i lys av etter- og videreutdanningsreformen, blir bildet ennå mer sammenvevd. I enda større grad vil de samme personene ha rettigheter i begge velferdsordningene og til det samme formålet, f.eks. i sammenheng med fødsel og sykdom. Dette skaper vesentlige problemer for samordning og tilpasning mellom ordningene.

Forholdet mellom støtte til livsopphold og andre stønadsformer

En annen innfallsvinkel til dette spørsmålet er å se det i lys av hva stønadsformene er ment å dekke. Og det er naturlig å skille mellom stønad til livsopphold og andre stønadsformer. Mange av stønadene i folketrygden er ment som erstatningfor andre inntekter på grunn av arbeidsledighet, sykdom, uførhet osv. I prinsippet trer mange av ytelsene inn i stedet for inntekter og skal dekke normale kostnader til livsopphold. I tillegg finnes det ytelser som skal dekke ekstraordinære utgifter som andre ikke har.

I utgangspunktet skal også ytelsene fra Lånekassen også dekke utgiftene til livsopphold, samt utgifter knyttet til lærmidler, skolepenger, forsørgeransvar og reiser. Begge systemene forutsetter at personene skal være fullfinansiert. I dag går 60 pst. av trygdeytelsene til fradrag i utdanningsstøtten. Det vil da kunne være grunnlag for å hevde at det foreligger en 40 pst. overdekning. Det ville da være mulig å hevde at de som mottar støtte til dekning av livsopphold i folketrygden og er ment å være fullfinansiert, ikke bør kunne motta støtte i Lånekassen.

Men det er samtidig vanskelig å tenke seg et vanntett skille mellom trygdeytelser og støtte fra Lånekassen. Noen personer mottar bare tilleggsytelser fra folketrygden. Det kan dreie seg om grunnstønad, hjelpestønad, kompensasjonstillegg, engangsstønad og liknende. Det normale ved denne form for stønad er at de går til dekning av utgifter som ikke er fanget opp i Lånekassens kostnadssatser.

7.3.6 Fødselsstipend og sykestipend 4

Et særegent problem gjelder de ordninger som er etablert i utdanningsstøtten, og som er ment som en erstatning for trygdeytelser. Studenter har normalt ikke hatt krav på fødselspenger, fordi dette forutsetter opptjening i arbeidslivet. På denne bakgrunn er det etablert en ordning med fødselsstipend i utdanningsstøtten som er bygd opp analogt med retten til fødselspenger etter folketrygden. Tidligere var det en forutsetning at søkeren hadde tatt opp et lån som ble omgjort til stipend, men dette er nå endret, slik at karakteren av en trygdeordning er enda tydeligere. Etter hvert som det tradisjonelle studentbegrepet er i ferd med å gå i oppløsning, blir skillet mellom studenters og andre yrkesaktives rett til stønad etter folketrygden mer problematisk. Endret studieatferd har gjort at stadig flere studenter har krav på fødselspenger. Det er ingen forutsetning for å kunne tildeles fødselsstipend at man ikke har krav på fødselspenger. En samordning av samfunnets ytelser til fødsler/svangerskap ville bli langt enklere dersom dette skjedde i det samme stønadssystemet.

Normalt har heller ikke studenter hatt krav på sykepenger eller spesielle rettigheter under sykdom. Utgangspunktet for sykestipend har videre vært at studentene ikke skulle pådra seg høyere gjeld dersom de ble syke under utdanningen. Men intensjonen er delvis undergravd da det ikke er noen forutsetning for å få sykestipend at en student er forsinket i utdanningen. På tilsvarende måte som for fødselsstipend er det da etablert en ordning med sykestipend. I denne ordningen er det imidlertid forutsatt at søkeren ikke har krav på sykepenger for den perioden lånet kan omgjøres til stipend på grunn av sykdom.

Spørsmålene om fødselsstipend og sykestipend reiser igjen spørsmål om det er mulig å etablere ordninger for studenter innenfor folketrygden som ivaretar dagens behov. I denne sammenheng kan det også være betimelig å vise til Longvautvalgets 5 forslag om en felles fødselspengeordning for yrkesaktive og ikke-yrkesaktive. En slik ordning ville omfatte studenter og andre som i dag faller utenfor fødselspengeordningen.

Utdanning sidestilt med arbeid?

En radikalt annerledes betraktning ville være å se på det å være under utdanning som en form for yrkesaktivitet som ga grunnlag for trygdeytelser. En slik betraktning er ikke helt fremmed i det enkelte land 6 gir pensjonspoeng for de som er under utdanning. I dag er ikke utdanning et privilegium for en liten overklasse, men en nødvendighet for en stadig større del av befolkningen. Forholdet mellom arbeid og utdanning vil bli langt tettere og mer sammenvevd i tiden fremover. Siden dette er faser som de fleste går igjennom, enten når de tar førstegangsutdanning eller senere i livet, vil det kunne hevdes å være rimelig å likestille utdanning med yrkesaktivitet.

I en viss forstand er militærtjeneste i dag sidestilt med arbeid som grunnlag for opptjening av rett til dagpenger. Det etableres et fiktivt inntektsgrunnlag som dagpengegrunnlag. Det er fullt mulig å tenke seg en liknende løsning for de som er under utdanning.

7.3.7 Opplæring i arbeidslivet

Opplæring og utdanning i samfunnet skjer innenfor og utenfor den organiserte utdanning. Etatsopplæring og opplæring i arbeidslivet er tradisjonelt eksempler på opplæring utenfor det ordinære skolesystemet, men dette bildet er trolig i ferd med å endres. Opplæring i arbeidslivet skjer i økende grad ved koblinger til det ordinære kompetansegivende skoleopplegg. Både ved etatsopplæring og opplæring i arbeidslivet er det utviklet alternative kilder til finansiering, for eksempel ved den offentlige finansiering av arbeidsmarkedstiltak. Dette skaper et grenseflateproblem overfor utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Ofte vil personer i samme livssituasjon kunne sitte i det samme klasserom, men med helt ulik offentlig finansiering.

For tiden er sysselsettingssituasjonen god i Norge, men dette kan endre seg. Det er da viktig at finansieringsordningene er samordnet. Innenfor etter- og videre-utdanningsreformen vil behovet for samordning bli større. Under behandlingen av kompetansereformen i Stortinget 7 ble det tatt til orde for å utvide adgangen til å finansiere lengre utdanningsopphold gjennom arbeidsmarkedsetatens stønadssystemer og utvikle tilskuddsordninger til arbeidslivet gjennom SND. Dette må veies opp mot behovet for at arbeidsledige skal være ledige til formidling av arbeid. I tillegg vil det bli utviklet grenseflater mot eventuelle partsbaserte fond som er forutsatt bygd opp som et resultat av lønnsforhandlingene mellom LO og NHO 8.

7.3.8 Forenkling av antall stipender

I motsetning til våre nordiske granneland er det i Norge etablert et betydelig system med særskilte stipendformer. Ut fra et perspektiv om forenkling kan det være grunnlag for å se nærmere på grunnlaget og hensiktsmessigheten ved disse. Flere av stipendformene henter sin begrunnelse utenfor det som en tradisjonelt betegner som utdanningspolitikk. Visse former er begrunnet i distriktspolitiske hensyn, for eksempel «minstestipendet» under aldersskillet og reisestipendet, andre former er begrunnet ut fra sosial- eller helsepolitikk, for eksempel fødselstipend, sykestipend og et annet igjen ut fra et antatt kulturpolitisk ansvar, som kunstfagstipendet. I en viss forstand er det derfor mulig å hevde at det fagpolitiske ansvar for vedlikehold og oppfølging av disse ordningene ligger utenfor Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Utfordringen til dette er tosidig: Dels er det et spørsmål om å finne alternative, mer effektive og ryddigere former for forvaltningen av disse hensynene, dels er det et spørsmål om å knytte en nærmere sammenheng mellom det fagpolitiske og forvaltningsmessige ansvaret. Hvis en skulle foreslå forenklinger, kunne dette skje etter følgende retningslinjer:

• samordning av visse stipendformer

• overføring stipendet til andre velferdsordninger

• bortfall av særstipendiering.

Subsidiering av reiser

Det er en del av den utdanningspolitiske målsetting at geografiske avstander ikke skal være til hinder for å kunne ta en utdanning. Derfor finnes det ulike varianter av tilskudd til dekning av kostnader i forbindelse med reiser, både innenfor landet og for reiser til utlandet. Den viktigste er det generelle innenlandske reisestipend.

Etter dagens regler kan det tildeles reisestipend på grunnlag av et omfattende system for inndeling av reiser mellom postsoner og med et fratrekk for egenandel. I alt tildeles det reisestipend i Norge for ca. 155 mill. kroner. I tillegg til dette finnes det en generell rabattordning for reiser med NSB, Hurtigruten og Nord-Norge-bussen til en verdi av ca. 70 mill. kroner. Noe av dagens problemer ligger i arbeidet med ajourholdet av dagens reisestipend og samordningen med eksisterende rabattordning. Det er også vel kjent at noen studenter står registrert i lengre tid enn nødvendig ved lærestedene for å oppebære rabatt ved reiser for eksempel med NSB. Et alternativ til dagens ordninger er å samordne disse ordningene til en generell rabattordning for reiser i innlandet. I Sverige praktiseres en slik ordning gjennom det såkalte «CSN-kortet».

Også for reiser til utlandet foreligger det alternativer til dagens ordning. I Sverige gir man bare ekstra lån for å dekke reisekostnadene til utlandet. Etter en anbudskonkurranse har myndighetene inngått avtale med et bestemt reiseselskap (Nyman og Schultz). De som søker tilskudd til dekning av denne typen reiser, er omfattet av avtalen. Avtalen innebærer at den som søker tilskudd til dekning av reiser bestiller sine billetter gjennom dette selskapet, men billetten kan bare kvitteres ut etter at CSN har fattet vedtak om å tildele støtte. Den sentrale hensikt ved en slik ordning er at den skal sikre studentene en billig reisemåte, samtidig som en er sikret mot misbruk.

Forenkling av stipendformer

En skjematisk fremstilling av alternativer som har vært diskutert, vil kunne se ut som vist i tabell 7.6.

Lånekassen ville da sitte igjen med følgende stipendformer:

• det generelle utdanningsstipendet

• flyktningstipendet

• differensiert gebyrstipend for utdanning i utlandet og i Norge

• stipend til forberedende språkkurs.

7.3.9 I hvor lang tid bør det kunne tildeles støtte?

Til videregående opplæring

Normert tid er utgangspunktet for hvor lang tid det kan tildeles støtte til videregående opplæring. I de fleste tilfeller tilsvarer dette tre år: grunnkurs, VKI og VKII. I sammenheng med at Lånekassen gikk over til å fastsette årsblokker for hvor lang tid det kunne tildeles støtte, ble det fastsatt en ramme på fem år som maksimal tidsramme for støtte til videregående opplæring. Etter hvert utviklet det seg en bekymring for at dette ga rom for mye sidelengs vandring mellom ulike grunnkurs, med tilhørende låneopptak. Da Magistadutvalget vurderte dette 9, ble det foreslått å endre maksimal tidsramme til fire år. Dette ble fulgt opp av departementet 10 og fikk tilslutning i Stortinget. Rent unntaksvis ble det imidlertid åpnet for støtte utover fire år. Det gjaldt bl.a. dersom søkeren tok en teknisk fagskole.

Etter hvert oppsto det behov for ytterligere unntak fra fireårsregelen, ikke minst som en konsekvens av Reform 94. Det gjelder bl.a.

• lærlinger som omfattes av lærlingordningen under Reform 94

• elever under 22 år som ifølge lov om videregående opplæring (§8) har fått utvidet rett til fem år i videregående opplæring

• elever som får sin videregående opplæring etter en individuell opplæringsplan

• fremmedspråklige elever med særskilt tilrettelegging

• søkere som har fått støtte til et forberedende kurs, APO-kurs o. l.

Til høyere utdanning

I utgangspunktet var støtteordningen gjennom Lånekassen ment for den førstegangsutdanning som var nødvendig før den enkelte gikk ut i arbeidslivet. Lånekassen ga i mange år støtte til «en samlet fagutdanning». Etter hvert ble det ikke så enkelt å definere presist hva som var «en samlet fagutdanning», ikke minst på grunn av en utvidet adgang til å kombinere ulike typer utdanning. Denne utviklingen har fortsatt - i stadig større grad er det anledning til å kombinere utdanninger innen for et «tid for tid»-prinsipp. Dette nødvendiggjør en regulering av omfanget av i hvor lang tid det skal være mulig å kombinere utdanninger med støtte fra Lånekassen.

Etter hvert som det ble vanligere å kombinere utdanninger på høyere nivå, ble den samlede støttetiden i Lånekassen regulert ut fra tanken om «årsblokker». Utgangspunktet er at det skal kunne tildeles støtte i normert tid for gradsutdanningen. Dersom denne ble tatt i kombinasjon med annen utdanning, ble det satt en ramme for antall år det kunne tildeles støtte. Ved høyere utdanning er denne rammen i dag normalt satt til 6 år, men med mulighet for å utvide denne til 8 år. Den utvidede rammen var ment for utdanninger med hovedfag, men omfatter også grader uten hovedfag, for eksempel utdanning ved Norges handelshøgskole. I praksis har det vist seg vanskelig å holde kravet om høyere grad konsekvent. Det er derfor også åpnet for å kunne utvide støtteperioden til 8 år når søkerne har kunnet peke på gode faglige og yrkesmessige begrunnelser for å ha et så langt utdanningsprogram. Dersom søkere mottar støtte til både videregående og høyere utdanning, er den totale tidsrammen satt til 11 år.

Hvor lang tid det er rimelig å kunne tildele støtte, vil være avhengig av en samlet vurdering av en rekke elementer. Magistadutvalget foreslo visse innstramminger i anledningen til å tildele støtte. Utvalget foreslo at en skulle legge «normert studietid» til grunn. Ved kombinasjoner av utdanninger foreslo utvalget at en skulle legge til grunn normert tid for den lengste utdanningen. Dette synspunktet ble fulgt opp av departementet i St.meld. nr. 14 (1993-94). Under behandlingen av dette spørsmålet i Stortinget ønsket ikke flertallet å gjøre endringer i regelverket for tildeling av maksimal støtte til høyere utdanning - 8-årsblokken ble videreført. I denne sammenheng la flertallet vekt på det synspunkt at ikke all forsinkelse skyldes den enkelte student, men at det ofte kunne ha sitt grunnlag i manglende oppfølging fra lærestedet.

Hensynet til gjelden

Det er en sammenheng mellom antall år i utdanning og samlet gjeldsbyrde. Når gjelden etter avsluttet utdanning kan være høyere i Norge enn i de andre landene i Norden, så må dette i stor utstrekning kunne sies å skyldes at man i Norge kan bli tildelt støtte i ett større antall år enn i våre naboland. Dette har selvsagt sammenheng med gradsstrukturen ved høyere utdanning i Norge. Det ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å ta stilling til denne. Dette vil bli vurdert av det utvalget som skal drøfte utfordringene som norsk høyere utdanning er stilt overfor ved tusenårsskiftet. Eventuelle endringer i gradsstrukturen vil måtte få betydning for reglene for hvor lang tid det kan tildeles støtte gjennom Lånekassen.

Andre nordiske land

Ingen andre nordiske land har så lange tidsrammer for hvor lang tid det kan tildeles utdanningsstøtte til høyere utdanning. I Danmark kan det i utgangspunktet tildeles støtte i 5 år til de fleste utdanninger på høyere nivå, mens tilsvarende ramme i Sverige og Finland er 6 år. Totalrammen i Norge er altså 2-3 år lengre enn i våre naboland.

Når det har vært pekt på som bekymringsfullt at norske studenter kommer ut med høy gjeld etter endt utdanning, så har dette også sin selvfølgelige sammenheng med regelverket for hvor lang tid det kan tildeles støtte. En utvidet ramme på ca. 2 år i forhold til andre land betyr at gjeldsbyrden øker med ca. 100 000.

I andre land er det også klarere avgrensninger overfor eldre utdanningssøkende. I Danmark er øvre aldersgrense for å kunne tildeles støtte til voksenopplæring satt til 60 år, mens den i Sverige er 50 år 11.

Gradsstrukturen i Norge

Det er en direkte sammenheng mellom organisering og oppbygging av høyere utdanning og reglene for hvor lang tid det bør kunne tildeles støtte. Reglene om støtte til kombinasjoner av høyere utdanninger i inntil 8 år hadde opprinnelig sitt utgangspunkt i at normert tid for cand.mag. og hovedfag innenfor en rekke fag på det historisk-filosofiske og det samfunnsvitenskapelige fagområdet hadde en normert tid på 7 år. Gjennom 1980-årene ble imidlertid de fleste høyere grader ved universitetene redusert til 5-6 år. I en viss forstand vil det være riktig å hevde at reglene for maksimaltid for tildeling av lån og stipend ikke er blitt tilpasset disse endringene. Og fortsatt må det være grunnlag for å hevde at utdanningene i Norge er lange i forhold til det fleste land det er rimelig å sammenlikne seg med.

Fleksibilitet og bredde i utdanningsvalget

Alle utdanningsprogrammer må foreta en avveining mellom kravene til faglig bredde og faglig fordypelse. Det er en nær sammenheng mellom utbyggingen av utdanningssystemet for høyere utdanning i Norge og utviklingen av muligheten for å kunne kombinere utdanninger fra ulike læresteder og områder. Dette «breddeperspektivet» har vært sentralt i norsk utdanningspolitikk gjennom de siste 10-15 årene. Det er stadig flere utdanninger som lar seg kombinere etter «tid for tid-prinsippet». Fra myndighetene side har det vært sett på som ønskelig å kunne legge til rette for at den enkelte skulle kunne endre og bygge på i sine studievalg.

Etter hvert har dette «breddeperspektivet» også fått gjennomslag innenfor internasjonale utdanningsprogrammer. Initiativene til denne utviklingen skjer i et samvirke mellom nasjonale og internasjonale aktører. Stadig flere utdanninger i utlandet lar seg kombinere med utdanninger i Norge, dels som et resultat av økt samarbeid mellom læresteder i utlandet og i Norge, og dels som en konsekvens av internasjonale utvekslingsprogrammer, særlig utvekslingsprogrammene gjennom EU. Det europeiske system «European credit transfer system» (ECTS) vil sette standarder for å kunne kombinere utdanninger i Norge med utdanninger i utlandet.

Enkeltstående utdanningsprogram lar seg enkelt fatte innen for begrepet «normert studietid». Muligheten for å kunne kombinere utdanninger og fag forutsetter imidlertid en fastsetting av en ytre ramme for det antall år det skal være mulig å tildele støtte, også fordi det fortsatt finnes en del utdanninger som ikke kombineres etter «tid for tid»-prinsippet, men etter spesielle krav til faglig fordypning.

Det generelle hensynet til å kunne feile og fordype seg

Det er tradisjon for å ta hensyn til at enkelte grupper vil kunne ha behov for å måtte bruke lengre tid på utdanningen. Målsettingen har vært at det skulle være rom for å kunne feile uten å måtte stå uten studiestøtte neste semester. Samtidig måtte rammene være så romslige at studenter som følte behov for faglig fordypning også skulle få anledning til dette uten å måtte bekymre seg for at studiestøtten falt bort. I regelverket er det derfor åpnet for en generell adgang til å få støtte til ett år ved faglig forsinkelse, i tillegg til normert tid og totalrammen på 8 år. I en del tilfeller fører dette til at personer mottar støtte i 9 år til høyere utdanninger. I enkelte spesielle tilfeller - det gjelder funksjonshemmede og søkere som får barn i studietiden - har Lånekassen anledning til å gi støtte utover ett år til forsinkelse.

Etter- og videreutdanning

Spørsmål om maksimal støtteperiode vil ytterligere bli aksentuert i forbindelse med etterutdanningsreformen. Opprinnelig kunnskap og kompetanse blir raskere utdatert. Utdanning vil trolig i økende grad bli trukket inn i flere livsfaser. Hvordan forholder man seg da til spørsmålet om maksimal støtteperiode gjennom Lånekassen? Flere alternative løsningsmuligheter finnes:

• En kan se helt bort fra antall år med støtte og regulere det hele ut fra gjeldsbyrden.

• En kan fastsette et maksimalt antall år for støtte gjennom Lånekassen, uansett om dette dreide seg om førstegangsutdanning eller videre- og etterutdanning.

• En kan fastsette et antall år for førstegangsutdanningen og se bort fra dette hvis det dreide seg om etterutdanning.

Ingen av løsningene er uproblematiske. Den første vil ha en uheldig sosial profil. De med så god økonomi at de delvis ville kunne selvfinansiere utdanningen, ville kunne motta støtte i en årrekke. Den andre ville innebære at etterutdanningsreformen ikke gjaldt for de som hadde tatt ut maksimal støtte under førstegangsutdanningen. Den tredje ville innebære at en måtte foreta en problematisk grenseoppgang mellom det som er førstegangsutdanning og det som er etterutdanning. Pettersen-utvalget 12, som hadde som mandat å vurdere regelverket i Lånekassen i lys av etter- og videreutdanning, foreslo at det skulle være en karenstid mellom førstegangsutdanning og eventuell støtte til videreutdanning. Utvalget tok imidlertid ikke stilling til hvor lang denne karenstiden skulle være, og viste til at dette måtte ses i sammenheng med permisjonsrettigheter i arbeidslivet.

Utvalg nedsatt for å vurdere «mellomnivået»

Spørsmålet om i hvor lang tid det skal være anledning til å tildele utdanningsstøtte over aldersskillet, er blitt ytterligere sammensatt ved etablering av et mellomnivå mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Noen utdanningstilbud ligger i et mellomnivå mellom videregående opplæring og høyere utdanning, for eksempel tekniske fagskoler, kunstskoler, bibelskoler og yrkesutdanninger som bygger på videregående opplæring. Det er videre nedsatt et offentlig utvalg som skal se nærmere på situasjonen og behov for denne typen offentlige og private tilbud, samt vurdere plasseringen av denne i et helhetlig utdanningssystem. Ikke minst i sammenheng med etter- og videreutdanning vil dette være et tilbud som vil være i vekst i årene fremover. Utdanning på mellomnivået vil således både være grunnutdanning og en del av den livslange læringsprosessen.

I Lånekassens regelverk er mellomnivået i dag definert som en del av videregående opplæring, noe som er et problem ved avgrensningene av hvor lang tid det skal være anledning til å tildele støtte. For spørsmålet om maksimal støttetid vil det foreligge minst to alternativer:

• lage egne regler for hvor lang tid det kan tildeles støtte til mellomnivået på linje med videregående opplæring og høyere utdanning

• la mellomnivået inngå som en del av regelverket for høyere utdanning, dvs. innenfor 6-8 årsblokken.

7.3.10 Opphold på lærestedet

Lånekassen har i dag et krav om at elever/studenter skal oppholde seg på lærestedet for å kunne motta støtte. Unntatt fra dette kravet er søkere som på grunn av sykdom, handikap eller særlige omsorgsplikter ikke kan følge undervisningen, hovedfagsstudenter som ikke har obligatorisk undervisning og som dokumenterer tilfredsstillende kontakt med veileder, samt søkere som følger et godkjent fjernundervisningsopplegg.

Bakgrunnen for kravet om opphold på lærestedet er tosidig. Dels er kravet med på å sikre at støtten fra Lånekassen går til det den er ment for, nemlig at de som mottar støtte, er på lærestedet og følger undervisningen. Dels vil kravet være med på å bygge opp om et godt læringsmiljø. Jo mer studentene oppholder seg i det faglige miljøet, desto større muligheter ville det være for utnyttelse av bibliotektjenester, ikke-obligatorisk gruppeundervisning, kollokviegrupper osv. Kravet om opphold på lærestedet bør imidlertid også diskuteres ut fra Lånekassens muligheter til å kontrollere dette og om dette hensynet ikke burde vært ivaretatt på en annen måte. Det ligger et paradoks i dagens situasjon ved at Lånekassen krever at studentene skal oppholde seg på lærestedet, mens lærestedet selv ikke krever det.

Kravet om opphold på lærestedet er således i dag utfordret fra flere kanter. Den teknologiske utvikling gjør det stadig enklere å kunne gjennomføre fullverdig utdanning uten å måtte oppholde seg på lærestedet. Etter- og videreutdanningsstudenter vil videre i langt høyere grad enn studenter i grunnutdanning være bundet til hjemstedet og ikke ha anledning til å flytte til lærestedet. På denne bakgrunn forslo Pettersenutvalget å moderere kravene til opphold på lærestedet. Ifølge dagens forskrift kan det i særlige tilfeller gjøres unntak fra bestemmelsen om opphold. Pettersenutvalget mente at adgangen til å gjøre unntak burde utvides til å gjelde også alle som på grunn av omsorgsplikter (inkludert vanlig omsorg for barn under 16 år), arbeid ved siden av utdanningen eller andre vektige grunner ikke hadde anledning til å flytte til lærestedet. Utvalget mente at det fortsatt bør stilles krav om at det faglige opplegget er fullt ut forsvarlig.

7.3.11 Støtte til utdanning ved private utdanningsinstitusjoner

Den offentlige utdanning er grunnsteinen i utdanningstilbudet i Norge. I tillegg er det alminnelig enighet om at det skal kunne etableres private utdanningstilbud på områder som ikke dekkes av det offentlige tilbudet, eller som livssynsmessige eller andre pedagogiske alternativer til det offentlige utdanningstilbudet. Det offentlige yter statstilskudd til det private skoletilbudet med hjemmel i privatskoleloven, privathøyskoleloven, lov om folkehøyskoler og lov om voksenopplæring.

I utdanningsstøtteloven, som regulerer Lånekassens virksomhet, er det ikke stilt noe krav om statstilskudd for at det skal kunne innvilges utdanningsstøtte til den enkelte skole. I forskriftene til loven er det satt krav om at eksamener ved private skoler og studieforbund faglig sett skal tilfredsstille kravene i privatskoleloven, privathøyskoleloven og voksenopplæringsloven.

Tabell 7.7 viser utviklingen i antall elever og studenter og statstilskudd til private læresteder etter privatskoleloven og privathøyskoleloven.

Utdanningsstøtte til elever og studenter ved private læresteder

Figurene 7.1 og 7.2 viser utviklingen av støtten til private skoler gjennom Lånekassen.

¹ Nominelle kroner og unntatt støtte til folkehøyskoler

Som figur 7.1 viser har samlet støtte til elever/studenter ved private læresteder ligget fra ca. 1. mrd. til ca. 1,2 mrd. kroner i perioden, hvorav det vesentligste består av rentefrie lån.

Som det fremgår av figur 7.2 har det vært en vekst i antall elever i videregående opplæring fra ca. 8 000 til ca. 11 500 13, mens det har vært en reduksjon i antall studenter i høyere utdanning fra ca. 14 000 til ca. 12 000.

Offentlig styring

Den manglende kobling mellom statstilskudd og utdanningsstøtte fører til et dobbelt system for offentlig støtte til private utdanningsinstitusjoner. Det finnes

• skoler med statstilskudd og utdanningsstøtte og

• skoler uten statstilskudd, men der det er åpnet for utdanningsstøtte gjennom Lånekassen

Magistadutvalget var opptatt av den manglende sammenheng i vurderingsgrunnlag for statstilskudd og utdanningsstøtte. Utvalget mente at anledningen for private skoler til å bli godkjent for støtte i Lånekassen uten statstilskudd på sikt kunne undergrave den offentlige styring gjennom privatskole- og privathøyskoleloven. En sammenknytning mellom disse forhold ville gjøre det offentliges forhold til de private skoler mer konsistent. På denne bakgrunnen foreslo Magistadutvalget en samordning av statstilskudd og utdanningsstøtte, slik at det ikke skulle være anledning til å motta utdanningsstøtte gjennom Lånekassen uten at utdanningen samtidig var godkjent etter privat- og privathøyskoleloven. Dette ble imidlertid ikke fulgt opp av departementet 14, blant annet fordi en sammenkobling mellom statstilskudd og utdanningsstøtte kunne ha utilsiktede virkninger overfor de private skolene som ikke mottar statstilskudd, men der elevene mottar utdanningsstøtte fra Lånekassen. Departementet fant også at det var behov for å vurdere spørsmålet i lys av de ulike prinsipper og forvaltningsnivåer som i dag regulerer de to statlige ordningene.

Skolepenger

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fastsetter hvert år en øvre grense for hvor store lån Lånekassen kan gi til skolepenger ved private læresteder. For studieåret 1999-2000 er disse satt til 19 520 kroner. Etter forskriftene til utdanningsstøtteloven er Lånekassen samtidig pålagt å føre kontroll med at samlet gjeld ikke blir uforsvarlig høy. Siden støtte til skolepenger bare kan gis som lån, vil studenter ved et treårig studium ved private læresteder, ha en samlet gjeld som er ca. 60 000 kroner høyere enn for tilsvarende utdanning ved et offentlig lærested.

Fra de private lærestedene har dette vært ansett som urimelig. Det har vært hevdet at elever/studenter ved de private skolene burde komme ut med den samme gjeldsbyrden som elever/studenter ved offentlige læresteder. I denne sammenhengen har det videre vært hevdet at gjeldende ordning legger incitamenter for en skjev sosial rekruttering til de private utdanningene. På denne bakgrunn gikk for eksempel Magistadutvalget inn for en delvis stipendiering av skolepengene, etter prosentstipendmodellen. På den annen side forutsetter privatskolelovene at det nettopp skal være knyttet større egenkostnad til utdanning ved private læresteder i forhold til utdanning ved offentlige læresteder.

De private lærestedene har også hevdet at det lånet som Lånekassen yter til skolepenger i mange tilfeller ikke er tilstrekkelige til å dekke utgiftene, og at studentene derfor må klare seg med mindre midler enn andre. For ytterligere å understreke forskjellen er det vist til den gebyrstipendordningen som er etablert for dekning av studieavgifter ved private og offentlige læresteder utenfor Norden.

7.3.12 Utviklingen mot større innslag av studieavgifter/skolepenger

Det faller utenfor dette utvalgets mandat å ta stilling til styringsprinsipper og fremtidig organisering innenfor høyere utdanning. Dette vil bli behandlet av Mjøsutvalget. Men enkelte trekk i tiden har også en viss relevans for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Internasjonalt skjer det en stadig sterkere markedstilpasning av utdanningstilbudet og en høyere grad av samvirke mellom læresteder og næringsliv enn det vi har vært vant til i Norge. En slik utvikling vil kunne føre til at større deler av de offentlige ressurser blir styrt etter prinsipper for konkurranse og innsatsstyring, slik det er blitt vanlig innenfor helsesektoren. For at dette skal lykkes, ville det være nødvendig å øke studentenes kjøpekraft.

I denne situasjonen blir det offentlige nødt til å avveie hvilke hensyn som skal ha gjennomslag ved fordelingen av pengene. Skal en større del av pengene følge studentene? Det er lite som tilsier at den privatøkonomiske kostnad ved å ta utdanning bør øke vesentlig. For at kostnadene for den enkelte student ikke skal bli større, måtte dette gjennomføres ved at et system for studieavgifter/skolepenger måtte balanseres med ekstrastipendiering over utdanningsstøtten. Hvorvidt pengene går over lærestedenes budsjetter eller følger studentene, vil legge ulike incitamenter for lærestedene og for den enkelte student.

Som argumenter for å videreføre støtten over lærestedenes budsjetter er det bl.a. anført:

• En videreføring av støtte over lærestedenes budsjetter vil gi bedre forutsetninger for det generelle planleggingsarbeidet ved lærestedene, noe som igjen vil kunne øke studiekvaliteten.

• Lærestedenes budsjetter vil ha bedre rammevilkår og større handlingsrom med hensyn til grunnforskning og andre aktiviteter som ikke direkte er rettet mot gjennomstrømning av studenter.

• Lærestedene inngår i den sentrale planlegging innenfor Norgesnettet og er pålagt andre hensyn, f.eks. distriktshensyn. Disse vil kunne blir skadelidende hvis markedet skal være styrende for studentenes valg av utdanningssted. Norgesnettet begrenser studentenes valgfrihet, og Norge er et for lite land for å innføre «fri flyt» av studenter.

Som argumenter for å utvikle en ordning med studieavgifter/stipend er det bl.a. anført:

• En ordning med studieavgifter/stipend vil gi studentene større kjøpekraft, slik at den enkelte student får bedre muligheter til å kunne velge det tilbudet han/hun måtte synes er best.

• Lærestedene vil i større grad ha interesse av å øke studiekvaliteten for å sikre tilstrekkelig antall studenter

• Regler for hvor lenge det skal være mulig å tildele stipend til å dekke skolepenger, vil kunne sikre bedre gjennomstrømning i høyere utdanning.

7.4 Utvalgets vurderinger og forslag

7.4.1 Generelt

Utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen befinner seg i spenningsfeltet mellom en rekke hensyn. Den skal sikre samfunnet en arbeidskraft med høy kompetanse og samtidig legge til rette for at det enkelte individ har mulighet for å realisere sine interesser og sitt talent med hensyn til å søke utdanning. Dens hovedformål er utdanningsrettet, men den ivaretar samtidig en rekke andre hensyn av fordelingspolitisk, kulturpolitisk og distriktspolitisk art. De ulike hensyn etablerer en rekke dilemmaer i valg av virkemidler. Det er bl.a. nødvendig å velge mellom universelle og spesielle virkemidler. For at ordningen ikke skal miste legitimitet, må kontrollhensyn avveies mot kontroll som er mulig å gjennomføre for Lånekassen.

Det finnes ingen enkel løsning på disse dilemmaene. Utvalget har søkt å vurdere dilemmaene i lys av de utfordringer og forventninger som utdanningsstøtten vil bli stilt overfor i de nærmeste årene. Retningsgivende for de vurderinger og forslag som utvalget fremmer, har vært hensynene til forenkling, større rendyrking av hovedformålet med utdanningsstøtten, tilpasning til etter- og videreutdanning, hensynet til de totale kostnader og en ryddig administrativ forvaltning.

7.4.2 Aldersskillet

Aldersskillet i utdanningsstøtten er ment å reflektere overgangen fra en situasjon der barna i hovedsak får finansiert sine levekostnader gjennom forsørgerne, som oftest foreldrene, til en situasjon der det offentlige tilbud åpner for å kunne fullfinansiere levekostnadene under utdanningen. På flere måter ville det ha vært naturlig å legge dette skillet til myndighetsalderen, 18 år, det tidspunkt da barna samtidig oppebærer en rekke andre rettigheter. På den annen side fremgår det av barneloven at foreldreansvaret strekker seg ut over myndighetsalderen når det gjelder å sørge for at barna skaffer seg en passende utdanning. Dette ansvaret strekker seg minst ut videregående opplæring. På denne bakgrunn er det mulig å se på dagens aldersskille på 19 år, som er den alderen da de fleste avslutter videregående opplæring, som godt begrunnet.

Dersom alle hadde gjennomført videregående opplæring da de var 19 år, hadde det ikke vært noe problem. Av ulike grunner avslutter en del personer videregående opplæring på et senere tidspunkt. Noe av utfordringen består i avklare hvilke situasjoner som da bør føre til at de likevel bør behandles etter regelverket for utdanningsstøtte under aldersskillet. Og i en viss forstand er dette noe ulogisk. Når en finner det rimelig at noen grupper skal tildeles støtte etter dette regelverket, er ikke begrunnelsen tilknytningen til foreldreøkonomien, men det forhold at det er her en finner de største stipendene. Hadde regelverket over aldersskillet hatt de samme stipendmuligheter, hadde ikke dette vært noe problem.

Reform 94 gir som kjent rett til å ta 3-årig videregående opplæring i løpet av fire år etter endt grunnskole, (fem år for de som følger 2 + 2 modellen). Det åpner for at elever kan ta VKII som nittenåringer, dvs. etter at de med de någjeldende reglene er over aldersskillet. Ved innføringen av reformen var man oppmerksom på denne situasjonen. Departementet foreslo 15 at elever under 20 år som ikke hadde mottatt støtte fra Lånekassen i mer enn i to år i videregående opplæring, skulle regnes som under aldersskillet dersom de tok VKII. Dette er imidlertid ikke innført som ordning. Men som det fremgår av regelverket, er det gjort en del unntak fra aldersbestemmelsen. Dette gjelder for elever med utsatt skolestart i grunnskolen eller som har gått et år om igjen i videregående opplæring etter sakkyndig vurdering. Videre gjelder det unntak for elever med særlige opplæringsbehov som har utvidet rett i opptil 5 år etter Reform 94. Dette innebærer at aldersskillet for disse blir 21 år og at de vil få vurdert sin støtte ut fra forsørgernes økonomi. St.meld. nr. 32 (1998-99) har foreslått å utvide uttaksrammen for retten til fem (seks) år.

Etter utvalgets vurdering er det rimelig at støttesystemet under aldersskillet knyttes sammen med rett til opplæring etter Reform 94. Med Reform 94 er det etablert en rettssituasjon for elever i videregående opplæring som bør følges opp i utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Siden foreldrenes ansvar for å sikre sine barn tilfredsstillende opplæring ikke er avgrenset til myndighetsalderen, finner utvalget dette i godt samsvar med den rettslige reguleringen på andre områder.

Reform 94 omfatter private skoletilbud der disse, etter privatskoleloven, er alternativer til det offentlige tilbud. I slike tilfeller vil en ny regel være gjeldende. Men samtidig vil ikke rett til opplæring etter Reform 94 helt kunne erstatte aldersgrensen. Fortsatt vil det være behov for å regulere støtte for opplæring og skolegang som ikke er omfattet av Reform 94. Det vil i hovedsak dreie seg om opplæring/utdanning ved enkelte private skoletilbud. Utvalget finner i denne sammenheng dagens aldersgrense på 19 år hensiktsmessig.

Det knytter seg betydelig usikkerhet rundt en beregning over hvor mye det vil koste å la alle som er omfattet av Reform 94 bli tildelt støtte som under aldersskillet. Med utgangspunkt i dagens nivå på «minstestipendet», kan merkostnaden grovt anslås til ca. 73 mill kroner.

7.4.3 Grenseflaten mot andre velferdsordninger

Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen må vurderes i sammenheng med andre velferdsordninger. Det vil derfor alltid være et behov for samhandling og koordinering med andre virksomheter. Kompleksiteten i disse grenseflatene gjør at en trolig alltid vil måtte tilstrebe å forenkle dette samhandlingsmønsteret.

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, mener at grenseflaten mot ytelser gjennom trygdesystemet representerer en spesiell utfordring. Studenter har, i økende omfang, rett til ytelser i begge systemene og dels til det samme formål. I lys av etter- og videreutdanningsreformen vil dette bli ytterligere aktuelt. På sikt vil samordningen av ytelser gjennom trygdesystemet og trygderelaterte ytelser gjennom utdanningsstøtten bli nærmest uhåndterlig. I en slik situasjon er det to veier å gå - enten å satse på et omfattende og komplekst system av registerkoblinger mellom trygderegisteret og registre over utdanningsstøtten, eller en større grad av rendyrking av de to velferdssystemene.

Flertallet er av den oppfatning at det vil ligge størst positive effekter i å rendyrke utdanningsstøtten gjennom Lånekassen i større grad enn i dag. En slik rendyrking bør kunne skje ut fra følgende målsettinger:

• Dekning av livsopphold og fullfinansiering fra folketrygden bør utelukke støtte fra Lånekassen.

• Det bør ikke være ytelser til det samme formål i begge velferdsordningene.

• Dekning av ekstrabehov fra folketrygden bør ikke føre til reduksjon i utdanningsstøtten fra Lånekassen.

Fullfinansiering fra folketrygden

Etter dagens regler går trygdeytelser til fradrag i utdanningsstøtten med 60 pst. Etter flertallets vurdering bør denne regelen erstattes med en regel som sier at fullfinansiering fra folketrygden bør utelukke støtte fra Lånekassen. Dette gjelder for eksempel personer som er under yrkesrettet attføring og enslige forsørgere med utdanningsstønad. I de tilfeller der trygden ikke dekker de direkte utdanningskostnadene bør Lånekassen kunne gi støtte til ekstrakostnadene.

Ytelser til samme formål bør ikke forekomme

Dagens fødselsstipend og sykestipend har vært ment som erstatning for trygdeytelser. Utgangspunktet var at studenter normalt ikke hadde krav på disse trygdeytelsene. Denne virkelighetsforståelsen er i økende grad i oppløsning. De utdanningssøkende har i økende grad krav på disse ytelsene i begge velferdssystemene. Som følge av etter- og videreutdanningsreformen, vil et omfattende innslag av eldre studenter, helt oppløse den opprinnelige begrunnelsen for disse stønadsformene.

Etter flertallets vurdering tilsier dette at en må tenke nytt. Flertallet er opptatt av at elevenes og studentenes rettigheter ikke skal svekkes. Samtidig ser flertallet det som svært uheldig at en har ordninger med den samme begrunnelse i begge velferdsordningene, dvs. at samfunnet skal dekke visse deler av kostnadene ved det å få barn eller bli syk i både trygdesystemet og i utdanningsstøtten.

En større rendyrking av grenseflatene er nødvendig. Etter flertallets vurdering vil dette best kunne skje ved at dagens rett til støtte ved fødsel og sykdom for studenter løftes over i folketrygden. Bare på denne måten vil det være mulig å etablere en ryddig og samordnet forvaltning av det offentliges tilskudd til studenter som får barn og ved sykdom. At dette fører til et forenklet system for utdanningsstøtte, på linje med det vi finner i våre naboland, er også et moment som trekker i samme retning.

Uansett hvilken løsning en velger, vil det alltid være behov for en viss samordning. Søkere blir oppfordret til å søke så tidlig som mulig om støtte fra Lånekassen. Et ikke ubetydelig antall søkere vil ha fått ordinær støtte fra Lånekassen før en nedkomst eller sykdom. Det vil derfor fortsatt måtte skje en samordning mellom støtte fra Lånekassen og fra folketrygden når det i ettertid viser seg at søkeren hadde rett til støtte fra folketrygden. Innenfor trygdesystemet finner en løsninger som er tilpasset den situasjon at trygdeberettigede under utdanning også kan tildeles støtte i Lånekassen. En samordning av ytelsene vil derfor forutsette en gjennomgang av både trygdeytelser og utdanningsstøtten. Men samordningen ville bli enklere fordi det ikke lenger blir tildelt støtte til det samme formålet.

Flertallet er samtidig klar over det sentrale prinsippet i folketrygden som tilsier at det er yrkesaktivitet som skal gi grunnlag for fødsels- og sykepenger. Yrkesaktivitet som opptjeningsgrunnlag for trygdeytelser er likevel ikke det eneste rettsprinsipp for å kunne oppebære rett til trygdeytelser. En rekke ytelser knyttet til fødsler og sykdom forutsetter ikke yrkesaktivitet. I denne sammenheng er det således mulig å tenke seg to løsninger:

• Utdanning kunne likestilles med arbeid som grunnlag for opptjening av rett til støtte under fødsel og sykdom.

• Støtte til fødsel og sykdom for studenter kunne tenkes som en utbygging av kontanttilskudd på linje med dagens engangsstønad.

Flertallet har ikke funnet det hensiktsmessig eller mulig å drøfte detaljer ved eventuelle ordninger i folketrygden, men har begrenset seg til det prinsipielle og overordnede, dvs. å ta stilling til og rydde opp i hvilke systemer som bør forvalte hvilke ytelser. Flertallet har derfor ikke tatt stilling til hvilket prinsipp som er det mest ønskelige. Det ville forutsette en prinsippdebatt om grunnlaget for folketrygden, som ligger utenfor dette utvalgets mandat.

På denne bakgrunnen foreslår utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, at dagens rett til stønad til fødsel og sykdom under utdanningen overføres fra utdanningsstøtten gjennom Lånekassen til folketrygden. Uansett hvilket prinsipp som blir valgt, ser flertallet dette som en ren omdisponering av de offentlige midler til fødsels- og sykestipend som i dag er forvaltet gjennom Lånekassen.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aase, mener at stipend under fødsel og sykdom er utdanningspolitiske virkemidler, som vil miste sin betydning ved at ordningene overføres til folketrygden. Disse stipendene er direkte knyttet til lånebyrden etter endt utdanning, ikke som en erstatning av støtte under utdanning. Det å overføre ordningene til folketrygden vil ikke ivareta dette målet godt nok. Lånebyrden må ikke øke som følge av at man blir syk eller får barn i løpet av utdanningsperioden.

Medlemmene ser ikke at man forenkler Lånekassens regelverk ved å overføre disse ordningene til folketrygden, da det på samme tid vil vanskeliggjøre regelverket i folketrygden. Disse medlemmene mener derfor at dagens ordning med stipend under fødsel og sykdom videreføres gjennom Lånekassen.

Medlemmet Buttedahl mener at en ikke bør likestille utdanning med yrkesaktivitet. Dette medlemmet ser imidlertid ulempene ved at det er ytelser til samme formål i Folketrygden og Lånekassen. Dette medlemmet vil derfor gå inn for at ordningen med stipend under fødsel avvikles i Lånekassen og samordnes med ordningen med engangsstønad ved fødsel i Folketrygden.

Dette medlemmet vil imidlertid gå inn for at ordningen med sykestipend opprettholdes i Lånekassen. Dette er bl.a. begrunnet med at en student, i motsetning til en arbeidstager, ikke har en arbeidsgiver å forholde seg til.

Ekstraytelser fra folketrygden

Det er ikke mulig å tenke seg vanntette skott mellom trygdeytelser og utdanningsstøtte. I en rekke tilfeller yter folketrygden støtte til formål som ikke er dekket av utdanningsstøtten. Det gjelder for eksempel grunnstønad, hjelpestønad, kompensasjonstillegg og lignende. Dette er ytelser som i prinsippet skal dekke kostnader som ikke er dekket gjennom Lånekassen. Utvalget mener derfor at personer som mottar denne formen for ytelser bør kunne bli tildelt full utdanningsstøtte fra Lånekassen.

7.4.4 Færre stipendformer

Spørsmålet om forenkling av utdanningsstøtten er et vanskelig spørsmål fordi det ikke primært er et administrativt, men et politisk spørsmål. Norge har et sterkere utbygd system for særstipendiering enn andre nordiske land. I dette har det ligget politiske valg. Bak hver stipendform ligger det en politisk prosess. Utvalget ser klart behovet for å forenkle stipendsystemet, men er samtidig klar over de vanskelige avveininger dette innebærer. Utvalgets flertall har foran gått inn for at retten til offentlige ytelser for studenter i forbindelse med fødsel og sykdom samordnes i folketrygden. I denne sammenhengen har utvalget også drøftet:

• å erstatte dagens reisestipend med en generell rabattordning

• å endre rutinene for dekning av kostnader i forbindelse med reiser til utdanning i utlandet

• videreføring eller bortfall av ordningen med tiltaksstipend for elever i videregående opplæring i Nord-Troms og Finnmark

• videreføring eller bortfall av ordningen med stipend til studenter ved nordiske institusjoner

• videreføring eller bortfall av kunstfagstipendet.

Generell rabattordning i stedet for reisestipend

Etter utvalgets vurdering bør det legges til rette for at utdanning skal kunne skje uavhengig av geografiske avstander. Dagens ordning med reisestipend ut fra en komplisert registrering av reisekostnader mellom postsoner i kombinasjon med reiserabatter hos to utvalgte reiseselskaper fremstår som noe uoversiktlig og lite samordnet. Etter utvalgets vurdering er det viktig at det offentlige reisetilskudd har en innretning som fremmer studentmobilitet. Det ligger et slikt element i dagens reisestipend ved at det kompenserer for kostnader til tre reiser i året mellom foreldrehjem og lærested, utover en viss egenandel. Men ordningen er i større grad begrunnet ut fra hensynet til de som ikke kan ta utdanning på hjemstedet enn hensynet til studentmobilitet, blant annet ligger det en begrensning i at reisestipendet bare omfatter personer med reisekostnader over en viss reiseavstand.

Flertallet i utvalget mener det kan være grunn til å reise spørsmål om dagens ordninger representerer en optimal utnyttelse av de samlede midler til subsidiering av studenters og elevers reiser. Flertallet vil peke på at det er en utilstrekkelig kontroll med utlevering av studentbevis som grunnlag for moderasjon på reiser, og at ordningen med reisestipendet bare omfatter en del av utdanningssøkende.

Tilknytningen til folkeregistrert adresse fører til at mange ikke mottar reisestipend i dag. Det er en urimelig forskjellsbehandling mellom gifte og samboende, idet gifte må registrere seg på studiestedet mens samboende opprettholder sin registrering på foreldreadressen. På den bakgrunn vil samboende kunne motta reisestipend, mens gifte ikke vil kunne motta det. I lys av etter- og videreutdanningsreformen og med et økende innslag av eldre studenter, fremstår koblingen til foreldrehjemmet som utløsende grunnlag for reisestipend, som lite begrunnet.

På denne bakgrunn vil utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad og Tyldum,foreslå at dagens reisestipend gjennom Lånekassen og reiserabatten gjennom NSB, Hurtigruten og Nord-Norge-bussen samordnes i en generell ordning med reiserabatt for alle utdanningssøkende der Lånekassen utsteder et kort til de som har rett til reiserabatt. En slik ordning forutsetter at myndighetene forhandler frem avtaler med reiseselskapene. Med en samlet kostnad på ca. 225 mill. kroner bør dette kunne gi gunstige ordninger for de utdanningssøkende. Ved en slik ordning ville en også unngå misbruk av ordningen ved unødig registrering, og problemet med bostedsregistrering for studenter vil være omgått. Etter flertallets vurdering vil en generell ordning med reiserabatt ha større positive virkninger for studentmobiliteten enn dagens ordning. Ordningen vil være generell og gjelde uansett antall reiser i utdanningsperioden. Slik sett vil ordningen virke spesielt gunstig for personer med et stort reisebehov, normalt personer som er bosatt i distriktene. Flertallet vil ellers peke på behovet for å forhandle fram billige flyreiser for studenter, noe som ikke ligger inne i dagens ordninger. Ordningen er ment som en omdisponering av reisestøtten til utdanningssøkende innenfor uendrede kostnadsrammer.

Hvilken rabatt som kan oppnås, vil være avhengig av myndighetenes forhandlinger med trafikkselskapene. Samlet sett vil en slik ordning kombinere kravet til bedre utnyttelse av de offentlige tilskudd til reiser og behovet for forenklinger av utdanningsstøtten. I Sverige er det etablert en ordning gjennom det såkalte «CSN-kortet», som bør kunne tjene som forbilde ved utforming av ordningen i Norge. 16

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen, Thomassen og Aase,er i likhet med flertallet tilhenger av studentmobilitet. At avstanden til studiestedet og reisekostnadene påvirker studentmobiliteten, er det knapt noen tvil om. Men også flere andre momenter påvirker mobiliteten. Innenfor begrensede økonomiske rammer til studenters reiseformål har mindretallet kommet til at en generell rabattordning til alle studenter uansett avstand og antall reiser, vil måtte ha som konsekvens at de studenter som må reise over lange avstander for å nå sitt nærmeste lærested (eller ønskede lærested), vil måtte få et dyrere og dårligere tilbud enn gjennom dagens reisestipend og reiserabattene gjennom NSB, Hurtigruten og Nord-Norge-bussen. En generell rabattordning vil derfor i første rekke ramme studenter i distrikts-Norge. Mindretallet anser dette som svært uheldig, og går derfor inn for å opprettholde dagens ordning, eventuelt med nødvendige tilpasninger.

Reisestipend for utdanning i utlandet

Utvalgets flertall, alle unntatt Hjermundrud, Moen og Aase, vurderer det slik at det bør etableres samme ordning som man har i Sverige, se punkt 7.3.8. Etter en konkurranse bør det etableres en avtale med et bestemt selskap som sikrer billige reiser til utlandet. Etter at reisen er bestilt og billetten kvittert ut, blir regningen refundert til selskapet fra Lånekassen. På denne måten vil en kunne sikre studentene billige reiser, og samtidig ha en større kontroll med at reisetilskuddet faktisk går til reiser til utlandet. Forslaget er ikke ment å innebære nevneverdig innsparing eller kostnad.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aase mener at dette forslaget vil innebære at ordningen blir mer komplisert for studentene enn dagens ordning. I enkelte tilfeller vil det bli vanskelig å få hjemreisebillett når man er avhengig av å få kontakt med et spesielt reiseselskap og få reisen verifisert. Mange vil også kunne miste støtte fordi man ikke kjenner til sine rettigheter eller ikke reiser hjem på forskriftsmessig måte.

Medlemmene ønsker ikke å støtte et forslag som resulterer i detaljstyring av studentenes økonomi, som vil svekke studentenes frihet til å bruke sine midler etter behov. Disse medlemmene mener derfor at dagens ordning videreføres.

Tiltaksstipend for elever fra Nord-Troms og Finnmark

Fra og med 1991-92 ble det innført en ordning med tiltaksstipend for borteboende elever i videregående opplæring fra regionen. Ordningen var ment som et incitament innenfor regionen for å få ungdommen til å ta videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering må ordningen ses i lys av den utviklingen som har skjedd i årene etterpå. Fordi ordningen ikke er behovsprøvd, kommer stipendet i tillegg til annet stipend fra Lånekassen eller stønad fra arbeidsmarkedsetaten til opplæring. Reform 94 har etablert en alminnelig rett til videregående opplæring. I tillegg kommer at tiltaksstipendet delvis overlapper en ordning med behovsprøvd fylkeskommunalt stipend for borteboende elever i videregående opplæring. Og rent generelt er det etablert en ettergivelsesordning for låntakere som er bosatt i regionen. Utvalget mener at det ikke lenger finnes en tilstrekkelig begrunnelse for å opprettholde dette særstipendet for elever i videregående opplæring fra denne regionen. Forslaget innebærer at ca. 15 mill. kroner kan omdisponeres til andre formål i utdanningsstøtten.

Stipend til studenter ved nordiske institusjoner

Fra 1982-83 ble det innført en særordning med stipend til norske studenter ved nordiske institusjoner. Utgangspunktet for denne ordningen har vært å fremme det nordiske samarbeidet. Sett i lys av utviklingen siden 1982-83 kan det være grunnlag for å reise spørsmålet om det fortsatt er et samfunnsmessig behov for denne ordningen. Etter at ordningen ble innført, har internasjonaliseringen skutt fart og kanskje i andre retninger enn det som var forventet i 1982. EU er blitt utvidet til de andre nordiske landene og Norges viktigste tilknytning til det europeiske samarbeidet er regulert gjennom EØS-avtalen. Sett i lys av disse generelle utviklingstrekkene kan det være grunn til å stille spørsmål om det samfunnsmessige behov for å opprettholde en egen stipendordningen for to, litt tilfeldig valgte, utdanninger ved høyskoler i Århus og Gøteborg. Etter utvalgets mening bør denne særordningen kunne bortfalle. Forslaget innebærer at ca. 0,2 mill. kroner kan omdisponeres til andre formål i utdanningsstøtten.

Kunstfagstipendet

Det ligger en rekke dilemmaer i spørsmålet om særstipendiering av kunstfagstudentene. Disse dilemmaene er dels av generell karakter knyttet til grensedragningen av ansvaret mellom det offentlige og den enkelte, dels knyttet til spørsmål om særbehandling av kunstfagene i forhold til andre utdanningsgrupper.

Det offentlige ansvar vil aldri kunne gå så langt at det kan sikre alle som tar en utdanning, at de får et arbeid som er tilpasset utdanningen og med god avlønning. Dette gjelder både generelt og overfor kunstfagutdanningene. I tillegg ligger det dilemmaer i grensedragningen mellom kunstfagutdanningene og øvrige utdanningsgrupper og innad i kunstfagutdanningene med hensyn til særstipendiering. Det er et spørsmål om virkemidlene bør sette inn i tildelingsfasen eller etter at utdanningen er avsluttet. I argumentasjonen rundt særstipendieringen av kunstfagstudentene ligger det både kulturpolitiske og utdanningspolitiske spørsmål. Fra kunstfaghold er det fremmet en rekke argumenter for å videreføre eller reetablere kunstfagstipendet. Med utgangspunkt i de mest sentrale argumentene som er fremført, har utvalgets flertall, alle unntatt Hjermundrud,følgende kommentarer:

• Kunstfagstudenter har store investeringer etter endt utdanning og gjennomgående lavere avkastning av utdanningen enn andre.Utgangspunktet for utvalgets vurderinger vil være utviklingen av arbeidsmarkedet i de første tiårene etter år 2000. Med den nesten eksplosive veksten i høyere utdanning vil det være flere utdanningsgrupper og enkeltindivider som vil kunne ha problemer med å finne et arbeid som er tilpasset utdanningen og et inntektsnivå som gjør det enkelt å nedbetale utdanningslånet. Det bør også være hevet over rimelig tvil at enkelte kunstnergrupper fortsatt vil ha større problemer med å betjene en utdanningsgjeld enn andre grupper. Dette gjelder spesielt for kunsthåndverkere, billedkunstnere og ballettkunstnere. I en slik situasjon foreligger det flere valgmuligheter: En kan gjeninnføre et høyt kunstfagstipend for øremerkede linjer ved kunsthøgskolene som da sikrer kollektivt en gruppe av kunstnerene en bedre studiefinansiering enn andre kunstnere. For denne gruppen vil dette gi større forutsigbarhet og trygghet i sin satsning på kunstutdanning. Alternativet er å gi betalingslettelse under tilbakebetalingen av utdanningslånet - på linje med andre utdanningsgrupper. Et særstipend for enkelte grupper kunstnere forutsetter at ordningen ajourholdes i forhold til inntektsutviklingen i gruppen og i forhold til andre grupper. Det vil trolig alltid være noen som føler seg urettferdig behandlet. Det vil videre være problematisk å forutse inntektsutviklingen for alle enkeltindividene i en gruppe. Innenfor gruppen vil det alltid være noen med god økonomisk avkastning. Dagens ordning med særskilt kunstfagstipend under utdanningen forutsetter og skaper dermed forventninger om lav avkastning uten at dette behøver å bli en realitet. Fordelen med betalingslettelser under tilbakebetalingen er derfor at den offentlige kostnad eller subsidiering knyttes til den enkeltes faktiske avkastning av utdanningen, og således gir en mer «rettferdig» sosial profil. Enkelte kunstnergrupper kan også ha betydelige investeringsutgifter i forbindelse med etablering av verksted, atelier eller annen lokalleie. På dette området stiller disse gruppene likt med andre som eventuelt må etablere seg som selvstendig næringsdrivende. Dersom denne aktiviteten ikke gir god avkastning, finnes det allerede i dagens regelverk muligheter for betalingslettelser. Eventuelle betalingslettelser under tilbakebetalingen av utdanningslån er også mer i samsvar med det prinsipp som ble fastsatt i Kunstnermeldingen 17; at de offentlige virkemidler bør settes inn etter at utdanningen er avsluttet. I denne sammenheng ble det innført en rekke stipend for unge kunstnere. Ulempen er at disse kunstnergruppene da må forholde seg til eventuelle betalingsproblemer, kanskje hvert år - slik det er for andre utdanningsgrupper. For Lånekassen er dette trolig mer administrativt krevende.

• Bortfall av kunstfagstipend vil føre til skjev sosial rekruttering til kunstfagutdanningen. Det er generelt en høyere representasjon av studenter fra de øvre sosiale lag av befolkningen i høyere utdanning. Selv om det har vært en betydelig vekst i høyere utdanning, er rekrutteringen like skjev i dag som tidligere. Forskning 18 viser at utdanningsstøtten gjennom Lånekassen ikke påvirker den sosiale skjevheten i søkningen til høyere utdanning i nevneverdig grad. Dette skyldes at det å velge utdanning er avhengig av andre forhold enn utdanningsstøtte. Det skyldes tradisjonelle kulturelle påvirkninger i nærmiljøet, foreldre, familie, venner osv. En bedre studiefinansiering vil trolig ikke ha noen nevneverdig innvirkning på den sosiale sammensetningen av studentmassen i høyere utdanning generelt eller i kunstfagutdanning spesielt. På generelt grunnlag er det i dag ikke grunn til å være mer bekymret for rekrutteringen til kunstfagutdanningene enn for rekrutteringen til andre utdanningsområder.

• Kunstfagutdanningen forutsetter forutdanning, noe som fører til lange studieløp og høy gjeld. Det er vist til at det er vanskelig å komme inn på mange kunstfagutdanninger og at de ofte kan bli tatt i kombinasjon med annen høyere utdanning. Ofte må denne forutdanningen ses på som en modningsprosess før en starter en kunstnerkarriere. Igjen er det grunn til å tvile på at kunstfagutdanningene står i en særstilling i forhold til andre utdanningsområder. Over en årrekke har kunstfaglige utdanninger beveget seg i retning av ordinær utdanning med hensyn til organisasjon, krav om læreplaner, grader, betegnelser og mulighetene for å kunne kombinere disse med annen utdanning. Det er foreslått at denne utviklingen i retning av å integrere kunstutdanningene inn i det ordinære utdanningsopplegget for høyere utdanning skal videreføres. Kunstutdanning skal føre frem til cand.mag.-grad med påbygging til hovedfag og doktorgrad. 19 Utviklingen vil i større grad åpne mulighetene for kombinasjoner av kunstfagutdanning med annen utdanning. Slik sett vil det bli åpnet for en fleksibilitet og bredde i utdanningsvalget, og utviklingen peker i retning av en større studentflyt mellom de ulike utdanningsområdene. Flertallet ser dette som ønskelig, men vil samtidig vise til den innstramming som er foreslått med hensyn til i hvor lang tid det skal kunne tildeles støtte ved kombinasjoner av høyere utdanning. Det er videre flertallets vurdering at den generelle tendens i retning av å harmonisere kunstutdanning med annen høyere utdanning og utviklingen i retning av å kunne kombinere kunstfagutdanning med andre utdanninger på et likestilt grunnlag, svekker begrunnelsen for å behandle kunstfagstudentene annerledes enn andre studenter.

• Kunstfagstudenter har store utgifter til læremidler.Det er pekt på at enkelte utdanningsretninger innenfor kunstfagutdanningene har store utgifter til læremidler. Det kan dreie seg om kostnader studentene har i tilknytning til nødvendig materiale for sitt kunstuttrykk, eller elektronisk utstyr i sammenheng med nye kunstformer ved hjelp av media/video/data. Det er likevel liten grunn til å anta at kunstfagstudentene er i en særstilling når det gjelder utgifter til læremidler. Også andre utdanningsområder kan ha betydelige utgifter til for eksempel instrumenter, PC-utstyr, obligatoriske ekskursjoner osv. Rent generelt reiser dette et spørsmål om grensedragningen mot de budsjetter som stilles til lærestedenes rådighet. Det er grunn til å anta at det er en tendens til at lærestedene skyver utgifter over på studentene. En bedre studiefinansiering vil derfor lett «lekke ut» i høyere kostnader for studentene. Alternativet til dette er å se nærmere på lærestedenes budsjetter. Så lenge det er et prinsipp at offentlig utdanning skal være gratis i Norge, bør lærestedene ha tilstrekkelig med ressurser til å legge undervisningen opp etter dette.

Utvalgets flertall ser nødvendigheten av gode rammmebetingelser for kunstfagutdanningen og at det skal legges til rette for at de som tar denne utdanningen skal kunne utøve et yrke som kunstnere. Men samtidig har flertallett måttet ta stilling til de dilemmaene som foreligger, forholde seg til den virkelighet det ser utvikle seg og ta stilling til hva som det er rimelig å regulere gjennom utdanningsstøtten.

Utvalgets flertall, alle unntatt Hjermundrud, har på denne bakgrunn funnet å måtte legge avgjørende vekt på den likestilling som skjer i forholdet mellom kunstfagutdanningene og andre former for utdanning, og på de muligheter som foreligger for å kunne kompensere manglende avkastning gjennom lettelser under tilbakebetalingen av utdanningslån. En slik løsning er i samsvar med de prinsipper som er fastsatt i Kunstnermeldingen, og etablerer større grad av rettferdighet på individnivå enn dagens ordning. Flertallet ser det som uheldig med en ordning som kollektivt forutsetter at alle kommer til å ha lav inntekt. Dette flertall er derfor kommet til at det ikke lenger foreligger tilstrekkelig begrunnelse for å særbehandle kunstfagstudentene i forhold til andre studenter, og viser til forslaget om en generell heving av stipendandelen med 10 pst. Kunstfagstipendet bør harmoniseres med det generelle utdanningsstipendet. Forslaget innebærer at ca. 15 mill. kroner kan omdisponeres til andre formål i utdanningsstøtten.

Utvalgets medlem Hjermundrud,deler resten av utvalgets mening om at det er ønskelig å forenkle antall stipendformer og å samordne utdanningsstøtten. Allikevel mener medlemmet at det må åpnes for en videreutvikling, framfor en avvikling av Kunstfagstipendet, pga. det særskilte behovet for dette stipendet. Det naturlige nivået på kunstfagstipendet er rundt det tidligere nivået, ca. 66,6 prosent.

Situasjonen for ferdig utdannede kunstnere er en ganske annen enn for stort sett alle andre yrkesgrupper. De fleste kunstnere arbeider i såkalte «frie» yrker der det ikke er lønnsregulativ, pensjonsordninger eller sykelønnsordninger. Det ideelle vil muligens være at staten tar et større ansvar for situasjonen for ferdig utdannede kunstnere, men slik forholdene er i dag, er stipendet nødvendig. Da stipendet ble redusert i 1997, var det på bakgrunn av et nytt etableringsstipend som skulle administreres gjennom Kulturdepartementet. Dette veier på ingen måte opp for tapet av den tryggheten det tidligere kunstfagstipendet ga. Etableringsstipendet gis for det første kun til noen av de som er ferdig utdannet, og i tillegg gis det kun en svært begrenset periode.

Veldig mange kunstnere klarer ikke å leve av kunst alene, og de er dermed nødt til å ta andre jobber ved siden av. Det kan ikke være samfunnsøkonomisk riktig at staten bruker penger på dyre studieplasser innenfor kunstfag, for så å se at kunstnerne må bruke tiden sin på å gjøre andre ting for å kunne betale gjelden til den samme staten.

Det bør også bemerkes at det er relativt marginale grupper det her er snakk om, så de budsjettmessige konsekvensene for staten vil ikke bli veldig store, mens dette betyr svært mye for den enkelte kunststudent.

7.4.5 Maksimal støtteperiode

Til videregående opplæring og «mellomnivå»

Det kan tildeles støtte til videregående opplæring etter regelverket for utdanningsstøtte under og over aldersskillet. Regelverket rundt aldersskillet styrer hvilket regelverk som blir anvendt 20. Men samtidig er det nødvendig å ta stilling til hvor lang tid det skal kunne tildeles støtte. Det normale løpet i videregående opplæring er tre år før en tar fatt på en høyre utdanning. Etter dagens regelverk er det åpnet for støtte i fire år til videregående opplæring. Dette fanger opp de fleste fagkombinasjoner. I den senere tid har det imidlertid kommet flere henvendelser om utvidelse av støtteperioden fra fire til fem år. Spesielt gjelder dette elever som har tatt tre år i vanlig videregående opplæring, og som fortsetter i privatskoler som gir undervisning på videregående opplærings nivå. En del av disse privatskolene har godkjente studieopplegg over to år. Elever som allerede har fått støtte fra Lånekassen til tre år i videregående opplæring, er dermed avskåret fra støtte i det siste av de to årene.

En økende tendens til å kombinere videregående opplæring med annen videregående opplæring, for eksempel folkehøyskole, har også gjort det aktuelt å reise spørsmålet om å utvide maksimalgrensen for tildeling av støtte til videregående opplæring fra fire og tilbake til fem år. I praksis er mange av de aktuelle oppleggene ved de private skoler på et «mellomnivå» - en yrkesrettet utdanning som ofte er basert på ordinær videregående opplæring som faktisk opptaksgrunnlag. I denne sammenheng er det nedsatt et offentlig utvalg (Berg-utvalget) for å vurdere utdanningstilbud som verken kan defineres som videregående opplæring eller som høyere utdanning. Utvalget skal fremme forslag til «opprydding» og nivåplassering for disse utdanningstilbudene, samt fremme forslag til kriterier for påbygging innen videregående opplæring.

Forestillingen om et «mellomnivå» kompliserer spørsmålet om maksimalt antall år med støtte. I så fall har vi tre nivåer for utdanning, men bare to sett med regler for hvor lang tid det kan tildeles støtte for. Utgangspunktet for fastsettelse av tidsrammer for tildeling av støtte bør være at de er såpass romslige at de fanger opp aktuelle utdanningsløp, men samtidig må de ikke invitere til unødig forlengelse av skolegangen. Dersom det blir etablert et «mellomnivå» mellom videregående opplæring og høyere utdanning, vil utvalget fremme følgende forslag:

• Til videregående opplæring kan det tildeles støtte så lenge en søker er omfattet av rettigheter etter Reform 94. 21

• Til videregående opplæring kan det ellers tildeles støtte for maksimalt fire år.

• For kombinasjonen av videregående opplæring og utdanning på «mellomnivå» bør det kunne tildeles støtte for opptil fem år.

• Til utdanning på bare mellomnivå kan det tildeles støtte for opptil tre år.

• Utdanningsstøtte til «mellomnivået» reduserer antall år med støtte til høyere utdanning, se nedenfor.

Utvalget vil imidlertid understreke nødvendigheten av å se dette spørsmålet i lys av forslag som vil bli fremmet av Berg-utvalget.

Til høyere utdanning

Norge er av de land i verden som har de lengste utdanningene. Hvorvidt dette er en fornuftig ordning eller hvorvidt det skal gjøres endringer i gjeldende gradsstruktur, faller utenfor dette utvalgets mandat. Det kan imidlertid herske liten tvil om sammenhengen mellom utdanningenes lengde og samlet gjeldsbyrde.

Etter utvalgets vurdering er det en rekke hensyn som må avveies mot hverandre når en skal ta stilling til i hvor lang tid det skal være anledning til å motta støtte fra Lånekassen. Et sentralt hensyn vil være å lage incentiver som oppmuntrer studentene til ikke å bruke for lang tid. Verken samfunnet eller den enkelte er tjent med at utdanningen trekker i langdrag. Det er imidlertid ikke gitt at en innstramming i antall år med maksimal støtte vil føre til at flere kommer gjennom utdanningen på kortere tid. En innstramming kan ha en slik effekt, men den vil også kunne føre til at flere faller ut av systemet og bruker enda lengre tid.

Et annet sentralt poeng vil være hensynet til fleksibilitet og til å kunne prøve og feile. Utvalget ser det som positivt at det gjennom utdanningsstøtten er etablert en mulighet til å kombinere ulike utdanninger, og at en på denne måten har fulgt opp det breddeperspektivet i utdanningsvalget som ligger i «tid-for-tid-prinsippet». Gjennom det ekstraåret som etablert for støtte ved forsinkelse og avbrutt utdanning, er det også gitt en rimelig mulighet for å kunne prøve og feile.

Avgjørende for hvor lang tid det bør kunne tildeles støtte, er likevel de fastsatte normeringer for ulike utdanningsretninger. På dette punktet synes ikke utdanningsstøtten fra Lånekassen å henge sammen med de endringer som skjedde i utdanningssystemet på 1980-tallet, da de fleste lengre utdanninger ble redusert med ca. 1 år. Ut fra en samlet vurdering av hensynene til gjeldsbyrde, gjennomføring, fleksibilitet og muligheten for å kunne prøve og feile, har utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, kommet til at det er grunnlag for å kunne redusere støtteperioden ved kombinasjoner innenfor høyere utdanning med ett år,dvs. at maksimal støtteperiode reduseres fra 8 til 7 år og fra 6 til 5 år. Utvalget understreker at dette spørsmålet også må vurderes på nytt dersom Mjøsutvalget skulle foreslå endringer i den etablerte gradsstrukturen i høyere utdanning. Forslaget innebærer innsparinger på ca. 100 mill. kroner, som kan benyttes til andre formål i utdanningsstøtten.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aase, mener at dette utvalget ikke skal sette begrensninger på de studieløpene vi har i utdanningssystemet i dag. Så lenge vi har et utdanningssystem som gjør det mulig å kombinere utdanninger og ta lange utdanninger, ønsker de ikke at studiefinansieringen skal legge flere begrensninger på denne muligheten enn det den allerede gjør. Det må være mulig å sette sammen sin egen kombinasjon av utdanning til fordel for både en selv og arbeidslivet. Dette temaet kan man, etter medlemmenes mening, komme tilbake til når man har kommet til en konklusjon om man ønsker å endre på utdanningsstrukturen.

Medlemmene mener at det ikke er ved en gjennomgang av studiefinansieringen man skal si noe om incitamenter for å ta lange utdanninger, men i en bredere vurdering av utdanningssystemet i Norge, noe som er lagt til andre utvalg.

Det er et viktig prinsipp for medlemmene at det skal være lik rett til utdanning, og et slikt forslag vil ramme flere grupper som i dag benytter seg av maksimal støttetid på 6 eller 8 år, og det vil begrense fullt logiske kombinasjoner i dagens utdanningssystem. Det er strenge krav til å få støtte utover rammene på 6 og 8 år, så medlemmene mener at studenter ikke søker ekstra støtte unødig, uten å være klar over at dette samtidig medfører en økt gjeldsbyrde. Disse medlemmene mener derfor at dagens maksimale grenser for tildeling av utdanningsstøtte til kombinasjoner av høyere utdanning på 6 og 8 år bør videreføres.

Etter- og videreutdanning

Sett i lys av kompetansereformen vil det være behov for en karensperiode mellom førstegangsutdanningen og etter- og videreutdanning når tidsblokkene er fullt utnyttet. Pettersenutvalget tok ikke stilling til hvor lang denne perioden burde være. Utvalget som utredet retten til utdanningspermisjon forutsatte at en arbeidstaker måtte ha vært i arbeidslivet i minst tre år. Sett i lys av forslaget om rett til utdanningspermisjon mener utvalget at karenstiden bør settes til minimum tre år.

Det er også behov for å ta stilling til samlet støtteperiode for personer som er i etter- og videreutdanning etter karensperioden. Så lenge vedkommende befinner seg innenfor de ordinære maksimale støtterammer, vil dette ikke være noe problem. Støtteretten bør kunne benyttes fullt ut. Men hvis blokkene er utnyttet fullt ut, oppstår et dilemma. Retten til utdanningspermisjon er foreslått til 3 år. 22 Men noe helt annet er om dette automatisk skal utløse utdanningssstøtte fra Lånekassen. Samlet periode med utdanningsstøtte vil å så fall kunne bli meget lang. Utvalgets flertall, alle unntatt Buttedahl, Moen og Aase,mener at rett til utdanningsstøtte i disse tilfellene avgrenses til ett år.

Det knytter seg selvsagt stor usikkerhet til kostnaden av en slik ordning. Dersom 5 000 personer mottok gjennomsnittlig støtte i et år, ville dette koste ca. 298 mill. kroner hvorav ca. 195 mill. kroner er lån og ca. 103 mill. kroner er stipend. Eksemplet er bare ment som illustrasjon.

Utvalgets medlem Moen, mener at det ikke kan lages særregler for etter- og videreutdanningsstudenter, noe som vil komplisere regelverket. For det første er det ikke klart hva som er definert som etter- og videreutdanning, noe som vil vanskeliggjøre å finne ut hvem det er som vil kunne få støtte utover årsblokkene. I realiteten vil dette likevel gjelde de fleste studenter som tar mer enn en grunnutdanning, og medlemmet mener derfor at det vil være bedre å utvide grensen for maksimal støtte, slik at enhver kan disponere antall år man kan få støtte i Lånekassen selv. Moen mener at dersom man har fått støtte i maksimal periode, må det være opp til den enkelte å finne finansiering til ytterligere utdanning.

Medlemmet mener at utvalget har foreslått endringer som også vil være til fordel for etter- og videreutdanningsstudenter, selv om forslagene ikke er spesifikt begrunnet ut fra hensyn til etter- og videreutdanning. Dette medlemmet mener derfor at det ikke må innføres mulighet for støtte utover årsblokkene for de som tar etter- og videreutdanning, men at man heller vurderer å utvide den generelle grensen for maksimal støtte over aldersskillet.

Øvre aldersgrenser

Et økende innslag av eldre utdanningssøkende aktualiserer spørsmål om en øvre aldersgrense for utdanningslån, slik dette er fastsatt i andre nordiske land. I Sverige er det en grense på 50 år og i Danmark en grense på 60 år. En rekke forhold er relevante å trekke inn i denne sammenhengen; hensynet til gjeldens størrelse, muligheten for tilbakebetaling, samfunnets gevinst av en slik kostnad, og lengden av utdanningen. I tillegg kommer at det vil kunne legges andre betraktninger til grunn ved stipendtildeling enn ved tildeling av lån. Utvalget vil understreke den usikkerhet som vil måtte knytte seg til en generell aldersgrense. I dag vil det være en individuell vurdering av forholdene ovenfor som regulerer adgangen til å kunne motta utdanningsstøtte i moden alder. Utvalget ser ikke grunnlag for å endre dette i dag, men stiller seg åpen for at et større innslag av eldre studenter kan gjøre det hensiktsmessig å etablere en veilende øvre aldersgrense for når man kan tildeles utdanningsstøtte.

7.4.6 Opphold på lærestedet og godkjent utdanning

Regelen om at søkeren må oppholde seg på lærestedet for å kunne bli tildelt utdanningsstøtte, er i dag utfordret fra flere hold. Den teknologiske revolusjon gjør at en etter hvert vil kunne gjennomføre fullverdig utdanning uten å ha et daglig virke på lærestedet. Utviklingen har vist at Lånekassen etterhvert har måttet gjøre en rekke unntak. Dette er foreslått utvidet av Pettersenutvalget. Etter- og videreutdanningsreformen problematiserer ytterligere hva som skal legges i begrepet «lærested». Mye av denne utdanningen vil foregå på arbeidsplassen eller i et samspill mellom lærestedet og arbeidsplassen.

Utvalget ser at det bak dagens regler ligger et reelt hensyn både til at støtten går til det den er ment til, og til hensynet til læringsmiljøet. Utvalget mener likevel at disse hensynene må ses i sammenheng med en annen utvikling. På lærestedene har det etter hvert blitt utviklet oppfølgingsordninger for førstegangsstudenter som skal sikre disse en god innfasing til høyere utdanning. Dette er en utvikling som utvalget antar vil fortsette, ikke bare som «fadderordninger», men i selve læreprosessen gjennom oppgaveevaluering, obligatorisk fremmøte osv., der den enkelte blir fulgt opp gjennom studiet på en langt mer systematisk måte enn tidligere. Ansvaret for læringsmiljøet og for at den enkelte har en tilfredsstillende faglig oppfølging, vil i økende grad ligge på lærestedet.

En annen side ved dette er at kravet om opphold på lærestedet alltid har vært vanskelig å kontrollere for Lånekassen. Det å pålegge en virksomhet en kontrollfunksjon som det er vanskelig å etterleve, er uheldig fordi det undergraver den legitimitet og autoritet som kontrollordninger bør ha. Det er utvalgets generelle vurdering at det er viktig at studentene oppholder seg på lærestedet. Det ligger mye læring i det sosiale fellesskapet, og på denne måten kan studentene selv være med på å bygge opp et gunstig læringsklima. Men etter utvalgets vurdering er det ikke lenger naturlig å pålegge et krav om opphold på lærestedet som forutsetning for støtte fra Lånekassen. Det bør være et ansvar for lærestedene å legge til rette for, og om ønskelig, å kontrollere at personer som er tatt opp til en utdanning, følger oppsatt undervisning. Lånekassen bør ikke bli pålagt et ansvar som ikke lærestedene selv tar. Fortsatt bør det være slik at bevilgningene sendes til lærestedene fordi dette er med på å sikre at tildelingen er knyttet til opptak på utdanningen. Etter å ha vurdert de ulike sider av spørsmålet har utvalget kommet til at det må være tilstrekkelig at søkeren er opptatt på utdanningen, og at kravet om opphold på lærestedet bør kunne bortfalle. Forslaget innebærer at dagens støtteordning for privatister bør bortfalle. Med utgangspunkt i antallet avslag i dag på grunnlag av manglende opphold på lærestedet er kostnadene anslått til ca. 23 mill. kroner.

I forlengelsen av det som skal legges i begrepet «lærested», er det også reist spørsmål om hva som skal legges i begrepet «godkjent utdanning». Etter dagens regler kan det tildeles støtte til utdanning ved offentlige utdanningsinstitusjoner. Til utdanning ved private læresteder kan det tildeles støtte dersom utdanningen faglig sett tilfredsstiller kravene i privatskoleloven, voksenopplæringsloven eller privathøgskoleloven. I tillegg kan det tildeles støtte til utdanning ved folkehøyskoler.

Samtidig er det stilt visse krav til omfang og hvordan utdanningen må være lagt opp. I lys av etter- og videreutdanningsreformen vil dette måtte tilpasses nye forutsetninger, både med hensyn til hva som er kompetansegivende, og med hensyn til omfang og hvordan utdanningen er lagt opp. Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå nærmere inn på hvilken måte lærestedene må tilpasse sine tilbud til denne reformen på, og hvilke samarbeidsformer mellom lærested og næringsliv som vil måtte utvikles. Regelverket i Lånekassen må gjøres mer fleksibelt. Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å tilpasse støtten fra Lånekassen til de utdanningsopplegg som utvikler seg i regi av kompetansereformen. Trolig vil det bli nødvendig å kunne innvilge støtte til utdanning av kortere varighet.

Samtidig vil utvalget peke på nødvendigheten av å vurdere spørsmålet om godkjenning av læresteder som berettiget til utdanningsstøtte i lys av de forslag som vil bli fremmet av Berg- og Mjøsutvalget. Ikke minst i grenselandet mellom videregående opplæring og «mellomnivået» skjer det en betydelig vekst i det private tilbudet som det kan være vanskelig å plassere i utdanningsbildet. Dagens regler og rutiner for godkjenning av læresteder vil neppe være egnet til å møte de kravene som dette feltet representerer i årene fremover. I denne sammenhengen vil det trolig være behov for en profesjonell enhet som vurderer sammenhengene mellom faglig sertifisering, utløsning av statstilskudd og utdanningsstøtte gjennom Lånekassen. Utvalget har imidlertid vurdert det slik at det faller utenfor mandatet å gå nærmere inn på dette spørsmålet.

7.4.7 Støtte til utdanninger ved private læresteder

I diskusjonen rundt støtte til skolepenger ved private læresteder er det nødvendig å veie en rekke hensyn mot hverandre. På den ene siden skal ordningen ivareta en uttrykt vilje til å legge til rette for utvikling av private skoletilbud, slik at disse kan være et reelt alternativ og supplement til det offentlige skoletilbud. På den annen side er det alminnelig enighet om at det er nødvendig å opprettholde kvaliteten og rekrutteringen til den offentlige skole som den viktigste arena for læring og kunnskapstilegnelse i samfunnet.

I motsetning til det offentlige utdanningstilbudet vil forretningsmessige hensyn være mer fremtredende ved de private lærestedene - en utvikling som synes å skyte fart. Det er mulig å hevde at en kvalitetsheving i det private tilbudet lett vil kunne vri konkurransesituasjonen til fordel for det private utdanningstilbudet. Offentlig ressurstilførsel til private virksomheter vil alltid være problematisk. Grensedragningen mellom det som er samfunnsmessig ønskelig og privatøkonomisk gevinst for de enkelte virksomheter krever stor oppmerksomhet og en balansegang mellom de ulike hensyn. I denne sammenhengen må en også ta i betraktning det betydelige innslag av offentlige midler som tilføres de private skoler gjennom statstilskuddet. Det ligger da også som en sentral intensjon i privatskole- og privathøyskoleloven at opplæring/utdanning ved private læresteder fordrer et høyere element av egenbekostning enn det som ligger til grunn for den offentlige skolen.

De samme problemstillinger vil gjøre seg gjeldende innefor etter- og videreutdanningsreformen, hvor det er åpnet for at også offentlige læreinstitusjoner skal kunne dekke sine kostnader ved skoleenger/studieavgifter.

Høye kostnader til læremidler er ikke bare et problem for det private skoletilbudet, men også i høy grad et problem innenfor det offentlige utdanningstilbudet. Spørsmålet må vurderes i sammenheng med lærestedenes budsjetter. Det kan synes å være en tendens til at lærestedene skyver utgiftene over på studentene. Etter utvalgets vurdering er det uheldig om en økning av støttebeløpet i utdanningsstøtten blir benyttet til å bedre lærestedenes økonomi. Problemet bør møtes ved at man drøfter lærestedenes budsjetter.

I noen sammenhenger er det vist til gebyrordningen for utdanning ved private læresteder i utlandet. Etter utvalgets vurdering er ikke dette en helt relevant sammenlikning. Internasjonalisering har lange tradisjoner i Norge. Det har vært sett som ønskelig at norsk ungdom søker seg utenlands for å ta utdanning - både av hensyn til samfunnet og for å legge forholdene til rette for den enkelte. Studenter som tar utdanning utenfor Norden mottar gjennomgående vesentlige høyere stipendier enn studenter i Norge. Fordi skolepenger og studieavgifter er høyere vil imidlertid studenter i utlandet likevel ha gjennomgående høyere gjeld enn studenter i Norge. Sett i lys at tilskuddet til studieplasser i Norge, vil utdanning i utlandet normalt ikke være dyrere læreplasser enn dem som finnes i Norge.

Omfanget av private skoler i samfunnet er selvsagt et politisk spørsmål. Det vil være ulike meninger om hvor omfattende det private skoletilbudet bør være. Men søkningen til det private skoletilbudet er på et høyt nivå i forhold til tidligere og det er lite i situasjonen som tilsier at det er behov for ytterligere å stimulere til dette gjennom stipendiering av skolepenger. På denne bakgrunn er det utvalgets syn at utdanningsstøtte til skolepenger ved private skoler bør videreføres etter gjeldende regelverk.

7.4.8 Oppsummering

På denne bakgrunn foreslår utvalget

• at søkere med rett til opplæring etter Reform 94 skal kunne tildeles støtte etter regelverket for utdanningsstøtte under aldersskillet

• at dagens aldersgrense på 19 år opprettholdes for øvrige grupper

• at tiltaksstipendet for elever i videregående opplæring i Nord-Troms og Finnmark bortfaller

• at ordningen med stipend til studenter ved nordiske institusjoner bortfaller

• at det kan tildeles støtte til videregående opplæring så lenge en søker er omfattet av rettigheter etter Reform 94

• at det ellers kan tildeles støtte i fire år til videregående opplæring

• at det kan tildeles støtte for opp til fem år dersom videregående opplæring inngår i kombinasjon med utdanning på «mellomnivå»

• til utdanning på bare mellomnivå kan det tildeles støtte for opp til tre år

• at utdanningsstøtte til «mellomnivået» reduserer antall år med støtte til høyere utdanning

• at karenstiden mellom grunnutdanning og etter- og videreutdanning settes til minimum tre år (når støttetid ellers er utnyttet)

• at det bør kunne tildeles lån og stipend dersom en søker er tatt opp til en utdanning og at kravet om opphold på lærestedet bør bortfalle

• at krav til utdanningens innhold og varighet må tilpasses vilkårene i etter- og videreutdanningsreformen

• at utdanningsstøtte til skolepenger ved private skoler videreføres etter gjeldende regelverk

• at fullfinansiering og dekning av utgifter til livsopphold og utdanning fra folketrygden utelukker støtte fra Lånekassen

• at dekning av ekstraytelser fra folketrygden ikke bør føre til reduksjon i utdanningsstøtten

Utvalgets flertall, Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at maksimal støtteperiode ved kombinasjoner av høyere utdanning reduseres fra 8 til 7 år og fra 6 til 5 år

• at alle reisestipend for utdanning i utlandet bør kunne refunderes etter avtale med et bestemt reiseselskap

Utvalgets flertall, Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aase,foreslår

• at regelverket for kunstfagstipendet samordnes med det generelle utdanningsstipendet

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Thomassen og Tyldum,foreslår

• at det kan tildeles støtte til etter- og videreutdanningen innenfor årsblokkene og i maksimalt ett år utover dette

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at ordningen med stipend under fødsel fjernes fra utdanningsstøtten og samordnes med engangsstønaden i folketrygden

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at ordningen med stipend under sykdom fjernes fra utdanningsstøtten og at det etableres rett til støtte under sykdom for studenter i folketrygden

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad og Tyldum, foreslår

• at dagens reisestipend og rabattordninger ved NSB, Hurtigruten og Nord-Norge-bussen omgjøres til en generell rabattordning som også omhandler flyreiser. Lånekassen utsteder kort for de som omfattes av ordningen

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase, foreslår

• at dagens ordninger med fødsels- og sykestipend opprettholdes i utdanningsstøtten

• at dagens ordning med reisestipend for utdanning i utlandet opprettholdes

• at maksimalstøtte i høyere utdanning på 6 og 8 år opprettholdes

Utvalgets mindretall medlemmene Hjermundrud, Moen, Aase og Thomassen, foreslår

• at dagens ordninger med reisestipend gjennom Lånekassen og reiserabatter gjennom NSB, Hurtigruten og Nord-Norge-bussen videreføres

Utvalgets medlemmer Buttedahl, Moen og Aase, foreslår

• at det ikke skal kunne tildeles støtte til etter- og videreutdanningen utover de ordinære grenser for hvor lang tid det kan tildeles støtte til førstegangsutdanning

Utvalgets medlem Buttedahlforeslår

• at dagens ordning med sykestipend videreføres i utdanningsstøtten.

Utvalgets medlem Hjermundrud foreslår

• at kunstfagstipendet videreføres og bringes tilbake til sitt tidligere nivå på ca. 66 pst.

7.5 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

Mange av utvalgets forslag er tenkt gjennomført som en omdisponering innenfor en kostnadsnøytral ramme, eller utvalget vurderer dem til å ha helt uvesentlige økonomiske virkninger. I andre sammenhenger har utvalget foreslått å videreføre dagens ordninger. Følgende forslag fra et flertall i utvalget innebærer økonomiske konsekvenser av en viss størrelse:

8 Utdanningsstøtten under aldersskillet

8.1 Beskrivelse av dagens ordninger

8.1.1 Generelt

I dette kapittelet er det søkt beskrevet og redegjort for de temaer som naturlig knytter seg til utdanningsstøtten under aldersskillet. Dagens ordninger er beskrevet på følgende måter:

• Det er vist en del sentrale nøkkeltall og fordelinger for denne delen av utdanningsstøtten.

• Det er redegjort for reglene og de spesifikke målsettingene for støttesystemet under aldersskillet.

• Det er beskrevet hvordan utdanningsstøtten blir beregnet.

Deretter er det redegjort for aktuelle spørsmål og problemstillinger som knytter seg til utdanningsstøtten under aldersskillet. Etter dette redegjør utvalget for sine synspunkter på disse problemstillingene, fremmer forslag og anslår økonomiske konsekvenser.

Fordeling mellom det offentlige og forsørgerne

Videregående opplæring er gratis i Norge, med unntak for bøker og materiell. Forvaltningsansvaret er lagt på fylkeskommunalt nivå. Det offentlige dekker utgifter til etablering og drift av skoletilbudet. Private skoler som er godkjent for tilskudd etter privatskoleloven får driftstilskudd etter nærmere bestemte tilskuddsregler.

Utgifter til dekning av levekostnadene under videregående opplæring er i prinsippet et forsørgeransvar - i all hovedsak dreier dette seg om foreldreansvar. Etter barneloven er foreldrene pliktige til å skaffe sine barn en høvelig utdanning. Det statlige tilskudd til dekning av ungdommens levekostnader gjennom Lånekassen er i prinsippet et supplement til finansieringen fra foreldrene.

I Norge er det satt en aldersgrense på 19 år, før det offentlige tilbyr full støtte til dekning av levekostnadene under skolegang og utdanning. Hvor langt foreldreansvaret strekker seg, varierer mellom ulike land. 23 I mange europeiske land varer dette ansvaret til barna er langt opp i 20-årene. I de nordiske land er det et fellestrekk at dette ansvaret strekker seg ut videregående skole. I Finland og Sverige tas det hensyn til foreldrenes inntekter inntil barna er 20 år. I Danmark er utdanningsstøtten behovsprøvd mot foreldreinntekten inntil barna er 19 år. Etter disse aldersgrensene er det i de nordiske land utviklet støttesystemer der det offentlige tar et hovedansvar også for utgifter til skolemateriell og livsopphold.

8.1.2 Nøkkeltall

Følgende tabell viser de viktigste størrelsene ved tildeling av lån og stipend under aldersskillet for studieåret 1997-98:

Det kanskje mest interessante ved disse tallene er at av det totale antallet støttemottakere er det hele 98,3 pst. som mottar stipend, og at lånet bare utgjør ca. 1/10 av total tildelt støtte. Det ligger således et betydelig uutnyttet lånepotensial i ordningen. Et annet betegnende forhold er at av den totale stipendtildeling på ca. 1,1 mrd. kroner er 69,4 pst. «minstestipend», dvs. stipend som tildeles borteboende søkere uavhengig av foreldreøkonomien. Av den totale støttetildeling på ca. 1,2 mrd. kroner er det 62,2 pst. som tildeles uavhengig av foreldreøkonomien.

8.1.3 Oversiktsfordelinger av stipend under aldersskillet

Ut fra målsettingene i utdanningsstøtteloven skal utdanningsstøtten utjevne muligheten for å ta utdanning uavhengig av geografi, alder, kjønn, økonomi eller sosiale forhold. Tabellene nedenfor viser hvordan dagens stipendsystem fordeler stipendet ut fra noen sentrale variabler:

8.1.4 Alder

Aldersfordelingen viser at 16-, 17 og 18-åringene fordeler seg med ca. 1/3 på hver, men med noen flere 17-åringer. 18-åringene blir tildelt noe mer støtte enn de andre aldersgruppene i gjennomsnitt. Dette har trolig sammenheng med at denne aldersgruppen i større grad er bosatt utenfor foreldrehjemmet.

8.1.5 Hjemmeboere og borteboere

For å kunne bli tildelt botillegg under aldersskillet er det en forutsetning at avstanden mellom foreldrehjem og lærested er over 40 km, eventuelt at reisetiden tur-retur utgjør tre timer eller mer. Videre kan det tildeles botillegg dersom søkeren av sosiale grunner må bo borte fra foreldrehjemmet. Tabell 8.3 viser ikke nødvendigvis hvor mange som faktisk bor borte fra foreldrene, men hvor mange som har blitt omfattet av reglene for botillegg. Personer som bor borte fra foreldrehjemmet, men hvor dette er mindre enn 40 km fra lærestedet, blir beregnet som hjemmeboere.

8.1.6 Kjønn

Kjønnsfordelingen viser at tilnærmet det samme antall kvinner og menn mottar utdanningsstipend. Kvinner mottar litt mer stipend i gjennomsnitt og totalt. Dette kan ha sammenheng med at de i større grad bor borte fra foreldrehjemmet.

8.1.7 Foreldreinntekter

Tabell 8.5 viser at utdanningsstipendet under aldersskillet i hovedsak går til familier med lavere familieinntekter. Ca. 55 pst. av tildelingene skjer til familier med foreldreinntekter under 200 000 kroner. Den største gruppen befinner seg mellom 100 000 og 150 000 kroner. For å avklare effekten av behovsprøvingen mot foreldreinntekten, ville det være nødvendig å vise hvordan denne innteksfordelingen avviker fra den generelle inntektsfordelingen for familier med barn i denne aldersgruppen. Dette er vanskelig på grunn av de ikke-behovsprøvde elementene i utdanningsstøtten.

Samtidig ser vi at gjennomssnittstipendet er langt høyere i de høyere inntektsgrupper. I de laveste inntektsgruppene ligger stipendet mellom 13 000-17 000 kroner, mens det ved foreldreinntekter på over 300 000 kroner ligger på 28 000-31 000 kroner. Årsaken til dette er at det såkalte «minstestipendet» for borteboende elever under aldersskillet og reisestipendet tildeles uavhengig av foreldreøkonomien. I de lavere inntektsgrupper er det også hjemmeboere som mottar utdanningsstipend.

8.1.8 Geografisk fordeling

Tabell 8.6 viser fordelingen av stipend under aldersskillet, antallet som mottar stipend, gjennomsnittet og totalt. Gjennomsnittsfordelingen av stipendet viser en klar distriktspolitisk profil. De fire fylkene som i gjennomsnitt mottar mest stipend, er

• Finnmark (kr 27 390)

• Sogn og Fjordane (kr 24 393)

• Troms (kr 23 221)

• Nordland (kr 22 930)

I den andre enden av skalaen befinner Oslo seg. Gjennomsnittet for de som mottar stipend fra Lånekassen i Oslo er, 13 740 kroner. Hovedårsaken til distriktsprofilen ligger i reglene for tildeling av botillegg under aldersskillet. I tillegg kommer det forhold at elever som kan tildeles botillegg, også er sikret et «minstestipend» til dekning av boutgifter uavhengig av foreldreinntekten. Hvis vi ser nærmere på distriktsprofilen av «minstestipendet», så vil denne være enda mer markert enn fordelingen av det totale stipendet.

Som det fremgår av tabell 8.7, fordeler minstestipendet seg i hovedsak «vestover» og «nordover» i landet, i tråd med den distriktspolitiske intensjon i ordningen. Det er ikke foretatt en fordeling som viser storbyene isolert, men tallet fra Oslo viser at dette er en ordning som ikke kommer disse til gode. Her er det bare 692 personer som mottar minstestipend. Situasjonen er trolig den samme for de andre større byene i landet.

8.2 Hvilke regler gjelder for aldersskillet?

Dagens utdanningsstøtte gjenom Lånekassen er delt i ulikt regelverk for søkere over og under 19 år. 19-årsgrensen praktiseres av Lånekassen på følgende måte:

• Søkere som fyller 19 år i vårsemesteret i et skoleår, betraktes som under 19 år og får utregnet støtte etter behovsprøving mot foreldreøkonomien. Søker som fyller 19 år i løpet av høstsemesteret, betraktes som over 19 år hele skoleåret.

I tillegg gjelder følgende regler:

• Søkere som er 19 år, og som går et fjerde år i videregående opplæring når det er dokumentert at søkeren har måttet gå et år om igjen på grunn av sykdom eller etter sakkyndig vurdering, eller har fått utsatt skolestart, eller har tatt et år i grunnskolen om igjen etter sakkyndig vurdering, får støttebeløpet utregnet etter regelverket for søkere under aldersskillet.

• Søkere som er 19 år og som tar folkehøyskole som siste år i et fireårig løp, får utdanningsstipendet utregnet etter regelverket under aldersskillet, mens annen utdanningsstøtte utregnes etter regelverket over aldersskillet. Det samme gjelder følgende søkere som tar folkehøyskole direkte etter fullført videregående opplæring:

  • søker som har fått utsatt skolestart eller har tatt et år i grunnskolen om igjen etter sakkyndig vurdering

  • søker som har gått et fjerde år i videregående opplæring på grunn av sykdom eller etter sakkyndig vurdering

  • søker som på grunn av særlige opplæringsbehov har fått utvidet rett til videregående opplæring.

8.3 Hva er de spesifikke målsettingene for støttesystemet under aldersskillet?

Utdanningsstøtten under aldersskillet er en del av den generelle utdanningsstøtten og skal som sådan fylle de sentrale målsettinger om å utjevne muligheter for å søke seg til utdanning. Ser en spesielt på dagens regelverk for støttesystemet under aldersskillet, går det an å hevde at det skal tjene fem formål:

• fordelingshensyn

• minst mulig lån

• distriktshensyn

• større likestilling mellom det offentlige og det private skoletilbudet

• rekruttering til utdanning ved folkehøyskoler

8.3.1 Fordelingshensyn

Utgangspunktet for støttesystemet under aldersskillet har vært at foreldrene har et ansvar for å dekke levekostnadene for sine barn så lenge de er under utdanning opp til og med videregående skole. Det er videre naturlig å se dette i sammenheng med fradraget i skatt (forsørgerfradraget), som omfatter foreldre med barn opp til 18 år. Grunnlaget for beregning av utdanningsstøtte fra Lånekassen er derfor en tabell for økende reduksjon av støtten med stigende foreldreinntekt. Behovsprøvingen starter allerede ved en foreldreinntekt på kr 171 000 (1999-2000). Slik sett har formålet med utdanningsstøtten under aldersskillet vært å målrette denne mot familier med den svakeste foreldreøkonomien.

8.3.2 Minst mulig lån

Det har også vært en målsetting at den støtten som ble tildelt elever i videregående opplæring, i hovedsak skulle bestå av stipend. Ved flere anledninger er det pekt på det uheldige i at umyndige personer har måttet ta opp lån, og det er blitt tatt til orde for 24 å prioritere en behovsprøvd fullstipendiering for elever i videregående skole. Så langt har kostnadene ved en omlegging til fullstipendiering under aldersskillet gjort at dette ikke er foreslått av de politiske myndigheter. Erfaringene viser at bare 10 pst. av søkere under aldersskillet har lån. Det således trolig er et stort uutnyttet lånepotensiale.

8.3.3 Distriktshensyn

I utgangspunktet ble all støtte under aldersskillet behovsprøvd mot foreldreøkonomien. Det var også utgangspunktet da Sandutvalget 25 introduserte «prosentstipendmodellen» for beregning av utdanningsstøtten. Under behandlingen av forslaget i Stortinget ble det imidlertid vedtatt at elever som måtte bo borte under skolegangen, skulle få kompensert for denne kostnaden i form av et stipend (såkalt «minstestipend«) og uten behovsprøving mot foreldreøkonomien. Slik ønsket flertallet en videreføring av den gamle ordningen med borteboerstipend uavhengig av foreldreøkonomien. Forutsetningen har vært at foreldrehjemmet lå mer enn fire mil fra lærestedet, eller at reisetiden var mer enn tre timer tur-retur. I tillegg kan minstestipendet tildeles dersom det foreligger sosiale årsaker til at søkeren ikke kan bo i foreldrehjemmet. Regelverket rundt tildeling av botillegg gir dermed stipendtildelingen en klar distriktspolitisk profil.

8.3.4 Større likestilling mellom det offentlige og det private skoletilbudet

Det er naturlig å se dette hensynet i sammenheng med den statlige støtten til private skoler gjennom privatskoleloven. I støttesystemet gjennom Lånekassen er dette hensynet reflektert gjennom adgangen til å dekke kostnadene til skolepenger med lån opp til kr 19 520 (1999-2000).

8.3.5 Rekruttering til utdanning ved folkehøyskoler

Det er vedtatt en særregel om at 19-åringer som går på folkehøyskole, skal behandles etter gunstigste regel både under og over aldersskillet. Bakgrunnen for denne regelen er at en har ønsket at også 19-åringene, innenfor dette utdanningsområdet, skal ha de samme gunstige stipendbetingelser som de yngre elevene og samtidig kunne motta lån på linje med de eldre elevene.

8.4 Utregning av støttebeløpet under aldersskillet

8.4.1 Generelt

Utregning av støttebeløpet under aldersskillet gjøres i korthet på følgende måte:

• Først legges de beløp (grunnelementer) sammen som kan gi grunnlag for støtte.

• Deretter gjøres det fratrekk for de forhold som gir grunnlag for trekk, dvs. foreldreøkonomi, egen økonomi.

• Av det støttebeløpet en da kommer frem til, blir stipendet utregnet i samsvar med reglene for «prosentstipendet», resten blir tildelt som lån.

• Borteboere er likevel sikret et stipend, det såkalte «minstestipend», uavhengig av foreldreøkonomien.

• I tillegg finnes det et behovsprøvd lån til dekning av skolepenger og ekstra materiell, samt reisestipend, som kan tildeles uavhengig av foreldreøkonomien.

8.4.2 Grunnelementer

Støttebeløpet består i hovedsak av følgende kostnadselementer:

• grunnbeløp, 3 320 kroner per måned i 1999-2000 (hjemmeboer)

• botillegg, 2 090 kroner per måned i 1999-2000 (borteboer)

Botillegg kan tildeles til en søker som ikke bor hos foreldrene når reisetiden mellom foreldrehjemmet og skolen er tre timer eller mer per dag, eller avstanden er 40 km eller mer. Botillegg kan også tildeles på sosialt grunnlag.

• bøker og materiell, 260 kroner per måned i videregående skole

Summen av disse tre elementene danner grunnlaget for utregning av det ordinære utdanningsstipendet, og lån. Søkere som er berettiget til botillegg, kan tildeles «minstestipend» uavhengig av foreldreøkonomien. «Minstestipendet» erstatter da utdanningsstipendet. «Minstestipendet» utgjør i 1999-2000 3 225 kr per måned.

8.4.3 Tilleggselementer

I tillegg kan det gis maksimalt 19 520 kroner per skoleår som lån til dekning av skolepenger ved private læresteder. I tillegg kan det også gis et reisestipend til dekning av tre reiser tur-retur over 900 kroner (1999-2000).

8.4.4 Avkorting av støtten/behovsprøvingen

Utdanningsstøtten under aldersskillet er behovsprøvd mot egen og foreldrenes økonomi. Når det gjelder søkerens egen økonomi, er støtten behovsprøvd mot

• egen arbeidsinntekt, trekk = 60 pst. over 3 550 kroner per måned (1999-2000)

• ev. arbeidsfri inntekt, trekk = 60 pst. av bruttobeløpet

• rente, aksjeutbytte

• stipend og lån fra arbeidsgiver osv.

• formue, fribeløp 170 000 kroner (1999-2000).

Støttebeløpet blir redusert ved behovsprøving etter den samlede inntekt og formue til foreldrene/steforeldre. Når fradraget skal utregnes, benytter Lånekassen alminnelig inntekt og nettoformue fra 2 år tilbake. For skoleåret 1999-2000 blir skatteligningen for 1997 lagt til grunn. Inntekten blir satt lik alminnelig inntekt ved skatteligningen for 1997. Av foreldrenes formue over 507 000 kroner blir det regnet 10 pst. som tillegg til inntekten. Behovsprøvingen mot foreldrenes økonomi tar hensyn til om foreldrene forsørger flere barn, og om disse er under utdanning. Behovsprøvingen (1999-2000) starter ved en foreldreinntekt på 171 000 kroner, og fradraget i støtten fra Lånekassen øker i samsvar med en tabell for økende forsørgerøkonomi.

8.4.5 Utregning av stipendet

Støttebeløpet blir differansen mellom summen av kostnadskomponentene og fradrag etter tabellen. Av dette beløpet utgjør det behovsprøvde stipendet

• 93 pst. av differansen mellom 2 335 kroner (nedre grense) og 6 200 kroner (øvre grense) (1999-2000)

• for de som kan tildeles botillegg, skal stipendet likevel utgjøre minimum 3 225 kroner per måned, uavhengig av foreldreøkonomien

Differansen mellom støttebeløpet og stipendet blir tildelt som lån, se eksemplene i boks 8.1.

Andre regler

Eksemplene viser hovedtrekkene i ordningen. I tillegg til disse finnes det regler som bl.a. omfatter

• ulike familieforhold, steforeldre, skilsmisse, adopsjon etc.

• unntak dersom den økonomiske situasjonen til foreldrene har endret seg

• ulike sosiale grunner til å se bort fra familieinntekten

• særskilt stipend (tiltaksstipend) for borteboende elever i Nord-Troms og Finnmark

• gifte/skilte søkere får behandlet søknaden etter samme regler som gjelder for dem over aldersskillet

• 18-åringer i høyere utdanning får behandlet sine søknader som søkere over aldersskillet

Utbetaling av stipend og lån

Utbetalingen av utdanningsstøtten foretas hver måned. Den første utbetalingen i semesteret sendes gjennom skolen, de påfølgende overføres til oppgitt kontonummer. I forbindelse med den første forsendelsen til skolen blir det samtidig sendt en melding til foreldrehjemmet. De foresatte har videre samtykket på søknadsblanketten i at eleven (under 18 år) søker om støtte fra Lånekassen.

8.5 Aktuelle problemstillinger

Det formelle utgangspunktet for foreldrenes forsørgeransvar for sine barn finnes i barneloven av 8. april 1981 nr. 7, kapittel 7. Hovedregelen i § 53, 1. ledd er at foreldreansvaret gjelder frem til barnet har fylt 18 år. Imidlertid fremgår det av § 53, 2. ledd at «Vil barnet etter fylte 18 år halde fram med slik skulegang som må reknast som vanleg, har det krav på pengetilskot for den tid skulegangen varer ved. Dette gjeld likevel ikkje dersom det etter dei økonomiske kåra til foreldra og tilhøva elles ville være urimeleg å påleggje tilskot. Det skal fastsetjast ei tidsgrense for krav på tilskot etter denne regelen». Støttesystemet under aldersskillet er således i prinsippet å betrakte som et supplement til forelderansvaret, og forholdet til foreldreøkonomien er det mest sentrale temaet. På denne bakgrunn er diskusjonen rundt støttesystemet under aldersskillet organisert langs følgene temaer:

• Er det mulig med behovsprøvd fullstipendiering?

• Bør behovsprøvingen mot foreldreøkonomien skjerpes, eventuelt fjernes helt?

• Bør den generelle låneadgangen under aldersskillet bortfalle?

• Kan stipendsystemet forenkles?

8.5.1 Er det mulig med behovsprøvd fullstipendiering?

Det har lenge vært en forutsetning at hovedformen for støtte til elever i videregående opplæring skal være stipend. Longvautvalget 26 fikk som tilleggsmandat å utrede spørsmålet om behovsprøvd fullstipendiering. Utvalget definerte dette som et rent stipendsystem innenfor kostnadssatsene for hjemmeboere og borteboere.

Med utgangspunkt i kostnadssatsene for skoleåret 1995-96 ble det kjørt simuleringer av et slikt system i Lånekassens budsjettmodell. Til grunn for disse simuleringene lå anslag for elevtall fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Den faktiske inntektsfordelingen i befolkningen ble innhentet fra Statistisk sentralbyrå.

I korthet viste simuleringene følgende:

• Dersom dagens støttesystem for dem under 19 år ble lagt om til et rent behovsprøvd fullstipend, ville dette øke stipendutbetalingene med maksimalt ca. 2 500 mill. kroner, fra ca. 1 100 mill. kroner til ca. 3 600 mill. kroner

• Dersom vi forutsatte en kostnadsnøytral omlegging, ville behovsprøvingen måtte starte allerede ved kr 0 i inntekt og stipendet falle bort ved en inntekt på kr 85 000. Dersom vi tok bort regelen om «minstestipend» for borteboere og lot disse midlene bli behovsprøvd mot foreldreinntekten, ville behovsprøvingen kunne starte ved ca. kr 90 000 og stipendet falle bort ved ca. kr 140 000.

• Selv om rammen økes med ca. 500 mill. kroner, vil behovsprøvingen måtte strammes inn slik at familier med familieinntekter på mellom 100 000 og 200 000 kroner ville falle ut av støttesystemet.

På denne bakgrunnen ville et samlet Longvautvalg ikke anbefale et system med behovsprøvd fullstipendiering, under henvisning til at det ville kreve betydelig nye ressurser, og alternativt at behovsprøvingen ville bli urimelig stram.

Lånekassen pekte i sin høringsuttalelse 27 på at årsakene til disse virkningene i hovedsak skyldes to forhold:

• Stipendgrunnlaget blir vesentlig utvidet. Ved å fjerne nedre grense for stipendberegning vil de ca. 60 000 personer som i dag mottar stipend øke, sitt stipendgrunnlag med ca. 20 000 kroner hver. Bare dette vil kunne øke stipendutbetalingene med maksimalt ca. 1 200 mill. kroner.

• Endret søkeatferd. I dagens støttesystem ligger det et betydelig uutnyttet lånepotensial. Ved et rent stipendsystem der det utbetales stipend fra første krone, vil en måtte anta at alle vil søke om dette. Det er tatt høyde for en slik endring i søkeatferden i simuleringene.

8.5.2 Bør behovsprøvingen mot foreldreøkonomien skjerpes, eventuelt fjernes helt?

Utgangspunktet for støttesystemet under aldersskillet har vært et fordelingshensyn som tilsier at støtten skal målrettes mot familier med svak foreldreøkonomi. Dette hensynet er i dag svekket gjennom et distriktshensyn som fører til at 69,4 pst. av stipendet (770 mill. kroner) tildeles uavhengig av foreldreøkonomien.

Når en støtteordning skal tjene ulike formål, vil det ofte ikke være avklart hvilken balanse eller dimensjonering det skal være mellom de ulike formålene. Dette er i høy grad tilfellet med støtteordningen under aldersskillet i Lånekassen. Det har vært alminnelig politisk enighet om at det skal tas hensyn til foreldreøkonomien, og at det samtidig skal tas spesielle distriktshensyn, uten at det er avklart hvilken vekt de ulike hensyn skal ha.

Dagens utdanningsstøtte under aldersskillet fremstår derfor i dag som et noe uoversiktlig støttesystem med delvis motstridende målsettinger. Og det er minst tre måter å forholde seg til denne situasjonen på:

• Det er mulig å hevde at dagens system er fornuftig, og at det balanserer ulike målsettinger på en rimelig og rettferdig måte.

• Det er mulig å hevde at behovsprøvingen bør skjerpes slik at hele støtten under aldersskillet blir tildelt i samsvar med den opprinnelige sosiale fordelingsintensjon. Dette ville innebære at en ga avkall på den distriktspolitiske intensjonen og utelukkende så hen til den sosiale/økonomiske fordelingen.

• Det er mulig å hevde at konsekvensen av et uthulet støttesystem bør være at en fjernet hele behovsprøvingen mot foreldreøkonomien. På denne måten ville det være mulig å etablere en enklere og rendyrket utdanningsstøtte.

Den første betraktningsmåten legger til grunn at dagens ordning er et fornuftig «modus vivendi» mellom ulike gode målsettinger, men uten at det er tatt nærmere stilling til dimensjonering mellom dem. Den andre betraktningsmåten ville gjeninnføre utdanningsstøtten under aldersskillet som en målrettet ordning mot de som hadde mest bruk for støtten.

Den tredje betraktningsmåten ble introdusert gjennom Longvautvalgets forslag til offentlige overføringer til familier med barn i aldersgruppen 16-19 år. Utvalget så støttesystemet gjenom Lånekassen i sammenheng med andre offentlige overføringer til barnefamiliene og foreslo bl.a. utvidelse av barnetrygden til 18 år og gratis skolebøker. Utvalgets forslag aktualiserte en debatt om målsettinger og virkemidler i utdanningsstøtten, og i høringsuttalelsen til utvalgets forslag gikk Lånekassens styre inn for å fjerne behovsprøvingen mot foreldreøkonomien. I denne sammenheng ble det lagt vekt på behovet for å rendyrke utdanningsstøtten gjennom Lånekassen som et utdanningspolitisk virkemiddel og den betydelige forenklingen og administrative gevinsten som ville følge av en slik endring.

8.5.3 Bør den generelle låneadgangen under aldersskillet bortfalle?

I mange sammenhenger 28 har det vært sett på som prinsipielt betenkelig at foreldrene medvirket til at barna tok opp gjeld som foreldrene ikke var pliktige til å betjene. Kostnadene ved en ren stipendordning (fullstipendiering) har imidlertid vært et hinder for å kunne fjerne den generelle låneordningen. Sett i lys av forslagene om å utvide barnetrygden til 18 år og gratis skolebøker, fant likevel Longvautvalget 29 rom for å foreslå at låneadgangen bortfalt.

I diskusjonen rundt låneadgangen under aldersskillet har det vært anført argumenter både for å videreføre den og for å avvikle ordningen. Som argumenter for å videreføre ordningen har det vært hevdet at den er nødvendig for at barn i familier med svak økonomi skal kunne gjennomføre videregående opplæring. Av andre er det hevdet at det er høyst tvilsomt om låneadgangen er nødvendig for at noen skal kunne gjennomføre utdanningen, og at den derfor bør bortfalle. Det er vist til at låneordningen er lite utnyttet, og at disse lånene er overrepresentert blant misligholdte lån. I tillegg kommer at en eventuell utvidelse av barnetrygden til 18 år ville medføre store ressursoverføringer til familier med barn i aldersgruppen 16-18 år. Det kan da reises spørsmål om en slik utvidelse gjør dagens låneadgang overflødig.

Hvis vi går litt nærmere inn på spørsmålet om hvilke familier som tar opp lån til videregående opplæring, så viser tabell 8.8 utdanningslånet fordelt på foreldrenes inntektsnivå:

Som forventet er låneopptaket konsentrert rundt familier med de laveste nettoinntektene. Ca. 106 mill. kroner fordeles til familier med nettoinntekter under 200 000 kroner. Lånetildeling til familier med midlere og høyere inntekt består i hovedsak av skolepenger ved private skoler og enkeltsaker der en av sosiale grunner har sett bort fra foreldrenes økonomi.

Vi vet lite om opplåningen i videregående skole reflekterer en forutsetning for å gjennomføre skolegangen. Det har vært en vesentlig vekst i andelen av de som gjennomfører videregående skole. I dag gjennomfører ca. 95 pst. av årskullene videregående opplæring. Økningen i gjennomført videregående skole må ha skjedd blant de grupper av befolkningen som tradisjonelt ikke valgte utdanning, men som hadde en tidlig start i arbeidslivet. Dersom den generelle låneadgangen reflekterer et behov og en forutsetning for å gjennomføre videregående skole, ville veksten i andelen som gjennomfører videregående opplæring, føre til en tilsvarende vekst i låneopptaket. Tabell 8.9 viser utviklingen i søkertall og låneopptak under aldersskillet på 1990-tallet.

Som vi ser er ikke veksten i andelen som gjennomfører videregående skole, gjenspeilet i en tilsvarende vekst i lånetilbøyelighet. I 1990-91 var det i alt ca. 66 000 søkere, og av disse var det ca. 10 900 som mottok lån. I 1997-98 var det ca. 80 000 søkere mens antallet låntakere er redusert til ca. 8 500. Gjennomsnittslån har ligget stabilt på ca. kr 15 000. Andre tall viser at det blant de ca. 60 000 som mottok støtte for 1996-97 var det ca. 58 200 som kunne ha fått lån, men bare ca. 8 500 hadde søkt. Og av disse var det bare 682 som hadde søkt om maksimalt lån. Tallene indikerer klart at låneadgangen ikke lenger uttrykker et fundamentalt behov for støtte. Den generelle velstandsutvikling har ført til at familiene kan finansiere deler av kostnadene ved at barna tar videregående opplæring. De fleste fravelger låneadgangen og nøyer seg med stipendet.

Overgangen fra grunnskole til videregående skole

Det er en kjent sak at overgangen fra grunnskolen til videregående skole også representerer en kostnadsøkning for foreldrene. Ved denne overgangen får i dag foreldrene høyere utgifter av to grunner: Barnetrygden faller bort, og det påløper betydelige utgifter til skolebøker. Et forslag om gratis skolebøker og utvidelse av barnetrygden ville imidlertid utjevne disse kostnadene og etablere de samme økonomiske rammebetingelser i videregående skole som i grunnskolen.

I tillegg kommer at familier med barn i 16-19-års alderen normalt vil ha en høyere inntekt enn familier med yngre barn. På denne bakgrunn ga Lånekassen, i sin høringsuttalelse til Longva-utvalget, tilslutning til forslaget om bortfall av den generelle låneadgangen under aldersskillet.

Longvautvalget drøftet også lånespørsmålet i sammenheng med den spesielle adgangen til å søke om lån til skolepenger ved private videregående skoler og foreslo at denne ordningen skulle opprettholdes. Lånekassen var enig i at dette er en spesiell ordning som er nært knyttet til forholdet mellom offentlige og private skoler i Norge. Et forslag om å fjerne låneadgangen, ev. stipendiering av skolepengene til private skoler, ville legge sterke incentiver for elevatferden. Når en elev velger å gå på en privat skole, er dette et bevisst valg der den enkelte overveier konsekvensene på en annen måte enn ved offentlige skoler. Betenkelighetene ved låneopptak vil derfor ikke være like store her som i den offentlige skole. Lånekassen var derfor enig i at denne låneadgangen ble opprettholdt.

8.5.4 Kan stipendsystemet forenkles?

Longvautvalget 30 rettet oppmerksomheten mot selve utregningsmåten av støttebeløpet, den såkalte «prosentstipendmodellen». Ifølge denne er stipendet en viss prosent av differansen mellom en øvre og en nedre grense. I tillegg er deler av stipendet behovsprøvd mot foreldrenes økonomi, mens andre deler er holdt utenfor behovsprøvingen («minstestipendet»). Utvalget satte spørsmålstegn ved om elever i videregående skole, eller deres foreldre, på en enkel måte kunne kontrollere at støttebeløpet var korrekt. Utvalget fant at dagens utregningsmåte er unødvendig komplisert, og foreslo derfor at dagens stipendberegning ble erstattet med

• et fast borteboerstipend minst på nivå med dagens «minstestipend»

• et behovsprøvd grunnstipend, som tilsvarte dagens nivå for stipend til hjemmeboere

I sine kommentarer til Longvautvalgets forslag viste Lånekassen til sammenhengen mellom utdanningsstøtten og forslagene om utvidet barnetrygd og gratis skolebøker. Sett i lys av disse forslagene så heller ikke Lånekassen det lenger som hensiktsmessig å opprettholde de siste elementer av behovsprøving mot foreldreøkonomien. Tabell 8.10 viser lånekassens forslag til offentlige overføringer til familier med barn i aldersgruppen 16-19 år.

8.6 Utvalgets vurderinger og forslag

8.6.1 Målsettinger i dagens støttesystem

I utgangspunktet er det familiens ansvar å finansiere livsopphold og skolebøker under barnas utdanning. Foreldrene har en lovfestet plikt til å sørge for barnas utdanning, i alle fall ut videregående skole. Den offentlige støtte gjennom Lånekassen bør fortsatt være å betrakte som et supplement til den private finansiering. Slik sett vil en diskusjon om utdanningsstøtten under aldersskillet være et spørsmål om hvilken form og innhold dette supplementet til den private finansiering bør ha.

Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har som målsetting å legge til rette for at ungdom skal ha muligheter til å kunne gå på skole og ikke måtte gå ut i arbeidslivet i for tidlig alder. Støtten har vært målrettet mot familier med den svakeste familieøkonomi for at dårlig økonomi ikke skulle være årsak til at en ungdom ikke kunne velge skolegang. Det er samtidig en målsetting at geografiske avstander ikke skal være årsak til manglende skolegang. Det er derfor lagt inn et distriktspolitisk hensyn. Etter hvert har dette hensynet fått så tung vekt i ordningen at det må sies å være et helt sentralt element i ordningen.

8.6.2 Er dagens støttesystem tilpasset utfordringene i årene fremover?

Målsettingene for dagens utdanningsstøtte ble utformet under andre rammevilkår og med et annet innhold i videregående opplæring. Det er derfor naturlig å rette oppmerksomheten mot spørsmålet om disse fortsatt er tilpasset dagens situasjon eller de utfordringer det er mulig å se i årene fremover. Det er mulig å nærme seg denne problemstilling langs følgende temaer:

• målkonflikter i dagens støttesystem

• endringer innenfor videregående opplæring

• samordning med andre offentlige overføringer til barnefamiliene

Målkonflikter i dagens støttesystem

Utdanningsstøtten skal i dag tjene flere formål. Den skal kompensere for de merutgifter det innebærer å ha barn i videregående skole, og samtidig utjevne for forskjeller i inntektsnivåer mellom foreldrene. Disse hensynene er imidlertid, i dagens system, underordnet hensynet til å kompensere for de kostnadene det innebærer å måtte bo borte fra foreldrehjemmet under skolegangen 31.

Når flere formål bygges inn i samme ordning, oppstår det ofte verdi- eller målkonflikter mellom de ulike formål. Intensjonen bak behovsprøvingen er ikke realisert i dagens støttesystem. Etter utvalgets vurdering er det et uheldig forhold at det i dag ikke er en god nok gjennomtenkt sammenheng i dimensjoneringen av de ulike virkemidler i støtteordningen.

Endringer innenfor videregående opplæring

Siden støttesystemet under aldersskillet ble utformet, har norsk videregående skole gjennomgått en rekke reformer. Med Reform 94 er det etablert en egen rett til videregående opplæring. Videregående skole er ikke lenger forbeholdt en liten andel av befolkningen. I dag er situasjonen den at ca. 95 pst. av årskullene tar videregående skole. Utdanning er ikke lenger et privilegium, men en alminnelig rett og en nødvendighet.

Arbeidsmarkedet for dem mellom 16 og 18 år er nærmest tørket inn, og de som faller utenfor skolen, blir fulgt opp av Oppfølgingstjenesten. Reform 94 står sentralt i det som kan kalles alminneliggjøring av videregående skole. Senere inngang i arbeidslivet og lengre skolegang har medført større kostnader for foreldrene. Kostnadene ved det å ha barn i videregående skole er blitt nesten like alminnelige som kostnadene ved det å ha barn.

Samordning med andre offentlige overføringer til barnefamiliene

I dag er det en betydelig kostnadsøkning som inntreffer for familiene når barna gå ut av grunnskolen og over i videregående skole - en kostnadsøkning som dels skyldes bortfallet av barnetrygden ved 16 år, og dels skyldes utgiftene til skolemateriell. På denne bakgrunn har Regjeringen i forslag til statsbudsjett for år 2000 foreslått å utvide barnetrygden til 18 år. Satsen for første og andre barn ble foreslått til kr 11 628, dvs. kr 969 per. md.

Etter utvalgets vurdering faller det utenfor mandatet å ta stilling til forslaget om utvidelse av barnetrygden, men det er samtidig nødvendig å se de offentlige overføringer til barnefamiliene i sammenheng. Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldumer av den mening at en utvidelse av barnetrygden til 18 år bør få betydning for støttesystemet gjennom Lånekassen. Utvidelse av barnetrygden er nettopp begrunnet med alminneliggjøringen og kostnadene ved å ha barn i videregående opplæring, og fører til en betydelig ressurstilførsel til familier med barn i aldersgruppen 16-18, dvs. aldersgrupper som omfattes av støtteordningen i Lånekassen.

Barnetrygden er en overføring av velferd fra de som ikke har barn og eldre til familier med barn frem til en viss alder. Når barnetrygden ikke er behovsprøvd, er dette bl.a. begrunnet med at barnefamilier har større kostnader enn familier på tilsvarende inntektsnivå. Den samfunnsmessige avkastning av at det oppfostres barn og at de tar utdanning, er høyere enn de offentlige bidrag disse familiene mottar. Det er barna som utgjør den fremtidige arbeidskraft som senere skal sørge for både sine foreldre og dem som ikke har hatt barn. Fellesskapet har store fordeler av at det oppfostres barn. Et sentralt mål for familiepolitikken har derfor vært at deler av kostnadene ved det å ha barn blir utjevnet på fellesskapet.

Etter flertallets mening er det viktig at virkemidlene i familiepolitikken er samordnet. Utvidelse av barnetrygden innebærer at det overføres betydelige ressurser til familier med barn i videregående skole. Men det reiser også et betimelig spørsmål om samordning av målsettingene innefor de ulike områder av offentlige tiltak overfor barnefamiliene.

8.6.3 En bred støtteordning for familier med barn i videregående skole

I dagens støttesystem under aldersskillet ligger det ambisjoner om å være meget nøyaktig i forhold til et antatt kostnadsbehov. Men det er liten bevisst styring med dimensjoneringen av de ulike virkemidlene innenfor det samme støttesystemet. De ikke-behovsprøvde elementene i støttesystemet er blitt av større omfang enn de behovsprøvde. Det tunge fordelingshensyn, som tidligere lå til grunn for dagens ordning, er undergravd av den faktiske utviklingen av støtteordningen.

Utviklingen innenfor videregående skole og utvidelsen av barnetrygden til 18 år tilsier en omvurdering av målsettingene innenfor utdanningsstøtten under aldersskillet. Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldummener at det er naturlig å se utdanningsstøtten gjennom Lånekassen i sammenheng med andre familiepolitiske virkemidler. Og det er vanskelig å begrunne hvorfor målsettingene innenfor utdanningsstøtten skal være forskjellig fra andre områder, så lenge den overordnede målsettingen er å bedre barnefamilienes samlede økonomiske situasjon. Kostnader ved det å ha barn i videregående opplæring er snart like alminnelige som kostnadene ved det å ha barn. En bred støtteordning vil være tilpasset alminneliggjøringen av videregående opplæring. Isolert sett ville en omdannelse av utdanningsstøtten til en bred støtteordning for alle ført til at mange ville komme dårligere ut enn i dagens ordning. Utvidelsen av barnetrygden til 18 år medfører imidlertid at dette kan gjennomføres uten at det offentlige subsidium/stipend til noen barnefamilie blir redusert. På denne bakgrunn mener flertalletat støtteordningen gjennom Lånekassen ikke lenger bør ha som målsetting å utjevne mellom foreldrenes inntektsnivåer. Dersom det er ønskelig med endringer i inntektsfordelingen, bør dette løses gjennom den generelle skattlegging. Dagens støtteordning bør erstattes med en bred og rendyrket ordning som kompenserer for en del av de utgifter det innebærer å ha barn i videregående skole. Målsettingen bør være å sette elevene i stand til å gjennomføre videregående opplæring. Flertallet legger i denne sammenheng også vekt på at dette innebærer en betydelig forenkling i forhold til dagens ordning.

Utvalgets mindretall, medlemmene Buttedahl, Hjermundrud, Moen og Aase, mener at en bør skille mellom barnetrygden og utdanningsstøtten under aldersskillet. Alle som har barn har rett til barnetrygd. Utgangspunktet for utdanningsstøtten under aldersskillet er derimot at det er foreldrene som primært har ansvaret for å dekke levekostnadene til barna, jf. Barneloven. Formålet med utdanningsstøtten er altså ikke å gi en generell støtte til alle familier med barn i denne alderen, men å bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn og økonomiske eller sosiale situasjon, jf. Utdanningsstøtteloven. Det at de fleste nå gjennomfører videregående opplæring, endrer ikke denne prinsipielle forskjellen mellom de to ordningene.

8.6.4 Låneadgangen under aldersskillet

Utvalgets flertall, alle unntatt Buttedahl, mener at låneopptak for ungdom i videregående skole er uheldig av flere grunner. Umyndige elever må ta opp lån som kompensasjon for ev. svak foreldreøkonomi, og erfaringene viser at lån til videregående skole er overrepresentert som misligholdte lån. Samtidig er det lite realistisk å tenke seg et system med fullstipendiering. Beregninger viser at dette kan koste opptil 2,5 mrd. kroner 32.

Det er lite trolig at det låneopptaket som i dag skjer innenfor utdanningsstøtten under aldersskillet, gjenspeiler nødvendige forutsetninger for å kunne gjennomføre skolegangen. Av ca. 60 000 støttemottakere er det ca. 8500 låntakere og bare ca. 700 av disse som tar opp maksimalt lån. Den generelle velferdsutvikling har satt barnefamiliene i stand til å dekke en betydelig del av kostnadene ved å ha barn i videregående skole.

Flertallet ser at fjerning av den generelle låneadgangen vil redusere den totale støtte og dermed det totale beløp som er til disposisjon, også for familier med svak økonomi. Maksimalt vil dette dreie seg om et lån på ca. kr 23 000 per skoleår. Men flertallet vil samtidig peke på det uheldige i at nettopp disse gruppene må ta opp lån, og spesielt uheldig er det at det er barna som må ta opp lån for å motvirke en dårlig familieøkonomi. For denne gruppen ville det være bedre om de ble henvist til hjelp gjennom andre stønadsordninger, som ikke innebar økt gjeldsbelastning.

I denne sammenheng er det også av betydning at familier med svak økonomi og barn i videregående skole vil få styrket sin økonomi gjennom utvidelsen av barnetrygden til 18 år og gjennom de bebudede forslag om skattelettelser for familier med svak økonomi. På denne bakgrunn vil utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aase,foreslå at den generelle låneadgangen under aldersskillet bortfaller. Forslaget innebærer en innsparing på ca. 45 mill. som kan benyttes til andre formål i utdanningsstøtten. Det vises i denne sammenheng til forslaget om utvidet stipendrett etter individuell vurdering, se punkt 8.6.6.

Utvalgets medlem Buttedahl, viser til sine merknader under punkt 8.6.6.

Lån til skolepenger

Offentlig skole er grunnpilaren i opplæringen i Norge. Etter privatskoleloven er private skoler å betrakte som et supplement til den offentlige skolen. Staten yter statstilskudd til skoler med alternativt livssyn eller som drives etter alternative pedagogiske prinsipper. Det er imidlertid ingen forutsetning at skolen skal være godkjent for statstilskudd for at det skal kunne innvilges støtte fra Lånekassen. Det er allmenn enighet om at det offentlige skal legge til rette for at skoler av denne karakter skal kunne drives videre.

Etter dagens regelverk kan utgifter til skolepenger dekkes som et rentefritt lån opptil kr 19 520 (1999-2000), og i alt var det ca. 360 (1996-97) som mottok lån til dekning av skolepenger. En kunne selvsagt tenke seg løsninger her hvor skolepengene helt eller delvis ble stipendiert. Men en stipendiering av skolepengene ville heve attraktiviteten ved det private skoletilbudet og lett undergrave det hovedansvar som offentlig skole er ment å skulle ha.

Når foreldrene velger å sende barna sine til en privat skole, er dette resultatet av et bevisst valg. Det er ingen tvang at barn må gå på private skoler, og det er heller ikke en rett til at det offentlige skal dekke alle kostnadene. På denne bakgrunn er det, etter utvalgets vurdering, ikke urimelig at de som gjør et slikt valg, må dekke disse ekstrakostnadene selv.

Utvalgeter på denne bakgrunn av den oppfatning at den spesielle ordningen med lån for å dekke skolepenger ved private skoler bør opprettholdes i sin nåværende form.

8.6.5 Utdanningsstøtte til folkehøyskoler

Folkehøyskoletanken har røtter tilbake til presten og skolemannen Nikolai F. Grundtvig og Danmark fra 1844. Den første norske folkehøyskolen ble etablert på Hamar i 1864. I et langsiktig perspektiv har folkehøyskolene befunnet seg i spenningsfeltet mellom to ulike sett av forestillinger - ett der folkehøyskolen blir sett som en integrert og naturlig del av videregående opplæring - og ett hvor folkehøyskolen blir sett som et særegent fristed for menneskelig dannelse gjennom folkeopplysning og livsutvikling.

Disse betraktningsmåtene gjenspeiler også debatten siste gang Stortinget behandlet vilkårene for folkehøyskolene 33, en debatt som la grunnlaget for dagens kompliserte regelverk rundt folkehøyskoler og aldersskillet i Lånekassen. Det er alminnelig enighet om å bevare folkehøyskolene som en selvstendig, ubundet og eksamensfri skole. Flertallet i Stortinget har ønsket et regelverk som likestilte stipendmulighetene for 18- og 19-åringer i folkehøyskoler, samtidig som de siste skulle ha de samme lånemuligheter som søkere over aldersskillet. Denne dobbeltheten, for å få den beste løsning av begge verdener, gir bare mening fordi minstestipendet under aldersskillet er vesentlig høyere enn stipendet over aldersskillet. Fra en administrativ synsvinkel er regulering av støtte til 19-åringene på folkehøyskolene meget komplisert - dels fordi den er forankret i to ulike regelverk, og dels fordi utbetalingsordningene for disse er ulik.

Utvalget betrakter ikke spørsmålet om folkehøyskolenes plass i utdanningssamfunnet som en del av sitt mandat. Utvalget ønsker likevel å peke på de dilemmaer som ligger i dagens støtteordning gjennom Lånekassen. Det er et sentralt hensyn i støtteordningen at foreldrene har det primære ansvar for å finansiere levekostnader og utdanning for sine barn frem til de har avsluttet videregående opplæring. Utdanningsstøttens form og innretning er grunnlagt på et slikt prinsipp. Etter at videregående opplæring er avsluttet, har søkerne en rett til å få vurdert sin søknad uavhengig av foreldreansvaret. Også denne del av utdanningsstøtten er utformet etter dette prinsippet. Etter dagens regelverk er imidlertid disse prinsippene underordnet hensynet til elevene som går på folkehøyskole.

Ulike betraktninger rundt rettferdighet kan begrunne ulike løsninger. Dagens regelverk er begrunnet med at søkere som tar folkehøyskole i løpet av eller etter videregående skole, bør ha de samme vilkår. Andre betraktninger rundt rettferdighet kunne tatt utgangspunkt i likebehandling mellom folkehøyskoler og andre private eller offentlige skoler. Folkehøyskolen har en sentral plass i det norske utdanningssamfunnet. Utvalget finner imidlertid ikke tilstrekkelig grunnlag for å særbehandle dette utdanningsområdet i forhold til andre private skoleområder eller offentlige skoler. På denne bakgrunn mener utvalget at dagens særlige unntak fra aldersskillet bør bortfalle, og at støtte til elever ved folkehøyskoler bør gis på samme måte som til utdanning ved andre private skoler. Forslaget innebærer en innsparing på ca 45 mill. som kan benyttes til andre formål i utdanningsstøtten.

8.6.6 Forslag til støttesystem

Den såkalte «prosentstipendmodellen» som ligger til grunn for dagens måte å beregne stipendet under aldersskillet på, er en presis og fleksibel modell der stipendet er en funksjon av støttebehovet. Utvalget er imidlertid enig i den vurdering at stipendmodellen har vært for komplisert, og at det trolig ikke er mange elever i videregående skole som har kunnet etterkontrollere at støtten er korrekt beregnet.

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum har imidlertid ovenfor fremmet forslag om å fjerne behovsprøvingen mot foreldreøkonomien og samtidig foreslått å fjerne den generelle låneadgangen under aldersskillet. Sett bort fra den noe spesielle låneadgangen for å dekke skolepenger ved private læresteder, legger da utvalget til grunn en ren stipendmodell for aldersgruppen 16-19 år. Et sentralt spørsmål blir da hvilke elementer et slikt stipendsystem bør bygges opp av. Utgangspunktet bør være at det skal være lett å forstå, lett å kunne kontrollere og lett å administrere. Etter flertallets vurdering bør stipendsystemet bestå av følgende komponenter:

• et generelt grunnstipend som tilskudd til delvis dekning av levekostnader

• et bostipend til å dekke bokostnader for de som må bo borte fra foreldrehjemmet

• et læremiddelstipend til å dekke hele eller deler av kostnadene til bøker/materiell

• en utvidet stipendrett til et fåtall elever fra familier med spesielt svak økonomi

I tillegg kommer et lånetillegg til dekning av skolepenger ved private læresteder.

Generelt grunnstipend

Etter flertallets vurdering bør det generelle grunnstipendet tilsvare nivået på barnetrygden, kr 829 per mnd 34. Når barnetrygden utvides til 18 år, bør denne erstatte grunnstipendet i de to første årene av videregående skole.

Bostipend

Videregående opplæring er et fylkeskommunalt ansvar. Det finnes også fylkeskommunale tilskuddsordninger, bl.a. behovsprøvd stipend for borteboende elever, som delvis overlapper støtteordningen gjennom Lånekassen. Det kunne da være en tanke å la fylkeskommunen overta hele ansvaret for å dekke bokostnadene til elevene innenfor sine regioner, dvs. ved å fjerne ordningen med bokostnader i Lånekassen og la ressursene forvaltes gjennom fylkeskommunen. Dette ville kunne påvirke fylkeskommunenes prioriteringer med hensyn til utbyggingen av skolenettet, og det ville være en måte å knytte sammen forvaltningsansvaret og ressursene på. På den annen side kan ikke fylkeskommunen styre valg av studieretning for den enkelte, og når pengene følger elevene, så øker dette valgmuligheten. Flertallet har derfor kommet til at ordningen med støtte til bokostnader bør beholdes i Lånekassen.

Selv om det er skjedd en betydelig utbygging av videregående skoler i landet, er det fortsatt mange som ikke har anledning til å kunne gå på en skole i nærheten av foreldrehjemmet. Uten at dette ble fulgt opp gjennom utdanningsstøtten, ville det være en betydelig kostnad for foreldrene, i særdeleshet for de som bor ute i distriktene. Etter flertallets vurdering er det fortsatt behov for et element i utdanningsstøtten under aldersskillet som kompenserer for disse utgiftene.

Flertallet vil likevel peke på at det såkalte «minstestipend» for søkere som kan tildeles botillegg, utgjør hele kr 3 225 (1999-2000) per md. eller kr 32 225 for ti måneder. Dette er vesentlig høyere enn botillegget, som utgjør kr 2 090 per md. Utviklingen har ført til at «minstestipendet» er blitt større enn selve utdanningsstipendet, og flertallet vil peke på at det er et behov for å samordne dette på en bedre måte. En slik samordning bør bestå i at «minstestipendet» settes lik botillegget. Flertallet foreslår derfor at dette etableres som et bostipend for de som må bo borte under utdanningen, og på det nivået som i dag utgjøres av botillegget, dvs. kr 2 090 per md. (1999-2000).

Læremiddelstipend

Selve opplæringen i videregående skole er gratis, men lærebøker og annet undervisningsmateriell må elevene skaffe seg selv. Utgifter til lærebøker blir redusert ved et bruktbokmarked som fungerer, og det er iverksatt tiltak for å bedre dette markedet. Det er likevel på det rene at utgiftene til lærebøker representerer en betydelig kostnad. Derfor har det vært reist forslag om gratis skolebøker, eventuelt gjennom en utleieordning. I denne sammenheng 35 har det vært vist til at en utleieordning ville kunne føre med seg lang brukstid for bøkene, en økning i bokprisene, vanskeligheter med nyutvikling og en svekkelse av lærebokmarkedet rent generelt.

Alternativet til gratis skolebøker, eventuelt utleieordninger, ville kunne være et bokstipend gjennom Lånekassen. Det er vanskelig å tenke seg et stipend som fanget opp alle variasjonene i læremiddelkostnadene. Dette ville gjøre stipendet uoversiktlig og kreve betydelige administrative ressurser. Stipendet måtte utformes som et standardbeløp basert på gjennomsnittlige størrelser for kostnader og brukstid. Slik sett ville stipendet bli å betrakte som et tilskudd til de kostnader familiene har til bøker og materiell i videregående opplæring. Et bokstipend ville ikke ha de samme negative virkninger som en utleieordning.

I dag er det slik at det gis et tillegg på kr 260 per md. til dekning av læremidler. Etter utregning etter prosentstipendmodellen vil 93 pst. av dette være stipend, dvs. kr 249. Utvalgets flertall foreslår på denne bakgrunn at det tildeles et bokstipend på kr 2 500 per skoleår til elever i videregående opplæring til hel eller delvis dekning av kostnadene til læremidler.

Utvidet stipendrett

Utvalgets flertall vil likevel ikke se bort fra at det kunne være noen få familier med så svak økonomi at de ville kunne ha behov for særskilt støtte fra Lånekassen når låneadgangen tas bort. I utgangspunktet ville det vært naturlig at dette behovet ble dekket opp gjennom andre velferdsordninger. Utvalgets flertall, alle unntatt Buttedahl, vil likevel foreslå at det vurderes å etablere en «sikkerhetsventil» i støtteordningen der det kan innvilges utvidet stipendrett etter individuell vurdering. Forutsetningene bør være at familien ikke kan innvilges stønad etter andre ordninger, og at kostnadene er nødvendig for at skolegangen skal kunne gjennomføres. Flertallet ser det som en forutsetning at dette dreier seg om et fåtall, og at tildelingen skjer i sammenheng med en utvidet fullmakt til skjønnsutøvelse 36. Utvidet stipendrett bør bare kunne utløses etter innhenting av faglig relevant dokumentasjon som viser totaløkonomien i familien. Flertallet finner det ikke hensiktsmessig å gå nærmere inn i en vurdering av hvilke familieinterne økonomiske vilkår som må foreligge for å kunne utløse utvidet stipendrett. Flertallet forutsetter at likebehandling blir sikret gjennom forankring av skjønnsfullmakten til spesielle enheter i Lånekassen. Ordningen er videre forutsatt å omfatte et fåtall personer og med en antatt kostnadsramme på ca. 5 mill kroner.

Medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase mener at familiepolitiske virkemidler som utvidelse av barnetrygd fremdeles fortjener et skille fra det utdanningspolitiske hensynet Lånekassen tjener. Medlemmene mener et system hvor barnetrygd og utdanningsstøtte er vevd inn i hverandre vil være vanskelig å gi klare politiske prioriteringer med hensyn til eventuelle justeringer i fremtiden.

Medlemmene foreslår at behovsprøvingen for utdanningsstøtte under aldersskillet blir opprettholdt. Som medlemmet Buttedahl, viser også disse medlemmene til foreldrenes ansvar for finansiering av utdanning til personer under aldersskillet. Støttesystemet bør derfor rettes inn mot familier med små økonomiske ressurser slik at den tidligere konstaterte «nødvendigheten» av videregående opplæring ikke skal sette utsatte grupper på sidelinjen til arbeidsliv og videre utdanning.

Medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase mener også at dagens støttesystem er for komplisert og foreslår en lett forenkling, basert på tre komponenter.

• Fortsatt behovsprøving mot foreldreinntekt.

• Etablering av bostipend tilsvarende dagens «minstestipend». Medlemmene advarer mot å sidestille bostipendet med botillegget for høyere utdanning ettersom elever ikke i samme grad som studenter forventes å «dele» utgiftene til utdanning med staten, samt at dette innebærer et dramatisk kutt i en svært etablert ordning.

• Et læremiddelstipend på kr 2000 per skoleår til hel eller delvis dekning av kostnader til lærebøker/midler.

I tillegg støtter medlemmene forslaget om å fjerne låneadgangen og etablere en sikkerhetsventil for søkere som måtte ha store problemer med å gjennomføre skolegangen som følge av dette. Dette mindretallet ønsker å fremheve at Elevorganisasjonen(e)s viktigste krav de siste årene har vært fjerning av låneadgangen og erstatte denne med stipend, styrke behovsprøvingen, oppjustere borteboerne og etablere et læremiddelstipend.

Tabell 8.11 viser en samlet fremstilling av forslagene fra medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase.

Medlemmet Buttedahl foreslår at behovsprøvingen for utdanningsstøtte under aldersskillet blir opprettholdt, men at støttesystemet bli lagt om. Dette medlemmet viser til at det primært er foreldrene sitt ansvar å finansiere utdanningen til personer under aldersskillet. Støttesystemet bør derfor rettes inn mot familier med små økonomiske ressurser og personer med ekstrakostnader forbundet med stor avstand mellom hjem og skoletilbud. Dette er i tråd med formålet med utdanningsstøtteloven. Dette medlemmet mener imidlertid at dagens støttesystem er for komplisert og i for stor grad rettet inn mot å kompensere for ekstrakostnadene for borteboere og i for liten grad mot familier med små økonomiske ressurser.

Dette medlemmet foreslår en modell som består av to komponenter: ett stipend for å kompensere for ekstrakostnadene til borteboere og en stipend- og låneordning for å støtte familier med små økonomiske ressurser (hjemmeboere og borteboere). Stipendet til borteboere bør ikke behovsprøves, ettersom det skal kompensere for ekstrakostnader som er uavhengige av økonomisk situasjon. Stipend- og låneordningen bør derimot behovsprøves. En slik modell vil være lettfattelig og vise en klar sammenheng mellom virkemiddel og målsetning.

Dette medlemmet mener at stipendet til borteboere bør være like stort som dagens botillegg. Ettersom botillegget er mindre en minstestipend for borteboere, vil en slik endring, innenfor dagens rammer, frigjøre om lag 100 mill. kroner. De frigjorte midlene bør brukes til å styrke stipend- og låneordningen, noe som vil innebære en omfordeling fra borteboere til familier med små økonomiske ressurser.

Dette medlemmet mener altså at dagens låneordning under aldersskillet bør beholdes. Dersom en fjerner låneadgangen til familier med svak økonomi, reduserer en den samlede støtten til de familiene som har mest bruk for støtte.

Dette medlemmet vil vise til at flertallet foreslår å etablere en «sikkerhetsventil» for familier med svært svak økonomi. «Sikkerhetsventilen» skal sikres gjennom individuell skjønnsutøvelse. Dette medlemmet vil vise til at individuell skjønnsutøvelse er en lite effektiv administrasjonsform, og at behovet for en dette sannsynligvis vil bli mindre dersom en beholder låneadgangen. Låneadgangen vil da fungere som en «sikkerhetsventil» familier selv velger om de vil benytte.

Utbetaling av støtte

Som kjent utbetales barnetrygden til barnets mor og utdanningsstøtten til skoleeleven. En samordning ville kunne tenkes langs flere linjer. Det kunne være slik at all støtte ble utbetalt til foreldrene så lenge elevene er umyndige, og deretter til elevene. Slik er det i Sverige. En annen samordning ville være å tildele barnetrygden sammen med utdanningsstøtten til barna etter at de er begynt på videregående skole. Slik ville alle årsklassene kunne disponere det samme beløpet. Med dagens prinsipper for utbetaling vil 19-åringene ha et større beløp til disposisjon enn 17- og 18-åringene på grunn av grunnstipendet. Sett i lys av at dette nettopp er knyttet til myndighetsalderen, ser ikke utvalget noen avgjørende betenkeligheter med dette. På denne bakgrunn vil utvalget foreslå at dagens prinsipper for utbetaling av barnetrygd og utdanningsstøtte videreføres.

8.7 Oppsummering av utvalgets forslag

På denne bakgrunn foreslår utvalget

• støtte til utdanning ved folkehøyskoler behandles på samme måte som støtte til andre private skoletilbud. Dagens særregler for støtte til folkehøyskoler bortfaller.

• den spesielle låneadgangen for å kunne dekke kostnadene ved skolepenger ved private læresteder videreføres.

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum foreslår:

• at ikke lenger bør være en målsetting for utdanningsstøtten under aldersskillet å utjevne for forskjeller mellom foreldrenes økonomi. Behovsprøvingen mot foreldrenes økonomi bør bortfalle og utdanningsstøtten omdannes til en rendyrket utdanningsstøtte for familier med barn i aldersgruppen 16-19 år i videregående skole

• under forutsetning av at barnetrygden utvides til 18 år, bør det bli etablert et stipendsystem med følgende komponenter:

  • et generelt grunnstipend tilsvarende barnetrygden (kr 829 per md.) for 18-åringer til delvis dekning av levekostnader

  • et bostipend på kr 20 900 per skoleår til å dekke kostnader ved å bo måtte borte fra foreldrehjemmet

  • et læremiddelstipend på kr 2 500 per skoleår til hel eller delvis dekning av kostnader til bøker/læremidler

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aaseforeslår:

• at den generelle låneadgangen under aldersskillet bør bortfalle.

• dersom det skulle vise seg at bortfallet av låneadgangen fører til at enkelte vil ha problemer med å gjennomføre skolegangen, bør det etableres en sikkerhetsventil som sikrer utvidet stipendrett etter individuell vurdering

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldumforeslår:

• at det såkalte «minstestipendet» omdannes til et bostipend for elever som må bo borte fra foreldrehjemmet og settes lik med dagens botillegg

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase foreslår:

• at det etableres et stipendsystem med følgende elementer:

  • fortsatt behovsprøving mot foreldreinntekt

  • etablering av et bostipend tilsvarende dagens «minstestipend»

  • et læremiddelstipend på kr 2 000 per skoleår til hel eller delvis dekning av kostnader til lærebøker/midler

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår:

• at ordningen med behovsprøving mot foreldrenes økonomi videreføres

• at ordningen med låneadgang for familier med svak økonomi videreføres

8.8 Økonomiske konsekvenser

Fordelingsvirkningen av flertallets forslag vil være tosidig. Bortfallet av behovsprøvingen mot foreldreøkonomien vil være til fordel for de som tidligere falt utenfor støttesystemet, dvs. familier med rimelig god økonomi. Samtidig er det foreslått å redusere det virkemiddel i dagens ordning som er sterkest innrettet mot dem med god økonomi, dvs minstestipendet. Dette vil trolig gjøre at større deler av stipendmidlene går til familier med midlere og svakere økonomi. Geografisk vil endringene trolig slå ut slik at det sterke distriktselementet blir litt svekket, i favør av byene. Det er imidlertid vanskelig å være mer presis på disse virkningene før etter at systemet eventuelt er prøvd i praksis.

En hjemmeboer vil etter dagens regler maksimalt motta et stipend på kr 1 065 per md., dvs. kr 10 650 for et skoleår. Barnetrygden er kr 829 per md., dvs. kr 9 948 for 12 måneder. Under forutsetning av at barnetrygden blir utvidet til 18 år, kan en tenke seg følgende stipendmodell for aldersgruppen 16-19 år, se tabell 8.12.

Utvidelsen av barnetrygden er forutsatt inndekket ved en omdisponering av denne innenfor aldersgruppene. I alt vil dette alternativet innebære stipendkostnader som tilsvarer ca. 1,29 mrd. kroner mot dagens ca. 1,12 mrd. kroner, dvs. ca. 170 mill. kroner i økte kostnader. Samtidig er det nødvendig å trekke inn de ca 100 mill kroner som er satt av å dekke eventuell utlånsordning av skolebøker 37. Det bør vurderes å benytte disse midlene til å delfinansiere et læremiddelstipend gjennom Lånekassen. Dette gjør at totalkostnaden ved flertallets forslag kan anslås til ca 70 mill kroner. Etter dette forslaget vil familier med en hjemmeboende elev motta i alt kr 10 790 i barnetrygd/stipend, og en familie med borteboende elev vil motta i alt kr 31 390 i stipend. I begge tilfeller dreier dette seg om litt mer i stipend/subsidie, i forhold til offentlig støtte for 1998-99.

En samlet fremstilling av de økonomiske konsekvensene ved forslagene fra utvalgets flertall viser følgende:

9 Utdanningsstøtten over aldersskillet

9.1 Beskrivelse av dagens ordninger

9.1.1 Generelt

I dette kapittelet har utvalget søkt å beskrive og redegjøre for de problemstillinger som naturlig knytter seg til utdanningsstøtten over aldersskillet. I den beskrivende delen er det redegjort for dagens ordning ved

• å vise til sentrale nøkkeltall ved tildeling av lån og stipend over aldersskillet

• å vise til fordelinger av utdanningsstøtten ut fra målsettinger i utdanningsstøtteloven

• å beskrive reglene rundt aldersskillet

• å redegjøre for hvilke målsettinger som ligger til grunn for støttesystemet over aldersskillet

• å redegjøre for utregning av lån og stipend for enkeltindivider

Deretter følger en gjennomgang av aktuelle problemstillinger som er knyttet til støttesystemet over aldersskillet. Deretter er det redegjort for utvalgets vurderinger av disse spørsmålene og hvilke økonomiske konsekvenser forslagene vil ha.

9.1.2 Nøkkeltall

Tabell 9.1 viser omfanget av utdanningsstøtten over aldersskillet i Lånekassen.

For utdanningsåret 1997-98 ble det i alt tildelt ca. 9,34 mrd. kroner i utdanningsstøtte over aldersskillet, hvorav ca. 3,15 mrd. kroner er stipend og ca. 6,19 mrd. kroner er lån. Ca. 19 700 støttemottakere mottok bare lån.

Tabellen nedenfor viser fordelingen på utdanningsnivåene.

Utdanningsstøtten over aldersskillet omfatter studenter i høyere utdanning så vel som elever i videregående opplæring. Ca. 85,8 pst. av støtten over aldersskillet går til høyere utdanning.

9.1.3 Fordelinger av utdanningsstøtten over aldersskillet

Som tabell 9.3 viser er det allerede et betydelig innslag med litt eldre studenter i støttesystemet over aldersskillet. Dette er trolig et resultat av en lengre utvikling der førstegangsutdanningen blir gjennomført over flere år og med et stigende innslag av etter- og videreutdanning.

9.1.4 Geografisk fordeling

I motsetning til støttesystemet under aldersskillet, der det er en klar distriktsprofil, ser vi av tabell 9.5 at støtten fordeler seg tilnærmet likt over hele landet. Dette skyldes i hovedsak de ulike reglene for tildeling av botillegg og utdanningsstipend. Når gjennomsnittet er høyest for Akershus og Oslo, kan dette skyldes den sosiale sammensetningen med flere eldre studenter og høyere innslag av forsørgerkostnader.

9.1.5 Reglene rundt aldersskillet

På samme måte som for støttesystemet under aldersskillet er det utviklet et sammensatt regelsett for grenseskillet mellom støttesystemene. Hovedregelen er:

• søkere som fyller 19 år i høstsemesteret i et skoleår, betraktes som over 19 år og får utregnet støtten uavhengig av foreldreøkonomien

I tillegg gjelder følgende regler:

• Søkere som er 18 år og i høyere utdanning, behandles etter regelverket for søkere over aldersskillet.

• Søkere under 19 år som er gift eller har barn å forsørge, får støttebeløpet utregnet etter regelverket for søker over aldersskillet.

• Søkere som er 20 år og som tar folkehøyskole som siste år i et fireårig løp, får utdanningsstipendet utregnet etter regelverket under aldersskillet, mens annen utdanningsstøtte utregnes etter regelverket over aldersskillet. Det samme gjelder følgende søkere som tar folkehøyskole direkte etter fullført videregående opplæring:

  • søker som har fått utsatt skolestart eller har tatt et år i grunnskolen om igjen etter sakkyndig vurdering

  • søker som har gått et fjerde år i videregående opplæring på grunn av sykdom eller etter sakkyndig vurdering

  • søker som på grunn av særlige opplæringsbehov har fått utvidet rett til videregående opplæring

9.1.6 Målsettinger

Utdanningsstøtten over aldersskillet skal ivareta de sentrale målsettinger om utjevning i mulighetene for å søke utdanning. Ser vi nærmere på regelverket for utdanningsstøtte, er det mulig å hevde at det i tillegg tjener fem formål:

• Utdanningsstøtten skal være en bred velferdsordning for de fleste.

• Utdanningsstipendet skal være målrettet mot borteboende elever/studenter.

• Visse grupper har behov for særstipendiering.

• Det skal være en åpen mulighet for å ta utdanning også ved private læresteder.

• Det skal være en åpen mulighet for å ta utdanning utenfor Norge.

En bred velferdsordning

Ved det gradvise bortfall av behovsprøvingen mot foreldreøkonomien i begynnelsen av 1970-tallet vokste det frem en bred velferdsordning over aldersskillet i utdanningsstøtten. Ordningen var ment å kunne omfatte størsteparten av elever og studenter. I noen år var utdanningsstøtten ennå behovsprøvd mot ektefellens økonomi, men dette har falt bort når det gjelder støtte til livsopphold og boutgifter for den enkelte. Utgangspunktet er at den enkelte skal ha rett til støtte uavhengig av den andres økonomi. Visse forbehold er det likevel. Fortsatt er det slik at eventuelle forsørgertillegg er avhengig av ektefellens eller samboerens (ved felles barn) økonomi, og støtten er fortsatt behovsprøvd mot formuen til ektefelle/samboer. For søkere med stor formue er det fortsatt meningen at de skal finansiere sin utdanning ved å tære på formuen eller finne annen finansiering.

Utdanningsstipendet målrettet mot borteboende elever

I motsetning til støttesystemet under aldersskillet har ikke støtten over aldersskillet samme klare distriktspolitiske profil. Dette har sammenheng med ulike forutsetninger for tildeling av botillegg. Under aldersskillet kreves det at foreldrehjemmet er fire mil fra lærestedet, eller at reisetiden er tre timer tur-retur, mens det over aldersskillet er tilstrekkelig at sønnen/datteren flytter over gaten. Rent unntaksvis er det også åpnet for at det skal kunne tildeles botillegg for søkere som bor i samme hus som foreldrene dersom de bor i egen boenhet og har egen husholdning. Endringen i regelverket for botillegg kom inn i sammenheng med Sand-utvalgets innstilling 38 og oppfølgingen av denne i Stortinget. Det ble argumentert for en slik endring ut fra allmenne sosialpolitiske betraktninger - også søkere i byene kunne ha behov for å bo i eget hjem. Rent generelt ble det sett som naturlig å anse søkere over 19 år som uavhengige av foreldreøkonomien. Stipendreglene er fortsatt utformet slik at hjemmeboere ikke er omfattet av det generelle utdanningsstipendet.

Særstipendiering av visse grupper

Utdanningsstøtten har gjennom hele perioden bestått av både universelle virkemidler, som gjaldt alle, og særskilte virkemidler, som var målrettet mot spesielle grupper. Det er selvsagt en sammenheng her. Jo større de generelle virkemidlene er, desto mindre er de særskilte virkemidlene. Valget må ses på som et strategisk valg for hvordan en ønsket å benytte støttesystemet. Gjennom 1980-tallet vokste det frem en større vilje til å målrette stipendsystemet mot grupper som en mente det var spesiell grunn til å stipendiere høyere enn den alminnelige student. Konsekvensen av dette var at den generelle stipendandelen ble holdt på et forholdsvis lavt nivå samtidig med utviklingen av et omfattende system med særstipender.

Muligheter for å ta utdanning ved private læresteder.

I likhet med støttesystemet under aldersskillet er utgangspunktet at det skal gis støtte til utdanning ved offentlig godkjente læresteder. Det er åpnet for støtte til utdanning ved private læresteder som er faglig godkjent etter privathøyskoleloven. Til livsopphold og boutgifter blir det gitt den samme støtte i begge tilfeller. I motsetning til for de fleste offentlige læresteder må studentene ved private læresteder betale skolepenger eller studieavgifter. For å legge til rette for at elever og studenter også skal kunne søke seg til disse lærestedene, kan det tildeles et tilleggslån opp til et bestemt beløp.

Støtte til utdanning i utlandet

Det kan tildeles støtte til høyere utdanning i land utenfor Norden når utdanningen vil kunne godkjennes som jevngod med eller som del av norsk grad, eller gir yrkeskompetanse i Norge. Utdanningen må til vanlig ha offentlig eller tilsvarende godkjenning. Det kan normalt ikke tildeles støtte til utdanning på videregående skoles nivå, men det er åpnet for unntak fra dette etter helt spesielle vilkår.

Til utdanning i et annet nordisk land blir det gitt støtte etter de sammen regler og kostnadssatser som gjelder for Norge. Tabell 9.6 viser utviklingen av støtteordningen for utdanning i utlandet.

I 1997-98 ble det i alt tildelt støtte til 12 279 studenter og elever til utdanning i utlandet med i alt ca. 1,2 mrd. kroner. Disse studentene og elevene mottok i gjennomsnitt kr 98 187 i støtte, hvorav kr 55 890 er stipend og kr 42 297 er lån.

9.1.7 Utregning av støttebeløpet over aldersskillet

For å forstå utregningen av støttebeløpet over aldersskillet kan det være viktig å skille mellom to forhold:

• sammensetningen av støttebeløpet

• utregningen av stipendet (prosentstipendmodellen)

Sammensetningen av støttebeløpet

Beregningen av støttebeløpet gjøres i korthet på følgende måte:

• Først legger man sammen de beløp (grunnelementer og tilleggselementer) som kan gi grunnlag for støtte.

• Deretter gjøres fratrekk for de forhold som kan gir grunnlag for trekk, dvs egen inntekt, formue eller annet.

Støttebeløpet består i hovedsak av følgende kostnadselementer (1999-2000):

• grunnbeløp, 4 015 kroner per måned (hjemmeboer og borteboer)

• botillegg, 2 090 kroner per måned (borteboer)

• bøker og materiell, 260 kroner per måned i videregående og 520 kroner per måned i høyere utdanning

I tillegg kan det gis maksimalt 19 520 kroner per skoleår som lån til dekning av skolepenger ved private læresteder. I tillegg kan det også gis et reisestipend til dekning av tre reiser tur-retur over 900 kroner (1999-2000).

Utregning av stipendet (prosentstipendmodellen)

Støttebeløpet blir differansen mellom summen av kostnadskomponentene og fradrag på grunn av inntekt eller formue. Av støttebeløpet utgjør stipendet 97,2 pst. av differansen mellom 4 580 kroner (nedre grense) og 10 060 kroner (øvre grense), (1999-2000).

Differansen mellom støttebeløpet og stipendet blir tildelt som lån. For en hjemmeboer vil kostnadsnormen, det samlede støttebeløp, bestå av to elementer. Det ene er grunnbeløpet og det andre er tillegg for bøker og materiell. For en borteboer kommer botillegg i tillegg til de to komponentene. Prosentstipendmodellen åpner for at man kan styre innretningen på stipendet ved å regulere nedre grense, øvre grense og stipendprosenten. I prinsippet er det ingenting i veien for at hjemmeboere skal få stipend, men etter dagens regelverk kan de ikke tildeles utdanningsstipend ettersom den nedre grensen for stipendberegning alltid er høyere enn summen av grunnbeløpet og tillegget for bøker og materiell.

Følgende modell illustrerer prosentstipendmodellen:

Et utslag av dagens regelverk er at dersom Stortinget vedtar en stipendandel som er høyere enn 31,6 pst. så vil man måtte redusere nedre grense for stipend, noe som vil gi utdanningsstipend også til hjemmeboere. En økning av stipendandelen utover 31,6 pst. medfører at utdanningsstipend vil bli tildelt til hjemmeboere. I dag er stipendandelen for en hjemmeboer 0 pst. og for en ordinær borteboer 30 pst. Det gis tillegg når studenten har forsørgelsesbyrde. Dette gis som en økning i kostnadsnormen, og studenten vil innenfor dagens prosentstipendmodell få nesten hele tillegget som stipend.

Tre eksempler illustrerer hovedinnretningene i dagens prosentstipendmodell (se boks 9.1):

• ordinær borteboer over aldersskillet

• borteboer med forsørgelse

• ordinær hjemmeboer

Avkorting av støtten på grunn av inntekt eller formue skjer i dag slik at stipendet først blir redusert og deretter lånet.

9.2 Aktuelle problemstillinger

9.2.1 Generelt

Mens utdanningsstøtten under aldersskillet er å betrakte som et supplement til den private finansiering, er intensjonen med utdanningsstøtten over aldersskillet å kunne legge til rette for at studentene skal kunne ha tilfredsstillende arbeidsforhold uten annen finansiering. Spørsmål rundt studentenes levekår, gjennomstrømning og kravene til effektiv utnyttelse av utdanningsstøtten har derfor stått sentralt. I denne sammenheng har også form og innretning av dagens utdanningsstipend vært fremme. I utvalgets mandat heter det bl.a.:

«Utvalget skal drøfte svakheter og fordeler ved dagens hovedmodell for utdanningsstøtte og foreslå forbedringer eller eventuelt fremme forslag til ny modell». På denne bakgrunn er diskusjonen av aktuelle problemstillinger innenfor støttesystemet over aldersskillet organisert langs følgende problemstillinger:

• Argumenter for og imot dagens prosentstipendmodell

• Hvilke alternativer kan tenkes til prosentstipendmodellen?

• Stipendandelsmodellen

• Modell med faste stipendbeløp

• Bedre gjennomstrømning under utdanningen

• Lik støtte for hjemme- og borteboere?

• Spørsmål rundt dagens kostnadsnorm

• Avkorting av utdanningsstøtte mot inntekt

• Forsørgertillegget for ektefelle og barn

• Behovsprøving mot formue

• Utbetaling av lån og stipend, eventuelt «klippekort»

• Støtte til utdanning i land utenfor Norden

9.2.2 Argumenter for og imot dagens prosentstipendmodell

Ovenfor er det redegjort for oppbygningen av dagens «prosentstipendmodell» og gitt eksempler på hvordan denne kan falle ut for visse typiske enkelttilfeller. Naturlig nok er det argumenter som taler både for og imot dagens utregningsmåte for utdanningsstipendet. Som fordeler ved dagens prosentstipendmodell kan det anføres

• at stipendandelen er progressiv, stipendandelen stiger med stigende behov. Tilleggsytelser blir tilnærmet fullstipendiert. Studentgrupper med stort behov sitter igjen med tilnærmet samme gjeld som andre studenter

• at modellen åpner for fleksibilitet og presisjon

Som ulemper ved dagens prosentstipendmodell kan det anføres

• at modellen er vanskelig å forklare overfor støttesøkerne, den er lite selvforklarende, og dette er viktig også ut fra den mulighet studentene har for å kontrollere at stipendbeløpet er korrekt. Rent generelt har dette noe å gjøre med rettssikkerhet i forvaltningen

• at modellen er administrativt tungvint og lite effektiv i forhold til målsettingen om bedre gjennomstrømning, slik den praktiseres i dag

9.2.3 Hvilke alternativer kan tenkes til prosentstipendmodellen?

Diskusjonen rundt utdanningsstipendet har ofte vært sentrert rundt to forhold. Dels har det vært spørsmål om utregningsmåten, dels har det vært spørsmål om hvordan stipendet virker i forhold til det uttalte mål om bedre gjennomstrømning. Disse spørsmålene henger sammen, men er naturlig nok ikke identiske. I det følgende skal det presenteres to alternative stipendmodeller som har med utregningsmåten å gjøre:

• stipendandelsmodellen

• modell med faste stipendbeløp

Deretter skal en gå nærmere inn på spørsmålet om hvilke incitamenter som ligger i stipendsystemet når det gjelder utdanningsatferd og gjennomstrømning. I denne sammenheng vil det bli redegjort for følgende alternativer:

• ettergivelse av lån ved gjennomføring av visse langvarige utdanninger

• ettergivelse av lån når utdanningen er tatt på normert studietid

• det såkalte «trappestipend»

• bonusstipend

• stipend i normert tid

9.2.4 Stipendandelsmodellen

Det kunne tenkes en modell for tildeling av stipend og lån ut fra en fast prosentsats, regnet ut fra et kostnadsgrunnlag. Kostnadsgrunnlaget kunne være likt oppbygningen i dagens modell, eventuelt med en forenkling av dette. I prinsippet vil det være plusselementer (grunnbeløp, botillegg, forsørgertillegg) og minuselementer (behovsprøving mot økonomi) som til sammen gir et grunnlag. Av dette gis det en viss prosent som stipend fra første krone. Resten er lån. Modellen kunne ha en enkel form, og dersom vi hadde lagt til grunn vedtatte satser for utdanningsåret 1998-1999 ville utregningen, i et tenkt tilfelle, kunne bli:

Dersom stipendandelen blir fastsatt til 30 prosent, vil stipendet utgjøre kr. 2 050, og lånet blir da kr. 4 790 per mnd.

Utvalget har foreslått forenklinger i antallet stipendformer i Lånekassen, 39 men noen gjenstår. Når det gjelder forholdet mellom det generelle utdanningsstipendet og de andre stipendformene, ville disse kunne reguleres på samme måte som i dag - enten som faste beløp eller med andre prosentsatser.

Som argumenter for en slik modell kunne det anføres

• at den er langt enklere enn dagens modell

• at langt flere ville kunne få stipend. Det gis en andel stipend fra første krone. Alle som velger å ta utdanning, har utgifter forbundet med dette, og det kan hevdes at dette bør utløse en stipendrett. I dette vil det ligge et generelt incitament til å ta utdanning uavhengig av bostatus

• at avkorting av støtte mot annen inntekt kunne reguleres slik at reduksjonen ble delt med for eksempel 30 pst. stipend og 70 pst. lån.

Som argumenter mot en slik modell kunne følgende anføres:

• Stipendet ville fortsatt være en funksjon av behovet, men lineært og ikke progressivt, grupper av studenter med ulike former for tillegg i støtten ville få mindre stipend.

• Innenfor en kostnadsnøytral ramme ville modellen innebære en omfordeling av stipendmidlene fra særskilte grupper til en mer generell fordeling av stipendmidlene.

• Grupper med størst utdanningsstøtte ville få større gjeldsbyrde enn i dag.

For å utjevne noen av de uheldige virkninger en slik modell ville ha i forhold til prosentstipendmodellen, er det mulig å tenke seg ulike stipendprosenter for ulike forhold, for eksempel mellom hjemmeboere og borteboere, slik at stipendprosenten var 20 for hjemmeboere og 40 for borteboere, osv. Dette ville da igjen komplisere modellen.

Virkninger for visse typiske studentgrupper

Det vil ikke være mulig å forene hensynene til at stipendmodellen bør bli enklere, med hensynet til at ingen skal komme dårligere ut i dag, med mindre det legges inn økte stipendmidler. Dersom vi forutsetter at kostnadene skal være de samme, kan virkningene av de to stipendmodellene for visse typiske studentgrupper illustreres på følgende måte 40:

9.2.5 Modell med faste stipendbeløp

Alternativt til en modell med fast stipendandel er det mulig å tenke seg en modell som består av faste stipendbeløp og der lånet er differansen mellom kostnadsnormen og det totale stipendbeløpet. En slik modell vil kunne utformes på ulike måter. Som et tenkt eksempel er det mulig å tenke seg en stipendmodell med følgende komponenter 41:

- Generelt utdanningsstipend til alleDet er mulig å tenke seg et generelt utdanningsstipend (grunnstipend) til alle som var i støtteberettiget utdanning. Dette stipendet kunne for eksempel være i størrelsesorden kr 4 000.

- Borteboerstipend til alle borteboereDet er videre mulig å tenke seg et fast borteboerstipend for alle som bodde borte fra foreldrehjemmet. Stipendet kunne for eksempel fastsettes til kr 15 000. Dersom det ble gjort avhengig av søkers økonomi, dvs behovsprøvd mot inntekt og formue, ville dette redusere kostnadene og gi stipendet en sosial profil. Dersom en ønsket å fremme bedre gjennomstrømning under utdanningen og samtidig redusere kostnadene ytterligere, kunne en sette som forutsetning at borteboerstipend bare ble tildelt i normert studietid. Ved faglig forsinkelse kunne det gis et tilsvarende beløp som lån. For å unngå urimelige virkninger kunne det gjøres unntak dersom forsinkelsen skyldes svangerskap/fødsel eller sykdom.

- Forsørgerstipend/behovsprøvd forsørgerstipendForsørgerstipend kunne vært fastsatt til et fast beløp, for eksempel kr 5 000 for hvert barn kunden har å forsørge. Resten av forsørgertillegget kunne tildeles som lån.

- Forholdet til andre stipendformerAndre former for stipend, slik disse er beskrevet i kapittelet om generelle ordninger i Lånekassen, ville måtte fastsettes som faste stipendbeløp.

- Maksimal støtteDet fastsettes en kostnadsnorm for hjemme- og borteboere, med tillegg for barn. Lånet tilsvarer differansen mellom kostnadsnormen og stipend.

- Avkorting mot inntekt og formueI en slik modell vil det bli spørsmål om hvordan avkorting i støtten på grunn av inntekt eller formue skulle foretas. Dette kunne igjen gjøres på ulike måte. En måte ville kunne være å fordele trekket med 50 pst. trekk i stipenddelen, etter en bestemt rekkefølge, og 50 pst. av trekk i lånet.

Som argumenter for en slik modell kan det anføres at alle vil være sikret et generelt utdanningsstipend. Dette vil være et generelt incitament for å søke utdanning. De enkelte stipendbeløpene er lettfattelige og forutsigbare, og ved å særstipendiere visse grupper kan stipendet tilpasses antatt behov. Som argumenter mot en slik modell kan det anføres at et omfattende system med faste stipendbeløp lett kan gjøre stipendsystemet uoversiktlig. Viktig er det også at det ikke er en helhetlig og bevisst sammenheng mellom de ulike elementer i stipendsystemet, eller med lånedelen.

9.2.6 Bedre gjennomstrømning under utdanning

Det er en målsetting i utdanningsstøtten at den skal muliggjøre effektivt studiearbeid. Den skal legge til rette for at den enkelte skal kunne konsentrere seg om studiene uten å måtte ta arbeid ved siden av som påvirker studieprogresjonen. I dette ligger det samtidig en forventning om at den enkelte ikke skal bruke lengre tid enn nødvendig på utdanningen. Forsinkelser innebærer kostnader både for den enkelte og for samfunnet. Derfor er det også satt visse grenser for hvor lang tid det kan tildeles støtte. Maksimal støtteperiode har tradisjonelt ikke vært sett på som tilstrekkelig for å fremme en god nok gjennomstrømning. Ved utformingen av stipendsystemet har hensynet til mer effektive studier vært sterkt fremme. I mandatet til utvalget heter det derfor: «Utvalget skal også legge vekt på å utforme ordninger som gir den enkelte incentiver til en effektiv studiegjennomføring.»

I prinsippet har incitamentet hatt to utforminger: som en reaksjon på at studenten er forsinket, eller som en belønning for at utdanningen er gjennomført. Som noen av de mest sentrale varianter av stipendordninger for å fremme bedre motivasjon for raskere studiegjennomføring kan nevnes:

• ettergivelse av lån ved gjennomføring av visse utdanninger

• ettergivelse av lån når utdanningen er tatt på normert studietid, dvs. en bonus

• trappestipend

• bare stipend i normert tid

Ettergivelse av lån ved gjennomføring av visse langvarige utdanninger

I 1988 ble det innført en ordning med delvis avskrivning av lån for lengre studier. Ordningen var i utgangspunktet selektiv og siktet mot studier der det var problemer med rekruttering til og gjennomføring av hovedfagstudier. Det gjaldt studier ved de samfunnvitenskapelige og historisk-filosofiske fakulteter, samt teologi. Fra 1989 ble ordningen gjort generell. Fortsatt er ordningen basert på en liste av utdanninger, men omfatter ikke lengre bare de utdanninger der det er dokumentert rekrutteringssvikt.

Ettergivelse av lån når utdanningen er tatt på normert studietid

I 1991 ble det innført et tillegg til det beløpet som avskrives ved endt studium for kandidater som hadde fullført studiet på normert tid eller raskere. Det såkalte «turbostipendet» ble tidlig et meget omstridt virkemiddel. Magistadutvalget 42 foreslo at dette stipendet ble avviklet. Hovedbegrunnelsen var at ordningen var tungvint å administrere og dessuten uthulet som følge av mange unntaksbestemmelser. Departementet 43 sluttet seg til utvalgets vurdering og la dessuten vekt på av ordningen fungerte som en ekstrabelønning for de som uansett ville ha tatt utdanningen innenfor normert tid. Stortinget sluttet seg til 44 departementets vurdering, og ordningen er nå fjernet fra utdanningsstøtten.

Trappestipend

Magistadutvalget foreslo at dagens utdanningsstipend ble erstattet av et «trappestipend» der stipendandelen øker etter som studentene kommer lenger ut i studiet. Tanken bak «trappestipendet» var bl.a. å tilpasse stipendet til den økende underliggende subsidiering som ligger i rentefritaket. Hensikten var videre at stipendet skulle tjene to formål: raskere gjennomstrømning og samtidig motivere for å ta lengre studier. Departementet fulgte ikke opp forslaget fra utvalget, dels fordi det ville være tungvint å administrere, og dels fordi det allerede i støttesystemet lå andre tunge incitamenter for å ta lengre utdanning, bl.a. rentefritaket og ettergivelse ved langvarig utdanning. Sett i lys av den sterke tilstrømning til langvarige utdanninger fant ikke departementet grunnlag for å legge inn ytterligere stimulanser til lange utdanninger.

Bonusstipend

Departementet drøftet 45 samtidig en modell med bonus ved avlagt eksamen. Det er mulig å tenke seg et system med delvis ettergivelse av et fast beløp for beståtte eksamener, for eksempel ved hver årsenhet. I prinsippet kunne denne bonusen utgjøre hele stipendet eller komme i tillegg til det ordinære utdanningsstipendet. På denne måten ville incitamentet være utformet som en «belønning» og ikke som en «straff», og slik sett antatt å være mer motiverende.

Stipend i normert tid

Både trappestipendet og bonusstipendet måtte anses som relativt tungvinte administrative løsninger. Bonusstipendet forutsatte en dobbelt behandling av søknadene. I St.meld. nr. 14 (1993-94) foreslo departementet en ganske enkel ordning der man bare tildelte stipendet i normert tid. Dersom søkeren ble forsinket, ble stipendet tildelt som lån. Unntak kunne gjøres for studenter som ble forsinket på grunn av fødsler og sykdom. Ordningen ble begrunnet med at den var enkel å administrere, og at en ved å redusere stipendandelen til normert studietid ville frigjøre midler som kunne benyttes til å heve den generelle stipendandelen. Under behandlingen i Stortinget la flertallet avgjørende vekt på at forsinkelse ikke bare skyldes studenten selv, men at det like ofte kunne skyldes manglende veiledning, dårlig økonomi og liknende. Flertallet fant det urimelig at studenter som «uforskyldt» ble forsinket, skulle straffes for dette. Flertallet gikk derfor inn for at ordningen med ordinær stipendtildeling også ved forsinkelse inntil videre ble videreført.

9.2.7 Lik støtte til hjemme- og borteboere?

I den offentlige debatt om utdanningsstøtten vil det alltid være diskusjon om hvilke kostnader som skal dekkes opp gjennom Lånekassen, og grenseflaten mot andre velferdsordninger. Det er lang tradisjon for det synspunkt at utdanningsstøtten skal kompensere for de utgifter det innebærer å måtte flytte fra hjemstedet for å kunne søke utdanning. Ikke minst har dette vært et sentralt distriktspolitisk hensyn. Dette hensynet ble imidlertid sterkt svekket ved den endring i regelverket som ble vedtatt fra og med undervisningsåret 1985-86, når det gjelder tildeling av botillegg for søkere over aldersskillet. Kriteriene om avstand på 40 km mellom hjemsted og lærested, eventuell reisetid på 3 timer tur-retur, ble fjernet. Det var ikke lenger noe krav om at søkerne måtte flytte hjemmefra for å ta utdanning. Heretter kunne det tildeles botillegg selv om barna flyttet rett over gaten og uavhengig av hvor nært hjemstedet var fra lærestedet.

Endringene innebar at en la større vekt på andre betraktninger rundt forholdet mellom foreldre og barn. Etter at barna er myndige, er det naturlig at de flytter fra foreldrehjemmet, og det er naturlig at støttesystemet legger til rette for dette. Fra en sosial synsvinkel er det lite som tilsier at botillegget av denne grunn skulle få en mer uheldig sosial profil. Det er lite trolig at ungdom som flytter hjemmefra i byene, er bedre stilt enn ungdom i distriktene.

Endringen innebar at en i større grad så på søkere over aldersskillet som selvstendige økonomiske individer. Men dette prinsippet er ikke fulgt helt ut. Fortsatt er det slik at de som bor sammen med foreldrene, får et mindre beløp og ikke noe stipend. Slik er det forutsatt at foreldrene fortsatt skal gi tilskudd, og at de hjemmeboende ikke betaler for seg. En videreutvikling av tanken om ungdommens økonomiske selvstendighet kunne lede frem til et forslag om å gi lik støtte i form av lån og stipend til hjemmeboere og borteboere, slik det er i Sverige.

For at ingen skulle komme dårligere ut, ville forslaget måtte innebære at alle skulle kunne tildeles dagens botillegg uavhengig av bostatus. Dersom ungdom over aldersskillet skal kunne vurderes som selvstendige økonomiske individer, er det naturlig å kunne forutsette at de skal betale for seg hvis de bor hjemme. Det er trolig slik at det er studenter fra byfamilier med god økonomi som i størst grad bosetter seg utenfor foreldrehjemmet, eller har egen boenhet i foreldrenes hus. En likebehandling av hjemme- og borteboere ville trolig i større grad komme byfamilier med mindre ressurser til gode. At en slik endring ville innebære en betydelig forenkling av regelverket, taler også for et slikt forslag. Som argumenter mot en likestilling kan det anføres at hjemme- og borteboere normalt vil ha ulike kostnader, og at det derfor er rimelig at de ikke kan tildeles samme støtte.

Tabell 9.8 viser fordelingen av hjemme- og borteboere i 1997-98 over aldersskillet.

I alt var det 11 548 (5,9 pst.) hjemmeboere med støtte fra Lånekassen over aldersskilllet, og av disse var det 656 som mottok stipend. Dette dreier seg om ulike former for særstipend, da hjemmeboere over aldersskillet ikke kan tildeles utdanningsstipend. Av levekårsundersøkelsen våren 1998 46 går det frem at 8 pst. av studentene var hjemmeboende, og av disse var det ca. 70-75 pst. som mottok støtte. Når ikke alle mottok støtte, kan dette skyldes at de ikke hadde rett til støtte eller at de ikke ønsker å ta opp lån.

9.2.8 Spørsmål rundt dagens kostnadsnorm

Det fremgår av lov om utdanningsstøtte at Lånekassen skal bidra til at «utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt». Utgangspunktet for effektive studier er at samfunnet stiller til rådighet et beløp som er så stort at den enkelte student kan leve av det. Størrelsen på dette beløpet er imidlertid ikke entydig gitt, dels fordi det har sammenheng med levekostnadene og forbruksmønsteret for den enkelte student, og dels fordi dette varierer utover landet. Studier har også vist at det ikke er en direkte sammenheng mellom arbeid ved siden av utdanningen og manglende studieprogresjon. Økt arbeid vil i betydelig grad gå på bekostning av fritiden og ikke nødvendigvis slå ut i vesentlig redusert studieintensitet. Det er mulig å legge til grunn at arbeid i rundt 10 timer per uke vil kunne være mulig å kombinere med normal studieprogresjon. 47

Den offentlige debatt har frembragt ulike varianter av reguleringsprinsipp for kostnadsnormen. Det ble i 1975 tatt i bruk en metode der kostnadsnormen ble regulert i takt med utviklingen i gjennomsnittlig disponibel inntekt for en industriarbeider. I praksis ble denne metoden fraveket en rekke ganger. Alternativer som har vært fremme i debatten er bl.a. folketrygdens grunnbeløp, lønnsutviklingen, prisutviklingen eller et eget studentbudsjett.

Da Magistadutvalget vurderte ordningen, foreslo dette utvalget at kostnadsnormen skulle økes for borteboere og reduseres for hjemmeboere, dette med bakgrunn i standardbudsjetter fra Statens institutt for forbruksforskning (SIFO). Utvalget la ellers til grunn at dette ville føre til en betydelig bedring av studieeffektiviteten, som igjen ga en offentlig innsparing, anslått til ca. 430 mill. kroner. Departementet 48 stilte spørsmål rundt de makroøkonomiske virkningene av høyere kostnadsnorm og om dette ville være et effektivt virkemiddel for mer effektive studier. Trolig er det slik at læringsmiljø og organiseringen av studiet har større betydning. Departementet la derfor gjeldende kostnadsnorm til grunn. Det ble foreslått at kostnadsnormen skulle vurderes hvert år i sammenheng med behandlingen av statsbudsjettet og reguleres i samsvar med «kostnadsutviklingen». Under behandlingen av meldingen ba flertallet i Stortinget 49 om at departementet utarbeidet et årlig studentbudsjett, som kunne ligge til grunn for vurderingen av kostnadsutviklingen for denne gruppen.

Blant annet som en oppfølging av Stortingets behandling ble det gjennomført en levekårsundersøkelse blant studenter våren 1998. Undersøkelsen sammenlikner mange sider ved studentenes livssituasjon i dag med tilsvarende forhold i 1973-74 og med de forhold som andre i tilsvarende aldersgrupper har. Undersøkelsen ble presentert i en rapport fra Statistisk sentralbyrå våren 1999. 50 I de 25 årene som har gått siden forrige undersøkelse, har det skjedd en rekke endringer i selve utdanningssystemet og i tilbøyeligheten til å søke seg til høyere utdanning. Mange forhold er derfor fundamentalt forskjellige, mens det for andre forhold er mulig å peke på visse fellestrekk. De mest sentrale funnene, med relevans for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen, er følgende:

• Lånekassen var viktigste finansieringskilde i 1973, som i 1998.

• For en enslig borteboende student dekket utdanningsstøtten ca 2/3 av forbruket i 1973, som i 1998. Gjennomsnittlig forbruk var ca 90 000 kroner i studieårets 10 måneder.

• Studentene er i dag en svært sammensatt gruppe ikke bare når det gjelder alder, men også når det gjelder familieforhold og boform.

• De fleste studentene planlegger normal studieprogresjon, 10 vekttall per semester, men statistikken kan tyde på at mange har problemer med å følge planene.

• Ut fra et sammensatt årsaksbilde er det mange som tar avbrekk fra studiene for å arbeide.

• For 25 år siden arbeidet ca. 1/3 av studentene ved siden av studiene, i dag arbeider ca. halvparten. Gjennomsnittlig inntekt av eget arbeid var kr 2 700 per md. Blant de som arbeidet var gjennomsnittlig inntekt kr 4 800. Spredningen i materialet er stort.

• Studentene studerer ca 30 timer og arbeider ca 7 timer per uke i gjennomsnitt ved siden av studiene. Av de som arbeidet var gjennomsnittlig arbeidstid 12 timer.

• Få studenter har problemer med å klare sine løpende utgifter, men mange vil ha problemer med en uforutsett utgift på ca. kr 3 000.

• Studentene har noe dårligere boforhold enn andre og bruker mer penger på kultur og fritidsaktiviteter

• Undersøkelsen viser indikasjoner på at redusert forbruksutvikling for studenter i forhold til annen ungdom.

9.2.9 Avkorting av utdanningsstøtte mot inntekt

Det har hele tiden vært en forutsetning at de som hadde en god økonomi, helt eller delvis skulle benytte denne for å finansiere utdanning. Dersom søkeren hadde en betydelig inntekt, skulle denne finansiere utdanningen. Støtte fra Lånekassen kunne bare være et supplement for denne gruppen. «Inntekt» er imidlertid ikke et entydig begrep, og diskusjonen rundt behovsprøvingen har vært sentrert rundt fire forhold:

• Hva slags inntektsbegrep skulle legges til grunn?

• Skillet mellom arbeidsinntekt og arbeidsfri inntekt.

• Størrelsen på fribeløpet og behovsprøvingen over fribeløpet.

• Kontroll mot årsinntekt?

Ulike inntektsbegrep

Støtteordningen gjennom Lånekassen omfatter ulike livssituasjoner og ulike regelverk. I praksis har det vist seg vanskelig å legge det samme inntektsbegrepet til grunn for alle situasjoner. Utdanningsstøtten under aldersskillet er behovsprøvd mot foreldreinntekten. Ordningen praktiseres med stor grad av automasjon der forsørgerinntektene blir overført fra ligningsmyndighetene. Til grunn for behovsprøvingen blir lagt forsørgernes alminnelige inntekt og nettoformue ved siste ligning.

Støtten er også behovsprøvd mot egen løpende inntekt, så vel under som over aldersskillet. Når det gjelder denne inntekten, ville det ikke være praktikabelt å vente på et ligningsresultat som kommer 2 år senere. Det inntektsbegrepet som legges til grunn er altså et bruttobegrep og kan defineres som «inntekt før skatt».

Inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp (INTB) er en helt egen ordning som forutsetter stor grad av automasjon og overføring av data fra Skattedirektoratet. Inntektsbegrepet er også her et bruttobegrep og er i forskriftene fastsatt som «personinntekt». I tillegg kommer «skattepliktig utbytte av aksjer i norske selskap».

Også betalingslettelser under tilbakebetalingen er behovsprøvd mot inntektssvikt og årsak til denne. Inntektsbegrepet er også i denne sammenheng et bruttobegrep og er i de nærmere regler til forskriftene definert som «all skattepliktig inntekt».

Skillet mellom arbeidsinntekt og arbeidsfri inntekt

Støttebeløpet fra Lånekassen blir redusert ut fra søkerens inntekt. I denne sammenheng er det laget ulike regler for det som anses som arbeidsinntekt og arbeidsfri inntekt. Som arbeidsinntekt regnes inntekt av arbeid ved siden av utdanningen som ikke inngår i undervisningsplanen. Her er det et fribeløp i 1999-2000 på kr 3 550 per måned. Av inntekt som overstiger dette beløpet, går 60 pst. til fradrag i utdanningsstøtten. Arbeidsfri inntekt omfatter blant annet ytelser fra arbeidsgiver under utdanningen, lønn/alderstillegg under studiepermisjon, rente- og aksjeutbytte, trygde- og pensjonsytelser og andre inntekter som ikke er lønn for utført arbeid. Av den arbeidsfrie inntekten går 60 pst. av hele beløpet til fradrag i støtten fra Lånekassen. For stipend/legat fra andre enn arbeidsgiver regnes det med et fribeløp på kr 1 720 per måned før 60 pst. av det overskytende beløp går til fradrag i støtten.

Pettersenutvalget 51 foreslo at det ikke lenger skal skilles mellom arbeidsinntekt, arbeidsfrie inntekter fra arbeidsgiver og stipend/legat fra andre enn arbeidsgiver. Alle disse skal kunne ha et fribeløp og med trekk for det som overstiger fribeløpet. Utvalget presiserer imidlertid at trygdeytelser og annen støtte fra det offentlige fortsatt skal behandles etter dagens regler, dvs. uten fribeløp. Forslaget er begrunnet med at en på denne måten ikke ville få omgåelser av dagens regelverk, der ulike former for ytelser fra arbeidsgiver blir definert som arbeidsinntekt for å falle inn under reglene om fribeløp.

Størrelsen på fribeløpet og behovsprøvingen over fribeløpet

Pettersenutvalget er delt i synet på størrelsen på fribeløpet. Et flertall går inn for å heve fribeløpet til kr 7 000 per måned og sette fradragsprosenten til 30 pst. for inntekten som overstiger fribeløpet. Mindretallet foreslår å sette dette til kr 5 000 og beholde fradragsprosenten på 60 pst.

I drøftingen rundt fribeløpet og behovsprøvingen over dette er det gjennom årene anført en rekke relevante betraktninger. De mest sentrale er følgende:

• Det er pekt på sammenhengen mellom arbeid ved siden av studiet og studieprogresjon. Studier har vist at arbeid opp mot 10-12 timer i uken ikke påvirker studieprogresjonen negativt. Blant annet Magistadutvalget gikk på denne bakgrunn inn for at fribeløpet burde settes lik nivået for arbeidsinntekt med ca. 10-12 timer per uke.

• Det er vist til forutsetninger for at etterutdanningsreformen skal bli reell. Dersom de som tar utdanning, skal kunne leve av støtten fra arbeidsgiver og/eller fra fond som partene i arbeidslivet har etablert og støtten fra Lånekassen, så forutsetter dette et høyt fribeløp.

• Til grunn for dagens trekkprosent på 60 ligger et skatteresonnement. Det er nettobeløpet som skal ligge til grunn for fradrag i støtten fra Lånekassen. Det er da regnet med en gjennomsnittlig skatteprosent på 40, og det overskytende, dvs. 60 pst. av inntekten, går så til fradrag i støttebeløpet.

• Det er pekt på muligheten for å kombinere hevingen av fribeløpet med en endring av avkortingsreglene, slik at en trakk krone for krone. Det er mulig å hevde at en allerede i hevingen av fribeløpet har tatt hensyn til skatten, og endringen ville innebære en forenkling av regelverket.

Avkorting av utdanningsstøtte mot forsørgertillegg fra Forsvaret

Som en egen sak har Forsvarsdepartementet overfor Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet reist spørsmålet om avkorting av utdanningsstøtte når søkeren mottar forsørgertillegg mens ektefellen er i militærtjeneste eller siviltjeneste. Saken er tatt opp på bakrunn av et forslag fra et utvalg, «Haakerutvalget», som foreslo at utbetaling av forsørgertillegg fra Forsvaret/Siviladministrasjonen ikke skulle medføre avkorting av utdanningsstøtte fra Lånekassen.

I forskriftenes kap. III, punkt 4.2 er det listet opp ulike former for arbeidsfri inntekt der 60 pst. av inntekten går til fradrag i utdanningsstøtten. «Forsørgertillegg mens ektefellen er i militær-/siviltjeneste» er med på denne listen og bidrar således til å redusere det forsørgertillegget søkeren kan motta fra Lånekassen.

Som argument for å se bort fra forsørgertillegget fra Forsvaret/Siviladministrasjonen er det anført at dette er å betrakte som en erstatning for ektefelles inntekt. Ektefelles inntekt fører ikke til reduksjon av forsørgertillegget i utdanningsstøtten før det overstiger kr 12 495 per måned. Som argumenter for fortsatt å redusere utdanningsstøtten kan det anføres at begge ytelsesformene er ment å dekke de samme kostnader, og at det også finnes andre inntekter på listen over arbeidsfrie inntekter som kan betraktes som erstatning for ektefellens inntekt. Som eksempler kan nevnes barnebidrag og etterlattepensjon.

9.2.10 Forsørgertillegg for ektefelle og barn

Utdanningsstøtten er ikke bare rettet mot levekostnadene til den enkelte. Det har også vært akseptert at den som er under utdanning, skal bidra til familiens underhold. Regelverket åpner i dag derfor for å kunne tildele forsørgertillegg for både barn og ektefelle, til sammen kr 2 410 per måned ved ett barn. Tillegget kan økes ved flere barn.

Hele forsørgertillegget er imidlertid behovsprøvd mot ektefelles inntekt og blir gradvis redusert med 60 pst. av inntekt som overstiger kr 12 495 per måned (1999-2000). I 1997-98 var det i alt 21 295 søkere som mottok forsørgertillegg, av disse fikk 3 467 fullt tillegg til forsørgelse av ektefelle.

Spørsmålet om forsørgertillegg ble vurdert av Pettersenutvalget i sammenheng med «livslang læring». Voksne i etter- og videreutdanning vil trolig i større grad enn førstegangsstuderende ha barn å forsørge og en ektefelle i lønnet arbeid. Økonomien vil være lagt opp ut fra at begge foreldre bidrar til forsørgelse av barna. Flertallet i Pettersenutvalget foreslår at forsørgertillegg skal kunne gis til forsørgelse av barn under 16 år uavhengig av ektefelles inntekt, men at tillegget for ektefelle/samboer blir fjernet. Begrunnelsen for dette er at ektefeller i de fleste lovregulerte forhold hver for seg er selvforsørgende og selvstendige økonomiske individer med et selvstendig ansvar for å bidra til forsørgelse av barn. Disse medlemmene går ut fra at en relativt høy andel av søkere i etter- og videreutdanning vil ha forsørgeransvar for barn, og at fjerning av behovsprøvingen av forsørgertillegget mot ektefelles inntekt vil ha betydning for å forbedre utdanningsfinansieringen for denne gruppen.

9.2.11 Behovsprøving mot formue

Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har i utgangspunktet vært målrettet mot søkere med alminnelig eller svak økonomi. Familier eller enkeltpersoner med god økonomi måtte forventes helt eller delvis å bekoste utdanningen selv. Som et viktig ledd i et slikt fordelingspolitisk resonnement har utdanningsstøtten vært behovsprøvd mot formue. For søkere med betydelig formue er det således intensjonen at disse skal tære på formuen, belåne den eller finne annen måte å finansiere utdanningen på. Støtte under aldersskillet er behovsprøvd mot foreldres/steforeldres formue ut fra antakelsen om en faktisk forsørgelse av barna. Støtte over aldersskillet er behovsprøvd både mot egen og mot ektefelles/samboers formue ut fra den samme antakelse om gjensidig forsørgelse.

Spørsmålet om behovsprøving mot formue er av de forhold som ofte dukker opp i det offentlige ordskiftet om utdanningsstøtten. Ofte vil utgangspunktet være enkeltindivider som mener seg urettferdig behandlet fordi de har arvet formue eller på annen måte har blitt stående med en formue som ikke er disponibel. På denne bakgrunn fikk arbeidsgruppen som skulle vurdere skjønnsanvendelsen i Lånekassen, også i oppgave å vurdere behovsprøvingen mot formue. Gruppen ble i denne sammenheng bedt om å vurdere alternativer i form av ulik fastsettelse av ulike formuestyper, eventuelt høyere fribeløpsgrenser eller andre endringer for å forebygge urimeligheter. Arbeidsgruppens viktigste resonnementer når det gjelder behovsprøving av formue både under og over aldersskillet, var følgende:

• Arbeidsgruppen fant at det lå utenfor dets mandat å ta stilling til den fordelingspolitiske intensjon som ligger til grunn for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Med dette utgangspunktet foretok gruppen en vurdering av det eksisterende regelverk.

• Med utgangspunkt i det ansvar foreldrene har for å sikre sine barn skolegang mente arbeidsgruppen at behovsprøving under aldersskillet mot foreldrenes formue kunne være en akseptabel og ønskelig ordning, se bl.a. barneloven § 51 om underholdsplikt frem til barna er 18 år.

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har lagt til grunn at det ved utregning av utdanningsstøtten som hovedregel kan tas hensyn til steforeldres formue. Utdanningsstøtteloven inneholder ingen bestemmelse om dette. Arbeidsgruppen konstaterte at det er en relativt svak legislativ begrunnelse for denne regelen. Den tvil som hefter ved hjemmelsspørsmålet, bør få sin løsning ved at det ad lovgivningsmessig vei tas standpunkt til dette spørsmålet, og generelt til spørsmålet om behovsprøving mot formue, da dette ikke er nevnt i gjeldende utdanningsstøttelov.

• Ved felleseie, som er ekteskapslovens hovedregel når det gjelder formuesforholdet mellom ektefeller, råder hver av ektefellene over egne eiendeler mens de er gift, med visse begrensninger. Overfor kreditorene hefter hver av ektefellene med den part som tilhører vedkommendes rådighetsdel. En ektefelle må altså ikke stå til ansvar for den andres forpliktelser m.m. Hver av ektefellene betraktes som selvstendige og uavhengige personer i økonomisk forstand. Det er først ved oppløsning av ekteskapet, ved skilsmisse eller død, at konsekvensene av felleseie/særeie viser seg. Til tross for dette falt arbeidsgruppen ned på det standpunkt at den ikke vil foreslå noen endring i dagens ordning med behovsprøving av utdanningsstøtten mot ektefelles formue. Dette begrunnes med dokumentasjonsproblemer og hensynet til effektiv forvaltning i Lånekassen.

• Etter forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel I pkt. 2.2 skal samboere med felles barn behandles som gifte fra det semesteret de får barn. For samboere gjelder ikke den samme gjensidige underholdsplikt som gjelder mellom ektefeller. Det foretas videre ingen samordning av samboeres formue ved ligningsfastsettelsen. For å likestille gifte og samboere på dette punkt foreslo arbeidsgruppen at det ved klage legges til grunn den spesifikasjon over inntekt og formue/gjeld som ligningsmyndighetene fra og med ligningsåret 1996 sender ut i forbindelse med skatteoppgjøret.

• Dersom ordningen med å behovsprøve utdanningsstøtten mot ektefellens formue opprettholdes, foreslo arbeidsgruppen at unntaksregelen i forskriftene kapittel III pkt. 4.4 andre punktum fjernes, om at det kan ses bort fra formue som søkers ektefelle har som særeie.

• Arbeidsgruppen foreslo at det bør kunne tas hensyn til endringer i økonomien som fremkommer på siste ligningsattest og også etter dette.

• Lånekassen foretar ikke behovsprøving av utdanningsstøtten mot formuen i form av erstatning som er ment å dekke tap i fremtidig erverv og mulige fremtidige utgifter på grunn av personskade. Når det gjelder ménerstatning og erstatning for tort og smerte legger arbeidsgruppen avgjørende vekt på ménerstatningens og oppreisningens kompensatoriske funksjon eller den gjenopprettelsesfunksjon disse erstatningene skal ha. Ved å behovsprøve utdanningsstøtten mot disse former for formue vil det kunne hevdes at skadelidte vil komme dårligere ut enn om hun/han ikke var blitt skadet. Arbeidsgruppen ville ikke tilrå en behovsprøving i disse tilfeller.

• Det reiser seg et spørsmål om formuesansettelse hvis en eller flere av søkers formuesgjenstander er beheftet med pant som sikkerhet for andres gjeld. Arbeidsgruppen ser ikke at det bør tas hensyn til slike verdireduksjoner i formuen. Den vil ikke anbefale ulike ordninger avhengig av om søkeren frivillig har valgt å behefte formuesgjenstanden, eller om søker ikke har hatt innflytelse på heftelsen på formuesgjenstanden. Bakgrunnen for dette standpunkt er fordelingsperspektivet, hensynet til effektiv saksbehandling i Lånekassen og de mulige dokumentasjonsproblemer som dette vil skape.

• Arbeidsgruppen fant ingen saklige grunner til at egen formue bestående av gårdsbruk/andre faste driftsmidler skal unntas fra å tas med i den formue som det skal behovsprøves mot. En motsatt løsning vil være klart diskriminerende i forhold til søkere med formue bestående av for eksempel bankinnskudd.

• I tilleggsmandatet til arbeidsgruppen ble gruppen bedt om å vurdere «alternativer i form av ulik ansettelse av ulike formuestyper, eventuelt høyere fribeløpsgrenser eller andre endringer for å forebygge urimeligheter». Arbeidsgruppen tilrådde ikke at det etableres et system med flere formuesbegreper. Dette vil kunne virke tilfeldig i forhold til den alminnelige rettsfølelse og ha en uklar legislativ begrunnelse mv. Arbeidsgruppen mente videre at formuesgrensen/innslagspunktet for behovsprøving burde settes høyere enn i dag. Dette ble begrunnet med at et økende innslag av eldre utdanningssøkende ville få redusert støtte, og med at det generelt kan settes spørsmålstegn ved presisjonen når det gjelder behovsprøvingen som sosialt og fordelingspolitisk virkemiddel. Etter arbeidsgruppens vurdering gir dagens behovsprøving enn rekke mer tilfeldige utslag som ikke har vært tilsiktet.

9.2.12 Utbetaling av lån og stipend

Utdanningsstøtte i 12 måneder?

En del av debatten rundt utdanningsstøtten har vært sentrert rundt spørsmålet om støtte om sommeren. Utgangspunktet har vært at støtten skal være knyttet til at søkeren er i en utdanningssituasjon. I praksis har dette betydd at støtten er knyttet til studieåret/undervisningen. Normalt har dette vært 10 måneder slik at studentene selv har måttet finansiere livsoppholdet i sommerferien. Etter hvert er det dukket opp en del unntak, slik at det kan tildeles støtte om sommeren. Dels dreier dette seg om støtte til reglementert undervisning og sommerterminer, dels om tilfeller der søkeren kan dokumentere en innsparing i normert studietid.

Med unntak av Danmark er forbindelsen mellom utdanningsstøtte og undervisning også hovedprinsippet i de andre nordiske land. For eksempel gir Sverige støtte for 9 måneder hvert år. I Danmark er dette annerledes. Med utgangspunkt i «klippekortet» kan det gis støtte for 12 måneder hvert år. Kontrollen mot arbeidsinntekt foretas på årsbasis, med forskjellige regler for fribeløp for måneder med og uten støtte.

Månedlige utbetalinger

Nært knyttet til spørsmålet om hvor lang tid det kan tildeles støtte hvert år, er spørsmålet om antall utbetalinger. Etter gjeldende ordning utbetales støttetildelingen i to like store deler: normalt i begynnelsen av høst- og vårsemesteret. Dersom søknaden innkommer etter at semesteret er startet, blir semestertildelingen tilsendt etter at søknaden er ferdigbehandlet. Dersom en helårssøknad innkommer i vårsemesteret, blir hele bevilgningen tilsendt i ett beløp.

Da Magistadutvalget vurderte dette spørsmålet, endte utvalget med å foreslå månedlig utbetaling av støtte. Dette ville frigjøre noe rentestønad, anslått til ca. 71 mill. kroner, som kunne benyttes til å øke stipendandelen.

Som argumenter for en ordning med månedlige utbetalinger taler bl.a.:

• Månedlige utbetalinger vil frigjøre midler som kan benyttes til å styrke andre sider av studiefinansieringen.

• Månedlige utbetalinger er vanlige i samfunnet og vil også kunne føre til at studenter får bedre kontroll med økonomien gjennom studiet.

• Ordningen vil bedre muligheten for å trekke tilbake støtte fra studenter som avbryter midt i semesteret.

Som argumenter mot en ordning med månedlige utbetalinger taler bl.a.:

• Studenter har som regel spesielle utgifter ved starten av et semester, til læremidler osv. Denne måtte kompenseres ved at utbetalingen den første måneden tar hensyn til dette.

• Det er knyttet visse administrative kostnader til et system med månedlige utbetalinger.

Kontroll mot årsinntekt og tilsagn om flerårig støtte

Lånekassen er pålagt å føre kontroll med at utdanningsstøtten skjer i samsvar med forskriftene. I denne sammenheng har det vært et visst problem at utdanningsstøtten skjer over skoleåret, mens ligningen følger kalenderåret. I denne sammenheng bør det vurderes om fribeløpet bør bli fastsatt på årsbasis slik at oppgitt inntekt lettere kan kontrolleres mot ligningsdata. Kontrollen ville også bli enklere dersom utdanningsstøtte ble beregnet for ett kalenderår om gangen og ikke per undervisningsår, slik som for studiestøtteordningene i Sverige og Danmark, som følger kalenderåret.

En annen side ved selve forvaltningen av utdanningsstøtten har vært om det er mulig å utvikle et system med flerårig støtte, dvs. et system der det gis tilsagn om støtte over flere år, og der den enkelte bare orienterer om de endringer som er inntrådt siden forrige søknad. Disse endringene vil dels kunne rapporteres ved oppkobling mot andre dataregistre, dels vil en være avhengig av at den enkelte søker sender inn nye opplysninger. Det må kunne antas at et system med flerårig støtte vil være vesentlig besparende i tilknytning til den administrative ressursbruk.

9.2.13 Støtte til utdanning i land utenfor Norden

Aktuelle målsettinger

I St.meld. nr. 19 (1996-97) er det formulert følgende prinsipper for utforming av de politiske virkemidler når det gjelder støtte til studenter i utlandet fremover:

• «Den frie adgangen til å ta med seg sin norske støtte til studier i andre land står ved lag, men støttenivået mellom de ulike land gjennomgås for å oppnå større reell likhet.

• Det bør i større grad stimuleres til høyere studier i land utenfor Vest-Europa og Nord-Amerika og innenfor bestemte fagområder.

• Det må skje en mer aktiv tilrettelegging på prioriterte studier i en del land f.eks ved språkkursavtaler med læresteder og spesielle støtteordninger.

• De økonomiske forholdene for å ta kortere kurs som ledd i en norsk utdanning må bedres og tilsvarende for deltakelse i internasjonale utvekslingsprogrammer.

• Det må legges til rette for mer målrettet informasjon og veiledning i Norge med sikte på en bedre geografisk og sosial rekruttering til studier i utlandet.

• Det opprettes et rådgivende utvalg for en løpende prioritering av studier og utvelgelse av læresteder for særskilt tilrettelegging.»

Støtte til videregående opplæring i utlandet

I St.meld. nr. 19 ble det uttrykt ønske om en viss oppmykning av adgangen til å ta utdanning på videregående utdanningsnivå i land utenfor Norden. Det kan nå gis støtte til United World Colleges og noen franske lyceer, samt til opplegg som 10 norske videregående skoler har med et semester eller et år for enkelte klasser (normalt VKI) lagt til skoler i utlandet. Dette er en prøveordning som skal evalueres i 1999. Videre kan enkeltelever få støtte til videregående utdanning i utlandet etter spesielle regler. Dette gjelder også elever som er bosatt i utlandet sammen med sine foreldre, f.eks i norsk utenrikstjeneste.

Et sentralt spørsmål er om en bør øke adgangen til internasjonaliseringstiltak i videregående skole. Fortrinnsvis bør dette trolig skje innenfor et organisert samarbeid mellom skoler, mer enn at adgangen for enkeltelever til å velge opplegg i utlandet utvides. For 1999-2000 er åpnet for en prøveordning med støtte til videregående opplæring i regi av American Field Service og Youth for Understanding.

Delstudier i utlandet

En av hovedmålsettingene i St.meld. nr. 19 var å øke antallet norske studenter som tar deler av sin høyere utdanning i utlandet. Dette antallet er i dag vanskelig å anslå nøyaktig, men ligger antakelig over 3 000. Målsettingen er i overkant av 5 000 på kort sikt, og på lengre sikt at halvparten av norske studenter bør ha et utenlandsopphold i løpet av utdanningen. Det ble lagt inn stimuleringstiltak for å få til en økning av antallet, dels ved at det gis utenlandsstøtte ved studieopphold ned til 4 ukers varighet, dels ved at ERASMUS-studenter også får slik støtte uavhengig av ERASMUS-stipendet (det samme gjelder fra 1999-2000 også for LEONARDO- og Fulbrightstipend), og dels ved at slike delstudier skal gi full uttelling etter «tid-for-tid»-prinsippet.

Fortsatt stimulering av delstudier i utlandet vil også måtte bestå av bedre tilrettelegging og informasjon fra myndighetene og lærestedene om aktuelle tilbud og opplegg. Stortinget foreslo under behandlingen av St.meld. nr. 19 en bevilgning til lærestedene til administrasjon med tanke på økt internasjonalisering.

Støttebeløpets størrelse

Hvor mye utenlandsstudentene får til livsopphold, vil alltid være en faktor som spiller inn med hensyn til antallet som legger hele eller deler av utdanningen sin til utlandet. For de fleste land har kostnadsnormen tidligere ligget (til dels betydelig) over norsk norm, og har gitt et godt grunnlag for normal utgiftsdekning. Nå legges OECDs kostnadsindeks til grunn, men med et visst påslag for ekstra utgifter utenlandsstudentene har. Men det er likevel enkelte problemer: OECD-indeksen omfatter ikke alle land, og det kan derfor være vanskelig å finne en objektiv norm for disse. For eksempel har land i Øst-Europa fått en norm skjønnsmessig satt til 10 pst. under norsk norm. Det er behov for mer objektiv informasjon om kostnadsnivået her (og i enkelte andre land som i dag får norsk norm). Et annet problem er at indeksen alltid vil ligge noe tilbake i tid, og Lånekassen må fastsette kostnaden for kommende år 15. april med tanke på behandlingsstart. Prisnivå og valutakurs i de enkelte land kan endre seg betydelig fra 15. april til studiestart og utbetaling i august. Det kan tas hensyn til dette ved utbetalingen for vårsemesteret, men man må også finne frem til en metode for mer korrekt beløpsfastsettelse for høsten. Lånekassen arbeider videre med en modell for dette, og problemet vil også bli behandlet i Lykke-utvalget.

Prosentmodellen for utregning av forholdet mellom utdanningsstipend og lån er ikke hensiktsmessig for studier i utlandet, siden de så vidt store forskjellene i botillegg gir urimelig store utslag på stipendet.

Dekning av reiser

Etter St.meld. nr. 19 er en kommet frem til en dekning av reiser til utlandet med 2 tur-retur-reiser i året (når det er opphold på 6 md. eller mer) etter studentflypris mellom hjemsted i Norge og studieland. Det har vært et mål at reisen i minst mulig grad skal dekkes ved lån og føre til større gjeldsbelastning etter et studium i utlandet enn i Norge. Derfor foreslo regjeringen at fra 1999-2000 skulle denne reisestøtten gis som stipend. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1999 ble imidlertid fordelingen 70 pst. stipend og 30 pst. lån.

Dekning av skolepenger

Et vesentlig element i finansieringen av studier i land utenfor Norden er dekningen av skolepenger. Det er særlig i de engelskspråklige landene at studentene må betale skolepenger. I Storbritannia (siden Norge ikke er EU-medlem) og til dels i USA er skolepengene betydelig over nivået for Lånekassens gebyrstipend. Det gis derfor til enkelte utdanninger/læresteder et tilleggsstipend, slik at skolepengedekningen blir på nærmere kr 100 000 for et skoleår. Tilleggsstipendet gis i dag hovedsakelig på master-nivå, samt til enkelte ingeniørfag (IT, marin teknologi, tekstil) på bachelor-nivå. Det blir altså 3 nivåer for skolepengedekning ved utdanning utenfor Norden:

• Ingen dekning av skolepenger (store fagområder som historisk-filosofiske fag, realfag, samfunnsvitenskapelige fag, jus, teologi, arkitektur, odontologi etc.) på bachelor-nivå.

• Gebyrstipend til utvalgte fagområder (ut fra behov på arbeidsmarkedet i Norge) på bachelor-nivå, samt til alle godkjente master-program og delstudier.

• Tilleggsstipend til utvalgte fagretninger/land/læresteder etter liste.

Utvalget av fag som omfattes av gebyrstipendet, har stort sett vært uendret siden 1985-86. Det er behov for en gjennomgang av hvilke fagområder det bør stimuleres til at nordmenn tar i utlandet. Tildeling av gebyrstipend vil for mange være avgjørende for om de kan studere i utlandet, i et land som tar skolepenger. Blant annet har Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 19 bedt om vurdering av gebyrstipend til historisk-filosofiske fag. På den andre siden har antallet norske studenter særlig på kunstfag i Storbritannia økt så sterkt i senere tid at en der har sett et klart behov for innstramming. Derfor er det fra 1999-2000 innført en kvoteordning for bildende kunst/kunsthåndverk/design/ballett i Storbritannia der bare et begrenset antall nye norske studenter ved hvert lærested vil få kunstfag- og gebyrstipend.

Et annet spørsmål er innrettingen av gebyrstipendet. I diskusjonen rundt dette har det vært fremmet ulike modeller med alternative profiler for egenbekostning og gebyrstipend. Alle disse aspektene ved dekning av skolepenger blir nå vurdert av det rådgivende utvalg for vurdering av gebyr og tilleggsstipend, Lykkeutvalget.

Godkjenning av utenlandsk utdanning

Det er viktig at utenlandsk utdanning som Lånekassen gir støtte til, er av tilfredsstillende kvalitet, og at den kan brukes på det norske arbeidsmarkedet. Det er et godt samarbeid mellom NAIC/Norgesnettrådet og ANSA for å sikre dette. Ikke minst er det viktig pga. de markedstiltakene utenlandske læresteder av forskjellig kvalitet driver overfor potensielle norske «kunder». Arbeidet med kvalitetssikring og informasjon må derfor gis høy prioritet.

Det er også pekt på at informasjon og tilretteleggingstiltak bør rettes mot de målene som var lagt i St.meld. nr. 19, ut over økning av antall delstudenter. Det gjelder målretting av gebyrstipendet og tilleggsstipendet, mot områder der man virkelig har bruk for og ønsker at nordmenn skal ta sin grunnutdanning i utlandet. Det gjelder å gi tilstrekkelig midler til at nordmenn uten for stor egenkostnad skal kunne ta kvalitetsutdanning på spesielle læresteder med høy pris. Og det gjelder tiltak for å spre norske studenter til utradisjonelle studieland og områder av interesse.

9.3 Utvalgets vurderinger og forslag

9.3.1 Universalitet og presisjon i støttesystemet over aldersskillet

Utdanningsstøtten over aldersskillet har et annet siktemål enn utdanningsstøtten under aldersskillet. Den er ikke et supplement til foreldreøkonomien, men skal på et selvstendig grunnlag gi muligheter for den enkelte til å studere effektivt og på heltid. Dagens regelverk har likevel ikke tatt skrittet helt ut med hensyn til å se bort fra foreldreøkonomien, ikke minst når det gjelder den ulike behandlingen av hjemme- og borteboere.

Den tradisjonelle betraktning har vært at utdanningsstøtten skal kompensere for merutgiftene. Jo større kostnader, desto større støtte. Det er derfor laget regler for ulike tilleggskostnader som gir grunnlag for tilleggsytelser. Etter gjeldende regelverk for prosentstipendberegning blir tilleggskostnadene tilnærmet fullstipendiert. Sammen med dette er det laget et tilhørende regelverk for avkorting av støtten avhengig av søkerens, ev. ektefelles, inntekt og formue. I denne tilnærming ligger det en ambisjon om å være relativt presis ved utregning av utdanningsstøtte i forhold til kostnadsbehov. I det store og hele har dette trolig fungert i samsvar med intensjonene, selv om det nok kan slå mer tilfeldig ut på individnivå. Utdanningsstøtten tar for eksempel ikke hensyn til ulikheter i bokostnader mellom borteboere, og det er også en rekke andre individuelle kostnadskomponenter som det ikke blir tatt hensyn til. I tillegg kommer at det ved beregning av utdanningsstøtten ikke tas hensyn til hva den enkelte må betale i skatt.

Dagens støttesystem er utformet med sikte på ungdom som fortsetter utdanningen umiddelbart etter videregående skole. Ambisjonen om å ha et relativt presist regelverk i forhold til den enkeltes økonomiske situasjon, vil bli stilt overfor utfordringer etter hvert som nye studentgrupper vokser frem. Til nå har det vært en relativt ensartet studentpopulasjon. Dette er under endring, dels som en konsekvens av etter- og videreutdanningsreformen, og dels som en følge av en utvidet anledning til å begynne på høyere utdanning på grunnlag av realkompetanse fra arbeidslivet. I en utvikling der studentpopulasjonen i større grad blir sammenfallende med den totale populasjon i samfunnet, vil man i forskriftene for utdanningsstøtten bli stilt overfor et veivalg: Enten opprettholder og videreutvikler man presisjonsnivået i regelverket i forhold til den økende heterogenitet i studentpopulasjonen, eller man reduserer presisisjonsnivået og søker enklere og mer generelle løsninger.

Etter utvalgets vurdering er det ikke veien å gå å utmeisle utdanningsstøtten enda mer detaljert. Det finnes både administrative og mer allmenne begrunnelser for å etterstrebe enklere løsninger. Det kan reises spørsmål om hvilke ulikheter i behov som skal dekkes med støtte/stipend. Det alternative utgangspunktet ville være at man ga det samme beløp til alle og så hadde en meget kritisk gjennomgang av unntak fra dette, dvs. en gjennomgang av byggestenene i utdanningsstøtten over aldersskillet.

9.3.2 Hjemme-/borteboere

En slik byggesten er skillet i utdanningsstøtten mellom hjemme- og borteboere. Ved den utforming utdanningsstøtten har i dag, gir borteboerstatus grunnlag for spesiell stipendiering, og det er da også indikasjoner på et visst misbruk av ordningen 52. Hjemmeboere mottar ikke bare et mindre beløp, men alt er også normalt bare lån. Det er antatt at borteboende studenter, enten de nå er nødt til å flytte hjemmefra for å kunne studere eller de flytter av andre grunner, har normalt større boutgifter enn hjemmeboende. Ved utregning av støtten blir det lagt til grunn at den hjemmeboende ikke behøver å betale for seg hjemme.

I denne sammenheng kan det være interessant å bemerke at «hjemme» her betyr «foreldrehjemmet». Sett i lys av kompetansereformen og et økende innslag av eldre studenter vil koblingen mot foreldrehjemmet i økende grad kunne bli betraktet som uvirkelig. Videre er det grunn til å hevde at den sosiale treffsikkerheten ved dagens borteboerstatus er usikker.

I utgangspunktet var botillegget reservert for de som måtte bo borte fra foreldrehjemmet, på samme måte som for under aldersskilllet, men dette ble endret fra 1985-86 53. Etter dette gis botillegg til alle som ikke bor i foreldrehjemmet, og det distriktspolitiske element er vesentlig svekket. I dag er utdanningstilbudet vesentlig bygget ut i forhold til for noen tiår tilbake. Det er ikke noe krav om at man må bo langt borte fra foreldrehjemmet for å kunne tildeles botillegg, og ofte vil det være slik at det er studenter fra familier med den beste familieøkonomien som har de beste muligheter til å flytte hjemmefra, i alle fall i tettstedene. Et sentralt spørsmål vil da være hvilken vekt en skal legge på det at studenter over aldersskillet skal kunne betraktes som selvstendige økonomiske individer. I Sverige er dette fulgt konsekvent, og både hjemme- og borteboere blir tildelt det samme beløpet. I Danmark er derimot det tradisjonelle skillet mellom hjemme- og borteboere opprettholdt. En likestilling mellom hjemme- og borteboere er anslått til å koste ca. 190-250 mill. kroner.

Spørsmålet om en fortsatt skal ha et skille mellom hjemme- og borteboere i støttesystemet, kan altså besvares på flere måter avhengig av hva en ønsker å legge vekt på. Som argumenter for å opprettholde et slikt skille kan det anføres

• at et slikt skille gjenspeiler et faktisk skille i kostnader for hjemme- og borteboere

• at det vil være i samsvar med en alminnelig rimelighetsbetraktning at de med større kostnader mottok mer støtte fra det offentlige

• at de fleste borteboere kommer fra distriktene, og at de generelt har mindre muligheter for å søke seg til utdanning på hjemstedet

• at det innebærer mindre kostnader for det offentlige

• at det vil være vanskelig å prioritere en likestilling av hjemme- og borteboere fremfor andre forslag til forbedringer av støtteordningen

Som argumenter for å likestille hjemme- og borteboere kan det anføres

• at likebehandling er konsekvent i forhold til det å vurdere en student som et selvstendig økonomisk individ

• at likebehandling er bedre tilpasset livssituasjonen for etter- og videreutdanningsstudenter

• at likebehandling vil fjerne incitamentet til å misbruke støtteordningen

• at likebehandling vil legge større ansvar på den enkelte til å disponere tildelte midler

• at likebehandling vil forenkle regelverket, og den administrative søknadsbehandling og kontrollarbeidet for Lånekassen vil bli bedre tilpasset de faktiske muligheter

På denne bakgrunn vil utvalgets flertall, medlemmene Buttedahl, Thomassen, Aase, Moen og Hjermundrud, foreslå at skillet mellom hjemme- og borteboere i utdanningsstøtten opprettholdes.

Utvalgets mindretall, medlemmene Aamodt, Hundstad, Fjeld og Tyldum,vil foreslå at hjemme- og borteboere tildeles det samme grunnbeløp og botillegg i utdanningsstøtten.

Under forutsetning av at dagens ordning videreføres, mener utvalget at ordningen med botillegg for de som har egen boenhet i foreldrenes bolig opphører 54.

9.3.3 Bøker og materiell

Etter gjeldende regler kan det gis et standardtillegg på kr 520 per måned (1999-2000) til dekning av bøker og materiell i høyere utdanning. Nedre grense for beregning av prosentstipend er satt lavere enn summen av grunnbeløp og tillegg for læremidler. Både hjemmeboere og borteboere blir således tildelt støtte til lærmidler som lån. Ved forsinkelse blir imidlertid læremidlene trukket fra, og da blir stipendet for borteboende redusert. Utformingen av prosentstipendmodellen innebærer i en viss forstand at borteboere får stipendiert læremidlene, mens hjemmeboere bare blir tildelt dette som lån.

Etter utvalgets vurdering bør innretningen i regelverket være som i dag, dvs. med et standardbeløp som bare rent unntaksvis kan fravikes. Men utvalget kan ikke se noen grunn til at støtte til læremidler skal behandles på noen annen måte enn andre kostnader med hensyn til stipendiering eller låneopptak 55. Etter dagens regler skal tillegget for bøker og materiell ikke innvilges ved faglig forsinkelse. Det er imidlertid gjort unntak for avbrudd og overgang til annen utdanning og ved forsinkelse på mindre enn et semester. Ved forsinkelse på mer enn et år vil det ikke bli tildelt ny støtte. Dagens praksis med trekk for læremidler er administrativt tungvint og uhensiktsmessig i forhold til de generelle regler for tildeling av lån og stipend. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at utgifter i forbindelse med læremidler inngår som en del av kostnadsnormen, og at det bør kunne tildeles støtte til disse utgiftene så lenge regelverket gir mulighet for å tildele støtte. Utvalget ser ellers dette forslaget i sammenheng med forslaget om tiltak for å bedre studiegjennomstrømningen 56. Forslaget er beregnet til å koste ca. 30 mill. kroner.

9.3.4 Forsørgertillegg

Etter utvalgets vurdering er det rimelig at de utdanningssøkende mottar støtte fra Lånekassen til delvis underhold av sine barn. Noe annet ville kunne virke hemmende for den enkeltes muligheter for å søke seg til utdanning. Utvalget er i denne sammenheng enig med vurderingen i Pettersenutvalget, som har foreslått at det skal kunne tildeles forsørgertillegg for barn til 16 år, uavhengig av ektefellens eller samboerens inntekt, og at anledningen til forsørgertillegg for ektefellen faller bort. Dette er i samsvar med det prinsipp som tilsier at det kan tildeles forsørgertillegg frem til den alder da barnet selv blir støtteberettiget i Lånekassen. To forhold er med på å komplisere dette forholdet - det ene er at et økende innslag av eldre studenter også vil innebære eldre barn til forsørgelse, det andre er at barnetrygden muligens utvides til 18 år. Å opprettholde dagens prinsipp for tildeling av forsørgertillegg vil kunne redusere muligheten for eldre personer til å søke seg til utdanning. På den annen side er det mulig å hevde at det vil være en form for dobbeltdekning dersom det offentlige skal gi forsørgertillegg for et barn som samtidig mottar støtte i Lånekassen.

Utvalget ser det som naturlig at aldersgrensen for forsørgertillegg følger den alderen da barna selv blir støtteberettiget i Lånekassen, dvs. 16 år. Forslaget innebærer ingen kostnad i forhold til i dag.

9.3.5 Regulering av kostnadsnormen

Nivået på kostnadsnormen

Levekårsundersøkelsen våren 1998 ga ikke noe entydig bilde av hvordan nivået på den støtte som tildeles fra Lånekassen, innvirket på studentenes utdanningssituasjon. Et bilde av kostnadsnormen som dramatisk avvikende i forhold til behovet ble ikke bekreftet. Undersøkelsen viste at kostnadsnormen dekker ca. 2/3 av forbruket for en enslig student over 20 år, og at situasjonen var den samme våren 1998 som i 1973-74. I et nordisk perspektiv er heller ikke situasjonen urimelig. Det beløp som stilles til rådighet per måned, er større enn i Danmark, men lavere enn i Sverige 57.

Det er heller ikke mulig å dokumentere at kostnadnsnormen har en vesentlig negativ innvirkning på gjennomføringen av utdanningen. Det var få (ca. 1/10) av de som avbrøt studiet som begrunnet dette med økonomiske årsaker, men samtidig var det hele 2/3 av dem med arbeid ved siden av studiene som begrunnet dette med økonomiske motiver. 43 pst. av disse begrunnet det med at støtte fra Lånekassen ikke strakk til. Cirka 70 pst. av studentene planla normal progresjon det semesteret de ble intervjuet, og de planla i gjennomsnitt ca. 11 vekttall i semesteret. De som var forsinket, var i hovedsak deltidsstudenter. I gjennomsnitt studerte studentene ca 30 timer i uken.

Men en ting er planer, noe annet er faktisk studieprogresjon. Tall fra NSDs studentstatistikk viser at studentene ved universiteter og vitenskapelige høyskoler i gjennomsnitt tok 11 vekttall i løpet av hele året 1998. Undersøkelsen gir også visse indikasjoner på at studentene har hatt en noe dårligere forbruksutvikling. Det heter der; «For 25 år siden hadde enslige unge under 40 år et forbruksnivå som lå et sted mellom 17 og 24 prosent over enslige aleneboende studenters forbruk....Tallene fra den nye studentundersøkelsen 1998 og den generelle forbruksundersøkelsen 1996-97 kan tyde på at dette forholdstallet nå har økt til et sted i nærheten av 40 prosent.» 58 Det knytter seg en viss usikkerhet til disse tallene, men de antyder at studentøkonomien ikke i like stor grad har fulgt med i den ordinære velstandsutvikling.

Endret forbruk

På den annen side viser også undersøkelsen at studentenes forbruksmønster har endret seg. De har større forsørgelsesbyrde, har flere biler og eier sine boliger i større grad enn tidligere. At de samtidig har et mer aktivt kultur- og fritidsliv enn andre jevnaldrende, er trolig av de mer stabile trekk.

Spredningen i levekostnader er samtidig uttrykk for hvordan sammensetningen av studentpopulasjonen er under forandring. I neste omgang gjør den større heterogenitet det vanskelig å finne det optimale nivået på støttebeløpet fra Lånekassen. Sammensetningen av forbruket reiser spørsmål om hvilke utgifter kostnadsnormen skal dekke. Det er f.eks. ikke i samsvar med intensjonen at den skal omfatte det å betjene boliggjeld. For enkelte grupper av studentene blir det derfor vanskelig å opprettholde ambisjonen om at støtten fra Lånekassen skal dekke alle levekostnadene under utdanningen. Etter utvalgets vurdering må kostnadsnormen ta utgangspunkt i to målsettinger:

• Den skal gi grunnlag for at studenter i førstegangsutdanning skal kunne studere på fulltid.

• Den må legge et realistisk grunnlag for at også videre- og etterutdanningsstudenter skal kunne studere på fulltid.

Som illustrasjon på et moderat forbruksmønster er det i tabell 9.9 gjengitt noen elementer fra det standardbudsjett som er utviklet av Statens institutt for forbruksforskning (SIFO).

I budsjettet er det ikke tatt hensyn til bokostnader. Det er videre lagt til grunn at førstegangsstudenten normalt ikke har utgifter til barn, bil, møbler, eller innsparinger ved stordriftsfordeler når flere bor sammen. Standard kostnadsnorm per md. for en borteboende student over 20 år for utdanningsåret 1999-2000 er kr 6 625 og for en hjemmeboende kr 4 535. I tillegg kan det innvilges forsørgertillegg.

Etter en samlet vurdering av undersøkelsen av studentenes levekår våren 1998, standardbudsjettet fra SIFO og situasjonen i andre nordiske land, mener utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Tyldum og Thomassen, at det er grunnlag for en standardforbedring av utdanningsstøtten på dette området. Forbedringen bør skje i form av en moderat økning av kostnadsnormen, og flertallet foreslår derfor at grunnbeløpet økes med kr 500 per md. Forslaget er beregnet til en kostnad av ca. 570 mill. kroner.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Aase og Hjermundrud,ser prinsippet om lik rett til utdanning som overordnet i arbeidet med å bedre studiefinansieringen i Norge. Det innebærer at alle, uavhengig av egen eller foreldres økonomi, skal ha lik mulighet til å ta den utdanningen de ønsker. Det innebærer også at den enkelte student/elev må kunne leve av støtten fra Lånekassen. Medlemmene vil også påpeke viktigheten av en god studiefinansiering som ledd i det helhetlige læringsmiljø. Medlemmene mener at for å oppnå målet om lik rett til utdanning trengs det et særskilt økonomisk løft innenfor studiefinansieringen.

Medlemmene mener at man nå har nok dokumentasjon til å fastslå at kostnadsnormen må økes betraktelig, se levekårsundersøkelsen blant studenter.

Som en løsning foreslår medlemmene at kostnadsnormen økes ekstraordinært med 5 pst. hvert år (til tilsvarende 2 ganger grunnbeløpet i folketrygden,) over en viss periode, for eksempel 5 år. Da vil man komme opp på et akseptabelt nivå for støtte som gjør at man kan studere på heltid. Denne økningen bør komme i form av stipend for å ikke øke gjeldsbyrden til ferdig utdannede.

Medlemmene mener at det ikke kan forutsettes at studentene må jobbe ved siden av studiene eller bidra med annen egenfinansiering utover støtte fra Lånekassen for å finansiere studiene sine. Å heve inntektsgrensen er derfor ikke noe alternativ til en økning i kostnadsnormen. Det må være et overordnet mål at studenter kan velge å fordype seg i sine fag på heltid. Disse medlemmene mener derfor at kostnadsnormen må økes ekstraordinært, slik at man får en støtte tilsvarende to ganger grunnbeløpet i folketrygden.

Reguleringsprinsipp

Når det er indikasjoner på at studentøkonomien ikke har fulgt med i den generelle velstandsutvikling 59, kan noe av dette skyldes uklarheter rundt det prinsippet som er lagt til grunn for regulering av kostnadsnormen. Denne er i dag regulert i samsvar med det som er benevnt som «kostnadsutviklingen». Det er noe uklart hva som ligger i dette begrepet, men det kan tolkes om en ren prisregulering. Som det tidligere er vist 60, har det vært fremmet en rekke forslag om å knytte kostnadsnormen til utviklingen av en rekke standarder. Et helt sentralt forhold her er imidlertid spørsmålet om indeksering, dvs graden av automatikk i regulering av kostnadsnormen. Etter utvalgets vurdering er det urealistisk å tenke seg en regulering av kostnadsnormen som var unndratt politisk vurdering eller som samtidig ville binde opp myndighetenes finansielle handlingsrom. Utvalget er imidlertid opptatt av at de utdanningssøkende samtidig må få ta del i den generelle velstandsvekst i samfunnet, på linje med andre grupper i samfunnet.

Utvalget har ikke funnet grunnlag for å knytte veksten i kostnadsnormen til noen spesiell yrkesgruppe eller til en spesiell standard. Verken grunnbeløpet i folketrygden, minstebeløpet etter gjeldsordningsloven, minstepensjon eller andre indikatorer har sin begrunnelse i den økonomiske situasjonen for de utdanningssøkende. Utvalget antar at kostnadnormen hele tiden må referere seg til et gjennomsnittlig moderat forbruk for en førstegangsstuderende. Med dette utgangspunktet mener utvalgets flertall, alle unntatt Buttedahl,at utviklingen av kostnadsnormen bør gjenspeile gjennomsnittlig inntektsvekst i samfunnet.

Medlemmet Buttedahl mener at dagens nivå på kostnadsnormen gir et fornuftig uttrykk for det offentlige bidrag til å dekke levekostnadene under utdanning. Dette medlemmet vil vise til at i et internasjonalt perspektiv er det beløp som stilles til rådighet for studenter i Norge høyt. Langt flere enn tidligere velger nå å ta høyere utdanning, selv om de som studenter som regel vil få en mindre romslig privatøkonomi en dersom de tar inntektsgivende arbeid. Det er også lite som tyder på at dårlige økonomiske vilkår er en vesentlig grunn til at personer blir forsinket, avbryter eller lar være å ta utdanning. På denne bakgrunn går dette medlemmet imot å øke kostnadsnormen.

Dette medlemmet går også imot at en knytter utviklingen i kostnadsnormen til den gjennomsnittlige inntektsveksten i samfunnet. En slik binding vil kunne bli kostnadskrevende. Etter dette medlemmets syn fungerer dagens ordning for regulering av kostnadsnormen tilfredsstillende. Dagens ordning bør derfor beholdes.

9.3.6 Avkorting mot inntekt

En rekke hensyn må avveies mot hverandre i regelverket for avkorting av utdanningsstøtte mot egen inntekt. Den enkleste løsningen hadde vært å tildele et fast beløp som stipend og lån uavhengig av den enkeltes inntekt. En slik løsning ville imidlertid legge utdanningsstøtten åpen for utilsiktet og mer spekulativ tilstrømning fra personer i fullt arbeid, noe som ville være i strid med intensjonen bak utdanningsstøtten. Etter utvalgets vurdering er det derfor naturlig at utdanningsstøtten fra Lånekassen blir avkortet mot søkernes inntekt.

Men også andre hensyn er viktige. Det er en sammenheng mellom arbeid ved siden av studiet og progresjon i studiet. Et slik hensyn tilsier at fribeløpsgrensen legges på det nivå som tilsier at utdanningen kan gjennomføres uten forsinkelse, dvs. ca. 10 timer per uke. For høyt fribeløp kan gi et feilaktig signal om at det er fornuftig å arbeide mye ved siden av utdanningen. På den annen side skal utdanningsstøtten også være tilpasset livssituasjonen til personer som ønsker etter- og videreutdanning. Skal dette være realistisk, må fribeløpsgrensen heves vesentlig. Fra myndighetenes side 61 er det lagt vekt på at utdanningsstøtten skal være lik for yngre og eldre studenter. Dette innebærer at nye inntektsgrenser måtte gjelde for alle. En fjerde betraktning tar sitt utgangspunkt i ulike former for inntektsbegrep, for eksempel skillet mellom arbeidsinntekt og arbeidsfrie inntekter. Og endelig er det spørsmål om hvilken måte trekket i utdanningsstøtten skal utføres på, dvs. fordelingen av trekket mellom stipend og lån.

Det er lett å se at flere av disse hensynene trekker i ulike retninger. I en viss forstand må regelverket utformes som et kompromiss mellom de ulike hensyn, dvs. en avveining der ikke noe hensyn er rendyrket, men der alle hensyn samtidig må sies å kunne vært ivaretatt på en rimelig måte. Etter utvalgets vurdering vil det være mulig dersom en gjennomførte følgende endringer:

- Avkorting skjer krone for krone

Etter dagens regler blir det trukket 60 pst. av arbeidsinntekt over fribeløpet og av arbeidsfri inntekt. Til grunn for denne prosenten lå det tidligere et skatteresonnement som tilsa at utdanningssøkende normalt hadde et gjennomsnittlig skattetrekk på 40 pst. og at kraftigere avkorting ville være å trekke de samme pengene to ganger. Dette resonnementet er ikke lenger gyldig siden det ikke har tatt hensyn til endringer i skattelovgivningen. I dag skulle trekket i tilfellet settes til ca. 70 prosent. En alternativ måte å løse problemet med dobbelttrekk på ville imidlertid være å øke fribeløpet, slik at en da også tok hensyn til skatten, og deretter trekke krone for krone. En slik løsning blir praktisert i Danmark og vil ikke minst være langt enklere både å forstå og anvende. Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Buttedahl,vil foreslå at dette også legges til grunn for trekk i utdanningsstøtten gjennom Lånekassen, og at det omfatter så vel arbeidsinntekt som arbeidsfri inntekt, i tråd med Pettersenutvalgets forslag. Forslaget innebærer en innsparing på ca. 24 mill. kroner, som må ses i sammenheng med forslaget om en ekstraordinær heving av fribeløpet nedenfor.

Utvalgets medlem Buttedahl mener at dagens ordning med å trekke 60 pst. av beløp som overstiger dagens inntektsgrenser, bør beholdes.

Ytelser som ikke er ment å skulle dekke det samme som utdanningsstøtten, holdes utenfor trekk i utdanningsstøtten. Utvalget viser til det spørsmålet som er reist av Haakerutvalget 62, og er i denne sammenheng av den oppfatning at forsørgertillegg mens ektefellen er i militær-/siviltjeneste er ment å skulle dekke de samme kostnader som støtte fra Lånekassen, og at det i denne sammenheng må være rimelig å redusere utdanningsstøtten.

- Ekstraordinær heving av fribeløpet utover kr 5 000

Flertallet i Pettersenutvalget mente at fribeløpsgrensen burde settes til kr 7 000 per måned, mens mindretallet mente den burde settes til kr 5 000. Utvalget er kjent med at det i forslaget til statsbudsjett for år 2000 er foreslått å øke fribeløpet til kr 5 000 per måned. Etter utvalgets vurdering er fribeløpet kommet opp på et nivå som også vil muliggjøre at etter- og videreutdannningsstudenter vil kunne søke seg til utdanning. Utvalget vil etter dette ikke fastsette noe bestemt nivå for fribeløpet. Nivået vil måtte vurderes i lys av de erfaringer en trekker med det nye nivået. Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Buttedahl, vil likevel vise til at det - som følge av forslaget om trekk krone for krone - er behov for en ekstraordinær heving av fribeløpet. Ellers ville forslaget innebære en utilsiktet innstramming. En ekstraordinær heving vil ytterligere sette etter- og videreutdanningsstudenter i stand til å fornye og videreutvikle sin kompetanse. Kostnadene må ses i sammenheng med forslaget om å trekke krone for krone ovenfor.

Utvalgets medlem Buttedahl vil vise til sitt forslag om å opprettholde dagens trekk på 60 pst. Ut fra dette vil det ikke være noe behov for ekstraordinær heving av fribeløpet.

- Arbeidsfri inntekt og stipend fra arbeidsgiver blir likestilt med arbeidsinntekt

Utvalget er enig med Pettersenutvalget om at denne form for inntekt bør likestilles med arbeidsinntekt.

- Avkorting skjer med samme fordeling som fordeling av stipend og lån

Det har lenge vært et ankepunkt mot dagens regelverk at avkortingen i sin helhet gikk mot stipenddelen før lånet ble redusert. Etter utvalgets vurdering er det naturlig at avkortingen skjer i samsvar med fordelingen av stipend og lån.

- Ikke anledning til å oppta rentebærende lån

Som et tiltak for å tilpasse utdanningsstøtten til kompetansereformen er det reist spørsmål 63 om det bør åpnes for at det skal kunne tildeles lån uten behovsprøving mot inntekt. På den måten ville det være mulig for personer med store faste utgifter også å kunne bli tildelt støtte gjennom Lånekassen til etterutdanning.

Dersom en slik ordning skulle ha mening, måtte den derfor avgrenses til personer som var omfattet av kompetansereformen. Dette ville da ha forutsatt ulike støtteordninger for de som er i førstegangsutdanning og de som tar etterutdanning. Etter utvalgets vurdering er dette uheldig av flere grunner: dels fordi det vil være vanskelig å skille disse gruppene ettersom alder vil ikke være noe kriterium, dels fordi ordningen ville invitere til utilsiktet endringer i utdanningsatferden. Det er også vanskelig å tenke seg en slik ordning så lenge utdanningslånet ellers er rentefritt i utdanningsperioden. Så lenge en ikke kjenner til det konkrete innholdet i de andre elementene i den totale finansieringspakken for kompentansereformen, vil det heller ikke være mulig å ta stilling til et slik forslag. Utvalget vil derfor foreslå at det ikke åpnes for en slik låneadgang gjennom utdanningsstøtten.

9.3.7 Behovsprøving mot formue

I rapporten fra arbeidsgruppen som skulle vurdere bruken av skjønn i Lånekassen, er det gjort en grundig drøfting av ulike sider ved behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue 64. Arbeidsgruppen har blant annet pekt på at

• nye ligningsmessige verdifastsettelser, for eksempel i forbindelse med boliger, vil føre til at langt flere vil omfattes av behovsprøvingen.

• etter- og videreutdanningsreformen vil føre til et større innslag av eldre utdanningssøkere. Disse vil ofte kunne ha formue som tilsier at de, etter dagens regler, ikke ville kunne tildeles støtte

• diskusjonen i arbeidsgruppens rapport reiser spørsmålet om hvor presist behovsprøvingen mot formue er som sosialt og fordelingspolitisk virkemiddel. Det er lite trolig at alle konsekvenser ved ordningen er gjennomtenkt, og at det forekommer utilsiktede virkninger

Utgangspunktet for behovsprøving mot formue er et fordelingshensyn. Personer med høy formue skal tære på denne i stedet for å kunne motta utdanningsstøtte fra Lånekassen. I alt er det ca 4 100 søkere 65 som får redusert støtte fra Lånekassen på grunn av for høy nettoformue. Erfaringene viser imidlertid at det oppstår saker med utilsiktede konsekvenser og der resultat lett kommer i strid med hva folk flest betrakter som rimelig . Det gjelder ikke minst i sammenhenger der formuen ikke er omsettelig, eller der barn arver formue i tidlig alder. Et skille mellom ulike formuestyper vil likevel også komme i strid med andre rimelighetsbetraktninger, i tillegg til at det er administrativt ressurskrevende. Blant annet av disse årsaker tildeles støtte i Sverige og Danmark uavhengig av formue.

Utvalget ser at det ligger en rimelighetsbetraktning i selve det fordelingshensyn som ligger til grunn for ordningen. Det er imidlertid mange formelle muligheter for å kunne «gjemme» formuen, ved overføring til andre famielimedlemmer og andre arrangementer. I tillegg kommer at det formuesbegrep som blir lagt til grunn, ofte ikke gjenspeiler den faktiske formuen. Skattetakstene er noe helt annet enn markedsverdien. Sett i lys av etter- og videreutdanningsreformen ville dagens formuesgrenser virke hemmende på mulighetene for å søke seg til utdanning. Etter en samlet vurdering av de ulike sider av ordningen 66, av den administrative ressursbruken og av kostnadene ved å endre denne, er utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Buttedahl, kommet til å foreslå at ordningen opphører. I denne sammenheng legger utvalgets flertall også vekt på det forhold at formuen blir beskattet. Etter flertallets vurdering bør utdanningsstøtten gjennom Lånekassen kunne tildeles uavhengig av hensynet til formue. Forslaget er anslått til å koste ca. 33,1 mill. kroner i økt stipend og 17,7 mill. kroner i økt lån.

Medlemmet Buttedahl vil vise til at et viktig formål med støttesystemet i Lånekassen er å sikre at folk får mulighet til å ta utdanning uavhengig av økonomisk situasjon. Det betyr ikke at alle skal få like mye støtte. Stor formue er en indikator på at en ikke er i en økonomisk vanskelig situasjon. Forslaget om å fjerne behovsprøvingen mot formue er beregnet å ville koste om lag 30 mill. kr i økt stipend. I tillegg er utlånene beregnet å øke med om lag 20 mill. kroner. Bruk av offentlige midler til et slikt tiltak vil ha en dårlig fordelingseffekt. Dette medlemmet mener derfor at behovsprøvingen mot formue bør opprettholdes. En bør imidlertid kunne vurdere å heve beløpsgrensene for avkorting noe.

9.3.8 Stipendmodell

Beregningsmåte

Det er ovenfor 67 redegjort for fordeler og ulemper ved dagens beregningsmåte for stipend, dvs. den såkalte «prosentstipendmodellen». I en viss forstand er det sammenheng med denne beregningsmodellen og det generelle ambisjonsnivået i dagens støtteordning. Modellen er tuftet på ambisjonen om høy grad av presisjon ved beregning av stipendet i forhold til de individuelle kostnadene. Nedre og øvre grense for stipendberegning, samt prosentandelen, gir rom for fleksibilitet og ulike tilpasninger. Det er imidlertid grunn til å spørre om behovet for et så finstemt verktøy, så lenge det økonomiske fundament for beregningen av stipendet er langt mer grovmasket.

Det eneste som har skjedd med stipendmodellen etter at den ble innført, er at nedre og øvre grense er endret i samsvar med kostnadsutviklingen, og at stipendprosenten mellom disse grensene er hevet i samsvar med bevilgningene over statsbudsjettet.

Det andre utgangspunktet for modellen er forestillingen om en rettferdig stipendiering. Spørsmål om hva som er rimelig og rettferdig, er imidlertid ikke entydig og er derfor vanskelig å besvare. Et alternativ kunne være at alle fikk det samme stipendbeløpet, uansett støtte. Fra en synsvinkel kunne dette begrunnes som rettferdig. Grunnleggende for dagens modell er imidlertid at høyere kostnadsnivå skal føre til høyere stipendiering, og utvalget er enig i at dette fortsatt bør legges til grunn for stipendmodellen.

Men dette kan gjøres på ulike måter. Dagens prosentstipendmodell gir ikke noe stipend opp til et visst nivå og deretter tilnærmet fullstipendiering opp til et nytt nivå. Når en da har kommet opp til det høyeste nivået, brytes prinsippet om at høyere kostnader skal føre til høyere stipendiering.

En annen side ved dette er at det aktualiserer spørsmålet om grensedragningen mellom den enkeltes ansvar og det offentlige ansvar. Det gjelder for eksempel når en student får barn. Hvor går grensen for hva som er den enkeltes og det offentliges ansvar? Og hvor går grensen for hva som er «rettferdig«? Er det slik at jo større del av kostnadene som dekkes av fellesskapet, desto mer rettferdig er ordningen?

Spørsmålene har implikasjoner av samfunnsmessig og prinsipiell karakter som utvalget ikke har funnet grunnlag for å gå videre med her. Men de illustrerer verdimessige dilemmaer som neppe kan gis entydige svar. Det sentrale for utvalget er at en alternativ stipendmodell ikke innebærer at den totale stipendmengden reduseres, men at den bare omfordeles på en annen måte. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å kunne konkludere med at den ene modellen er mer «rettferdig» enn den andre, så lenge den tilfredsstiller den fundamentale forutsetning at stipendieringen øker med behovet.

Utvalget har drøftet tre modeller: dagens prosentstipendmodell, stipendandelsmodellen og en modell med faste stipendbeløp. Utvalget vil ikke anbefale en modell med faste stipendbeløp. En slik modell vil lett bli uoversiktlig og ikke føre til noen forenkling. I tillegg vil ikke denne modellen tilfredsstille behovet for et helhetlig perspektiv på stipendtildelingen, dvs. at stipendet har en klar sammenheng med enkeltelementene i støttesystemet og det totale støttebeløpet.

Når det gjelder vurderingen av dagens prosentstipendmodell, vil utvalget legge vekt på at denne ikke er så lett tilgjengelig, og at dette fører til at et fåtall er i stand til å kontrollere om beregningen av den tildelte støtte er korrekt. Offentlige støtteordninger bør være så enkle at de er lett etterprøvbare. I dypeste forstand er dette også et spørsmål om rettssikkerhet i forvaltningen. Det vil ikke være mulig å foreslå en forenkling i stipendmodellen som samtidig ikke skal koste mer for samfunnet, uten at det fører til en omfordeling mellom grupper av de utdanningssøkende.

Utvalget har også vært opptatt av at den høye stipendieringen av ekstrakostnader (97,2 pst.) lett kan føre til urimelige forskjeller i stipendiering når grunnlaget for ekstrakostnader er mer usikkert. Det gjelder for eksempel botillegget ved utdanninger i utlandet der det kan være grunn til å spørre om de reelle kostnadene er gjenspeilet ved fastsettelse av botillegget.

Som det er vist i utredningen, innebærer stipendandelsmodellen en omdisponering av stipendmidlene mellom ulike studentgrupper. Etter utvalgets mening er det ikke grunnlag for å hevde at denne er mindre rettferdig enn dagens modell. Så lenge det økonomiske grunnlaget for beregning av stipendet er såpass grovt, er det neppe behov for en stipendmodell med det høye presisjonsnivået som ligger i dagens prosenstipendmodell. Fremveksten av nye studentgrupper understreker mangfoldigheten i det økonomiske grunnlaget i studentpopulasjonen. Fordelen med stipendandelsmodellen er at den forener den rimelighetsbetrakning som ligger i at høyere støttebeløp bør føre til høyere stipend, med behovet for forenkling. Etter en samlet vurdering er et samlet utvalg således kommet til å anbefale en omlegging av stipendmodellen fra prosentstipendberegning til en stipendandelsberegning, dvs at stipendet beregnes til en viss prosent av støttebeløpet.

Utvalget ser imidlertid at en omlegging vil føre til at utdanningssøkende med barn kommer dårligere ut enn i dagens prosentstipendberegning. Utvalget anser dette som uheldig og vil foreslå at forsørgertillegget for søkerens barn tildeles som et rent stipend. En ordning med stipendiering av forsørgertillegget kan gjøres på ulike måter, enten som fullstipendiering eller med en egen stipendandel for søkere med barn. Det økonomiske resultat for den enkelte vil være det samme. Utvalget har ikke tatt stilling til hvilken som er mest hensiktsmessig. Det forutsettes videre at avkorting mot inntekt uansett skjer i samsvar med fordelingen av lån og stipend, se punkt 9.3.6 foran.

Stipendnivå

Utvalget viser til at stipendnivået i dag varierer mellom ulike typer av utdanningssøkende. En hjemmeboer har 0 pst., en enslig borteboer har 30 pst. og søkere med diverse tillegg kan ha betydelig større andel stipend 68. Hvis vi samtidig trekker inn rentestøtten, vil subsidieelementet være betydelig større og vokse jo lenger utdanningen varer. Dagens subsidie i utdanningsfasen er slik innrettet at den vokser jo lenger utdanningen varer. Etter 6-7 år er samlet stipend/subsidie oppe i over 60 pst. 69 Hvis vi fordeler rentestøtten flatt ut over utdanningsperioden, kan stipendet/subsidien under utdanningen anslås til ca. 41 pst. 70

Det er mulig å tenke seg et høyt stipendnivå som et sentralt virkemiddel for å få flere til å velge høyere utdanning. Sett i lys av veksten innenfor høyere utdanning gjennom de senere årene er dette neppe noe argument for å høyne nivået.

Det finnes ikke noe fasitsvar på hvor høy stipendandelen bør være. Stipendet er et helt sentralt virkemiddel i fordelingen av kostnaden mellom den enkelte og samfunnet. Høy stipendandel kan være gunstig fordi den øker den sikkerhet og forutsigbarhet som den enkelte måtte ha behov for ved sitt utdanningsvalg, men som et generelt virkemiddel er det samtidig upresist i forhold til den enkeltes behov og avkastning av utdanningen over livsløpet.

Det er likevel naturlig å vurdere stipend og det samlede subsidienivået i lys av den generelle avkastning av utdanning og situasjonen i de andre nordiske land. Med unntak for Finland er det generelt sett en moderat avkastning av utdanning i Sverige, Danmark og Norge 71. I Sverige er det nå foreslått å øke stipendandelen til 34,5 72 pst., i Danmark er stipendandelen ca. 65 pst. Renter i utdanningsperioden, skatteregler og andre forhold kompliserer en direkte sammenlikning, men det gir samtidig en viss oversikt over subsidienivået i utdanningsfasen.

Etter en samlet vurdering av den generelle avkastning av utdanning i Norge i dag, behovet for større sikkerhet for den enkelte, betalingsproblemer under tilbakebetalingen og situasjonen i de andre nordiske støttesystemer, mener et flertall i utvalget at det kan være grunnlag for å hevde at kostnaden ved å studere i et år bør deles tilnærmet likt mellom den enkelte og samfunnet, dvs. at samlet stipend/rentestøtte utgjør ca. 50 pst. Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, mener på denne bakgrunn at stipendandelen over noen år bør kunne trappes opp med 10 pst. Forslaget er, ut fra dagens forutsetninger for stipendberegning, anslått til å koste ca. 850 mill. kroner.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase, støtter flertallet i en økning av stipendandelen til 40 pst., men mener at dette ikke er nok som langsiktig mål. Som følge av et mål om en betraktelig heving av kostnadsnormen ønsker disse medlemmene at stipendandelen må være 60 pst. etter at kostnadsnormen er hevet til tilsvarende 2 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Dette vil vise at det er et delt ansvar mellom den enkelte og staten.

Medlemmet Buttedahl vil vise til sine merknader under punktet 9.3.5, og på den samme bakgrunn gå imot en opptrapping av stipendandelen.

9.3.9 Gjennomstrømning

Etter utvalgets vurdering er unødig forsinkelse en kostnad både for den enkelte og for samfunnet slik at dette bør unngås. Unødig tidsbruk under utdanningen har et sammensatt årsaksbilde - det har sammenheng med både organisering av studiet og ulike studiestrategier 73. Trolig er det også slik at forventningen om stor nytteeffekt av utdanningen virker motiverende for studiegjennomføringen, og dette kan være med på å forklare den ulike progresjonen på ulike utdanningsområder. Det knytter seg derfor usikkerhet til hvor stor betydning incitamenter gjennom utdanningsstøtten har på gjennomføringen av utdanningen, men det er trolig at det har en viss innvirkning. 74

Magistadutvalget foreslo et trappestipend som fremmet så vel raskere som lengre utdanningsløp. I lys av alle kombinasjonsmulighetene innenfor høyere utdanning synes det vanskelig alltid å vite sikkert hvilket trappetrinn en befinner seg på. Utvalget finner derfor en slik modell lite egnet til å svare på dagens utfordringer. Utvalget ser videre at bonusordninger ville kunne være gunstige i forhold til målsettingen om raskere gjennomstrømning. En slik ordning vil imidlertid forutsette dobbeltbehandling av søknader og et regelverk rundt de vilkår der bonusen falt bort. Dette er således en ressursmessig krevende modell, og utvalget vil på denne bakgrunn ikke foreslå dette.

En modell for større incitament ved raskere gjennomstrømning må ta hensyn til både de utdanningspolitiske så vel som administrative forhold. Det ligger en betydelig forenkling i dagens ordning der stipendet ikke er berørt av forsinkelse, og det kan hevdes at dagens system med støtte i ett år til forsinkelse er tilstrekkelig for å sikre at utdanningen blir gjennomført innenfor en forsvarlig ramme. Utvalget er i tvil om hensiktsmessigheten ved å bruke stipendsystemet for å stimulere gjennomstrømningen.

Utvalget er imidlertid i mandatet bedt om å vurdere hvordan gjennomstrømningen kan forbedres. Utvalget ønsker ikke å gå så langt som til å foreslå en ren lånetildeling ved forsinkelse. Utvalget har i denne sammenheng merket seg det synspunkt flertallet i Stortinget hadde når det gjelder forsinkelse i utdanningen. I en viss utstrekning vil forsinkelse kunne skyldes manglende oppfølging fra lærestedets side, og det ville ikke være rimelig å la de utdanningssøkende ta hele belastningen. På denne bakgrunn mener utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Tyldum og Thomassen, at ordningen bør bestå i at stipendet halveres dersom studenten er faglig forsinket. Flertalletser dette forslaget i sammenheng med forslaget om ikke å trekke læremidler ved forsinkelse 75, og er videre av den mening at det bør gjøres unntak dersom forsinkelsen skyldes sykdom og funksjonshemming. Forslaget er beregnet til å innebære en innsparing på ca. 70 mill. kroner, som kan benyttes til andre formål i utdanningsstøtten.

Utvalgets medlemmer Hundstad, Moen, Aase og Hjermundrudmener at det bør gis stipend ved forsinkelse som nå. En forsinkelse innebærer at den utdanningssøkende komme seinere inn i arbeidslivet og dermed taper inntekt, samtidig som han/hun opparbeider ytterligere gjeld i Lånekassen. Dette vil være en tung belastning for den enkeltes privatøkonomi. Etter mindretallets mening vil en ordning med reduksjon av stipendet ikke bidra til økt gjennomstrømning, men kun virke som en «straff».

9.3.10 Utbetaling av støtte

Hvor mange måneder hvert år?

Utgangspunktet for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen i dag er at den skal dekke levekostnader i sammenheng med en utdanningssituasjon. Danmark er vel det eneste landet der støtten dekker 12 måneder hvert år, mens man i Sverige gir støtte i 9 måneder hvert år.

Det er pekt på at enkelte studenter har problemer med å få sommerjobb, og tradisjonelt har dette vært fanget opp gjennom andre velferdsordninger. Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum,er av den vurdering at utdanningsstøtten fortsatt bør være utdanningsrelatert, dvs. knyttet til en undervisningssituasjon eller annen form for utdanningsrelatert aktivitet. En innføring av generell rett til støtte i sommermånedene vil gi utdanningsstøtten en helt annen karakter. Flertallet viser til at det allerede i dag er muligheter for å bli tildelt støtte i sommermånedene. Kravet om at dette må skje i sammenheng med et forsvarlig faglig opplegg, er rimelig. Flertallet har derfor ikke funnet nok tungtveiende grunner til å foreslå endringer i prinsippene for fastsettelse av den periode det kan tildeles støtte for hvert år. Flertallet forutsetter imidlertid at det fortsatt vil kunne tildeles støtte i sommermåneder med undervisning eller annen utdanningsrelatert aktivitet.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aase, mener det er viktig at studentene sikres tilfredsstillende finansiering også utenom studieåret, noe som er en statlig oppgave. I dag sikrer det offentlige støtte kun i 10 måneder per år, men medlemmene mener at det må innføres 12 måneders studiefinansiering for de som ønsker det og er i flerårige studieløp. Dette er blant annet med bakgrunn i at mange har studier der det å ikke studere om sommeren ikke er forenlig med pensummengden.

Det vil, etter medlemmenes mening, være samfunnsøkonomisk gagnlig at enkelte bruker sommerferien til å studere, fremfor å måtte bruke ett ekstra semester. Studenters hovedgeskjeft vil være studiene, og det å måtte ta en jobb om sommeren fordi man ikke har mulighet til å velge støtte, støtter ikke opp om tanken om heltidsstudenten. Dette vil trolig ikke endre praksis med at studenter jobber om sommeren for å tjene penger som kan vare utover året, noe som er innarbeidet hos de fleste. Disse medlemmene ønsker derfor å innføre en ordning der man kan velge å få støtte i 12 måneder når man er i flerårig utdanning.

Månedlige utbetalinger eller utbetaling en gang per semester?

Et annet særegent forhold ved utdanningsstøtten over aldersskillet er at den normalt tildeles i to like store beløp ved semesterstart. I Sverige 76 og Danmark praktiseres månedlige utbetalinger uten vesentlige problemer og blir sett på som naturlig.

Utvalget er av den vurdering at dagens ordning fungerer på en hensiktsmessig måte; ikke minst er den hensiktsmessig ut fra at kostnader til læremidler gjerne kommer i begynnelsen av semestrene. Dagens ordning er en enkel ordning som gir den enkelte student større frihet til å kunne disponere tildelt støtte etter eget ønske og behov. Utvalget kan ikke se at det i dagens situasjon er dokumentert noe behov for omlegging av rutinene for utbetaling av støtte. På den annen side vil ikke utvalget utelukke at det kan dukke opp et slikt behov, som følge av kompetansereformen eller for å kunne bygge inn større fleksibilitet i utdanningsstøtten, slik det er i det danske støttesystemet med det såkalte «klippekortet», der den enkelte kan velge bort støtte i deler av året for eventuelt å kunne benytte den i andre perioder. På kort sikt ser ikke utvalget grunnlag for å foreslå et slikt system, men ser ikke bort fra at det kan bli slik i et lengre tidsperspektiv. En eventuell månedlig utbetaling av støtte er til å innebære en innsparing på ca. 45 mill. kroner, som eventuelt kunne benyttes til å styrke andre områder av utdanningsstøtten.

I forlengelsen av spørsmålet om utbetaling av støtte ser utvalget positivt på en utvikling der Lånekassen kan håndtere søknader over lengre perioder enn ett år, dvs. at søkeren ikke sender søknad hvert år, men gir opplysning om avvik fra tidligere søknader. Forutsetningen er at sikkerheten er like god. På disse områdene har en kommet lenger i Danmark og Sverige. Utvalgetforeslår at det blir stilt til rådighet ressurser som gir mulighet for en slik utvikling av de administrative rutiner.

9.3.11 Støtte til utdanning i land utenfor Norden

Mjøsutvalget og Lykkeutvalget

Internasjonalisering har i mange år vært en sentral side ved utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Utviklingen i de siste årene har vist en betydelig vekst 77. En slik utvikling har mange positive sider, både for samfunnet og for den enkelte, og utvalget har som et grunnsyn at de som søker seg til utdanning i utlandet, skal ha gode muligheter for dette. Men det ligger samtidig en utfordring i å ta stilling til hvilket omfang og hvilken innretning tilbudet gjennom Lånekassen skal ha. I St.meld. nr. 19 (1996-97) med tilhørende behandling i Stortinget er perspektivene for utdanningsstøtte til utdanning i utlandet trukket opp.

For tiden er det flere utvalg som ser på norsk utdanning og utdanningsstøtte fra et internasjonalt perspektiv. For Mjøsutvalget vil det trolig være et behov for å se på gradsstrukturer, styringssystemer og finansieringsformer i norsk høyere utdanning i lys av modeller fra andre land. Lykkeutvalget har, som et permanent utvalg, i hovedsak fått i oppgave å se på de prinsippene som ligger til grunn for gebyr- og tilleggsstipendordningene.

Avgrensning og helhet

Etter utvalgets vurdering har det liten hensikt å gå inn i problemstillinger som vil bli behandlet i andre utvalg. Etter hvert vil det være nødvendig å se disse i sammenheng og ut fra en helhetlig vurdering trekke opp linjene fremover. På den annen side vil ikke dette helt kunne overlates til andre utvalg, dels fordi der er områder som ikke er omfattet av deres mandat, og dels også fordi det er nødvendig å se på tildeling av støtte til utdanning i utlandet som en del av den totale støttetildeling gjennom Lånekassen.

På denne bakgrunn har utvalget funnet grunnlag for å trekke frem to forhold:

• støtte til videregående opplæring i utlandet

• et perspektiv på forholdet mellom støtte til utdanning i utlandet og Norge

Støtte til utdanning på videregående skoles nivå

Utvalget er bedt om 78 å vurdere spørsmålet om en videre åpning for støtte til videregående opplæring i land utenfor Norden og har merket seg ønsket om ytterligere støtte til internasjonaliseringstiltak innenfor videregående skole. Stortinget vedtok i 1996 79 en prøveordning med støtte fra Lånekassen som kom i stand fra skoleåret 1996-97. Departementet varslet i St. meld. nr. 19 (1996-97) at ordningen skulle evalueres og at Stortinget etter evalueringen skulle få seg forelagt saken på ny. Etter det utvalget har fått opplyst, ventes evalueringen ferdig ved årsskiftet 1999-2000.

Fra Stortingets side er det videre bedt om at det innføres en avgrenset forsøksordning med støtte fra Lånekassen til elever som tar et år som utvekslingselever i utlandet 80. På denne bakgrunn er det i 1999-2000 åpnet for å kunne tildele støtte til elever i videregående skole som har et utvekslingsopphold i utlandet gjennom organisasjonene American Field Service (AFS) og Youth for Understanding (YFU). Det er forutsatt at utdanningen inngår som en del av en utdanning i videregående skole som elevene er i gang med i Norge, og at oppholdet i utlandet ikke vil føre til at eleven blir forsinket i denne utdanningen. Ordningen skal evalueres etter relativt kort tid.

Utvalget er av den oppfatning at støtte fra Lånekassen til utdanning i utlandet, primært bør skje til høyere utdanning. Utvalget er samtidig av den mening at godt organiserte opphold i utlandet på videregående skoles nivå kan være av positiv betydning for den enkelte og samfunnet. Det finnes mange individuelle eksempler som underbygger en slik vurdering. Det er også positivt at Norge er med i internasjonale utvekslings- og samarbeidsavtaler, som for eksempel Leonardo-programmet innenfor EU og EØS, og at Lånekassen kan tildele støtte til dette. Videre mener utvalget at muligheten for å kunne tildele støtte til elever som tar videregående opplæring i utlandet i et samarbeidsprosjekt mellom skoler i Norge og i utlandet bør videreføres dersom resultatet av den pågående evalueringen er positiv. Når det gjelder støtte til elever i utveksling, finner utvalget det vanskelig å ha en klar mening om videreføring av støtteordningen siden ordningen er innført først fra inneværende skoleår.

Et perspektiv på forholdet mellom støtte til utdanning i utlandet og i Norge

Utvalget har valgt å ikke gå dypt inn på spørsmål som vil bli behandlet av andre utvalg, herunder støtte til utdanning utenfor Norden. Men samtidig er det da en stor del av støttesystemet som faller utenfor utvalgets oppmerksomhet. Innenfor utdanningsstøtten til utdanning i utlandet har det vært en betydelig vekst. For 1997-98 ble det tildelt støtte for i alt 1,2 mrd. kroner, dvs. ca. 11 pst. av totalt tildelt støtte. Av dette er ca. 686 mill. kroner stipend og 519 mill. kroner lån. I motsetning til for utdanning i Norge må norske studenter i utlandet betale skolepenger. Gjennom gunstige ordninger for gebyrstipend og tilleggsstipend er det etablert ordninger i Norge som er vesentlig bedre for de utdanningssøkende enn ordninger i de andre nordiske land. Det er ikke uvanlig at studenter kan komme opp i ca. 130 000 kroner i støtte per år, hvorav ca. 81 000 kroner kan være stipend. Dersom utdanningen varer i fem år, vil vedkommende motta ca. 405 000 i stipend. Allikevel har utenlandsstudenter normalt høyere lån enn for tilsvarende utdanning i Norge, og rent generelt er det neppe slik at studieplasser i utlandet er dyrere for staten enn studieplasser i Norge.

Utvalget har ikke ønsket å uttrykke bestemte meninger om forholdet mellom utdanningsstøtte til utlandet og den totale utdanningsstøtte gjennom Lånekassen. Utvalget ser den økende internasjonalisering som en viktig og ønsket utvikling. Samtidig kan det være behov for å diskutere hvor innsatsen bør settes inn med hensyn til statlig subsidiering og dimensjoneringen av utdanningsstøtten mellom utdanning i Norge og i utlandet. I denne sammenheng vil det også være nyttig å diskutere nivået på den støtte som går til enkeltindividet, og omfanget av egeninnsats i forbindelse med et valg om å studere i utlandet.

Et trekk ved denne utviklingen er den sterke veksten i de kommersielle virkemidlene i utdanningstilbudene. Den gode støtteordningen gjennom Lånekassen gjør norske studenter attraktive på et marked med økende salgspress. Det er ikke alltid at en stadig mer effektiv markedsføring er forankret i et faglig godt utdanningstilbud. Dette spørsmål er trolig så omfattende at det krever en årlig oppfølging. I en slik situasjon blir det en utfordring og en nødvendighet å utvikle bedre systemer for kvalitetssikring og sertifisering, slik at en er sikret at utdanningsstøtten fra Lånekassen går til studenter som søker kvalitativt gode utdanningstilbud i utlandet.

9.3.12 Oppsummering

Det er naturlig å dele utvalgets forslag inn i det som kan ses som rene omlegginger av regelverket og forslag som innebærer en standardforbedring av utdanningsstøtten. Som omlegginger av dagens støtteordning foreslår utvalget følgende:

• at ordningen med botillegg for de som har egen boenhet i foreldrenes bolig, opphører

• at støtte til læremidler inngår som en del av kostnadsnormen, og at det skal kunne tildeles støtte til dette så lenge en søker er støtteberettiget

• at det skal kunne tildeles forsørgertillegg til det år barna selv vil kunne være støtteberettiget i Lånekassen, dvs 16 år

• at ordningen med forsørgertillegg for ektefelle/samboer opphører

• at utviklingen av kostnadsnormen må underkastes en politisk og finansielle vurdering hvert år

• at arbeidsfri inntekt og stipend fra arbeidsgiver blir likestilt med arbeidsinntekt

• at forsørgertillegg mens ektefelle er i militær-/siviltjeneste, fører til reduksjon i støtten fra Lånekassen

• at avkorting av utdanningsstøtten skjer med samme fordeling som fordeling for lån og stipend

• at modellen for beregning av utdanningsstipend (prosentstipendmodellen) omgjøres til en stipendandelsmodell, der stipendet fastsettes som en fast prosent av støttebeløpet

• at forsørgertillegget fullstipendieres

• at ordningen med to utbetalinger i utdanningsåret videreføres

• at det bør etableres et system for kontroll av inntekter mot årsinntekt

• at det bør utredes et system for flerårig søknadsbehandling

• at støtte til utdanning i utlandet i hovedsak bør gå til høyere utdanning, men at det bør kunne tildeles støtte på videregående skoles nivå der dette er faglig og sosialt forsvarlig

• at forholdet mellom utdanningsstøtte til utdanning i utlandet og utdanning i Norge diskuteres, og at det i denne sammenheng blir vurdert å utvikle bedre systemer for kvalitetssikring og sertifisering av utdanning i utlandet

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aase, foreslår

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at dagens ordning med 10 måneder støtte hvert år, med mulighet for støtte om sommeren ved utdanningsrelatert aktivitet, videreføres

Utvalgets mindretall, medlemmene Aamodt, Hundstad, Fjeld og Tyldum, foreslår

• at hjemme- og borteboere tildeles det samme grunnbeløp og botillegg i utdanningsstøtten

Utvalgets mindretall medlemmene Hjermundrud, Hundstad, Moen, Aase og,foreslår

• at dagens ordning med fullt utdanningsstipend ved forsinkelse bør videreføres

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aaseforeslår

• at det innføres 12 måneders studiefinansiering

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår

• at dagens nivå på fribeløpet for egen inntekt beholdes, og at ordningen med å trekke 60 pst. av beløp som overstiger inntektsgrensen, videreføres

• at dagens prinsipp for regulering av kostnadsnormen videreføres

• at behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue beholdes

Som standardforbedringer av utdanningsstøtten, foreslår utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hundstad, Tyldum og Thomassen

• at grunnbeløpet i kostnadsnormen økes med kr 500 per måned

• at stipendandelen over en årrekke trappes opp med 10 pst.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Aase og Hjermundrud, foreslår

• at kostnadsnormen økes ekstraordinært med 5 pst. hvert år opp til 2 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G)

• at stipendandelen økes til 60 pst. av kostnadsnormen, når denne har nådd 2G

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår

• at dagens nivå på kostnadsnormen videreføres

• at stipendandelen beholdes på dagens nivå

9.4 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

Mange av utvalgets forslag er tenkt gjennomført som en omdisponering innenfor en kostnadsnøytral ramme eller en ramme som vil ha helt uvesentlige økonomiske virkninger. I andre sammenhenger har utvalget foreslått å videreføre dagens ordninger. I tabell 9.10 og 9.11 er det angitt økonomiske konsekvenser av en viss størrelse fra flertallet i utvalget. Det er samtidig naturlig å dele konsekvensene inn i det som angår omlegginger av regelverket og det som gjelder standardforbedringer av utdanningstøtten.

Omlegginger og omdisponeringer innenfor dagens utdanningsstøtte

Forslag om standardforbedring av utdanningsstøtten

10 Vilkårene for utdanningslån i Lånekassen

10.1 Beskrivelse av dagens ordning

10.1.1 Generelt

Utdanningslånet gjennom Lånekassen er et annuitetslån med maksimal nedbetalingstid på 20 år. Terminbeløpene er i prinsippet faste, men endres med renteutviklingen. I de første årene betaler man bare renter for deretter suksessivt å nedbetale lånedelen. Hvor lang tid det tar før man begynner på lånedelen, avhenger av lånets størrelse. Nedbetalingen starter 7-10 måneder etter at utdanningen er avsluttet og med forfall 4 ganger i året.

Ved oppfølging av misligholdte lån er det etablert et samarbeid mellom Lånekassen og Statens innkrevingssentral (SI). SI opptrer som den sentrale namsmann for Lånekassen i forbindelse med tvangsinndriving av lån overfor låntakere som ikke har rett til betalingslettelser. Dersom lånet har vært grovt og vedvarende misligholdt (3 år), overføres fordringen til SI på permanent basis, og låntakeren mister rettigheter i Lånekassen.

I dette kapittelet er det beskrevet og redegjort for de problemstillinger som knytter seg til vilkårene for utdanningslån i Lånekassen. I den beskrivende delen er det redegjort for dagens ordninger på følgende måte:

• presentasjon av noen hovedtall rundt låneforvaltningen i Lånekassen

• oversiktsfordelinger på noen sentrale forhold

• eksempler på nedbetaling av lån etter dagens vilkår

• rentevilkår

• generell omtale av dagens betalingsvilkår

• regelverket for betalingsutsettelser på grunnlag av en utdanningssituasjon

• regelverket for betalingsutsettelser på grunnlag av en sosial og økonomisk situasjon

• inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp (INTB)

• rentefritak på grunnlag av en utdanningssituasjon

• rentefritak på grunnlag av sosiale og økonomiske årsaker

• avskrivninger og ettergivelser.

10.1.2 Hovedtall for låneforvaltningen av utdanningslån i Lånekassen per 31.12.98

Tabellene 10.1 og 10.2 gir de viktigste tallene for volumer og verdier knyttet til låneforvaltningen gjennom Lånekassen:

10.1.3 Oversiktsfordelinger

Tabellene nedenfor viser på hvilken måte utdanningsgjelden er fordelt med hensyn noen sentrale forhold,- alder, gjeldsnivåer, kjønn og geografisk fordeling i Norge.

Som det fremgår av tabell 10.3 er 82,2 pst. av tilbakebetalerne under 40 år. De er yngre enn for eksempel i Sverige og Danmark. Dette har sammenheng med at man i disse landene i en rekke år har hatt en egen studiestøtte for voksne. Sett i lys av de foreliggende forslag til reformer innenfor videre- og etterutdanning vil det være grunn til å anta at det blir en eldre alderssammensetning av låntakermassen i årene fremover.

Som det fremgår av tabell 10.4 består 57 pst. av gjelden av lån under kr 100 000. I alt 85,8 pst. av låntakerne har utdanningsgjeld under 200 000 kroner.

Som det fremgår av tabell 10.5 er det en relativt lik fordeling av utdanningsgjeld mellom menn og kvinner. Menn er litt flere og har litt høyere gjeld.

Som det fremgår av tabell 10.6, er gjennomsnittsgjelden størst for låntakere som er bosatt i utlandet. I Norge ser det ut til å være en tendens til at gjennomsnittsgjelden er størst i byer og sentrale strøk, mens den er noe mindre ute i distriktene. At gjelden er minst i Finnmark, har sammenheng med ettergivelsesordningen av utdanningslån for denne regionen.

10.1.4 Eksempler på nedbetaling av utdanningslån

Tabell 10.7 viser hvordan betalingsvilkår og nedbetalingen vil forløpe for visse typiske utdanningslån.

10.1.5 Rentevilkår

Utdanningslånet er rentefritt i utdanningstiden. Lånet settes rentebærende fra første månedsskifte etter avsluttet utdanning. Fra 1. januar 1998 forrentes lånet etter markedsrenten på utvalgte statspapirer og nedbetales som et ordinært annuitetslån, med en maksimal nedbetalingstid på 20 år. Fra 1. juli 1999 kan låntakerne velge mellom en flytende rente, som fastsettes på grunnlag av gjennomsnittsrenten for statssertifikater med gjenstående løpetid fra 0-3 måneder eller en fastrente med 3 års bindingstid. Fastrenten fastsettes på grunnlag av gjennomsnittsrenten for statsobligasjoner med gjenstående løpetid på 3 år. I tillegg til renten på statspapirene er det lagt til 1 prosent til delvis dekning av administrasjon og tap.

Figur 10.1 viser utviklingen av nominell rente og realrente i Lånekassen.

Som det fremgår av figuren, var det negativ realrente i de tre første årene på 1980-tallet. Størst realrente var det på slutten av 1980-tallet og i den første halvdelen av 1990-tallet.

10.1.6 Betalingslettelser under tilbakebetalingen av utdanningslån

I regelverket for tilbakebetaling er det etablert et sosialt sikkerhetsnett som skal sikre at låntakere med betalingsvansker skal ha muligheter for betalingslettelser. Sikkerhetsnettet består av muligheter for betalingsutsettelser og nedsettelse av terminbeløp, rentefritak under tilbakebetalingen av utdanningslån og hel eller delvis ettergivelse av utdanningslån.

10.1.7 Betalingsutsettelse på grunnlag av en utdanningssituasjon

Ikke så sjelden kan en låntaker velge å fortsette en utdanningen uten å søke om støtte i Lånekassen. Dersom Lånekassen kunne tildele støtte til denne nye utdanningen, har vedkommende også rett på betalingsutsettelse, i så lang tid som det ville kunne ha vært tildelt støtte. Betalingsutsettelse blir i denne sammenheng vurdert uavhengig av vedkommendes inntekt eller formue.

Ved deltidsutdanning kan det innvilges betalingsutsettelse i til sammen to år når brutto månedsinntekt er kr 14 120 (1999) eller mindre. Forutsetningen er at vedkommende kunne ha vært tildelt støtte til deltidsutdanningen.

For låntakere som befinner seg i en fulltids utdanning, men der Lånekassen ikke kan tildele støtte, vil det kunne innvilges betalingsutsettelse i to år uansett om utdanningen er omfattet av støtteordningen, eller om vedkommende befinner seg i en utdanning som ikke omfattes av Lånekassens støtteordninger. Forutsetningen er at de ikke har en brutto månedsinntekt som er høyere enn kr 14 120 (1999).

10.1.8 Betalingsutsettelse på grunnlag av sosiale og økonomiske årsaker

Det kan innvilges betalingsutsettelse av sosiale og økonomiske årsaker når inntekten er under kr 14 120 per måned (1999). Følgende årsaker gir grunnlag for utsettelse:

• når inntektssvikten skyldes sykdom, medisinsk rehabilitering, yrkesrettet attføring og arbeidsledighet

• når låntaker er enslig forsørger med barn under 10 år

• når låntakeren forsørger ektefelle/partner/samboer og barn under 10 år

• når låntakeren er enslig og i fulltids arbeid

Det kan videre innvilges betalingsutsettelse i et halvt år når en låntaker kommer i en vanskelig økonomisk situasjon som vedkommende ikke kunne forutse. Fra 1. januar 1999 er det også åpnet for å kunne innvilge utsettelse med halve terminbeløpet i inntil to år. I de siste tilfellene kan det innvilges utsettelse uten hensyn til låntakerens inntekt. Rent unntaksvis kan det gis utsettelse med én termin, slik at det forfaller dobbelt terminbeløp ved neste forfall.

Betalingsutsettelser påvirker ikke nåverdien av innbetalingene. Som sådan må de betraktes som likviditetslettelser mer enn som subsidier fra staten. Utsettelsene fører til at innfrielsestidspunktet endrer seg og at samlede renteinnbetalinger øker. Tabell 10.8 illustrerer virkningene av ulike former for betalingsutsettelser for et lån på kr 200 000.

Lånekassen har i 1998 hatt en nedgang i antall søknader om betalingslettelse. Det kom inn ca. 130 000 søknader mens det tilsvarende tall for 1997 var 146 000. Inklusive rentefritak ble det i 1998 gitt betalingslettelser til i alt 66 999 låntakere mot 75 719 i 1997. Den viktigste årsaken til betalingslettelse er arbeidsledighet (14 105). Deretter følger låntakere i selvfinansiert støtteberettiget utdanning (12 996), sykdom (7 464) og omsorgsplikter (6 758).

10.1.9 Nedsettelse av terminbeløp etter INTB

I 1989 ble det etablert en ordning med inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp (INTB) for låntakere med terminbeløp som er større en 6 pst. av brutto årsinntekt. I hovedsak er dette et spørsmål om likviditetslettelse, der den enkelte, innenfor visse rammer, kan skyve belastningen ved å betjene lånet noen år fremover. En liten rentefordel gjør at effektiv rente blir lavere, men samlet rentegjeld blir større på grunn av lengre nedbetalingstid.

I 1998 var det 2 466 låntakere som fikk nedsatt terminbeløp etter denne ordningen med i alt 17,9 mill. kroner.

10.1.10 Rentefritak på grunnlag av en utdanningssituasjon

Når låntakeren tar en selvfinansiert fulltidsutdanning og har rett til støtte, kan det innvilges rentefritak i så lang tid som det kunne vært tildelt støtte. I denne sammenheng vurderer ikke Lånekassen spørsmålet om søkerens inntekt eller formue. Privatister kan likevel belastes med renter dersom de ikke har tilfredsstillende faglig progresjon.

For deltidsstudenter kan det innvilges rentefritak når Lånekassen kunne vært tildelt støtte og inntekten er brutto kr 10 900 (1999) eller mindre. Det blir også gitt rentefritak under praksis som er en obligatorisk del av studieplanen, og som det kunne vært tildelt støtte til.

10.1.11 Rentefritak på grunnlag av sosiale og økonomiske årsaker

Det kan innvilges rentefritak av sosiale og økonomiske årsaker når brutto inntekt er under kr 10 900 per måned. Inntektssvikten må ha hatt følgende årsaker:

• førstegangs militær- eller siviltjeneste

• sykdom, medisinsk rehabilitering eller yrkesrettet attføring

• registrert arbeidsledighet

• svangerskap, fødsel eller omsorgspermisjon etter fødsel

• tillitsverv i landsomfattende elev- eller studentorganisasjon

• omsorgsarbeid for barn under 10 år eller omsorg for uføre eller eldre med stort pleiebehov i nærmeste familie

Det kan også innvilges rentefritak når låntakeren har fulltidsarbeid eller har sonet i fengsel eller sikringsanstalt i sammenhengende 12 måneder når brutto arbeidsinntekt er kr 7 720 (1999) per måned eller lavere. Rentefritak på grunnlag av omsorg, fulltidsarbeid og soning blir sett i sammenheng med ektefellens eller samboerens inntekt.

Rentefritak påvirker nåverdien av innbetalingen og er i prinsippet å betrakte som offentlige subsidier. Rentefritak innebærer offentlige kostnader på samme måte som ved stipendtildeling. Tabell 10.9 illustrerer virkningene av rentefritak, med og uten betalingsutsettelse, ved et lån på kr 200 000.

I 1998 ble det innvilget rentefritak under tilbakebetaling på ialt 169,1 mill. kroner til i alt 29 014 låntakere. Tilsvarende tall i 1997 var 259 mill. kroner. Nedgangen skyldes i hovedsak en lavere rente og et bedre arbeidsmarked. Den viktigste årsaken til rentefritak er arbeidsledighet (8 070). Deretter følger låntakere i selvfinansiert støtteberettiget utdanning (6 179), sykdom (4 504) og omsorgsplikter (3 965).

10.1.12 Avskrivninger og ettergivelser

Som en del av støtteordningen er det i Lånekassen åpnet for at kunder som fyller noen vilkår, skal kunne få avskrevet helt eller delvis utdanningslån. For noen av disse er det et definisjonsspørsmål om vi ser på det som stipend eller avskrivning, mens andre er knyttet til forutsetninger under tilbakebetaling av utdanningslån. Følgende former eksisterer:

• ettergivelse på bakgrunn av langvarige studier

• ettergivelse av lån for kvotestudenter

• ettergivelse for låntakere som er bosatt i Nord-Troms og Finnmark

• ettergivelse for leger i visse kommuner

• ettergivelse for uføre

• ettergivelse ved dødsfall

• avskrivninger som tap

• tapsutsatte fordringer.

Ettergivelse på bakgrunn av langvarige studier

På slutten av 1980-tallet var det en viss bekymring for rekrutteringen til visse hovedfag innenfor høyere utdanning i Norge. Som en konsekvens av dette ble det lagt inn visse incitamenter i støttesystemet som skulle motivere for å ta hovedfag. Med virkning fra skoleåret 1989-90 ble det etablert en ordning med delvis ettergivelse av gjeld for låntakere som hadde avsluttet visse hovedfag. Denne ordningen er fortsatt i virksomhet, og i 1998 fikk 4 913 kunder ettergitt lån for i alt 170,1 mill. kroner etter denne ordningen.

Ettergivelse av lån for kvotestudenter

Lånekassen tildeler støtte til statsborgere fra Øst-Europa og utviklingsland som er tatt opp på kvoteprogram. Støtten blir tildelt som lån og stipend, men hvis låntakeren reiser tilbake til hjemlandet og bosetter seg der, kan lånet bli ettergitt. Ordningen er ny, og det er ikke registrert avskrivninger for 1997. Per 31.12.98 var det avskrevet lån med en samlet verdi av 7,4 mill. kroner. Ordningen med ettergivelser er satt i sammenheng med Norges bistand til kompetanseoppbygging og utvikling i utviklingsland.

Ettergivelse for låntakere som er bosatt i Nord-Troms og Finnmark

Som en del av en distriktspolitisk tiltakspakke for de nordligste deler av landet ble det fra 1988 etablert en ordning med hel eller delvis ettergivelse av hovedstolen for låntakere som bosatte seg og hadde arbeid innenfor denne regionen. I 1998 fikk 8 871 kunder ettergitt lån for i alt 81,6 mill. kroner etter denne ordningen.

Ettergivelse for leger i visse kommuner

For å sikre legedekningen i visse utkantdistrikter ble det fra 1992 etablert en ordning med hel eller delvis ettergivelse av hovedstolen etter de samme regler som gjaldt for ordningen i Nord-Troms og Finnmark. I 1998 var det ingen person som har fått ettergitt lån etter denne ordningen. Så langt i 1999 er det 1 person som har fått ettergitt kr 17 000.

Ettergivelse for uføre

I regelverket for tilbakebetaling av utdanningslån er det lagt inn et sikkerhetsnett som skal sikre at låntakere med varig svekket betalingsevne skal få redusert belastningen ved tilbakebetaling av sitt utdanningslån. Låntakere som har fått innvilget uførepensjon, kan få innvilget hel eller delvis ettergivelse på grunn av uførhet, behovsprøvd mot den enkeltes inntekt. I 1998 ble det i alt ettergitt lån til 1 216 låntakere med et beløp tilsvarende 81,5 mill. kroner etter denne ordning.

Ettergivelse ved dødsfall

Utdanningslånet har innebygget en gjeldsforsikring ved dødsfall. I 1998 ble det ettergitt i alt 35,1 mill. kroner på grunn av dødsfall. I alt omfattet dette 437 låntakere.

Avskrivninger som tap

Akkumulering av tapsutsatte fordringer gjennom en rekke år gjorde at det i 1995 ble bevilget 2 mrd. kroner over statsbudsjettet til avskrivning av tap.

Når det gjelder innkreving av misligholdte lån, har Lånekassen etablert et samarbeid med Statens innkrevingssentral (SI). Lånekassen benyttet SI som namsmann og som innkrever av fordringer som vedvarende er misligholdt. Etter gjeldende regler skal fordringer som er oversendt til SI på permanent basis, avskrives som tapt i det enkelte år. I 1998 overførte Lånekassen til SI på permanent basis i alt 1 436 saker med en samlet gjeld på ca. 168,8 mill. kroner.

Tapsutsatte fordringer

Det vil være en betydelig forskjell på den fordringsmassen som vurderes som tapt/usikker, og fordringer som oppfyller kriteriene for permanent oversending til SI og dermed regnskapsføres som tap i det enkelte år.

Lånekassen kartlegger hvert år den del av fordringene som må betraktes som tapt/usikre. Ved årets utgang utgjorde dette ca. 3,76 mrd. kroner fordelt på 38 971 personer, en økning med 2 145 låntakere og om lag 223 mill. kroner sammenliknet med forrige år. Hensikten med kartleggingen er å fremskaffe et bilde av det fremtidige tapspotensialet i Lånekassen. Kartleggingen bygger på et sett kriterier og innebærer en betydelig grad av usikkerhet.

10.2 Aktuelle problemstillinger

10.2.1 Generelt

Kostnadene til dekning av utgifter til livsopphold under utdanningen er delt mellom samfunnet og den enkelte. Gjennom årene har det vært en debatt om samfunnets investering skal settes inn i tildelingsfasen, normalt i form av stipend og rentestøtte, eller i tilbakebetalingsfasen i form av ulike muligheter for betalingslettelser og ettergivelse av lånet. Som argument for innsats i tildelingsfasen er det ofte anført at dette skaper større sikkerhet og forutsigbarhet for den enkelte. Som argument for å legge de offentlige kostnadene til tilbakebetalingsfasen er det ofte anført at det da er lettere å tilpasse de offentlige subsidier til den enkeltes avkastning av utdanningen.

Det er mulig å tenke seg rendyrkede modeller for begge løsninger. Dagens utdanningsfinansiering i Norge er imidlertid et blandet system. Samfunnets investering skjer i hovedsak i form av stipend og rentfritak under utdanningen. Men samtidig ligger det betydelige elementer av offentlige kostnader i mulighetene for rentefritak og hel eller delvis ettergivelse av utdanningsgjeld.

Utvalget er generelt bedt om å legge vekt på behovet for forenklinger i støttesystemet. I mandatet heter det videre at utvalget skal «...drøfte og fremme forslag til mer fleksible betalingsvilkår tilpasset låntakernes behov og økonomiske evner samtidig som tilbakebetalingsordningen må bidra til å redusere Lånekassens tap». Utvalget er med dette invitert til en bred drøfting rundt form og innretning på lånevilkårene. På denne bakgrunn er diskusjonen av aktuelle problemstillinger rundt lånevilkårene i Lånekassen delt inn i følgende problemstillinger:

• rentevilkår i Lånekassen

• rentefritak i utdanningsperioden

• markedsbestemt eller politisk fastsatt rente

• subsidiert eller ikke-subsidiert rente

• fastrente i Lånekassen

• gradert rentefritak

• mer fleksible betalingsvilkår

• overgangen mellom utdanning og arbeidsliv, «livsfaseklemma»

• ulike måter å forbedre INTB på

• avvikling av INTB-ordningen

• studielønn eller IATB

• ettergivelse av lån for låntakere i Finnmark, Nord-Troms og andre regioner i Norge

• mislighold og tap, ny inkassostrategi

• tilbakebetaling fra utlandet

• statslån eller statsgaranterte lån

• et strategisk dilemma

10.2.2 Rentevilkår i Lånekassen

I det offentlige ordskiftet om utdanningsstøtten er det et tema som har vært dominerende når det gjelder vilkårene for låneopptak i Lånekassen, dvs. spørsmålet om rentevilkårene. Og det er naturlig fordi dette er det element i støtteordningen som har størst betydning for kostnadsdelingen mellom det offentlige og den enkelte. Nedenfor er det redegjort for følgende problemstillinger knyttet til rentevilkårene i Lånekassen:

• rentefritak i utdanningsperioden

• markedsbestemt eller politisk fastsatt rente

• spørsmål rundt flytende og fast rente

• rentefritak under tilbakebetaling av utdanningslån

10.2.3 Rentefritak i utdanningsperioden

Skal en ha full oversikt over rentevilkårene for lån gjennom Lånekassen, må en ta hensyn til hva som skjer fra det øyeblikket lånet er tatt opp. Norge er et av de få land i verden som ikke beregner renter på utdanningslånet i studietiden. Rentefritaket er en form for skjult subsidie fra staten som kommer studentene til gode, og mest for de som har høyt lån og langvarige studier. Dette fører til at effektiv rente på lånet fra låneopptak vanligvis vil være ca 1,8-2,4 pst. under nominell rentesats. Hvor lav effektiv rente vil være, vil være avhengig av hvor lang utdanning den enkelte tar, og hvor stort lånet er.

Tabell 10.10 viser effektiv rente ved låneopptak og etter avsluttet utdanning for ulike gjeldsstørrelser og utdanninger.

Rentefritaket under utdanning er kostnad for staten eller en «skjult» subsidie på linje med stipend. Det oppstår behov for en rentestøtte som bevilges hvert år over statsbudsjettet.

Beregningen av denne rentestøtten har ikke vært helt uproblematisk, noe som bl.a skyldes en mellomregning mellom Lånekassen og statskassen. Lånekassen låner penger av statskassen som lånes videre til låntakerne. Kostnaden for statsbudsjettet ved Lånekassens utlån er avhengig av differansen mellom utlånsrentene i Lånekassen og den renten staten selv oppnår i sertifikat- og obligasjonsmarkedene. Innlånsrenter i statsbankene er hjelpestørrelser som illustrerer økonomiske størrelser og tjener som beslutningsgrunnlag for politiske vedtak. Det har vært debatt om nivået på den renten som Lånekassen betaler til statskassen. Det sentrale spørsmålet har vært om rentenivået skal uttrykke statens langsiktige lånekostnader, eller om en skal legge til grunn de kostnader staten vil ha ved opptak av lån i markedet i dag.

Fra 1999

Fra 1. januar 1997 ble innlånssystemet i Husbanken og Landbruksbanken lagt om til et system der innlån fra staten ble tilpasset bankenes utlån. En annen måte å si det på er at statens renteinntekter fra bankene per definisjon er satt lik bankens egne renteinntekter fra låntakerne. Fra 01.01.99 er det innført et tilsvarende system for Lånekassen.

Etter dette vil rentestøtten i Lånekassen bestå av rentefritaket under utdanning og rentefritak som er innvilget under nedbetaling av utdanningslånene. Dersom en legger til grunn at statens kostnader skal ta utgangspunkt i kostnadene ved å ta opp lån i dagens sertifikatmarked, så er kostnaden av rentefritaket under utdanning for 1999 anslått til ca 1 400 mill. kroner. Ved denne beregningsmåten vil den kostnaden som knytter seg til den generelle differansen mellom innlåns- og utlånsrente i Lånekassen, være helt borte.

Lånene i Lånekassen har alltid vært rentefrie i utdanningsperioden. Av de utdanningssøkende har dette vært oppfattet som en hevdvunnen rettighet og som en egen kvalitet ved utdanningsfinansieringen i Norge. I Norden er Norge alene om ikke å beregne renter i utdanningsperioden.

Usikre atferdsendringer

Det knytter seg betydelig usikkerhet til virkningene av et system med renter i studietiden. På denne ene siden er det mulig å hevde at ordningen med rentefritak kan føre til en unødig forlengelse av utdanningen. Selve den kumulative innretningen på rentesubsidien trekker i denne retningen. På den annen side er det liten grunn til å tro at studenter i stor grad bevisst velger å forsinke studieavslutningen for å kunne ta ut denne rentesubsidien, da dette neppe er privatøkonomisk lønnsomt. Ved innføring av renter i studietiden vil valget for den enkelte stå mellom å forsere utdanningen, og på den måten redusere gjeldsbelastningen, eller å finansiere utdanningen med deltidsarbeid, med de negative virkninger dette kan ha på gjennomføringen av utdanningen. Trolig vil vi erfare begge virkningene. Noen vil forsere utdanningen, noen vil velge deltidsarbeid. Det er vanskelig å si noe sikkert om den samlede nettovirkning. I St.meld. nr. 14 (1993-94) la departementet avgjørende vekt på denne usikkerheten og antok at nettovirkningen av renter i utdanningstiden ville være liten. På denne bakgrunn foreslo departementet å beholde dagens rentefritak. Forslaget fikk tilslutning under behandlingen i Stortinget.

Tekniske omfordelingsmodeller

For den enkelte student har rentefritaket en kumulativ effekt - verdien av det øker med høyere gjeld og antall år i utdanning. Det er ulike måter for å illustrere hvordan en omfordeling av rentefritak i utdanningsperioden til høyere stipendiering vil kunne slå ut. I denne sammenheng er det valgt å illustrere dette ved fire modeller:

• dagens ordning

• omfordeling med stigende stipendandel

• omfordeling med fast stipendandel

• delvis omfordeling med redusert rente og fortsatt rentestøtte

Renter i tilbakebetalingen justeres kvartalsvis. Dette vil være svært vanskelig å gjennomføre for renteberegningen i tildelingsfasen. I eksemplene som er vist her, har man forutsatt samme rentebelastning gjennom hele studietiden. For øvrig er det gjort følgende forutsetninger:

• rente gjennom hele studieforløpet: 7,8 pst.

• det regnes ikke rentesrente.

• kostnadsnorm er satt lik for alle eksempler og det tas utgangspunkt i kostnadsnormen for undervisningsåret 1998-99

• kostnadsnormen justeres årlig med 3,3 pst.

Modell A viser dagens ordning der rentestøtten øker for hvert år. Kunden har mottatt maksimalt i lån og stipend fra Lånekassen i syv år. Dette utgjør totalt 347 000 kroner i lån, 149 000 kroner i stipend og 105 000 kroner i rentestøtte.

Hvis vi så tenker oss en ordning hvor den stigende rentestøtte ble erstattet med stigende stipendandel og markedsrente i studieperioden, vil dette kunne illustreres på følgende måte:

I Modell B har man forutsatt at rentestøtte beregnet ut fra dagens kostnadsnorm skal gis som økt utdanningsstipend. Kunden blir belastet renter i studietiden. Dette gir økende stipendbeløp for økende akkumulert gjeld. Da lånestørrelsen justeres ut fra kostnadsnorm og stipendstørrelse, vil lånet bli lavere for hvert år i utdanning. Gjeldsstolen viser lån + renter. Studenten mottar i dette tilfellet totalt 242 000 kroner i lån, 253 000 kroner i stipend og blir belastet med renter på 81 000 kroner. Av tekniske grunner vil ikke samlet gjeld være nøyaktig lik. Sett i forhold til dagens ordning vil det bli noe oversubsidiering fra statens side ved Modell B. Modellen illustrerer likevel hvordan stipendandelen kan komme opp i ca. 65 pst. etter 7 års utdanning.

Hvis vi ikke omfordeler i form av økende stipendandel, men forutsetter at de ca. 1,2 mrd. kroner som ligger i dagens rentestøtte ble fordelt som en fast stipendandel, er dette illustrert i modell C på følgende måte:

Rentestøtten er her omfordelt til økt stipendandel. Stipendandelen kan heves til ca. 41 pst. og holdes jevn under utdanningen. Det beregnes som i Modell B renter i studietiden. Kostnadsnormen er lik dagens kostnadsnorm. Dette og det forhold at stipendandelen ikke er økende, gjør at studenten vil ha en høyere gjeld ved endt utdanning enn i de to forrige modellene. I forhold til dagens ordning vil denne modellen være mest gunstig for studenter med korte studier og lave lån. Studenten mottar totalt 293 000 kroner i lån, 203 000 kroner i stipend og belastes med 88 000 kroner i renter.

Hvis vi sier at det ikke skal være markedsrente i utdanningsperioden, men en lavere subsidiert rente og samtidig forutsetter samme stipendandel, er dette illustrert i modell D på følgende måte:

Det er her tenkt at studenten delvis rentebelastes under studietiden. Det er valgt en rentebelastning på 4 pst. (lik rentenivået i Danmark). På denne måten vil støttemottakeren oppnå en noe høyere stipendandel, samtidig som støttemottakeren aktivt tar del i kostnaden ved låneopptak. Dersom studenten igjen tar ut maksimal støtte, vil han/hun motta 320 000 kroner i lån, 176 000 kroner i stipend, ha en rentestøtte på i alt 47 000 kroner og belastes med 50 000 kroner i renter.

10.2.4 Markedsbestemt eller politisk fastsatt rente

Etter at utdanningen er avsluttet påløper, det renter på studielånet, på samme måte som for andre lån. Det har vært en betydelig offentlig interesse rundt spørsmålet om hvordan denne renten skulle fastsettes og, selvsagt, hvor høy den skulle være.

Tidligere var det de politiske myndigheter som fastsatte renten, som regel i sammenheng med budsjettdebattene i Stortinget. Til grunn for denne formen for fastsettelse av utlånsrenten lå en blanding av markedsvurderinger og rimelighetsvurderinger av hvordan studielånsrenten burde være i forhold til renten i det private marked. Siden kostnadene ved renteendringer er relativt betydelige, kunne disse ha stor betydning i forbindelse med budsjettprosessen i departementet og Stortinget.

I flere sammenhenger ble spørsmålet om en mer automatisk regulering av renten tatt opp. Ved behandlingen av revidert budsjett for 1997 (Innst. S. nr. 295 (1996-97) viste et flertall i finanskomiteen til det system for rentefastsettelse som var innført for låntakere i Husbanken, ved at kundene automatisk får sine lån regulert ved endringer i markedsrentene. Flertallet i komiteen mente at et tilsvarende system burde innføres i Lånekassen, og at studielånsrenten skulle bestemmes ut fra statens innlånskostnad, pluss et påslag for administrasjonskostnader.

Fra 1. januar 1998 følger utlånsrenten i Lånekassen utviklingen av gjennomsnittsrenten på statssertifikater med gjenstående løpetid fra 0 til 3 måneder og fastsettes for et kvartal av gangen. Med dette fikk Lånekassen fastsatt renten på samme måte som Husbanken. Men mens Husbanken har et tillegg på 0,5 pst. til delvis dekning av administrasjonskostnader og tap, er denne rentemarginen satt til 1 pst. for lån i Lånekassen. Fra myndighetenes side er dette begrunnet med at lån i Lånekassen er usikret og, at det således påløper større tap enn i Husbanken.

Lånekassen er ikke en kommersiell bank

Viktigere enn selve overgangen er imidlertid selve det prinsippet som ligger til grunn for utlånsrenten i Lånekassen. I det private marked er det en rentemargin mellom innlåns- og utlånsrente som bankene tjener penger på. Slik er det ikke i Lånekassen. Det er ikke slik at Lånekassen låner penger av staten til en rimeligere pris enn de lånes ut for. I dagens system er det er ikke noen rentemargin som staten tjener penger på, slik det er i det private bankvesen. Prinsippet bak dagens ordning er at lånet skal forrentes etter de kostnader staten har ved låneforvaltningen. Det er altså en form for «selvkostvurdering» som legges til grunn. Lånet finansieres gjennom låneopptak i markedet, og det forrentes til den renten staten må betale for visse statspapirer.

Prinsippet innebærer at den enkelte låntaker har fordel av den kredittverdighet som staten har i markedet. Og den norske stat vil trolig, i overskuelig fremtid, være meget kredittverdig. At den enkelte kan nyte godt av statens kredittverdighet, er gunstig for låntakerne i Lånekassen, men det er i prinsippet ingen kostnad for staten. Med dette utgangspunktet er det liten grunn til å være redd for at utlånsrenten i Lånekassen vil ligge over selv gunstige lån i det private marked. Kostnadene for staten ligger i administrasjon av ordningen, stipend og rentestøtte i utdanningsfasen og tap/lettelser under tilbakebetalingen.

Sammenliknet med det private marked kan utdanningslån karakteriseres som et langsiktig forbrukslån uten sikkerhet. Som kjent vil rentenivået på denne typen lån ligge vesentlig høyere enn det markedsprinsipp som er fastsatt for utdanningslån gjennom Lånekassen. Det vil selvsagt være ulike vurderinger av rimeligheten i at rentenivået for lån i Lånekassen skal ligge 0,5 pst. høyere enn for lån i Husbanken. Generelt er det slik at usikrede lån er høyere priset enn lån der det er stilt sikkerhet for lånet. Lån i Husbanken er sikret med pant i boligen, mens utdanningslån er usikret.

På den annen side har det vært et særskilt utdanningspolitisk mål å skjerme utdanningslån for urimelig rentebelastning. Slik sett har det vært lagt til grunn andre hensyn enn de rent kommersielle ved fastsettelse av rentenivået. Når det legges inn en ekstra rentemargin på utdanningslån på grunn av antatte tap, så innebærer dette at de gode betalerne må betale for de tap de dårlige betalerne bringer. Dette har neppe vært en forutsetning for låneopptakene, og det kan hevdes at dette kan komme i strid med den politiske intensjonen i utdanningsstøtteloven. Det er neppe slik at de som har utdanningslån, har en bedre økonomi enn de som tar opp lån til bolig. Sett fra denne synsvinkel vil det kunne hevdes at det er fellesskapet som må dekke tapene på utdanningslån.

10.2.5 Subsidiert eller ikke-subsidiert rente

Det er nødvendig å ha klart for seg at det ikke er noen automatisk sammenheng mellom en politisk fastsatt og en subsidiertrente. Den politisk fastsatte renten kan være over, under eller i samsvar med markedsrenten. I denne sammenheng kan det være verdt å merke seg at overgangen fra en politisk til en markedsstyring av utlånsrenten fra 1. januar 1998, medførte en rentesenkning på 0,8 pst., fra 5,5 pst. til 4,7 pst. Under rentenedgangen på 90-tallet har den politisk fastsatte renten hele tiden ligget over den markedsrenten som i dag legges til grunn. Trolig vil det være en tendens til at den politisk fastsatte renten vil ligge over markedsrenten ved en rentenedgang og under ved en renteoppgang.

Mye av debatten om rentefastsettelsen har likevel vært sentrert rundt spørsmålet om markedsrente og subsidiert rente. Begrepet subsidiert rente benyttes ofte i to litt ulike betydninger. Dels har det gått på forholdet til rentenivået i det private marked. Mer korrekt er det imidlertid å relatere det til det rentenivået som staten selv må betale for å finansiere sine lån. En subsidiert studielånsrente vil være en rente som ligger under rentenivået på de lån staten må ta opp for å finansiere sine kostnader. Dette nivået kommer til uttrykk ved rentenivået på ulike former for statspapirer.

Som argumenter for en subsidiert rente er bl.a. følgende anført:

• Avkastningen av utdanningen vil trolig bli mindre enn tidligere, det er derfor rimelig at renten på utdanningslån ligger lavere enn den generelle markedsrenten.

• Lavere rente vil sikre større betjeningsevne blant låntakerne.

• Høy rente vil kunne få enkelte til ikke å søke seg til utdanning.

• Subsidiert rente vil i større utstrekning kunne ivareta behovet for et stabilt rentenivå, løsrevet fra kortsiktige svingninger i markedsrenten.

Som argumenter mot en subsidiert rente er bl.a. følgende anført:

• Subsidiert rente er lite fornuftig bruk av offentlige midler, det vil også komme høytlønnsgruppene til gode.

• Det er andre områder av utdanningsfinansieringen som har større behov for forbedring enn et generelt rentesubsidium, f.eks. større stipendandel.

• Lav rente i Lånekassen har utilsiktet negativ innvirkning på betalingsviljen fordi låntakerne vil prioritere andre private lån.

• Subsidiert rente vil innebære kostnader for staten når det blir innvilget betalingsutsettelser, subsidiert rente vil derfor kunne komme i strid med behovet for forenkling, større fleksibilitet og individuell tilpasning av nedbetalingsprofilen.

Rentesrente

1. januar 1990 ble det innført rentesrente på lån i Lånekassen. Det beregnes renter etterskuddsvis hver måned av hovedstol og rentesaldo. Ikke-rentebærende renter blir satt rentebærende (kapitalisering) to ganger i året, 15. mai og 15. november. Fra låntakernes synspunkt er dette et gunstig tidspunkt fordi det skjer rett etter innbetaling av et terminvarsel, dvs. på et tidspunkt hvor rentesaldoen er lavest mulig.

Etter de siste endringer av betalingsvilkårene, med redusert betalingspause og kvartalsvise forfall, betyr rentesrente svært lite for et lån. Med en rentesats på 7,7 pst. og ved normal nedbetaling for et lån på kr 200 000 vil det totalt påløpe kr 530 i rentesrente i løpet av en nedbetalingstid på 20 år. Dersom låntaker er innvilget betalingsutsettelser, vil rentesrenten ha en noe større betydning.

10.2.6 Etablering av fastrente i Lånekassen

Under behandlingen av revidert budsjett for 1997 viste flertallet på Stortinget til anbefaling fra Statsbankutvalget (NOU 1995: 11) om at låntakere i Lånekassen burde få anledning til å velge rentebindingstid for lånene sine. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ba Lånekassen utrede konsekvensen av Stortingets vedtak.

I revidert budsjett våren 1998 uttalte Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at en innføring

«av en ordning med fastrente på studielån ville innebære store endringer i Lånekassens edb-systemer. Lånekassen er nå igang med et omfattende arbeid i forbindelse med overgangen til år 2000, og større endringer av støttesystemet bør derfor utstå». I forslag til statsbudsjett for 1999 er det gitt en egen omtale av de utfordringer som knytter seg til innføring av fastrente i Lånekassen. Når det gjelder framdriften heter det: «I samarbeid med Lånekassen vil departementet legge til rette for at arbeidet med et slikt tilbud utredes og forberedes, slik at det kan settes i drift i år 2000».

Etter fremleggelsen av statsbudsjettet ble det en betydelig politisk oppmerksomhet rundt spørsmålet om fastrente. En intern arbeidsgruppe mellom Finansdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Lånekassen arbeidet videre med spørsmålet om en utforming av ordningen. Under oppfølgingen av denne utarbeidet departementet en stortingsmelding 81 om spørsmålet der det ble anbefalt å innføre en ordning med fastrenteavtaler i Lånekassen fra 1. juli 1999. Departementets forslag fikk tilslutning i Stortinget i mai 1999. 82 Fra 1. juli 1999 ble kundene i Lånekassen tilbudt fastrente.

For Lånekassen har utfordringen med etableringen av en fastrente vært å kombinere regelverket rundt det sosiale sikkerhetsnettet med vilkårene for fastrenteavtaler. Låntakere med fastrenteavtaler oppebærer fullt ut rettigheter til rentefritak, betalingsutsettelse og ettergivelse. I likhet med avtaler i det private kredittmarkedet er det imidlertidig ikke anledning til å foreta ekstraordinære innbetalinger uten at dette utløser spørsmål om over- eller underkurs.

Sett i lys av renteutviklingen høsten 1998 kan det være naturlig å peke på de ulike handlingsrom som statsbanker og private banker har hatt. Mens private banker kan suspendere ordningen med fastrente på dagen, når det hersker usikkerhet rundt renteutviklingen, har for eksempel Husbanken vært pålagt å tilby det samme fastrenteproduktet i et halvt år. Renten fra 1. januar 1999 har vært basert på gjennomsnittet av obligasjonsrenten fra 1. april 1998 til og med 30. september 1998. Regelverket rundt flytende og fast rente har ført til en meget stor grad av forutsigbarhet i rentene. For å unngå spekulasjon innførte Husbanken en «angrefrist» på opptil et år, før det ble beregnet over- og underkurs. Dette førte til en systematisk forskjell i renterisikoen mellom staten og låntakerne. Regelverket rundt observasjonsperiode, virkningsperiode og angrefrister er således utformet annerledes for fastrenteavtaler i Lånekassen. Hovedelementer i dagens fastrenteavtaler er følgende:

• Bindingsperioden er fastsatt til 3 år.

• Tilbudet om fastrente blir endret hvert kvartal.

• Rentesatsen blir fastsatt en måned før virkningsdato.

• Observasjonsperioden er måneden før rentefastsettelsen.

• Opsjonsperiode for låntakeren er en 10 dager etter virkningsdatoen for tilbudet.

10.2.7 Gradert rentefritak

Etter dagens regelverk kan det innvilges rentefritak på utdanningslånet når inntekten er under et visst nivå, og når denne inntektssvikten skyldes bestemte årsaker. I 1999 er inntektsgrensen satt til kr 10 900 brutto per måned eller lavere. En låntaker på dette inntektsnivået kan m.a.o. få fullt rentefritak på sitt utdanningslån, mens det forventes at en annen låntaker med brutto inntekt på kr 11 000 per måned skal betjene sitt utdanningslån fullt ut.

Når det etableres grenser i offentlige støtteordninger, vil det alltid være noen som faller på gal side av grensen. Men når disse grensene kommer i sterk konflikt med allmenne rettferdsbetraktninger, kan det være grunnlag for å se på grensene på nytt. Rettferdsvurderinger er imidlertid ingen enkel ledetråd. Fra denne synsvinkel ville det vært rimelig med en glideskala fra 0 til l00 pst. rentefritak etter tilsvarende nivåer for inntekter. Et slikt system ville imidlertid vært meget tungvint å administrere.

Gradering av muligheten for rentefritak vil aldri kunne bli en forenkling. Men hensynet til forenkling må veies opp mot hensynet til at regelverket er tilpasset den virkelighet det er ment å regulere. Ofte vil det være slik at personer med inntekter rett over grensen for rentefritak som har de største problemene med å betjene lånet. Tanken om å gradere retten til rentefritak vil gjøre det mulig å komme denne gruppen i møte, i alle fall et visst stykke på vei. Det kan alltid diskuteres hvor mange graderinger et slikt rentefritak skal ha. Valget må veie hensynet til forenkling opp mot hensynet til forbedring. På denne bakgrunn foreslo en intern arbeidsgruppe 83 i Lånekassen at graderingen skulle besto av to nivåer - en nedre grense for inntekt som ga grunnlag for 100 pst. rentefritak, og en øvre grense for inntekt som ga grunnlag for 50 pst. rentefritak.

Et system med gradert rentefritak kan utformes kostnadsnøytralt i forhold til dagens nivå på rentefritak, eventuelt med en utvidelse av ordningen. Kostnaden er avhengig av hvor man setter nedre og øvre grense for inntekt. For at det ikke skal koste mer, må dagens inntektsgrense for 100 pst. rentefritak reduseres, og en øvre grense ville da kunne settes høyere. Ved vurdering av nedre grense er det sentralt at personer med svært svak økonomi ikke fratas retten til fullt rentefritak. Ved vurdering av øvre grense bør ikke denne settes så lavt at liten inntekt ikke kan omfattes av ordningen. Som kjent er rentefritaket avhengig av spesielle årsaker til at inntekten er lav. Det ville da kunne virke støtende dersom grensen ble satt så høyt at den var på samme nivå som låntakere i ordinært fulltidsarbeid. Aktuelle størrelser ved vurdering av nedre og øvre grense kunne bl.a. være

• satser for sosialstønad (nedre grense)

• standardbudsjettet fra Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) (nedre grense)

• laveste lønnstrinn i staten (øvre grense)

Den interne arbeidsgruppen foreslo en nedre grense på kr 8 000 for 100 pst. rentefritak og en øvre grense på kr 13 000 for 50 pst. rentefritak. Høsten 1996 ble dette beregnet til å koste 19 mill. kroner. Ved beregning av kostnadene er det viktig å huske på at rentefritaket ikke er ment å omfatte låntakere som frivillig frasier seg inntekt, men at lav inntekt og betalingsproblem skal være påtvunget. Et rent inntektsavhengig system ble samtidig kostnadsberegnet til ca 48 mill. kroner.

Det sentrale argument for et system med gradert rentefritak er at en på denne måten ville kunne nå flere tilbakebetalere med muligheter for betalingslettelser uten at det nødvendigvis kostet mer. Det sentrale argument mot et slikt system er at det uunngåelig er noe mer komplisert enn i dag.

10.2.8 Mer fleksible betalingsvilkår

Dagens regelverk for fastsettelse av rentenivå på utdanningslån sikrer at dette vil ligge noe under nivået i det private kredittmarkedet, men samtidig sikrer ordningen også at renten ikke er subsidiert i forhold til statens kostnader ved låneopptak. En politisk fastsettelse av renten vil gjøre dette mer usikkert. I det offentlige ordskiftet har det vært alminnelig enighet om at renten skal være «lav», men samtidig er det også enighet om at den i prinsippet skal være ikke-subsidiert.

Dersom renten skulle være subsidiert i forhold til statens lånekostnader, ville det medført at betalingsutsettelser påførte staten kostnader. Når renten er ikke-subsidiert, så åpner dette for betydelige muligheter for fleksibilitet i sammenheng med fastsettelse av individuelle betalingsplaner og nedbetalingsprofiler. Så lenge lånet blir tilbakebetalt og så lenge lånet løper til en rente som gjenspeiler kostnadene for statens låneopptak, vil nåverdien av innbetalingene være den samme.

Under disse forutsetninger bør det foreligge muligheter for at Lånekassen opptrer mer på samme måte som andre i private kredittinstitusjoner i forhold til ønsker fra låntakerne. Etter dagens regelverk kan det innvilges betalingsutsettelser av sosiale og økonomiske grunner etter en komplisert kombinasjon av inntektsnivå og et sett av årsaker. Så lenge det ikke er noe tap for staten å innvilge en betalingsutsettelse, åpner dette for å kunne fjerne hele settet av årsaker og inntekt. På denne måten burde Lånekassen kunne ta individuelle hensyn på en helt annen måte enn i dag. Dette ville innebære en betydelig forenkling av dagens regelsett. Samtidig ville det være urealistisk å overlate hele nedbetalingen til den enkelte. Hva er så de overordnede hensyn Lånekassen må ta?

Ulike overordnede hensyn

Et sentralt hensyn, som har vært mye fremme i forbindelse med oppfølgingen av misligholdte låneforpliktelser, er at for mange betalingsutsettelser lett fører til at fremtidige belastninger blir for store, at låntakere nærmest graver sin egen grav og blir tvunget over i en inkassosituasjon. Det er en sammenheng mellom mange betalingsutsettelser og antallet inkassosaker. Selv om denne sammenhengen ikke er entydig - vi vet lite om de hadde vært inkassokunder uansett - så er det en sammenheng. Mange betalingsutsettelser kan føre til at fremtidige problemer blir for store. Isolert sett tilsier dette en innstramming i muligheten for betalingsutsettelser. Som en konsekvens av dette er det fra 1999 åpnet for at låntakere skal kunne innvilges betalingsutsettelse med halve terminbeløpet, i stedet for hele terminbeløpet.

Et annet viktig hensyn er at det faktisk eksisterer et omfattende behov for likviditetslettelser, særlig i de første årene etter avsluttet utdanning. Det er mange som får betalingsutsettelser i de første årene i tilbakebetalingen, men som senere nedbetaler lånet på ordinær måte. Behovet for likviditetslettelser er til stede. En innstramming i muligheten for betalingsutsettelser kan lett føre til at langt flere ville måtte følges opp som inkassosak på grunn av manglende innbetalinger.

Et tredje hensyn er innbetalingene til statskassen av den samlede lånemasse. Det er ikke realistisk å lage et system med betalingsutsettelse som på en bekymringsfull måte reduserer pengestrømmen inn i statskassen. Innbetalingene til statskassen var i 1998 ca 5,5 mrd. kroner. Av disse var ordinære terminvarsler ca 3,8 mrd. kroner. Ekstraordinære innbetalinger utgjorde ca 1,7 mrd. kroner. I de senere år har derfor omfanget av de samlede innbetalingene til statskassen ikke vært noe problem.

Et fjerde hensyn er hensynet til Lånekassens administrasjon av ordningen. Vi ser at antallet låntakere i årene fremover vil vokse. Den tidligere vekst i søkningen til høyere utdanning vil i årene fremover forplante seg over i tilbakebetalingsfasen. I sitt planarbeid må Lånekassen legge til grunn at oppgavene skal løses innenfor de tilnærmet samme ressurser. For å makte dette er det nødvendig at regelverket og rutinene er så enkle som tenkes kan.

Modell for betalingsutsettelser

En modell for betalingsutsettelser ville måtte balansere disse overordnede hensyn mot hverandre. Det ligger utenfor utvalgets mandat å fremme konkrete forslag til forskrifter. Her skal bare antydes hvilke elementer en slik modell måtte bygges opp av:

• utvidet adgang til å velge nedbetalingstid

• redusert adgang til å ta ut betalingsutsettelser med hele terminbeløpet

• utvidet åpning til å ta ut utsettelser med deler av terminbeløpet, enten dette fastsettes ut fra rentebelastninger eller som deler av terminbeløpet

• absolutt grense mot innfrielse av utdanningslånet etter 30 års nedbetalingstid, eventuelt når låntaker fyller 65 år

• en absolutt grense for hvor høye fremtidige terminbeløp kan bli, anslagsvis 1,5 eller 2 ganger opprinnelig terminbeløp

I utgangspunktet finnes det en rekke måter for å illustrere hvordan ulike nedbetalinger kan foretas, bl.a. avhengig av når i tilbakebetalingen eventuelle betalingsutsettelser forekommer. Det vanligste vil være at behovet for betalingsutsettelser er størst i den første fasen av nedbetalingen. I figur 10.2 og 10.3 er det illustrert tenkte nedbetalingsprofiler der låntaker i en periode har betjent lånet med halvt terminbeløp (alternativ 1) eller påløpne renter (alternativ 2). Begge alternativene er illustrert i forhold til ordinær nedbetaling.

I begge tilfellene er det valgt å illustrere dette med betalingsutsettelser under starten av nedbetalingen. Begge alternativene fører naturlig nok til at en senere får innfridd lånet, at fremtidige terminbeløp blir høyere enn de ordinære, og at det totalt påløper flere renter. Innenfor grensene, som er nevnt ovenfor, bør det være stor grad av mulighet for de enkelte til å påvirke nedbetalingsprofilen. På denne måten ville nedbetalingen bli åpnet for omfattende individuell fleksibilitet der den enkelte kan tilpasse nedbetalingen til sin likvide situasjon. Med et klart regelsett vil det være mulig å etablere et system med små administrative kostnader. Søknadsbehandlingen bør kunne foretas i form av optisk lesbare søknader som ble behandlet ved hjelp av edb-programmer. Samtidig bør den enkelte få fullstendig informasjon om konsekvensen av sine valg.

10.2.9 Overgangen mellom utdanning og arbeidsliv, den såkalte «livfaseklemma»

Større fleksibilitet ved fastsettelse av betalingsplan og individuell mulighet for å påvirke nedbetalingsprofilen har direkte relevans for de problemstillinger som har vært knyttet til overgangen mellom utdanning og arbeidsliv, en problemstilling som blir ytterligere aksentuert og sammensatt ved større innslag av støtte til etter- og videreutdanning. Oppløsningen av det tradisjonelle studentbegrepet tilsier nye løsninger og større individualitet ved fastsettelse av betalingsvilkårene.

Overgangsfasen mellom utdanning og arbeidsliv er ikke en ny problemstilling. Normalt er inntekten på sitt laveste i denne perioden, mens kostnader i forbindelse med familieetablering og anskaffelse av bolig er på sitt høyeste. De som velger å ta en lengre utdanning, påfører seg selv betydelige kostnader - dels indirekte ved frafall av inntekt under utdanningen, dels direkte ved å skulle betjene lånet fra Lånekassen. Undersøkelser 84 viser et sammensatt bilde. Gruppen med minst økonomisk spillerom var barnefamilier uten høyere utdanning og med studiegjeld. Materielt sett ser det ut til at høyt utdannede, selv om de har studiegjeld, kommer bedre ut enn de uten høyere utdanning. Det har blitt vanligere at en husholdning skal betjene to studielån. Samlet gjeld er ikke nødvendigvis høyere enn for andre grupper fordi dette kompenseres ved lavere opptak av annen gjeld. Et generelt trekk er derfor at utdanning og den økonomiske belastning som er forbundet med denne, fører til «utsatt behovstilfredsstillelse», dvs. at husholdningen skyver på det tidspunktet da den skaffer seg bolig, får barn, kjøper bil osv., - mest for dem med en langvarig høyere utdanning.

Det er to forhold eller spørsmål som har ligget til grunn for diskusjonen rundt det som er benevnt som «livsfaseklemma»:

• Dels har alle låntakere blitt sett på som en gruppe, dvs. at det har vært fremmet kollektive løsninger som har omfattet alle.

• Dels har det vært ulike meninger om «livsfaseklemma» var uttrykk for et reelt økonomisk problem, som tilsa behov for økte subsidier fra staten, eller om det i prinsippet var å betrakte som likviditetsproblemer i en overgangsfase.

Tiltakene som har vært fremmet for å møte de utfordringer som ligger i overgangen mellom utdanning og arbeid, har vært preget av de dilemmaer som ligger i disse spørsmålene.

Kollektive løsninger

Det tradisjonelle svar på dette problemet har vært å redusere terminbeløpene i den første fasen av tilbakebetalingen. I mange år ble terminbeløpene i de tre første årene (lavterminfasen) satt til summen av rentebelastningen. Dette førte til at lånet ble «frosset» fast i denne perioden. Siden det allerede hadde påløpt renter i perioden mellom avslutningen av utdanningen og første varsling (betalingspausen), var likevel lånet etter ca 5 år høyere enn ved avsluttet utdanning. For unge låntakere under 23 år var det egne regler som sikret enda lavere terminbeløp.

Reglene for fastsettelse av terminbeløp i lavterminfasen gjaldt alle og var som sådanne en kollektiv betalingsutsettelse for hele låntakermassen, både for de som trengte det og de som ikke trengte det. På slutten av 80-årene og i begynnelsen av 90-årene skjer det en holdningsendring til det å låne penger. Det var større interesse for å starte nedbetalingen raskere. På 90-tallet har Lånekassen erfart betydelige ekstraordinære innbetalinger. De tradisjonelle kollektive betalingsutsettelser var ikke lenger tilpasset alle låntakeres behov og atferd. I regelverket har dette vært gjenspeilet i kortere betalingspause og bortfall av lavterminfasen.

Et likviditetsproblem, - eller et reelt økonomisk problem?

En annen side av spørsmålene rundt «livsfaseklemma» er om denne skal møtes med realøkonomiske tiltak, i form av rentelettelser og lignende, eller om den i prinsippet er å betrakte som et likviditetsproblem. I så fall bør tiltakene begrenses til å kunne forskyve belastningen fremover i tid.

Den modell for inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløpene (INTB) som ble innført i 1989, eksemplifiserer dette dilemmaet. I hovedsak innebærer INTB en forskyvning av belastningen fremover i tid. For de som er omfattet av ordningen, kan terminbeløpene nedsettes til 6 pst. av brutto årsinntekt, men nominell rentesats er den sammen. Dette har som virkning at nedbetalingstiden utvides, og samlede renteinnbetalinger vil av denne grunn bli større. Samtidig er det innført en litt spesiell renteregel som sier at rentedelen av det nedsatte terminbeløpet ikke skal rentebelastes. Dette innebærer at effektiv rente blir litt redusert i forhold til ordinær innbetaling. Denne fordelen har imidlertid ikke blitt vurdert som så gunstig at den har gjort ordningen attraktiv.

Følgende oversikt viser den utviklingen ordningen med inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløpene har hatt siden starten i 1989.

Tabell 10.15 karakteriserer den typiske INTB-kunde:

• kvinne (56-58 pst.)

• alder ca. 30-34 år

• inntekt kr 150-174 000

• har vært ca. 4 år i tilbakebetalingen

• bosatt på Østlandet

• vil være ca. 50-54 år ved innfrielse

18-20 pst. av de som har fått innvilget nedsettelse av terminbeløpene har oppgitt for lavt beløp og har blitt «tatt» i etterkontrollen av skatteligningen. Den typiske kunde som blir tatt i etterkontrollen er:

• mann (50-53 pst.)

• alder 30-34 år

• inntekt kroner 200 000 - 224 000

• bosatt på Østlandet

10.2.10 Hva bør gjøres med INTB?

Det må være hevet over tvil at ambisjonene med INTB-ordningen har vært langt høyere enn det som har blitt resultatet. Når ordningen ikke har blitt så attraktiv som en hadde tenkt seg, har dette trolig flere årsaker:

• I begynnelsen av 1990-årene skjedde et skifte i holdningen til å nedbetale gjeld. Mens 1980-årene var preget av høyt låneopptak og lengst mulig nedbetalingstid, så har Lånekassen på 1990-tallet registrert en betydelig vekst i ekstraordinære innbetalinger. Ønsket om å nedbetale raskere slo særlig sterkt ut fordi nominell rente har blitt oppfattet som høy.

• Ved bruk av INTB-ordningen blir nedbetalingstiden forlenget frem mot 30 år. Effektiv rente er uvesentlig påvirket, men det fører til at det totale rentebeløpet som skal betales, kan øke betydelig. Det er trolig slik at dette er oppfattet som en lite gunstig side ved INTB.

Dagens situasjon må sies å være utilfredsstilllende. Det er for få som benytter og har reell nytte av ordningen. Lånekassen legger ned et betydelig arbeid i forberedelse og vedlikehold av ordningen. Denne ressursbruken står ikke i samsvar med den meget beskjedne søkningen. Noe må gjøres, og i prinsippet er det to veier å gå: forbedring av ordningen eller avvikling av den.

10.2.11 Ulike måter å forbedre INTB på

En sikker måte å øke tilslutningen til ordningen på er selvsagt å forbedre den. Det finnes en rekke grep som kan gjøres for å gjøre den bedre, både som en ren likviditetsordning og ved å øke subsidiegraden i ordningen:

• Den årlige termininnbetalingen til Lånekassen kan nedsettes dersom den er større enn 6 pst. av brutto årsinntekt. Denne prosenten kan settes lavere. Flere vil kunne omfattes av ordningen, men den vil ikke bli gunstigere i betydning av økt subsidiering.

• Det forutsettes at den årlige innbetaling skal være større enn kr 9 700 (1999) for at en låntaker kan omfattes av ordningen. Denne «inngangsbilletten» til ordningen kan settes lavere. Dette øker ikke subsidiegraden, men flere med lave lån kan benytte ordningen som en likviditetsordning.

• På samme måte kan «minste nedsettelse» og «laveste nedsettelse» gjøres mindre slik at flere vil kunne omfattes av ordningen. Flere vil kunne omfattes, men dette vil trolig ha en meget beskjeden virkning på søkningen til ordningen.

• Rentefordelen i dagens ordning ligger i at det ikke skal regnes renter på rentedelen av det utsatte terminbeløpet. Dette kan utvides til også å omfatte avdragsdelen. Det vil i tilfelle utvide subsidieelementet i ordningen.

• Ved innbetalinger til Lånekassen «spises» dagens rentefordel opp i samsvar med en bestemt posteringsrekkefølge for låne- og rentesaldoer. Denne posteringsrekkefølgen kan endres slik at man beholder rentefordelen lenger enn i dag. Dette vil øke subsidieringen i ordningen.

INTB som ren likviditetsordning

Det kunne vært en løsning å ta bort rentefordelen i INTB og beholde ordningen som en ren likviditetsordning. Det ville på mange måter skapt et renere forhold mellom INTB og de muligheter for lettelser som er regulert i de ordinære betalingsvilkår. INTB innebærer utsettelse med deler av terminbeløpet. Et litt problematisk forhold er at utsettelser gjennom INTB ikke er knyttet til en årsak, slik tilfellet er ved de ordinære betalingsvilkår.

Tilknytning til faktisk inntekt

Lånekassen legger i dag ned et betydelig arbeid i vedlikehold av forskrifter, programmer, saksrutiner og søknadsbehandling i forbindelse med INTB. Det er mulig å tenke seg forenklinger av dette, samtidig som at ordningen opprettholdes. En løsning kunne være å knytte den inntektsavhengige inntekten opp mot kundens faktiske inntekt, i stedet for den antatte inntekt som ligger inne i dagens ordning. Dette kunne gjøres ved å fastsette terminbeløpene etter de inntektsdata som Lånekassen får overført fra Skattedirektoratet. Fordelen ved et slikt system ville være at kunden kunne velge om han/hun ville betale terminbeløp ut fra inntekten eller det ordinære terminbeløpet, og dette kunne skje samtidig med det første varselet etter årsskiftet. Hele etterkontrollen ville være unødvendig. Ulempen ved dette systemet ville være at man måtte basere seg på inntektsforhold som er opptil 2 år gamle. Noe av hensikten med INTB har vært å kunne tilby en likviditetslettelse ut fra dagens situasjon og ikke ut fra en situasjon som er 2 år gammel. Samtidig ville vi fortsatt stå overfor et problem med de som har en vesentlig endret inntektssituasjon. Av disse årsaker har dette forslaget ikke vært ført videre i Lånekassen.

10.2.12 Avvikling av INTB-ordningen?

En forbedret eller endret INTB forutsetter imidlertid at man mener at det er et fortsatt behov for en slik ordning, og at denne eventuelt skal være gunstigere enn de ordinære betalingsvilkår. Erfaringen med ordningen sier ganske entydig at det ikke er stort behov for en slik ordning, slik den er utformet i dag. På en måte kan en si at den kom i et galt tiår. Folk ønsker å nedbetale raskere enn det som var forutsatt da ordningen ble etablert. En må også spørre om ordningen vil være tilpasset den økende heterogenitet i studentmassen som vil følge av etter- og videreutdanningsreformen.

Dersom en skal gå inn for en forbedret ordning, ville dette innebære økte offentlige kostnader. En må da kunne begrunne at denne fanger opp grupper med større betalingsproblemer enn andre. Som nevnt er INTB ikke knyttet sammen med årsaker, men er et rent inntektsavhengig system. Dette innebærer at også personer som frivillig fravelger inntekt, vil motta offentlige stønad. Satt litt på spissen kan vi si at en frivillig hjemmearbeidende, eventuelt med litt deltidsarbeid, vil kunne motta større statlig stønad til å betjene sitt utdanningslån enn en enslig trygdemottaker.

Ordningen med INTB har vært målrettet mot låntakere med høye lån. Men det er usikkert om personer med høye lån har større likviditetsproblemer enn andre. Trolig er det slik at personer med høyt studielån har mindre av annen gjeld. Blant Lånekassens inkassokunder er det en overrepresentasjon av kunder med lavt lån til videregående opplæring.

Det viktigste spørsmålet blir likevel om det behovet INTB er ment å fange opp, kan fanges opp på en annen måte. INTB er i all hovedsak en ordning som fanger opp et likviditetsproblem. Vi må anta, særlig i tilknytning til overgangen mellom utdanning og arbeid, at det vil være behov for muligheter til å få utsettelser med hele eller deler av terminbeløpet. I denne sammenheng vil eventuelle forslag om større fleksibilitet, større individuelle valgmuligheter under tilbakebetalingen kunne imøtekomme behovet for likviditetslettelser på en annerledes kvalifisert måte enn i dag. I dag er denne muligheten begrenset til de som faller inn under ordningen med INTB eller det årsaksrelaterte systemet i de ordinære betalingsvilkår. Det er ganske sikkert mange andre tilbakebetalere som ville kunne ha behov for kortsiktig likviditetslettelse. En modell for dette, slik det er beskrevet foran i punkt 10.2.8, ville kunne imøtekomme dette behovet. En utvikling i denne retning er allerede innledet ved at det fra 1. januar 1999 ble åpnet for at det skal kunne innvilges utsettelse med halve terminbeløpet.

10.2.13 Studielønn eller IATB

INTB er et rent inntektsrelatert system. I denne sammenheng skal det nevnes to andre modeller der den offentlige stønad er knyttet sammen med inntektsbegrepet:

• studielønn

• inntektsavhengig tilbakebetaling

Studielønn

Vi kjenner ikke så mange systemer med studielønn. I en viss forstand var det dette systemet som var rådende i det gamle Sovjetsamveldet. Men tanken om studielønn har også vært nevnt i den norske politiske debatt om utdanningsfinansiering. Siden studielønn innebærer at det ikke blir noe lån å betale, ville det kanskje være naturlig å behandle dette som et alternativ til dagens stipendsystem. Når det likevel er nevnt kort her, så skyldes dette sammenhengen med et inntektsavhengig støttesystem.

Ved en studielønnsmodell vil det være det offentlige som finansierer utdanningen. Utdanning blir sett på som arbeid, og studenten må betale skatt av studielønnen til staten. En slik modell forutsetter at lønnen er på et nivå som det går an å leve av.

For å sikre at kostnadsnormen følger pris- og lønnsutviklingen ellers i samfunnet, må den knyttes til en referanse som blir regulert av staten hvert år. Dette kunne skje ved at den knyttes opp til grunnbeløpet i folketrygden (G). Dette vil føre til at kostnadsnormen for 10 måneders finansiering vil være ca. 2G. 1G i folketrygden er per 1.mai 1998 kr 45 370. Kostnadsnormen for 10 måneders studiefinansiering ville bli kr 90 740 brutto. Med dette utgangspunktet, og fratrukket skatteinntekter, vil en modell med studielønn koste ca. 14,6 mrd. kroner. Hvis vi da samtidig legger til grunn at dagens utdanningsfinansiering koster ca. 4,1 mrd. kroner i stipend og 1,8 mrd kroner i ulike former for rentestønad, kan nettokostnaden ved et system med studielønn anslås til ca. 8,7 mrd. kroner.

Som argumenter for et system med studielønn kan følgende anføres:

• Studentene kan gå inn i en etableringsfase uten studielån.

• Staten kan styre valg av utdanning ved å regulere lønningene.

• Studielønn ville forenkle senere forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår.

Som argumenter mot et system med studielønn kan det anføres:

• Staten må bære hele kostnaden, noe som blir betydelig dyrere enn dagens ordning.

• Studielønn ville innebære en omfordeling i favør av utdanningsgrupper som senere går ut i arbeid med høy avlønning.

• I et livslønnsperspektiv forutsetter dette et samfunn der ikke markedet har betydning for lønnsdannelsen, dvs. nærmest en ren planøkonomi.

Inntektsavhengig tilbakebetaling - IATB

Spørsmål om behovet for endringer i betalingsvilkårene ble drøftet nesten samtidig i Sverige og Norge på slutten av 1980-tallet. I denne diskusjonen var det sterkt fremme et forslag om å knytte terminbetalingene til en fast prosent av årsinntekten. Ved en viss oppnådd alder skulle restgjelden avskrives. Inntektsavhengig nedbetaling, IATB, ble begrunnet med en gunstig fordelingsvirkning. De med den høyeste inntekten betalte mest. De med lavest inntekt ville ikke måtte oppleve at utdanningsgjelden ble en unødig tung bør å bære. Det ble gjort beregninger som viste hvordan nedbetalingen ville foregå, og hvordan de fleste ville innfri lånet før pensjonsalder.

Det knyttet seg for stor usikkerhet til de beregninger som ble lagt til grunn for denne modellen til at den ble valgt i Norge. INTB ble løsningen her. I Sverige, derimot, ble IATB fra 1989 fastsatt som det bærende prinsipp for tilbakebetaling av utdanningslån. Det løper ordinære renter på lånet, men låntakerne plikter ikke å betale ned med mer enn 4 pst. av årsinntekten i året på utdanningslånet.

Det viste seg ganske raskt at de forutsetninger som ble lagt til grunn i Sverige, ikke holdt stikk. Rentenivå, inntektsvekst og utviklingen på arbeidsmarkedet gikk i andre retninger enn det som var lagt til grunn for ordningen. Dette har blitt et betydelig problem i Sverige, der store deler av låntakermassen innbetaler mindre enn påløpne renter. Det totale lånet øker bekymringsfullt, og innbetalingene er, relativt sett, langt mindre enn i Norge. I Sverige kan restlånet ettergis etter at låntakere har fylt 65 år. Noe usikre beregninger antyder at man i Sverige i fremtiden (ca. år 2020) kan komme i den situasjon at man må avskrive lån på 2 - 6 mrd. kroner hvert år. Bl.a. av denne grunn ble det nedsatt en parlamentarisk komité som senere har foreslått betydelige innstramminger i tilbakebetalingsvilkårene i Sverige 85.

Som argumenter for en inntektsavhengig tilbakebetaling kan følgende anføres:

• IATB ville fjerne eventuell gjeldsfrykt som hindrer noen i å søke seg til utdanning.

• IATB ville føre til at lånebelastningen ble tilpasset den enkeltes avkastning av utdanningen.

• IATB er tilpasset livsfaseklemma i overgangen mellom utdanning og arbeid.

• IATB ville innebære at staten tok større ansvar for finansiering av levekostnader under utdanningen.

Som argumenter mot en inntektsavhengig tilbakebetaling kan følgende anføres:

• IATB ville innebære at det personlige ansvar ble betydelig svekket, og at risikoen ble forskjøvet over til staten. Dette innebærer betydelig usikkerhet mht. fremtidige tap for staten.

• IATB ville legge incitament for større låneopptak under utdanningen enn det som er nødvendig.

• IATB er lite presist som sosialpolitisk virkemiddel, da personer som har økonomi til å fravelge inntektsgivende arbeid, vil få samfunnet til å betale utdanningskostnadene deres.

• IATB gir incitamenter for å fravelge arbeid: jo mindre arbeid, desto større fordeler. Dette står i motstrid til det som i andre sammenhenger er betegnet som «arbeidslinja».

Nedbetaling over skatteseddelen og trekk for avdrag

Inntektsavhengig tilbakebetaling må ikke nødvendigvis foretas gjennom en selvstendig virksomhet som CSN i Sverige eller Lånekassen i Norge. I flere land, bl.a. England, gjøres dette over skatteseddelen. Fordelen ved en slik ordning er at det vil frigjøre betydelige administrative ressurser i Lånekassen, og at nedbetalingen blir samordnet med den generelle skattepolitikk i samfunnet. Ulempene ved en slik ordning ville være at det ble vanskelig å opprettholde det sosiale sikkerhetsnettet i regelverket, at endringer i skattepolitikken ville kunne få utilsiktede virkninger for tilbakebetaling av utdanningslån og til et større ressursbehov på ligningskontorene. I en fremtid med økende veksling mellom utdanning og arbeid ligger det en betydelig effektivitetsgevinst ved at tildeling og tilbakebetaling administreres gjennom Lånekassen.

I forlengelsen av en inntektsrelatert tilnærming til nedbetaling av utdanningslån skal også nevnes den ordningen en hadde frem til 1962, da ikke bare rentene, men også avdraget var fradragsberettiget i inntekten før beskatning. Denne ordningen opphørte dels fordi en ønsket å likebehandle studielån med andre lån, men også fordi dette var en ordning der fordelen var størst for personer med den høyeste inntekten. Det går imidlertid an å hevde at en slik ordning ville være en logisk forlengelse av den vurdering at utdanning også er en individuell økonomisk investering, og at utdanningslån er en kostnad til fremtidig inntektservervelse. I dagens skattesystem er dette ment dekket gjennom minstefradraget.

Skatterettslig er utgifter til inntekts ervervelse i sin alminnelighet utgifter som er fradragsberettiget ved beskatning.

En slik ordning vil innebære at fordelen er knyttet sammen med det at en betaler skatt. I motsetning til med IATB vil dette således legge et incitament for å søke arbeid, ikke å fravelge arbeid.

10.2.14 Ettergivelse av lån for låntakere i Finnmark, Nord-Troms og andre regioner i Norge

Ordningen med ettergivelse av lån for låntakere i Finnmark og Nord-Troms ble innført med virkning fra 1. januar 1988. Intensjonen med akkurat denne ordningen var tredelt:

• Den skulle øke rekrutteringen av fagfolk til regionen.

• Den skulle virke stabiliserende, dvs. motvirke fraflytting fra regionen.

• Den skulle virke motiverende for folk i regionen mht. å ta utdanning.

Det er gjort flere evalueringer av hvorvidt ordningen fungerer etter intensjonene. Konklusjonen har i all hovedsak vært at ordningen har vært vellykket. En av de undersøkelsene som klarest tyder på at ordningen både virker rekrutterende og stabiliserende, er «Kystundersøkelsen i Finnmark», 1996 (Norsk Gallup). Undersøkelsen viste at virkemiddeltiltakene er svært viktig for å rekruttere tilflyttere til kystkommunene, spesielt personer med utdanning. Blant personer med universitetsutdanning er mulighetene for nedskrivning av utdanningslån rangert som den nest viktigste faktoren for å bli boende. Bare tilfredsstillende arbeid er viktigere.

Leger i utvalgte kommuner utenfor regionen ble i 1992 inkludert i ordningen. Ordningen fungerer identisk for dem som for låntakere i Nord-Troms og Finnmark, sett bort fra at det ikke stilles krav om at legen skal bo i den kommunen som omfattes av ordningen, bare at han/hun skal arbeide der. I 1998 var det ingen person som har fått ettergitt lån etter denne ordningen. Så langt i 1999 er det 1 person som har fått ettergitt kr 17 000.

I det offentlige ordskiftet rundt disse ordningene er det reist forslag om å utvide ordningen til å omfatte store deler av landet. Ordningene har ikke et utdanningspolitisk, men et distriktspolitisk siktemål. Legeordningen må sies å ha en rent helsepolitisk begrunnelse. Slik sett reiser ordningene spørsmålet om å benytte Lånekassen på et område der det fagpolitiske ansvaret er forankret et annet sted. Sett bort fra dette er de problematiske sidene ved ordningene i hovedsak av mer teknisk/administrativ art. I korthet har disse sammenheng med

• regelen om at bare hovedstolen skal avskrives og at rentene skal betales

• samordning mellom ettergivelsesordningene og INTB eller ordinær nedbetaling

• kontroll med vilkårene om arbeids- og boforhold

Utviklingen har ført til at det er et overhengende behov for forenklinger og det er ikke realistisk å tenke seg en utvidelse av ordningen til å omfatte store deler av landet uten at denne er vesentlig forenklet. Det problematiske ligger i å foreta forenklinger som samtidig ikke er en svekkelse av ordningen. Av aktuelle forslag, som vil virke i begge retninger, kan det nevnes:

• la avskrivningen omfatte både lån og renter

• foreta avskrivninger uten å endre terminbeløp

• heve maksimal- og minimumsgrensene for ettergivelse per år

• rett til ettergivelse knyttes til folkeregistrert bosted alene

• bare kreve 50 pst. yrkesaktivitet mot dagens 100 pst.

Virkningen av de to første forslagene vil kunne innebære en svekkelse av ordningen, mens virkningen av de tre siste forslagene vil innebære en utvidelse.

10.2.15 Mislighold og tap, ny inkassostrategi

Ved forfall får låntakeren lagt til et gebyr på 30 kroner, En låntaker som ikke betaler terminbeløpet ved forfallet, får tilsendt andregangsvarsel og får da lagt til et gebyr på kr 250. Dersom låntakeren ikke betaler ved andregangsvarsel, blir det sendt ut varsel om oppsigelse av hele gjelden. Ved varsel om oppsigelse får låntakeren lagt til et gebyr på 350 kroner. Varselsgebyrene blir vedtatt hvert år av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet.

For Lånekassen er det en viktig oppgave å begrense tap på utlån, og sikre at betalingsforpliktelser overholdes så langt den enkelte låntaker har økonomiske forutsetninger for det. En prognose for tapte og usikre lån, som ble utarbeidet sommeren 1994, viste en bekymringsfull vekst i Lånekassens tap i årene frem mot år 2000. Samtidig viste analysen at potensialet for merinnkreving var stort.

I samarbeid med konsulentfirmaet Stradec a/s ble det utarbeidet en strategiplan for inkassoarbeidet og en analyse av tilbakebetalerne. Strategiplanen beskrev nye rutiner, anslo økt bemanningsbehov og beregnet fremtidig innkrevingspotensial i saker med betalingslettelser og mislighold. Analysen viste at misligholdet hadde sitt grunnlag i manglende betalingsevne, men at det også i betydelig grad hadde sammenheng med manglende betalingsvilje.

Figur 10.4 viser utviklingen av antall låntakere som har fått lånet sitt oppsagt i Lånekassen:

Kilde: Lånekassen

Som det fremgår av figuren, har antall oppsigelser på 1990-tallet ligget rundt 15 000 saker og ca 5 pst. av antall varslede kunder. Forholdene rundt forfallet 1. april 1996 var så spesielle at dette ikke er representativt. I inkassomassen vil det alltid være en betydelig tilgang og avgang. Ved utløpet av 1998 var ca 38 300 kunder i Lånekassen under inkassomessig behandling mot ca. 33 000 året før. Utestående inkassogjeld var 3,8 mrd. kroner. Det kom til 12 800 nye inkassokunder i løpet av året, mens det samtidig var en avgang på 7 600. Lånekassen avskriver fordringer som blir overført til Statens innkrevingssentral på permanent basis.

Lånekassen har etablert en handlingsplan for økt innsats på området tyngre inkasso. Dette innebærer blant annet styrking av bemanning samt utvikling av et system for økt EDB-støtte til saksbehandlingen. En sentral målsetting i handlingsplanen er å komme i dialog med kunder så tidlig som mulig etter at betalingsvansker er konstatert.

I arbeidet med den videre oppfølgingen av inkassoarbeidet er det to temaer som har vært sentrale:

• behovet for økte fullmakter til Lånekassen

• egne betalingsplaner for låntakergrupper som er overrepresentert i inkassomassen

Økte fullmakter

I en viss forstand har inkassoarbeidet i Lånekassen vært ineffektivt fordi virksomheten ikke har hatt tilstrekkelige fullmakter for å gå inn i seriøs drøfting med låntaker om realistisk betjening av det misligholdte lånet. På kort sikt har dette betydd at tapene for samfunnet har vært større enn det som hadde vært nødvendig; et kortsiktig mindre tap kunne ha forhindret et større tap senere. I andre sammenhenger hadde det vært mest hensiktsmessig å kunne forhandle seg frem til en avtale for å sikre innbetalinger av det usikrede lånet.

I tunge inkassosaker har det derfor vært foreslått at Lånekassen bør ha anledning til

• å delta i utenrettslige gjeldsordninger etter gjeldsordningslovens prinsipper

• å inngår betalingsavtale som innebærer at hovedstol reduseres, og at restgjelden betjenes etter avtale eller i form av avtalt engangsbeløp eller en mer langsiktig avtale

• å avstå, helt eller delvis fra renter (rentefrys) som del av betalingsavtalen

I andre inkassosaker der låntaker har betydelige betalingsproblemer, har det vært foreslått at Lånekassen bør ha anledning til

• å oppheve tidligere oppsigelser

• å redusere fremtidige terminbeløp

• å frafalle morarente

• å inngå temporære betalingsavtaler

For at Lånekassen skal ha reelle muligheter til å løse vanskelige misligholdssaker, er det nødvendig med egen fullmakt. En hensiktsmessig måte å forankre en slik fullmakt på ville kunne være å endre utdanningsstøtteloven på dette punktet.

Egne betalingsplaner

Låntakere som bare har lån fra videregående skole er overrepresentert i inkassomassen. Tabell 10.16 viser andelen av dem med lån fra videregående skole og høyere utdanning, i hele låntakermassen og i inkassomassen.

Tabellen viser at antallet tilbakebetalere med utdanningsbakgrunn fra videregående skole utgjør 27,9 pst. av alle tilbakebetalerne, mens de utgjør 60,9 pst. av alle inkassokundene. Det er særlig låntakere med yrkesfaglig skolebakgrunn som er overrepresentert blant inkassokundene. Andelen øker her fra 24,9 pst. til 47,34 pst. Blant misligholderne med lån fra videregående skole er det også en tendens til større mislighold hos låntakere i sentrale strøk enn fra distriktene. Oslo utgjør den største gruppen. Låntakere fra Oslo utgjør 12,4 pst. av totalmassen for lån fra videregående skole, mens de utgjør 14,2 pst. av den samme gruppe misligholdere.

På denne bakgrunn har det vært reist spørsmål om å lage egne betalingsplaner for låntakere med bare lån fra videregående opplæring eller med lave lån.

10.2.16 Tilbakebetaling fra utlandet

Per 31. desember 1998 er det til sammen 9 052 låntakere i tilbakebetalingsfasen som er bosatt midlertidig eller permanent utenfor Norges grenser. Tabell 10.17 nedenfor viser de sentrale sidene ved fordelingen av denne låntakermassen.

Det hefter flere forhold ved tilbakebetalingskundene i utlandet som gjør denne gruppen spesiell. De til dels store forskjellene mellom landene når det gjelder kulturelle forhold og sosiale og økonomiske ordninger bevirker, store ulikheter med hensyn til betalingsevne og, i et visst monn, betalingsvilje.

Tilbakebetalere i utlandet utgjør således en sammensatt gruppe. Flere spesielle problemstillinger kan avgrenses innenfor dette området. Et geografisk hovedskille kan likevel trekkes mellom det vi kan karakterisere som den rike vestlige verden på den ene siden og utviklingsland i Afrika, Sør-Amerika og deler av Asia på den andre. Problemstillingene for disse to kundegruppene er vidt forskjellige.

Spesielle krav til dokumentasjon

Låntakere bosatt i utlandet er på samme måte som for låntakere bosatt i Norge omfattet av regelverket for betalingslettelser. De praktiske problemene for Lånekassen knytter seg til dokumentasjonsspørsmålet, dvs. bekreftelse på forhold som inntekt, registrert ledighet, sykdom, arbeidsforhold osv. De til dels store forskjellene mellom landene når det gjelder de sosiale og økonomiske ordningene, vanskeliggjør en systematisk og fullstendig innhenting av informasjon om disse tingene. Flere praktiske problemer oppstår når f.eks. inntekts- og årsaksforhold skal overføres til norske forhold. Jakten på relevante opplysninger blir derfor en ressurs- og tidkrevende prosess både for Lånekassen og låntakerne.

Tilbakebetaling fra kunder bosatt i lavkostland

Spesielle problemstillinger knytter seg til utenlandske låntakere som flytter tilbake til hjemlandet og der hjemlandet er et lavkostland. Aktuelle grupper av hjemvendte låntakere er

• politiske flyktninger

• låntakere som har hatt opphold i Norge på humanitært grunnlag

• låntakere med støtte etter den såkalte «u-landsparagrafen»

Erfaringene tilsier at nevnte kundegrupper har større problemer med tilbakebetalingen enn andre låntakere i utlandet. Årsaken er åpenbar. Det svært lave inntektsnivået nærmest umuliggjør nedbetalingen av utdanningslånet. Mange av disse vil således ha krav på betalingslettelser. Erfaringsmessig vil også mange av de som ikke sender inn søknad om betalingslettelser få problemer med tilbakebetalingen. Lavt inntektsnivå og svak betalingsevne kjennetegner følgelig alle gruppene. Krav om tilbakebetaling av lånet i Lånekassen for disse gruppene har derfor et ofte hatt et urealistisk preg. For de enkelte tilbakebetalere oppfattes de stadige kravene fra Lånekassen som svært ubehagelige og som noe det ikke er mulig å bli kvitt. 86

Saksbehandlingen legger beslag på betydelige administrative ressurser. Kravet til dokumentasjon kan lede til en ganske omfattende korrespondanse. Manglende innbetalinger fører dessuten ofte til aktivisering av purrerutiner og oppfølging gjennom inkassosystemet. Mange av lånene blir på den måten å betrakte som uerholdelige og endelig avskrevet. Mye tyder derfor på at den samlede gjeldsbyrde for disse må anses som tapt. Til syvende og sist blir det et spørsmål om på hvilken måte tapet skal realiseres - om det finnes alternative måter, mindre ressurskrevende framgangsmåter, å realisere nødvendige tap på.

Tidligere forslag

Tilbakebetaling av utdanningslån for låntakere som er bosatt i utlandet, er et område med særegne problemstillinger. Formelle og praktiske problemer oppstår når et regelverk som er utbygd for norske forhold skal «oversettes» til utlandet. Målsettingen må være å etablere et regelverk og en praksis som er tilpasset den virkelighet som låntakere i utlandet representerer. Tre hovedretninger har vært antydet:

• utvidede fullmakter til ettergivelse for låntakere i lavkostland

• mer effektiv oppfølging av tilbakebetalingskunder i i-land

• enklere og mer skjønnsbetingede krav til dokumentasjon av rett til betalingslettelser

Det har videre vært fremhevet det spesielle problemet med repatriering av politiske flyktninger. Det er et paradoks at denne gruppen får tildelt støtte til hjemreise fra den norske stat med den ene hånden, mens den andre hånden mener at studielånet skal tilbakebetales. Samtidig vet vi etter hvert så mye om arbeidssituasjonen i hjemlandet til denne gruppen at tilbakebetaling er helt urealistisk. I denne sammenheng har det vært foreslått at støttemottakere som reiser tilbake til hjemlandet etter avsluttet utdanning, og der hjemreisen er organisert gjennom en offentlig repatriering, kan få ettergitt gjelden etter samme mønster som ordningen med ettergivelse av lån for statsborgere fra samveldet av uavhengige stater, land i sentral- og Øst-Europa og utviklingsland, dvs. forskriftene til utdanningsstøtteloven, kap. X.

10.2.17 Statslån eller statsgaranterte lån

Diskusjoner rundt vilkårene for utdanningslån har foregått i et spenningsfelt mellom de som mener at lånene skal ha en sosial innretning, og de som mener at de skal være mest mulig lik vilkårene i det private kredittvesen. I en viss forstand er det således mulig å hevde at en står overfor et valg mellom velferdsstyring eller markedsstyring. Slik sett kan vilkårene for utdanningslån plasseres langs en dimensjon av offentlig og privat. Av de nordiske støttesystemene er det Sverige og Norge som plasserer seg lengst mot det offentlige. Her er tildeling av støtte og tilbakebetaling i større grad sett i sammenheng og med klare velferdselementer innebygd. Danmark og Finland plasserer seg mer i retning av den private modellen, med Finland som det klare ytterpunkt. Her opptar studentene lån i private banker til markedsrente. Staten innvilger garantier mot mislighold. Slike statsgaranterte lån var tidligere vanlig i Danmark, men erfaringene var ikke gode og er nå erstattet av vanlige statslån.

Som argumenter for statsgaranterte lån i stedet for statslån, kan følgende anføres:

• Statsgaranterte lån ville trolig kunne frigjøre betydelige administrative ressurser i Lånekassen.

• Med statlige garantier ville trolig private banker kunne finansiere sine innlån på like gunstige vilkår som staten.

• Statens innlån ville bli redusert.

• Statens tap på misligholdte lån i Lånekassen ville i prinsippet bortfalle.

• Nedbetaling av utdanningslån ville skje på samme vilkår som andre lån.

Som argumenter mot statsgaranterte lån i stedet for statslån, kan følgende anføres:

• Statsgaranterte lån ville være risikofrie for private banker, det er neppe behov for denne type statsstøtte til det private kredittvesen.

• De utdanningssøkende ville få ulike lånevilkår.

• Private banker ville ikke være interessert i å tilby vilkår på samme ikke-kommersielle grunnlag som staten. Dette ville gjøre lånene dyrere, noe som de utdanningssøkende trolig ville måtte betale.

• Staten ville måtte innløse garantien og få tap på misligholdte lån.

• Det ville påføre staten administrative kostnader ved administrasjon av de misligholdte lånene.

• I en fremtid med økende veksling mellom utdanning og arbeid ligger det en effektivitetsgevinst i det at tildeling og tilbakebetaling er koordinert i samme virksomhet.

Et helt sentral element i diskusjonen rundt statsgaranterte lån er forholdet til de sosiale ordninger i utdanningsstøtten. Dette er etablerte ordninger både i utdanningsperioden og ikke minst etter at utdanningen er avsluttet. Så langt har det vært alminnelig enighet om hel eller delvis ettergivelse på grunn av uførhet, rentefritak under arbeidsledighet, sykdom, omsorg osv. Lånekassen har i dag en profesjonell masseforvaltning av denne typen rettigheter, og det er liten grunn til å anta at private banker vil kunne ivareta dette på en mer effektiv måte og med de samme krav til likebehandling. Bl.a. av disse årsaker har tanken om overføring av lån til private banker med statsgaranti ikke vært ført videre i Norge.

Salg av statslån

Det skal også nevnes en annen variant av samvirke mellom det offentlige og private aktører med hensyn til utdanningslån. Det gjelder salg av statslån til det private kredittmarked. Dette er bl.a. et sentralt forhold i England der staten har innledet salg av sine krav på tilbakebetaling av utdanningslån til private investorer. I løpet av 1998 solgte den engelske stat fordringer til en verdi av 1,02 mrd. pund til et privat finansieringsselskap, spesielt opprettet for kjøp av utestående låneporteføljer. 87 Etter hard konkurranse er det likevel det statseide «Student Loans Company» som har fått kontrakt for innkreving av de utestående fordringer. Selve tilbakebetalingen er inntektsregulert hvert år.

Helt sentralt i denne sammenheng er selvsagt til hvilken pris disse kravene er kjøpt og hvilke betingelser låntakerne nedbetaler lånene etter. For staten er utdanningslånene en langsiktig investering, som samtidig sikrer inntekter langt inn i fremtiden. Et salg av disse kravene vil kortsiktig gi store inntekter og således være gunstig i forhold til et eventuelt likviditetsproblem, men samtidig vil den langsiktige avkastningen bli borte. Fra en forretningsmessig synsvinkel kan den ene løsningen være like god som den andre. For de utdanningssøkende ligger det trolig større sikkerhet for en sosial profil så lenge lånet er et offentlig krav.

10.2.18 Et strategisk dilemma

Spenningen mellom den velferdsmessige og den bankmessige side av Lånekassen utgjør samtidig et langsiktig strategisk dilemma for Lånekassen. På den ene siden er utdanningsstøtten gjennom Lånekassen i hovedsak styrt av politiske vedtak og ikke av markedet. Lånekassen er en forvaltningsvirksomhet og ikke en kommersiell virksomhet. På den annen side stilles det krav og forventninger til Lånekassen som kan sammenliknes med det private bankvesen. Et eksempel på dette er etablering av tilbud om fastrente. Innenfor det private kredittvesen blir det utviklet et omfattende produktspekter der den enkelte låntaker har anledning til å binde hele eller deler av lånet innenfor ulike tidshorisonter.

Lånekassen befinner seg ikke i en direkte konkurransesituasjon, selv om nedbetaling av utdanningslån også vil være påvirket av vilkårene i det private kredittmarkedet. Vilkårene for tilbakebetaling av utdanningslån er i dag en integrert del av utdanningsstøtten. Valget vil kunne være om Lånekassen fortsatt bør ha som ambisjoner å forvalte utdanningsstøtten på den enkleste måten, eller om virksomheten bør la produktspekteret fra det private kredittvesen være normsettende for egne målsettinger, med den økning av de administrative ressurser dette ville måtte innebære.

10.3 Utvalgets vurderinger og forslag

10.3.1 Overordnede prinsipper

Den offentlige diskusjon rundt lånevilkårene i Lånekassen kan ses på som et møte mellom tre betraktningsmåter. Det ene alternativet er å se på lånevilkårene som en del av samfunnets generelle fordelingspolitikk. I forlengelsen av dette er det sett som en målsetting at tilbakebetalingen bør reflektere den enkeltes avkastning av utdanningen. De som tjener mye, bør betale mer enn de som tjener lite. Et annet alternativ ville være å se på lånevilkårene på samme måte som ethvert annet lån i det private kredittvesen. Den enkelte har selv det fulle ansvaret for å betjene sitt lån, og det bør ikke ligge inne spesielle sosiale ordninger. Det tredje alternativet kan ses på som en kombinasjon av de to foregående, men er samtidig en selvstendig modell. Den beholder det personlige ansvar for å betjene gjelden, men ser samtidig nødvendigheten og rimeligheten i å etablere et sosialt sikkerhetsnett for de som får betalingsproblemer.

I nordisk sammenheng gjenfinner vi disse alternativene. I Sverige 88 er man ikke pliktig til å nedbetale lånet med mer enn en del av sin inntekt, resten kan bli avskrevet ved 65 års alder. I Finland er tilbakebetalingen å betrakte som et ordinært banklån i en privat bank. Hovedprinsippene i dagens regelverk for tilbakebetaling av lån i Norge representerer det tredje alternativet.

Alle ordningene legger ulike incitamenter for låne- og betalingsatferd. I den svenske ordningen lånes det betydelige beløp under utdanningen. Så lenge en ikke er forpliktet til å tilbakebetale mer enn en viss prosent av inntekten, er det liten grunn til begrense låneopptaket for den enkelte. Under tilbakebetalingsfasen ligger det selvsagt et betydelig incitament til å utsette nedbetalingen, siden eventuell restgjeld ved pensjonsalder vil bli slettet. I de ordninger der den enkelte alene har ansvar for tilbakebetaling av lånet, er det mulig å registrere en viss lånevegring. I Norge er dette motvirket gjennom rentefritaket under utdanning.

Det å ta opp lån til en utdanning er samtidig en investering hvor både den enkelte og samfunnet forventer en avkastning. Risikoen for denne investeringen er delt mellom enkeltindivdet og samfunnet i alle alternativene, men med ulik fordeling. Inntektsfordelingsmodellene er klart mer gunstige for de som tar en utdanning. Disse ordningene innebærer at staten og samfunnet tar en større del av risikoen. Dersom arbeidsmarkedet utvikler seg på en lite gunstig måte, vil kostnadene bli skjøvet over på staten. Anslagene for mulige tap er imidlertid meget usikre. I Sverige varierer disse mellom 4 og 35 mrd. SEK 89. Uansett vil regningen for dette måtte betales på en eller annen måte, enten gjennom mindre velferd for de andre, eller ved at kostnaden skyves over på senere generasjoner. På lengre sikt vil m.a.o. statens finanspolitiske handlingsrom kunne bli svekket.

Et annet skille mellom disse ordningene gjelder forholdet til inntektsgivende arbeid. I inntektsfordelingsmodellene vil samfunnet bære kostnadene dersom den enkelte frivillig avstår fra å velge inntektsgivende arbeid, enten dette skyldes at han/hun har en så god økonomi at det er mulig, eller av andre grunner. Hjemmearbeidende vil slippe å måtte betjene gjelden. På den annen side vil en trygdemottaker betjene gjelden ut fra størrelsen på trygden. Med mindre plikten til tilbakebetaling knyttes til en samlet vurdering av familieøkonomien, vil fordelingseffekten av disse ordningene ikke være helt entydige. På den ene siden vil de sikre at de som har høyest inntekt skal betjene større deler av gjelden. På den andre siden vil det være noen med meget god familieøkonomi som vil kunne få samfunnet til å nedbetale lånet.

I motsetning til lån i private banker er utdanningslån gitt uten annen sikkerhet enn i låntakerens fremtidige arbeids- og inntektsevne. I den rene bankmodellen er det ikke etablert noen rettigheter for grupper med betalingsproblemer. Hva den enkelte vil kunne oppnå, vil være avhengig av en individuell vurdering.

Etter utvalgets vurdering vil ikke de ytterliggående alternativene være tilpasset de utfordringer og behov som dagens låntakergruppe representerer. I dagens regelverk er den enkelte ansvarlig for å nedbetale gjelden i sin helhet, men samtidig et det etablert et sosialt sikkerhetsnett, som målretter mulighetene for betalingslettelser mot de grupper som måtte ha størst behov for det. Dagens ordning balanserer dermed ulike hensyn på en god måte. Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase, mener derfor at de overordnede prinsipper for fordeling av risiko og kostnader mellom staten og den enkelte bør videreføres.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjermundrud, Moen og Aase, viser til dissensene under punktene 10.3.2 og 10.3.6 og påpeker at disse medlemmene ikke støtter flertallets vurdering av at dagens prinsipper for fordeling av risiko og kostnader mellom staten og den enkelte videreføres.

10.3.2 Fastsettelse av utlånsrenten i Lånekassen

Et av hovedprinsippene for fastsettelse av dagens utlånsrente er at utdanningslånet skal forrentes til den kostnad staten har for å ta opp lån i markedet. På denne bakgrunn har utlånsrenten blitt forankret i markedsrenten på visse statspapirer. Den flytende renten er forankret i renten på statssertifikater med løpetid fra 0-3 måneder, mens den faste renten er forankret i renten på statsobligasjoner med gjenstående løpetid på 3 år. Utlånsrenten følger svingningene i markedet, den flytende renten med et etterslep på et kvartal og tilbudet om fastrente med et etterslep på en måned.

Diskusjonen rundt markedsrenten har hatt et visst selvmotsigende utgangspunkt. Det har vært rettet som en kritikk mot dagens system at den «hopper opp og ned» og dermed er lite forutsigbar, på den annen side har det vært rettet kritikk mot at det er for langt etterslep og ikke har fulgt utviklingen i rentenedgangen raskt nok. I prinsippet er det ikke noe i veien for å velge den svingningstid en måtte ønske, det er bare å velge andre tilknytninger til statspapirene. Men det kan neppe bli slik at en har en lang svingningstid når renten går oppover, og en kort når den går nedover.

Fra noen hold er det fremmet ønske om å gå tilbake til politisk fastsettelse av renten. I denne sammenheng er det hevdet at dette ville gjøre renten mer forutsigbar og at politikerne da tok et større ansvar for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen. Nå er det neppe slik at en har noen garanti for at renten er mer forutsigbar ved politiske fastsettelse. I de siste årene med politisk fastsettelse ble renten regulert to ganger i året. I prinsippet er det mulig å regulere renten sjeldnere også innenfor dagens system. Det er bare å velge en annen tilknytning til statspapirer. Men en slik løsning vil da øke etterslepet ved renteendringer.

Når det hevdes at politikerne da ville ta et større ansvar for utdanningsstøtten, må dette bety at renten skulle være lavere enn dagens nivå. Også dette er tvilsomt. Da renten gikk over fra politisk til markedsfastsettelse sank renten med 0,8 pst. Dersom renten skulle settes lavere enn dagens prinsipper, ville denne bli subsidiert i forhold til statens egne kostnader. Det ville innebære en statlig subsidie som ble fordelt likt blant alle tilbakebetalere, også til de som ikke trenger det. Det kan reises spørsmål om dette er et godt virkemiddel for å komme i møte de betalingsproblemer som tilbakebetalerne i Lånekassen har i dag. En annen konsekvens av dette ville være at en da måtte se med betydelig strengere øyne på den enkeltes mulighet til å ha innflytelse over nedbetalingsplanen, siden enhver betalingsutsettelse da ville fremtre som en kostnad for staten.

Etter flertallets vurdering, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum,er det et fornuftig prinsipp at renten på utdanningslån skal gjenspeile de kostnader staten har ved utdanningslånet. På denne måten sikrer en at låntakerne nyter godt av statens kredittverdighet og at renten normalt vil ligge under renten i det private marked. Et subsidiert rentenivå ville være et lite presist virkemiddel overfor de grupper som har størst behov for lettelser under tilbakebetaling av lån og føre til at nedbetaling av annen gjeld ble prioritert fremfor nedbetaling av utdanningsgjeld.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aase, ønsker ikke å støtte fortsatt markedsbasert studielånsrente. Lånekassen er ingen vanlig bank der hovedmålet er inntjening. Den skal bidra til at man kan ta utdanning, men også at man kan leve med lånet i ettertid. Utdanning er et politisk ansvar, og i den forbindelse mener mindretallet at man må gjeninnføre politisk styrt studielånsrente. En slik ordning vil gi studentene noe å forhandle på, i tillegg til at den gir alle likt grunnlag i tilbakebetalingen og er enkel å forklare og forholde seg til. Lån i Lånekassen er for mange det første lånet man tar opp, og det er av den grunn viktig at lånevilkårene og tilbakebetalingsordningene er enkle å forholde seg til. Det er det ikke etter mindretallets mening med markedbasert studielånsrente, som er både fast og flytende.

Mindretallet ser at den utviklingen Lånekassen har hatt i de siste årene gjør den mer og mer lik vanlige banker. Dette er noe mindretallet mener svekker grunnlagt til Lånekassen som forvalter av prinsippet om «lik rett til utdanning». Medlemmene mener politikerne har et særskilt ansvar for at studielånsrenten er så lav som mulig. Disse medlemmene mener derfor at det må gjeninnføres politisk styrt, lav studielånsrente.

Utlånsrentene i Husbanken og Lånekassen

I utgangspunktet er utlånsrentenen i Husbanken og Lånekassen forankret i det samme prinsippet, dvs. at de skal reflektere statens egne kostnader ved å knyttes sammen med renten på visse statspapirer. I Husbanken er det imidlertidig lagt til 0,5 pst. til dekning av administrasjon og tap, mens tilsvarende margin i Lånekassen er 1 pst. Differansen i marginen er begrunnet med at lån i Husbanken er sikret i pant, mens lån i Lånekassen er usikret. Et sett av motsatte betraktninger har vært fremme i diskusjonen av differansen mellom lån i Husbanken og Lånekassen:

• Det har vært hevdet at differansen er rimelig fordi det er grunn til å forvente større tap på usikrede lån og at det ikke kan være noe grunnlag for å unnta utdanningslån fra hensyn som er vanlig i det ordinære kredittmarkedet. Det er et vanlig forretningmessig hensyn at de gode betalerne må betale for de tap dårlige betalere bringer med seg.

• Det har vært hevdet at det ikke er rimelig å legge samme kredittvurderinger til grunn ved fastsettelse av renten på utdanningslån, som ved lån i private banker. Utdanningslånet er hjemlet i utdanningsstøtteloven og er en del av den generelle utdanningspolitikken. Det er ikke rimelig å legge risikoen for tap på låntakere, som ikke har hatt muligheter for å stille garantier for lånet.

Etter utvalgets vurdering er det argumenter for at risikoen for tap på utdanningslån også må bæres av staten og at det, i tillegg til vanlige kredittvurderinger, må ses i lys av utdanningspolitiske målsettinger. Reduksjon av rentemarginen på 0,5 pst. innebærer en kostnad på ca. 234 mill. kroner. Dette er et upresist virkemiddel som også de med en god avkastning av utdanningen ville nyte godt av. I prinsippet bør den offentlige støtte skje i tildelingsfasen. Av disse grunner har utvalget ikke funnet å kunne prioritere et forslag om å redusere rentemarginen for lån i Lånekassen.

10.3.3 Rentefritak eller omdisponering til høyere stipendandel

Diskusjonen rundt spørsmålet om omfordeling av rentefritaket i utdanningsperioden til høyere stipendandel er et eksempel på at det ikke er noe fasitsvar på hva som er den beste løsningen. En oppstilling av argumenter for den ene eller annen løsning kan settes opp på følgende måte:

Som argumenter for å innføre renter i utdanningstiden kan følgende anføres:

• Rentefritak er en skjult subsidie som det er vanskelig å få oversikt over og som fører til unødvendig låneopptak.

• Verdien av rentefritaket kan benyttes til å øke stipendandelen tilsvarende.

• Renter i utdanningstiden vil virke som et incitament til å gjennomføre utdanningen raskere.

Som argumenter mot å innføre renter i utdanningstiden kan følgende anføres:

• Renter i utdanningstiden vil kunne føre til øket gjeldsfrykt, noe som fører til at mange vil kunne vegre seg mot å søke langvarig utdanning.

• Renter i utdanningstiden vil kunne føre til at studentene ikke tar opp lån, men søker arbeid i stedet, noe som vil gå ut over studieprogresjonen.

• Rentefritaket under utdanning er en langt enklere administrativ ordning.

Etter utvalgets vurdering er det et sterkt argument for å innføre renter i studietiden at dette på en måte synliggjør kostnaden ved å ta opp lån. Som de tekniske omfordelingsmodellene viser, ligger det en betydelig akkumulerende rentestøtte i dagens ordning med rentefritak. Slik sett ligger det et incitament for å ta et ekstra år med utdanning innenfor dagens modell, selv om de fleste nok ikke er seg dette bevisst. En omfordeling til renter og høyere stipendandel ville synliggjort kostnaden for den enkelte og for samfunnet. I denne sammenhengen er det ikke uten betydning at Lånekassen ofte vil representere det første lånet en ungdom tar opp. Renter i utdanningsperioden ville således kunne forhindre unødig låneopptak.

Fra en realøkonomisk synsvinkel ville en omdisponering fra rentefritak til høyere stipendandel være det samme. For at dette skulle bli riktig for det enkelte individ måtte imidlertid den stigende rentestøtte erstattes av en stigende stipendandel for hvert år. I det 7. året ville stipendandelen ligge på ca. 65 pst. Dette ville da synliggjøre det betydelige incitament til lengre utdanning. Et slikt stipend ville måtte tildeles ut fra antall år med støtte fra Lånekassen, uavhengig om søkeren har gjennomført deler av utdanningen uten støtte.

En erstatning av dagens rentefritak med en modell med fast stipendandel ville samtidig innebære en omfordeling i favør av kortere utdanninger. De tekniske omfordelingsmodellene viser at de med kortere utdanninger ville stå igjen med en mindre gjeld, mens de med lange utdanninger ville stå igjen med en større gjeld.

Det er imidlertid behov for å se dette i sammenheng med utvalgets øvrige forslag. Utvalget har foreslått å fjerne ordningen med ettergivelse ved langvarige utdanninger, se punkt 10.3.5, og er opptatt av at den samlede virkning for lange utdanninger ikke må være for stor.

Utvalget har liten tro på at renter i utdanningsperioden vil ha vesentlige virkninger på den samlede gjennomstrømning innenfor utdanningssektoren. Trolig vil det være noen som velger å gå raskere gjennom utdanningen, men erfaringer fra andre land viser at det samtidig vil være noen som fravelger lån og tar arbeid i stedet. Dette kan ha en negativ innvirkning på gjennomstrømningen. Slik sett vil renter i utdanningsperioden slå ut begge veier. Det er vanskelig å ha noen bestemt mening om nettovirkningen, annet enn at den trolig vil være liten.

Etter utvalgets vurdering står en da igjen med to modeller:

• dagens ordning med rentefritak

• en ordning med subsidiert/indeksert rente og rentestøtte i utdanningsperioden.

Etter en samlet vurdering har utvalgets flertall, medlemmene Buttedahl, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Tyldum og Aase, kommet til at det er flest fordeler knyttet til ordningen med rentefritak i utdanningsperioden og foreslås at dagens ordning med rentefritak i utdanningsperioden videreføres.

Utvalgets mindretall, medlemmene Aamodt, Fjeld og Thomassen, legger avgjørende vekt på behovet for å synliggjøre den offentlige kostnad og det betenkelige ved den store akkumulerende subsidien, som ligger i dagens ordning med rentefritak i utdanningstiden. Disse medlemmene vil foreslå en ordning med subsidiert/indeksert rente og rentestøtte i utdanningsperioden, som skal slå ut i tilsvarende økt stipendandel.

10.3.4 Gradert rentefritak

Rentefritak i forbindelse med betalingsproblemer er den viktigste form for betalingslettelse under tilbakebetaling av utdanningslånene gjennom Lånekassen. Gjennom denne ordningen kan Lånekassen være imøtekommende overfor låntakere som av ulike grunner har kommet i betalingsvansker. Ved at det stilles krav til årsaker, kan subsidiene rettes mot de grupper som erfaringsvis har størst behov for lettelser, dvs. i forbindelse med arbeidsledighet, sykdom, fødsel, omsorg osv. Utvalget mener at dette er et godt prinsipp, og at det er med på å etablere et sosialt sikkerhetsnett overfor grupper hvor avkastningen av utdanningen ikke er tilstrekkelig til å kunne betjene lånet.

Etter dagens regelverk finnes det bare ett inntektsnivå som kan gi grunnlag for rentefritak. Låntakere med inntekt like over dette nivået er forventet å betjene lånet fullt ut. Utvalget ser at dette vil kunne falle urimelig ut, ikke minst fordi utdanningsgjelden etter hvert er blitt betydelig, og at rentefritak kan innebære lettelser på mange tusen kroner. Uten at det har vært mulig å få undersøkt, er det også grunn til å anta at mange med inntekter rett over grensen for rentefritak har betalingsproblemer. På denne bakgrunn mener utvalget at det bør innføres et kostnadsnøytralt system med gradert rentefritak. Av administrative grunner bør graderingen settes til 100 pst. og 50 pst. rentefritak.

10.3.5 Endringer i regelverket for avskrivninger og ettergivelse

Ettergivelse ved langvarig utdanning

Virkemidlene i utdanningsstøtten skal være tilpasset behov innenfor utdanningssystemet. Jo mer presist et virkemiddel er, desto viktigere og vanskeligere er arbeidet med ajourhold. Etter utvalgets vurdering er ordningen med ettergivelse ved langvarig utdanning et eksempel på dette. Mens utfordringen på slutten av 1980-tallet var å få flere til å ta hovedfag og lengre utdanning, er utfordringen i dag trolig den motsatte. Med unntak for visse fag er rekrutteringen til hovedfag ikke lenger noe problem. Etter utvalgets vurdering bør derfor ordningen med ettergivelse for lange utdanninger bortfalle og innsparingene brukes til å forbedre andre sider av utdanningsstøtten. Utvalget er i denne sammeneng også opptatt av at mange kan ha startet på hovedfag eller en lengre utdanning med den klare forutsetning av deler av lånet skal kunne ettergis. Forutsigbarhet i rammevilkårene er viktig. En fjerning av ordningen bør derfor skje over en periode på 3-5 år. Endringen vil føre til en innsparing på ca. 170 mill. kroner som vil kunne benyttes til andre formål i utdanningsstøtten.

Ettergivelse for låntakere bosatt i visse regioner av landet

Utvalget ser ettergivelsen av lån for låntakere som er bosatt i Nord-Troms og Finnmark, som en viktig del av den distriktspolitiske tiltakspakken for denne delen av landet. Selv om dette ikke er spesifikt forankret i utdanningspolitiske målsettinger, vil utvalget foreslå at ordningen videreføres. Lånekassen har fra en administrativ synsvinkel pekt på behovet for å forenkle ordningen, og utvalget har ikke motforestillinger mot at dette gjøres på en enklere måte. Sentrale elementer i en slik forenkling ville kunne være

• at avskrivningen kan foretas både på renter og lån

• at de nye terminbeløpene blir fastsatt ut fra opprinnelige terminbeløp

• at retten til ettergivelse bare er knyttet til folkeregistrert bosted

På den annen side ser ikke utvalget nødvendigheten av å videreføre ordningen med ettergivelse for leger i visse områder av landet. Ordningen er rent helsepolitisk begrunnet og hører forvaltningsmessig inn under Sosial- og helsedepartementet. Ved flere anledninger 90 er denne ordningen foreslått overført. Ordningen er så lite utnyttet at det ikke lenger kan ha noen hensikt å opprettholde dette som en del av støttesystemet i Lånekassen. Fra en administrativ synsvinkel bør dette kunne ordnes på en enklere måte ved å endre lønnsbetingelsene for leger i de samme kommunene.

10.3.6 Overgangen mellom utdanning og arbeid

Overgangen fra å være i en utdanningssituasjon til det å skulle ut i arbeidslivet er langt mer gjennomgripende enn det mange forestiller seg, ikke minst fordi det ofte skjer samtidig med andre faseendringer i livet, som at man skal skaffe seg sin første bolig, at man får barn, osv. Inntil nylig har en kunnet forholde seg til denne overgangen på en rimelig entydig måte fordi studentmassen hadde et relativt enhetlig preg. Med et større innslag av eldre studenter og en etter-og videreutdanning i startfasen er dette i ferd med å endre seg. Hvis det nå blir slik i fremtiden at en vil søke utdanning gjennom flere faser i livet, vil overgangen mellom utdanning og arbeid fortone seg på en helt annen måte. For mange vil disse fasene gå over i hverandre og være en naturlig del av livssituasjonen. Samtidig vil alle førstegangsstudenter oppleve overgangen på tradisjonelt vis.

Det mer sammensatte bildet av overgangen mellom utdanning og arbeid tilsier, etter utvalgets vurdering, at en må tilstrebe større individualitet og fleksibilitet i sammenheng med fastsettelse av betalingsprofil og terminvilkår. Tiden for de kollektive løsninger med «lavterminer» osv er forbi. I likhet med de private banker bør Lånekassen kunne la den enkelte velge mellom ulike alternativer. Gjennom individuelle valgmuligheter vil betalingsordningen bli bedre tilpasset den såkalte «livsfaseklemma». Etter utvalgets vurdering vil den enkelte da, i større grad, kunne tilpasse nedbetalingen til utviklingen i egen betalingsevne.

Etter dagens regelverk kan betalingsutsettelse vurderes på bakgrunn av sosiale og økonomiske forhold. Etter utvalgets vurdering bør hele dette regelverket kunne fjernes og erstattes med et langt enklere, som angir hvilke «knagger» en egenbestemt nedbetalingsprofil skal henges på. I utredningen er det vist eksempler på hvordan slike nedbetalinger vil kunne virke. En alternativ ordning vil kunne bygges opp på ulike måter, som valg mellom standardløsninger eller som frie valg innenfor visse rammer. Det vil være å gå for langt for dette utvalget å utrede i detalj hvordan et slikt regelverket bør bygges opp. De sentrale rammer for regelverket bør være

• at nedbetalingstiden ikke kan være lengre enn 30 år

• at lånet skal være innfridd før låntakeren fyller 65 år

• at fremtidige terminbeløp ikke skal kunne bli høyere enn 1,5-2 ganger opprinnelig terminbeløp

• at terminbeløpet bør betales med halve terminbeløpet, alternativt at påløpne renter betjenes

• at det bør være sterke begrensninger på betalingsutsettelse med hele terminbeløpet

Uansett er det viktig at Lånekassen informerer hver enkelt om kostnadene ved hel eller delvis utsettelse med terminbeløpet. En endring i samsvar med ovenstående vil ikke påvirke nåverdien av innbetalingene (effektiv rente) og således ikke være noen kostnad, verken for staten eller den enkelte. Noe usikkerhet knytter seg til hvordan det vil slå ut på innbetalinger til Lånekassen. I forhold til gjeldende regelverk ligger det både en utvidelse og en innstramming - utvidelse fordi den enkelte har et noe større spillerom for å tilpasse nedbetalingen til sin økonomiske situasjon - innstramming fordi adgangen til full betalingsutsettelse blir sterkt begrenset. Nettoeffekten på innbetalingene til Lånekassen vil være noe usikker, men det er trolig at den vil være liten. Utvalget flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, vil anbefale at regelverket rundt betalingsutsettelser endres i samsvar med disse prinsippene.

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aase, støtter forslaget om bedring av tilbakebetalingen ved hjelp av mer fleksible løsninger, men ønsker i samsvar med forslag om kutt i flere stipend- og ettergivelsesordninger å gå lenger ved at den enkelte låntaker sikres å ikke måtte betale mer enn 6 pst. av sin brutto inntekt i renter og avdrag til Lånekassen per år. For å forhindre at dette skal føre til at det vil være en fordel å ikke ha inntekt, ønsker medlemmene at låntakerne må betale et minstebeløp på for eksempel 1000 kroner per termin. Etter 30 års effektiv tilbakebetaling skal det resterende lånet ettergis.

Medlemmene ser det som vanskelig å utelukkende gå inn for kutt i særordninger, i form av ulike stipender og ettergivelsesordninger, uten å samtidig innføre denne tilbakebetalingsordningen. Det er ikke ønskelig å ytterligere forverre kårene for en rekke grupper i tilbakebetalingen, spesielt de som tar lange utdanninger. En slik ny ordning er en forutsetning for at medlemmene kan støtte en fjerning av hovedfagsavskrivningene. Å kun innføre en fleksibel tilbakebetalingsordning som skissert, vil kun føre til at senere terminbeløp vil bli høyere.

Disse medlemmene vil også anføre at det er forskjell på et studielån og andre typer lån. Det å ta utdanning er en fordel både for samfunnet og den enkelte; det må derfor være et delt ansvar i ansvarsfordelingen. Det er viktig at vi har en studiefinansiering som det i tillegg til å kunne leve av under utdanning også er til å leve med etter endt utdanning.

10.3.7 Bortfall av INTB

Erfaringene med dagens ordning for inntektsavhengig nedsettelse med terminbeløpet er ikke gode. Ordningen ble benyttet i begynnelsen. Etter dette er det færre og færre som synes at det er en interessant alternativ til ordinær nedbetaling og de ordinære muligheter for betalingsutsettelse. I en viss forstand er det riktig å si at ordningen ble etablert på feil tidspunkt. Ganske raskt etterpå skjedde det en holdningsendring til det å nedbetale gjelden. Renten steg og med det interessen for å nedbetale gjelden raskere.

Hovedintensjonen med dagens INTB er å kunne tilby en form for likviditetslettelse dersom terminbeløpene overstiger en viss andel av inntekten. Det finnes en renteregel som innebærer at effektiv rente er litt lavere enn ved ordinære innbetalinger, men denne regelen har ikke hjulpet til å gjøre ordningen mer attraktiv. Det kunne ha vært et alternativ å gjøre ordningen mer attraktiv på andre måter. Etter utvalgets vurdering vil likevel forslagene om større fleksibilitet og egeninnflytelse ivareta behovet for å kunne tilpasse nedbetalingen til betalingsevnen på en bedre måte.

Regelverket i Lånekassen tar ikke hensyn til øvrig gjeldsbyrde som låntakerne måtte ha. Det er således ingen direkte sammenheng mellom de som faller inn under dagens ordning for INTB, og de som har betalingsproblemer. Forslagene om større fleksibilitet vil m.a.o. kunne favne langt videre og være bedre tilpasset den «livsfaseklemma» som mange førstegangsutdannede erfarer. Etter utvalgetsvurdering er det derfor ikke noe alternativ å foreslå forbedringer innenfor dagens ordning. Tvert om, med forslagene om større fleksibilitet vil det ikke lenger være behov for en slik ordning, og den bør således kunne bortfalle.

10.3.8 Inkasso og innbetaling fra utlandet

Lånekassen er pliktig til å arbeide for at utestående fordringer innkreves på den mest effektive måte. På den annen side er Lånekassen også pliktig til å sikre at søknadene blir håndtert i samsvar med de rettigheter til betalingslettelser som er fastsatt. Dette tosidige ansvaret gjør oppgaven for Lånekassen unik i forhold de ordninger der det ikke er etablert et sosialt sikkerhetsnett.

Utvalget er kjent med at det foregår et arbeid med sikte på å skaffe Lånekassen et bredere fullmaktsgrunnlag for å håndtere betalingsproblemer på en mer realistisk måte. I dag bruker Lånekassen ressurser på å følge opp manglende innbetalinger som i andre sammenhenger ville vært avskrevet. Lånekassen er i dag forhindret til å inngå avtaler, som ville sikret statens interesser på en bedre måte. Utvalget ser at det er behov for at Lånekassen bør kunne håndtere disse spørsmålene på lik linje med andre kredittinstitusjoner. Fordi lån i Lånekassen er usikrede, vil det oppstå større tap enn ved andre låneinstitusjoner. Manglende innbetalinger er ofte et resultat av manglende betalingsevne, men også ofte av manglende betalingsvilje. Situasjonen må ikke utvikle seg slik at låntakerne betjener andre lån, mens lånene til Lånekassen blir misligholdt. Nettopp derfor er det viktig at det bygges opp en kompetanse for individuell oppfølging og der Lånekassen har fullmakter til å håndtere det på den måten som staten vil være mest tjent på. I denne sammenheng hører det også at Lånekassen bør kunne delta i utenrettslige forhandlinger etter gjeldsordningsloven, på linje med andre kreditorer.

Utvalget ser at innbetalinger fra låntakere i lavkostland representerer en spesiell utfordring. Det foreligger eksempler som viser at en betjening av lånet vil være helt urealistisk. De spesielle problemer, som en nå står overfor, skyldes en støtteordning som ikke var godt nok gjennomtenkt. På dette området må en forvente at store deler av utestående fordringer vil være tapt. Lånekassen må også her ha fullmakter til å tilpasse håndteringen av dette på en realistisk måte. Etter utvalgetsmening er det eneste realistiske at det, etter individuell vurdering, åpnes for å kunne ettergi lån etter de samme kriterier som for kvotestudenter, og med den samme koblingen til bistand til utdanning og kompetanseoppbygging i andre land. 91

10.3.9 Behovsprøving av betalingslettelser mot egen eller familiens økonomi

Det tradisjonelle utgangspunktet for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen er at den samtidig skal være en del av den generelle fordelingspolitikken, og at støtten på denne måten skulle være rettet mot de svakeste i samfunnet. Gjennom årene har dette elementet blitt betydelig svekket, og utvalget har på andre områder gått inn for å rendyrke utdanningsstøtten i større grad. På bakgrunn av en enkeltsak har det også vært rettet oppmerksomhet mot koblingen mellom muligheten for betalingslettelser opp mot familieøkonomien. Det kan innvilges rentefritak ved omsorg for barn og ved lav inntekt ved fulltidsarbeid. I denne sammenhengen er muligheten for rentefritak avhengig av ektefellens, samboerens eller partnerens inntekt.

I slike saker er det altså familien som er den sosiale identifikasjon for rett til betalingslettelser. Slik sett er det mulig å hevde at Lånekassen fortsatt er en del av fordelingspolitikken, og at en konsekvent rendyrking av utdanningsstøtten ville vært å utelukkende legge låntakerens økonomi til grunn. På den annen side synes det rimelig å legge litt andre hensyn til grunn ved tildeling av støtte enn ved nedbetaling av lånet. I det første tilfellet er det snakk om å skaffe en enkeltperson mulighet for å ta en utdanning. I det andre tilfellet er det snakk om å la samfunnet betale en del av studielånet. En endring av regelverket ville ha en klar usosial fordeling. For de familier som hadde så god økonomi at den ene kunne være hjemmeværende, ville samfunnet være med på å betale lånet. For familier der begge måtte ha inntektsgivende arbeid, men der den samlede økonomi var vesentlig dårligere, var det forventet at utdanningsgjelden ble betjent i sin helhet. Etter utvalgets vurdering bør derfor behovsprøvingen mot familiens økonomi i disse sammenhenger videreføres.

10.3.10 Trekk i skatten for innbetaling av låneavdrag

For den enkelte er det å ta utdanning samtidig en investering med en forventning om fremtidig avkastning. Innenfor skatteretten er dette normalt fradragsberettiget. I dagens skattesystem er dette ment ivaretatt gjennom minstefradraget. I motsetning til et system med inntektsavhengig tilbakebetaling vil fordelen være knyttet til å gå ut i arbeid samtidig som det personlige ansvaret for å betjene lånet ivaretas.

Ordningen ville kunne begrunnes med den begrensede individuelle avkastning utdanning en har i Norge og de økonomiske fordeler som ligger i tidlig yrkeskarriere. Et slikt forslag ville også omfatte de grupper som i historisk perspektiv har kommet dårligst ut, samtidig som det ville redusere den økonomiske usikkerheten ved å satse på en utdanning. Dette kunne eventuelt gjøres til et trekk i skatten og ikke i inntekten. I denne sammenheng ville det også kunne være naturlig å peke på virkningene av skattereformen av 1992, med avkorting i mulighetene for fradrag av renter. Reformen innebar samtidig en betydelige innstramming i subsidieelementet for tilbakebetalerne av utdanningslån.

På den annen side ville trekk i skatten for avdraget også være et gode for de som har hatt en god avkastning av utdanningen og som er i fullt arbeid. Slik sett er det et upresist virkemiddel i forhold til de som har virkelige betalingsproblemer. Kostnadene ved et slikt forslag vil også forventes å kunne bli store. Under forutsetning av 28 pst. trekk i skatten for innbetalte avdrag (1998) er kostnaden anslått til ca. 870 mill kroner årlig. Bl.a. av disse grunner har ikke utvalget funnet å kunne fremme et forslag om å etablere en ordning med trekk i skatten for låntakere i Lånekassen.

Medlemmet Buttedahl vil vise til at en ordning med skattefradrag på avdrag av utdanningslån vil bli kostnadskrevende. En slik ordning vil også virke kompliserende på skattesystemet. Sett i lys av at sviktende rekruttering til høgre utdanning ikke er et problem i Norge, mener medlemmet at dette ikke er et nødvendig tiltak. Forskning på feltet tyder dessuten på at personer med høy utdanning gjennomgående har høgre livsinntekt enn personer uten høy utdanning. Dette medlemmet har derfor liten tro på den gunstige fordelingseffekten av en slik ordning. En ordning med skattefradrag på avdragene vil dessuten komme personer med høy inntekt mest til gode, fordi disse vil kunne benytte seg av skattefradraget på et tidligere tidspunkt. Dette medlemmet vil derfor gå imot at en slik ordning utredes videre.

10.3.11 Oppsummering

På denne bakgrunn foreslår utvalget:

• at det innføres en ordning med gradert rentefritak under tilbakebetaling av utdanningslån

• at ordningen med ettergivelse ved langvarig utdanning opphører etter en overgangsperiode på 3-5 år

• at ordningen med ettergivelse for låntakere bosatt i Finnmark og Nord-Troms forenkles slik at ettergivelsen omfatter både lån og renter, at nye terminbeløp tar utgangspunkt i gamle betalingsvilkår, og at ettergivelsen kan skje på grunnlag av folkeregistrert adresse.

• at ordningen med ettergivelse av utdanningslån for leger i visse kommuner bortfaller

• at det etableres en ordning med fleksibel fastsettelse av terminbeløp, innenfor fastsatte rammer

• at ordningen med inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløp (INTB) bortfaller

• at låntakere fra utviklingsland som bosetter seg i hjemlandet, skal kunne få ettergitt utdanningslånet etter de samme retningslinjer som for kvotestudentene

• at ordningen med behovsprøvingen mot familiens økonomi, i sammenheng med rentefritak ved omsorg og lav inntekt ved fulltidsarbeid, videreføres

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Buttedahl, Fjeld, Hundstad, Thomassen og Tyldum, foreslår

• at de overordnede prinsipper for fordeling av risiko og kostnader mellom staten og den enkelte videreføres og videreutvikles

• at prinsippene for fastsettelse av utlånsrenten etter rentenivået på visse statspapirer videreføres

Utvalgets flertall, medlemmene Buttedahl, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Tyldum og Aase, foreslår

• at dagens ordning med rentefritak i utdanningsperioden videreføres

Utvalgets mindretall, medlemmene Aamodt, Fjeld og Thomassenforeslår

• at det innføres en ordning med subsidiert rente under utdanningsperioden og at dette motsvares med en økning av stipendandelen

Utvalgets mindretall, medlemmene Moen, Hjermundrud og Aaseforeslår

• at det gjeninnføres politisk styrt, lav studielånsrente

• at det etableres et system med inntektsavhengig tilbakebetaling der låntakerne ikke må betale mer enn 6 pst. av brutto inntekt i renter og avdrag til Lånekassen

10.4 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

Mange av utvalgets forslag er tenkt gjennomført som en omdisponering innenfor en kostnadsnøytral ramme eller på en slik måte at det vil ha helt uvesentlige økonomiske virkninger. I andre sammenhenger har utvalget foreslått å videreføre dagens ordninger. Følgende forslag fra utvalget innebærer økonomiske konsekvenser av en viss størrelse:

11 Utdanningsstøtte til etter- og videreutdanning

11.1 Sentrale forutsetninger i kompetansereformen

11.1.1 Generelt

Systematiske opplegg for etter- og videreutdanning er ikke av ny dato. Etter- og videre- utdanningstilbud har eksistert i lang tid for spesielle yrkesgrupper. Det som er nytt i dag, er forsøket på å samordne de ulike tiltakene som er knyttet til utdanningstilbudene, samtidig som disse tilbudene gis til en større del av befolkningen. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har først og fremst vært innrettet mot grunnutdanning eller førstegangsutdanning. Den nye situasjonen representerer derfor nye utfordringer til støttesystemet, og i utvalgets mandat heter det: «Utvalget må i sin vurdering av den totale ytelsen til livsopphold ta hensyn til de endringer i forskriftene som ev. er foreslått av utvalget som utreder finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning.»

I utredningen er hensynet til etter- og videreutdanning ivaretatt på to måter. I de kapitlene der utvalget diskuterer enkeltelementene i støttesystemet, er dette hensynet også lagt til grunn ved utformingen av forslag. I foreliggende kapittel er det tatt et overordnet utgangspunkt. Det blir redegjort for de sentrale forutsetningene bak kompetansereformen. Oppmerksomheten er rettet mot hvordan utdanningsstøtten for disse gruppene skal fungere som en del av en større helhet og på grenseflatene mellom utdanningsstøtten gjennom Lånekassen og andre systemer for finansiering av etter- og videreutdanning.

11.1.2 Buerutvalget og St.meld. nr. 42 (1997-98)

Regjeringen oppnevnte ved kgl.res. 29. september 1996 et utvalg til å utrede grunnlaget for en nasjonal handlingsplan for etter- og videreutdanning og voksenopplæring, Buerutvalget. På grunnlag av utvalgets rapport, NOU 1997: 25 Ny kompetanse, ga regjeringen sin analyse og vurdering av kompetansebehovene i arbeids- og samfunnslivet i St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen. 12. januar 1999 avga kirke-, utdannings- og forskningskomiteen sin innstilling om kompetansereformen (Innst. S. nr. 78 (1998-99)).

Buerutvalget slår i sin innstilling fast at det langsiktige målet må være å utvikle en bred forståelse, gode læringsarenaer og effektive systemer for livslang læring, der hele den voksne del av befolkningen deltar. Som første fase mot dette målet foreslo utvalget en rekke tiltak som skal bidra til å øke den enkeltes muligheter til å delta i etter- og videreutdanning og voksenopplæring, og derigjennom heve kompetansen i arbeidslivet.

St.meld. nr. 42 (1997-98)

Ifølge St.meld. nr. 42 beskrives det som avgjørende for den videre kompetanseutviklingen i Norge å få etablert et system for dokumentasjon og anerkjennelse av voksnes realkompetanse.

Det heter videre at en må finne frem til ordninger som gir gode muligheter for dem som har behov for og ønsker grunnskole og/eller videregående opplæring, men som ikke gir pålegg eller skaper unødig press. Regjeringen vil legge til rette for at voksne som i dag ikke har fullført grunnskoleopplæringen, skal få tilbud om dette. Men Regjeringen vil ikke på det nåværende tidspunkt gå inn for Buerutvalgets forslag om en lovfestet plikt for kommunene til å gi tilbud om grunnskoleopplæring for voksne. For å få bedre kunnskap om omfang, opplæringsbehov og kostnader ved slike tilbud, vil Regjeringen sette i gang et større treårig forsøksprosjekt i en del kommuner over hele landet. Når det gjelder voksnes rett til videregående opplæring, går Regjeringen inn for Buerutvalgets forslag om at fylkeskommunen får en lovfestet plikt til å gi tilbud om videregående opplæring til voksne som ikke har dette fra før. Rettigheter til utdanningspermisjon må lovfestes for å sikre likebehandling av alle arbeidstakere og arbeidsgivere. Utdanningsstøtten fra Lånekassen må kunne brukes mer aktivt i etter- og videreutdanning generelt.

I St.meld. nr. 42 (1997-98) videreføres betraktningene fra NOU 1997: 25, og det slås fast at finansiering av livsopphold ved en kompetansereform bør skje ved en arbeidsdeling mellom partene i arbeidslivet, den aktuelle personen og staten. Statens engasjement bør bl.a. rette seg mot generelle ordninger som omfatter alle arbeidstakere, de arbeidsledige og dem som av andre årsaker er utenfor arbeidsmarkedet for kortere eller lengre tid. Det offentliges bidrag til finansiering av livsopphold bør derfor basere seg på støtteordningene i Lånekassen.

Regjeringens arbeid med St.meld. nr. 42 kan sammenfattes i følgende prinsipper:

• Regjeringen ønsker en etter- og videreutdanningsreform for alle. Behovet til arbeidslivet, individet og samfunnet skal legges til grunn. Hele befolkningen skal på denne måten trekkes med i reformen - både de som er i arbeid, og de som står utenfor arbeidslivet.

• Regjeringen er opptatt av en bred kunnskapsforståelse. Opplæring skal ikke bare knyttes til arbeidslivets behov, men også til individets behov. Det ønskes en demokratisk deltakelse i samfunnslivet.

• Samarbeid og fleksibilitet er stikkord. Det er ikke nok å bare bruke det offentlige utdanningssystemet. Man må også bruke utdanningstilbydere utover det offentlige. Videre må utdanning tilbys når brukerne har behov for den, og i en form som er tilpasset brukerne.

• Det er viktig å rette fokus mot de små- og mellomstore bedriftene og ta hensyn til behovene for regional utvikling.

• Kompetansereformen skal ikke fungere slik at det kun er de med høy utdanning som benytter seg av tilbudene. Reformen skal særlig rette seg mot de som har relativt lite utdanning fra før.

11.1.3 Stortingets vedtak om kompetansereformen

Stortinget avsluttet sitt arbeid med St.meld. nr. 42 (1997-98), Kompetansereformen, den 19. januar 1999. Etter tilråding fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen fattet Stortinget følgende vedtak:

«I. Stortinget ber Regjeringen fremme lovforslag om individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring.

Stortinget forutsetter at kommunenes ekstrautgifter ved en individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring dekkes av staten.

II. Stortinget ber Regjeringen fremme lovforslag om individuell rett til utdanningspermisjon.

III. Stortinget ber Regjeringen legge opp til at en større andel av de ulike tilskudds- og støtteordninger forvaltet av SND blir rettet inn mot kompetanseheving i små og mellomstore bedrifter.

IV. Stortinget ber Regjeringen etablere et system som gir voksne rett til å dokumentere sin realkompetanse uten å måtte gå veien om tradisjonelle prøveordninger.

V. St. meld. nr. 42 (1997-98) - Kompetansereformen - vedlegges protokollen..»

11.1.4 Ot.prp. nr. 1 Skatteopplegget 1999 - lovendringer

I Ot.prp. nr. 1 Skatteopplegget 1999 - lovendringer fremmet Finansdepartementet forslag om endring i skattelovens § 42 første ledd. Stortinget vedtok lovendring på dette punkt, som går ut på at helt eller delvis fri utdanning i arbeidsforhold skal være skattefri etter nærmere regler gitt av departementet. Utgangspunktet bør være at fordel ved helt eller delvis fri utdanning i arbeidsforhold ikke regnes som skattepliktig inntekt. Etter departementets oppfatning bør det imidlertid oppstilles et vilkår om at utdanningen gir kompetanse som kan benyttes i nåværende eller fremtidig arbeid hos nåværende arbeidsgiver, eller til å søke arbeid hos ny arbeidsgiver. Departementet ser videre for seg en regel om at arbeidsgivers dekning av særlig omfattende utdanning i noen grad medfører skattepliktig fordel.

Dersom utdanningen er skattefri, vil det i hovedsak være følgende utdanningsutgifter som kan dekkes uten skatteplikt for arbeidstaker:

• undervisningen

• skolebøker og annet materiell som er knyttet direkte til utdanningen.

Arbeidsgivers dekning av vanlige levekostnader, for eksempel hel eller delvis lønn under studiepermisjon, vil imidlertid alltid være skattepliktig.

Hovedhensynene bak lovendringen er at retningslinjene for beskatning av arbeidsgiverfinansiert utdanning må bli klarere, enklere å praktisere, samt mer forutsigbare for arbeidsgivere og arbeidstakere. Det er videre et overordnet mål at skattytere i de ulike kommuner skal behandles mest mulig likt. Skattesystemet bør også være med på å stimulere til og legge til rette for etter- og videreutdanning for partene i arbeidslivet.

11.1.5 Nærmere om de ulike utvalgsarbeidene

Flere utvalg/arbeidsgrupper har arbeidet parallelt med de ulike problemstillingene som er knyttet til etter- og videreutdanningsreformen, studiefinansiering generelt og høyere utdanning i Norge etter år 2000. Noen av disse utvalgene/arbeidsgruppene avsluttet sitt arbeid i løpet av høsten 1998.

Thorkildsenutvalget

Ved kgl.res. 21. august 1998 ble det oppnevnt et partssammensatt utvalg som skulle utarbeide ulike permisjonsmodeller og på dette grunnlag foreslå lovbestemmelser om permisjon til kompetanseutvikling og kriterier for utløsning av permisjon. Utvalget leverte sin innstilling til kommunal- og regionalministeren og kirke,- utdannings- og forskningsministeren den 7. desember 1998; innstillingen er utgitt som NOU 1998: 20 Utdanningspermisjon.

Hovedforslagene til Thorkildsen-utvalget er at arbeidstakere gjennom lov gis en rett til permisjon i inntil tre år fra sitt arbeid for å ta videre utdanning. Arbeidstaker og arbeidsgiver kan likevel avtale lengre permisjonstid. Som grunnbetingelser for rett til utdanningspermisjon foreslår utvalget at arbeidstakerne må ha vært i arbeidslivet i minst tre år og ha vært ansatt hos arbeidsgiveren de siste to år, det vil si at arbeidstaker må tjene opp permisjonsretten på den arbeidsplassen der fraværet/permisjonen vil merkes. Betingelsen om at arbeidstakeren må ha vært i arbeidslivet i minst tre år, er motivert med at en vil hindre en forskyvning av tidspunktet for når man velger å ta utdanning. Arbeidstaker som allerede har hatt utdanningspermisjon i medhold av loven, skal ikke ha rett til ny utdanningspermisjon før det har gått dobbelt så lang tid som den foregående permisjon har vart, men minst ett år siden den foregående permisjon tok til. For å gjøre rettigheten til arbeidstakeren reell foreslår utvalget særlige regler som sikrer arbeidstaker rett til å komme tilbake til virksomheten etter permisjonens utløp. Det foreslås også regler som skal ivareta arbeidsgivers interesser dersom permisjonen vil være til hinder for virksomhetens forsvarlige planlegging av drift eller personaldisposisjoner.

Utvalget foreslår at det kun kan tas ut permisjon for å delta i organiserte utdanningstilbud som gir en dokumentert kompetanse. Forslaget om at undervisningstilbudet skal være organisert, medfører at det ikke vil bli gitt utdanningspermisjon til rene selvstudier. Arbeidstakere som ikke har fullført grunnskole eller ikke har tatt eller fullført en videregående opplæring, skal ha rett til permisjon for å ta slik utdanning. Utdanning utover dette må være yrkesrelatert for å gi rett til permisjon. At utdanningen skal være yrkesrelatert, betyr at utdanningen må ha en tilknytning til arbeidslivet. Det betyr ikke at det er arbeidsgiverens behov som skal styre valget av utdanning. For å løse uenighet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om det er grunnlag for å nekte permisjon, foreslår utvalget at det opprettes en tvistenemnd. Det foreslås videre at en rett til utdanningspermisjon lovfestes i arbeidsmiljølovens kapittel VIII, eller som et eget kapittel i tilknytning til dette. Det falt utenfor mandatet til utvalget å ta stilling til hvorvidt arbeidstakeren skal kunne oppebære hel eller delvis lønn i permisjonstiden, eller om det skal gis økonomisk støtte til utdanningen.

Kommunal- og regionaldepartementet la den 10. mai 1999 fram en lovproposisjon om utdanningspermisjon 92. I denne proposisjonen følger Regjeringen i store trekk det forslaget som ble lagt fram av Thorkildsenutvalget. Kommunalkomiteen la frem sin innstiling den 4. november 1999. 93 Komiteen slutter seg i hovedsak til forslagene i proposisjonen, men går inn for at arbeidstakere skal ha rett til heltids- eller deltidspermisjon. Komiteen mener videre at kravet om minst ett års opphold før neste utdanningspermisjon, ikke bør gjelde for arbeidstakere som har hatt utdanningspermisjon for kurs under en måneds varighet. Saken behandles i Odelstinget den 16. november 1999.

Hanischutvalget

En arbeidsgruppe ble etablert for å komme med forslag til hvordan arbeidsmarkedsetatens kompetanse kan benyttes i gjennomføringen av etterutdanningsreformen. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid i oktober 1998. Gruppen uttalte bl.a. at den anser at arbeidsmarkedsetaten vil ha en viktig, men begrenset rolle i gjennomføringen av reformen. De viktigste funksjonene til arbeidsmarkedsetaten er etter gruppens oppfatning knyttet til å dekke vikarbehov, å gi informasjon og veiledning om yrker og utdanning til enkeltpersoner og bedrifter og å ha en samordnende funksjon mellom arbeidsmarkedet og de ulike utdanningstilbyderne.

Hanischgruppen slår fast at arbeidsmarkedsetaten er landets fremste informasjonsbase i spørsmål vedrørende arbeidsmarkedet. Veiledning forutsettes derfor å være en kostnadsfri tjeneste for arbeidstakere og arbeidsgivere. Dette vil imidlertid kreve en styrking av etaten for å kunne fylle den nye rollen på en profesjonell måte. En utvidet rolle der etaten gjennom sin mangeårige erfaring i tiltaksgjennomføring av kortere yrkesrettede utdanningsløp planlegger og kjøper kurs for bedrifter, forutsettes dekket av arbeidsgiverne selv gjennom en betalingstjeneste. Det vil imidlertid være viktig at arbeidsmarkedsetaten kan stille denne kompetansen til rådighet for bedriftene. Dette vil være særlig aktuelt for små og mellomstore bedrifter. Utviklingen av arbeidsmarkedsetatens vikartjenester og etablering av et vikarbyrå vil videre være et sentralt bidrag for å sikre nødvendig tilgang av vikarer etter hvert som reformen fases inn.

Mjøsutvalget

Regjeringen oppnevnte den 30. april 1998 et utvalg som på bredt grunnlag skal utrede høyere utdanning i Norge etter år 2000. Dette utvalget skal legge frem sin innstilling innen 1. april 2000. Utvalget skal bl.a. gi en samlet fremstilling og vurdering av universiteter og høgskoler som utdannings- og forskningsinstitusjoner, vurdere behov for endringer i universitets- og høgskolesektoren ut fra de lovpålagte oppgavene og i lys av nye krav fra studenter, samfunn og næringsliv, vurdere endringer som følge av økt internasjonalisering, vurdere dimensjoneringsspørsmål i prinsipielt og langsiktig perspektiv, vurdere rekruttering til høyere utdanning i lys av demografiske forhold, endringer i videregående skole og ønsket om å gi en sjanse til dem som ikke har hatt anledning til å skaffe seg høyere utdanning tidligere, vurdere gradsstrukturen og utvikling av studietilbudet med utgangspunkt i reformene i skolen samt det økende behovet for etter- og videreutdanning m.m.

Utvalget fikk senere et tilleggsmandat der det ble bedt om å avgi delinnstilling om opptak og realkompetanse, samt delinnstilling om rammene for oppdragsvirksomhet ved institusjoner innenfor høyere utdanning. Delinnstillingene ble overlevert 19. april 1999 94. Av betydning for etter- og videreutdanning er utvalgets synspunkter på hvordan realkompetanse skal vurderes og defineres likeverdig med generell studiekompetanse, ved ordinært opptak til universiteter og høgskoler. Utvalget vurderte også hvordan en rådgivende instans for fastsetting av realkompetanse i høgre utdanning skal etableres m.m.

Arntsenutvalget

Regjeringen oppnevnte 4. januar 1999 et utvalg som skulle forberede inntektsoppgjøret 1999. Utvalget fikk bl.a. i mandat å vurdere innpassing av etter- og videreutdanning i forbindelse med tariffoppgjøret 1999. Arntsenutvalget la fram sin innstilling 1. mars - NOU 1999: 14 Forberedelse av inntektsoppgjøret 1999. Arntsenutvalget er innforstått med at Regjeringen vil fremme en odelstingsproposisjon om individuell rett til utdanningspermisjon i vårsesjonen 1999. Utvalget legger til grunn at det etableres et system for anerkjennelse og dokumentasjon av realkompetanse. Det er det offentliges ansvar å gi et tilbud om grunn- og videregående opplæring til voksne. Tilbudene, mente utvalget, må tilpasses bedre til denne gruppen. Videre må reglene i Lånekassen tilpasses bedre til voksnes behov. Utvalget legger til grunn at det etableres et kompetanseutviklingsprogram for utvikling av markedet for etter- og videreutdanning. Etter utvalgets mening er det viktig at en kompetansereform innfases gradvis.

11.1.6 «Leve og lære i voksen alder»

Ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets brev 11. august 1998 ble det oppnevnt et utvalg til utredning av finansiering av livsopphold under etter- og videreutdanning - Pettersenutvalget. Pettersenutvalget fikk i oppdrag å gjennomgå de generelle reglene i studie- finansieringsordningen med sikte på å tilpasse disse bedre til etter- og videreutdanningsstudenter.

Pettersenutvalget overleverte sin innstilling 95 til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet den 23. november 1998. Nedenfor er det redegjort for utvalgets vurderinger og forslag.

Utvalgets mandat hadde denne ordlyden:

«Utvalget skal med utgangspunkt i statsministerens brev 26. og 27. mars samt 14. april 1998 til partene i arbeidslivet gjennomgå de generelle reglene i studiefinansieringsordningen med sikte på å tilpasse disse bedre til etter- og videreutdanningsstudenter.

Gjennomgangen må bl. a. inneholde en vurdering av forsørgertillegg og avkortingsregler mot annen inntekt herunder også avkortingsreglene i tilbakebetalingsfasen. Reglene skal gjelde likt for alle utdanningssøkende.

Utvalgets forslag må være kostnadsberegnet og bør kunne gjennomføres innenfor ulike økonomiske rammer. Minst ett av forslagene må baseres på uendret ressursbruk, jf. Utredningsinstruksen § 2.3.

Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen 30. oktober 1998.»

På bakgrunn av mandatet la Pettersenutvalget til grunn at offentlig finansiering av etter- og videreutdanning og fullføring av grunnskole og videregående utdanning for voksne skal baseres på de etablerte finansieringsordninger i Lånekassen. Den offentlige utdanningsfinansiering skal grunnlegges på en likebehandling av alle utdanningsgrupper. Som en konsekvens av dette har ikke Pettersenutvalget utarbeidet et særskilt regelverk for støtte til etter- og videreutdanningsstudenter, men har foreslått at endringer innpasses i den alminnelige studiefinansieringsordningen i Lånekassen. Utvalget la videre vekt på at forslagene til endringer i regelverket måtte gi forutsigbare regler og et rasjonelt grunnlag for etterkontroll.

Pettersenutvalget baserte sin utredning bl.a. på Statsministerens brev av 26. og 27. mars samt 14. april 1998 til partene i arbeidslivet, St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen og NOU 1997: 25 Ny kompetanse. I NOU 1997: 25 og St.meld. nr. 42 pekes det på at utdanningsstøtten fra Lånekassen må kunne brukes mer aktivt i etter- og videreutdanning generelt. Det offentliges bidrag til finansiering av livsopphold til etter- og videreutdanningsstudentene bør basere seg på generelle ordninger, jf. støtteordningene i Lånekassen.

Utfordringen for Pettersenutvalget var at dagens regelverk for studiestøtte primært er rettet inn mot unge førstegangsstudenter. Lån og stipend vil ofte være for lavt for grupper av voksne med familie og boliggjeld, og med behov for et høyere inntektsnivå enn mange unge. St.meld. nr. 42 understreker at kompetansereformen skal stimulere til at man kan ta utdanning også som voksen. Studiefinansieringen skal i denne forbindelsen ikke representere noen hindring for at voksne skal kunne ta etter- og videreutdanning.

Innenfor de rammer som var gitt i mandatet for Pettersenutvalget, fant utvalget ikke mulighet til å foreslå særregler for etter- og videreutdanningsstudentene. Dette hadde gitt utvalget større fleksibilitet til å vurdere andre og mer tilpassede ordninger for den aktuelle gruppen.

11.1.7 Nærmere om forslagene fra Pettersenutvalget

Med bakgrunn i sitt mandat la Pettersenutvalget frem en innstilling med følgende hovedforslag:

Avkortingsreglene

Etter dagens regler er det ikke noe fribeløp for arbeidsfrie ytelser (ytelser fra arbeidsgiver under utdanningen). 60 pst. av hele beløpet går til fradrag i støtten fra Lånekassen. Når det gjelder stipend/legat fra andre enn arbeidsgiver, har støttemottakeren et fribeløp på 1 640 kroner per måned før 60 pst. av det overskytende beløp går til fradrag i støtten. For arbeidsinntekt ligger fribeløpet på 3 380 kroner per måned med en fradragsprosent på 60. Et samlet utvalg går inn for å likestille avkortingsreglene for arbeidsfrie ytelser og stipend/legat med avkortingsreglene for arbeidsinntekt. Fribeløpet - den inntekt man kan ha før det blir gjort fradrag i støtten fra Lånekassen - vil dermed bli det samme for alle typer inntekt.

Utvalget er delt i synet på hvor stort fribeløpet og fradragsprosenten for inntekt ut over fribeløpet skal være. Flertallet går inn for at fribeløpet settes til 7 000 kroner per måned, og at fradragsprosenten for inntekt utover fribeløpet reduseres fra 60 til 30 pst. Mindretallet går inn for at fribeløpet settes til 5 000 kroner per måned og at fradragsprosenten beholdes på dagens nivå, dvs. 60 pst.

Flertallet begrunner sitt forslag om en relativt kraftig økning av fribeløpet, samt halveringen av fradragsprosenten, med at det er nødvendig med en endring i denne størrelsesordenen for at studiefinansieringsordningen skal kunne medvirke til at voksne skal ha mulighet for å ta etter- og videreutdanning. Flertallet legger videre vekt på at etter- og videreutdanningsstudenter i langt høyere grad enn førstegangsstudenter vil ha arbeidsfrie ytelser i tillegg til eller som erstatning for arbeidsinntekt. Slike ytelser vil heller ikke ha innvirkning på studieprogresjonen.

Et samlet utvalg går videre inn for at det for deltidsstudenter gis et fribeløp som er lik det beløp som man anslår er tjent opp i det tidsrom søkeren ikke er i utdanning, pluss den forholdsmessige delen av fribeløpet for fulltidsutdanning, regnet etter studiebelastningen. Fribeløpet og trekkprosenten for fulltidsutdanning foreslås også lagt til grunn for studenter i deltidsutdanning.

Forsørgertillegget

I dagens ordning er forsørgertillegget behovsprøvd etter ektefelles/samboers inntekt. Det kan gis tillegg for forsørgelse av barn under 16 år og også for ektefelle/samboer dersom søkeren og ektefellen/samboeren har barn under 16 år og inntekten ikke er for høy. Samboere som har felles barn, blir i Lånekassens regelverk behandlet som gifte fra og med det semesteret de får barn.

Forsørgertillegget blir gradvis redusert når ektefelles inntekt overstiger kr 11 900 brutto per måned, og det faller helt bort når inntekten overstiger kr 15 800 per måned med ett barn og kr 17 750 med to barn (1998-99). Dersom begge foreldre er i utdanning og kan få støtte, kan hver av dem få forsørgertillegg for barn under 16 år uten behovsprøving mot ektefelles inntekt. Satsene for 1998-99 er kr 1 165 per måned for de to første barna, og deretter kr 750 per måned for hvert barn mer enn to.

Utvalget er delt i synet på reglene for forsørgertillegg. Flertallet går inn for at forsørgertillegg skal gis for barn under 16 år som søkeren bor sammen med, uten behovsprøving etter ev. ektefelles inntekt, men at tillegget for ektefelle fjernes fra ordningen. Forsørgertillegget bør videre opprettholdes på dagens nivå. Mindretallet mener at behovsprøvingen av forsørgertillegget mot ektefelles inntekt bør beholdes. Grensen for avkorting bør imidlertid økes noe.

Flertallet begrunner sitt standpunkt med at ektefeller i de fleste lovregulerte forhold hver for seg er selvforsørgende og selvstendige økonomiske individer med et selvstendig ansvar for å bidra til forsørgelsen av barna. Disse medlemmene går videre ut fra at en relativt høy andel av søkere til etter- og videreutdanning vil ha forsørgeransvar for barn, og at fjerning av behovsprøvingen av forsørgertillegget mot ektefelles inntekt vil ha betydning for å forbedre utdanningsfinansieringen for denne gruppen. En slik ordning vil også bety en forenkling av regelverket da det vil bli unødvendig for Lånekassen å innhente opplysninger om eventuell ektefelles inntekt.

Opphold på lærestedet

Lånekassen har i dag et krav om at elever/studenter skal oppholde seg på lærestedet for å kunne motta støtte, med visse unntak. Bakgrunnen for kravet om opphold på lærestedet er at det blir sett på som verdifullt at søkeren i tillegg til å kunne følge undervisningen, skal kunne oppholde seg i det faglige miljøet på studiestedet. Men bl.a. på bakgrunn av den teknologiske utviklingen som har funnet sted i de siste årene, har det stadig oftere blitt satt spørsmålstegn ved kravet til opphold på lærestedet.

Utvalget peker på at etter- og videreutdanningsstudenter i langt høyere grad enn studenter i grunnutdanning vil være bundet til hjemstedet og ikke ha anledning til å flytte til lærestedet dersom dette ligger langt fra hjemstedet. Bestemmelsen om opphold bør av denne grunn ikke være slik utformet at den blir et hinder for voksne som ønsker å ta etter- og videreutdanning. På den annen side erkjenner utvalget at det er verdifullt at flest mulig av studentene oppholder seg ved lærestedet under utdanningen og integreres i det faglige miljøet der.

For å ivareta begge disse hensyn går utvalget inn for at kravet til opphold på lærestedet modereres i forhold til dagens forskriftstekst. Lånekassen bør få større anledning til å godta alternative opplegg. Det må likevel stilles krav om at det faglige opplegget er fullt ut forsvarlig.

Finansiering av livsopphold ved grunnskoleutdanning og videregående opplæring

Pettersenutvalget tolket mandatet slik at det var i overensstemmelse med mandatet å foreslå særregler for studiestøtte til den såkalte «Ny sjanse»-gruppen (dvs. personer med mangelfull grunnskoleutdanning og personer født i 1977 eller tidligere som ikke har hatt en lovfestet rett til, og heller ikke fullført, videregående opplæring, se NOU 1997: 25). I mandatet er det understreket at reglene skal gjelde likt for alle utdanningssøkende. Grunnen til at Pettersenutvalget valgte å foreslå særregler for denne gruppen, er at det allerede eksisterer særordninger for andre grupper støtteberettigede etter Lånekassens regler. Utvalget mente derfor at det ikke ville være utenfor utvalgets mandat å foreslå særlige støtteregler for en avgrenset gruppe som «Ny sjanse»-elevene.

Etter dagens regler har ikke elever i grunnskoleutdanning rett til støtte fra Lånekassen. Unntaket er de elevene som har bestått grunnskoleutdanningen, men som repeterer grunnskolefag for å bedre grunnlaget for opptak i ordinær videregående opplæring. Støtte til denne gruppen tildeles i form av lån og stipend. Elever i videregående utdanning har rett til støtte i Lånekassen på lik linje med andre utdanningssøkende.

I NOU 1997: 25 anslås antallet voksne som ønsker å ta grunnskoleutdanning eller videregående opplæring, til å ligge et sted mellom 25-35 000 per år.

I handlingsplanen for kompetanse, utarbeidet av NHO og LO, går partene inn for at det skal gis et utdanningstilbud til den delen av befolkningen som ikke har fullført grunnskolen, eller ikke har fullført og ikke har hatt en lovfestet rett til videregående opplæring. Det forutsettes gjennomført som et nasjonalt prosjekt som i tid er avgrenset til en periode på ti år. I handlingsplanen står det videre at partene forutsetter at det skal gis offentlig tilskudd etter opptjente retter i forhold til arbeidsledighetstrygd til alle voksne i arbeid eller som søker arbeid, og som ønsker å ta grunnskoleutdanning eller videregående opplæring. En likelydende avtale er inngått i kommunesektoren.

Hvor mange av denne gruppen som i realiteten vil benytte seg av tilbudet om å fullføre grunnskole og/eller videregående opplæring, er avhengig av både hvordan permisjonsrettighetene vil bli utformet, og hvilken finansiering av livsopphold som tilbys. Med romslige finansieringsregler vil det bli flere i utdanning, og de økonomiske konsekvensene vil bli betydelige.

Pettersenutvalget vurderte fem alternative forslag til ny støtteordning for denne gruppen. Utvalget var delt i tre i synet på hvordan finansieringsordningen burde utformes.

Seks medlemmer gikk inn for en ordning med kompensasjon for inntektsbortfall som er av en slik størrelse at voksne blir stimulert til å ta utdanning. Disse medlemmene foreslo at Lånekassen skal tildele et stipend som står i forhold til søkerens lønn og stillingsprosent. Stipendet vil tilsvare 60 pst. av lønnskostnadene i inntil halv tid begrenset oppad til kr 76 500 per år. Ordningen begrenses til ett år regnet som fulltidsutdanning. Medlemmene tok ikke stilling til finansiering av grunnskole- og/eller videregående opplæring for de søkerne som er arbeidsledige, eller som av andre grunner er utenfor arbeidsmarkedet.

Fem medlemmer mente at endringene som utvalget foreslo i de generelle ordningene i Lånekassen, også ville omfatte voksne elever i videregående utdanning, og foreslo ingen særordning for disse. De mente imidlertid at voksne uten fullført grunnskoleutdanning, som etter dagens regler ikke har adgang til Lånekassens støtteordninger, burde bli omfattet, og at støtten til denne gruppen i sin helhet gis som stipend.

Ett medlem av Pettersenutvalget gikk inn for at støtte til hele denne gruppen gis etter samme modell som for søkere under 19 år i videregående utdanning som må bo borte fra foreldrehjemmet. Ordningen begrenses til ett år regnet som fulltidsutdanning.

11.2 Aktuelle problemstillinger

11.2.1 Utfordringen

I dag er det vanskelig å operere med et enhetlig studentbegrep. Utviklingen går i retning av at flere og flere velger å dele opp sin utdanning i ulike livsfaser. Denne utviklingen fører til at det tradisjonelle studentbegrepet utvannes. Alder, inntekt, formue og familiesituasjon vil variere mellom studentene i mye større grad enn tidligere. Tidligere besto studentene stort sett av unge mennesker som gikk rett fra videregående utdanning til høyere utdanning. De nye gruppene av studenter vil ha varierende ønsker og behov. Noen vil ønske heltidsutdanning på en utdanningsinstitusjon, andre ønsker utdanning på deltid ved siden av arbeidet, atter andre ønsker at utdanningen skal foregå på arbeidsplassen i arbeidstiden. De nye utdanningsgruppene vil stille større krav til utdanningsinstitusjonenes tilbud og fleksibilitet. Både utdanningsinstitusjonene og Lånekassen må tilpasse seg denne nye situasjonen.

Utgangspunktet gjennom hele etter- og videreutdanningsprosessen har vært at de generelle reglene i studiefinansieringsordningen skal gjelde likt for alle utdanningssøkende, og at de skal tilpasses bedre til den nye gruppen av etter- og videreutdanningsstudenter. Dette prinsipielle utgangspunktet skaper problemer på grunn av at etter- og videreutdanningsstudentene langt ifra er noen ensartet gruppe. Mange av disse studentene har alternative finansieringskilder mens de studerer. Under følger en oversikt over aktuelle finansieringskilder som vil være tilgjengelig for enkelte studentgrupper i dag. Listen tar ikke sikte på å være uttømmende.

11.2.2 Tariff-forhandlingene/lønnsoppgjøret

Etter- og videreutdanningsreformen er forutsatt finansiert gjennom et samarbeid mellom partene i arbeidslivet og staten.

Buerutvalget 96 uttalte bl.a. følgende:

«Utvalget forutsetter at partene i arbeidslivet må prioritere ordninger som gjør det mulig for alle arbeidstakere å delta på etter- og videreutdanning, og at det gjennom tariffoppgjørene settes av midler til etter- og videreutdanningstiltak.»

I etterkant av Buerutvalgets innstilling og i forkant av lønnsoppgjøret våren 1998 var det tett kontakt mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. I statsministerens brev av 26. mars og 27. mars til partene i arbeidslivet heter det bl.a.:

«(...) Det inntektspolitiske samarbeidet basert på Sysselsettingskommisjonens innstilling har bidratt vesentlig til den gunstige økonomiske utviklingen i Norge i de senere år. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Den gunstige pris- og kostnadsutviklingen vi har sett i de senere årene bør videreføres. Dette vil være en viktig forutsetning for en fortsatt balansert utvikling i norsk økonomi, med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Etter flere år med sterk vekst i produksjon og sysselsetting ser vi tegn til økende pressproblemer og flaskehalser i norsk økonomi. Det er nå svært viktig å unngå at den høye kapasitetsutnyttelsen slår ut i tiltakende pris- og kostnadsvekst. Dette stiller store krav til gjennomføringen av inntektsoppgjørene. Regjeringen ser arbeidet med etter- og videreutdanningsspørsmål som et ledd i det inntektspolitiske samarbeidet.

Myndighetenes bidrag til å finansiere økt innsats for etter- og videreutdanning vil være konsentrert om tilrettelegging av utdanningstilbudet og utdanningsfinansiering gjennom Lånekassen. Dette vil kunne medføre betydelige statlige merutgifter i årene framover. Disse utgiftene må tilpasses den økonomiske situasjonen, hvor en moderat pris- og lønnsutvikling fortsatt vil være et viktig element og påvirke myndighetenes mulighet til å bidra til en etter- og videreutdanningsreform (...)

(...) Regjeringen legger vekt på at offentlig utdanningsfinansiering baseres på en likebehandling av ulike grupper. Offentlig finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning og ved fullføring av grunnskole og videregående utdanning for voksne bør derfor baseres på etablerte finansieringsordninger i Lånekassen. ( ...) De generelle reglene i studiefinansieringsordningen bør imidlertid gjennomgås, med sikte på å tilpasse disse bedre til etter- og videreutdanningsstudenter. (...) Regjeringen legger til grunn at dersom partene ønsker å etablere særskilte ordninger for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning, utover offentlig studiefinansiering, er dette et ansvar for partene.»

I St.meld. nr. 42 (1997-98), som Regjeringen la frem 28. mai 1998, foreslås en rekke tiltak for å møte fremtidige kompetanseutfordringer, bl.a. en gjennomgang av reglene i Lånekassen for å tilpasse disse bedre til voksnes livssituasjon. Ett av hovedspørsmålene i stortingsmeldingen var ansvarsdelingen for finansiering av lønns- og livsopphold i forbindelse med kompetanseutviklingen. Regjeringen vurderte særlig fire forhold:

• studiefinansiering

• partsbaserte ordninger

• skatteforhold

• sykepenger under kompetanseutvikling

Det slås fast at partsbaserte ordninger for opplærings- og lønnskostnader er vesentlige allerede innenfor dagens kompetanseutvikling i arbeidslivet. Der opplæringen er initiert av arbeidsgiveren, vil som regel både opplærings- og lønnskostnader bli dekket av arbeidsgiveren. Arbeidsgivere vil også i mange tilfeller betale lønn for arbeidstakere som deltar i undervisningsopplegg med fri fra arbeidet, der utdanningen er relevant for virksomheten, se hovedavtalene mellom partene i arbeidslivet.

Det slås bl.a. fast at følgende prinsipp bør legges til grunn for ansvarsdeling og finansiering:

«Det finansielle ansvaret for samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes kompetanseutvikling må være et ansvar som er delt mellom det offentlige, arbeidsgiverne, arbeidstakerne og det enkelte individ.»

Regjeringen har videre vurdert det slik at når det gjelder partsbaserte ordninger, kan disse i hovedsak være av to typer:

• fond, som partene gjennom tariffoppgjørene velger å sette av til kompetanseutvikling i virksomhetene og for arbeidstakerne

• avtaler, gjennom tariffoppgjør om lønnskompensasjon eller andre ordninger for arbeidstakerne

Regjeringen har ansett det for problematisk for staten å delta i slike partsbaserte ordninger. Dette fordi slike ordninger kun vil gjelde dem som er i arbeid, og kun de arbeidstakerne som er organisert. Regjeringen har også ansett at en statlig medvirkning kan være uheldig ut fra arbeidsgivernes ansvar for kompetanseutvikling i henhold til arbeidsplassens behov. Det forutsettes at staten ikke bør gå inn i de partsbaserte ordningene utover det å være arbeidsgiver, men heller bidra gjennom mer generelle ordninger som er gunstige for alle arbeidstakere og for dem som ikke er i et arbeidsforhold, jf. for eksempel Lånekassen.

Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen uttaler i innstilling om kompetansereformen 97 at den legger til grunn at arbeidslivets parter, slik de selv har skissert, avsetter midler i lønnsoppgjørene til etter- og videreutdanning.

I forbindelse med lønnsoppgjøret våren 1999 sendte Statsministeren brev 10. april 1999 til partene i arbeidslivet vedrørende finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning:

«(...) Regjeringen vil i forbindelse med statsbudsjettet for neste år foreslå endringer i Lånekassens regler som gjør at ordningene tilpasses bedre voksnes behov. Regelendringene bør gjøres gjeldende for alle grupper slik at reglene ikke bidrar til å utsette ordinær utdanning. Særlig med tanke på «Ny sjanse»-gruppen er det mest aktuelt å endre grensen for avkorting mot egen inntekt og behovsprøvingen av forsørgertillegget. Regjeringen er innstilt på å foreslå en vesentlig økning av avkortingsgrensen. Dette vil bidra til å legge forholdene til rette for å kombinere støtte fra Lånekassen og bidrag fra arbeidsgiver til livsopphold under etter- og videreutdanning.

Regjeringen vil i kontakt med organisasjonene arbeide videre med spørsmålet om særlige regler i en overgangsfase for arbeidstakere født før 1978 («Ny sjanse»-gruppen). Det er ønskelig at slike regler kan stimulere til opplæring slik det er vist til under avsnittet kompetanseutviklings-program. Forskriftene for tildeling av lån og stipend i Lånekassen følger skoleåret. De aktuelle endringene vil kunne skje fra skoleåret 2000-2001.»

Det er etter dette naturlig at en i vurderingen av Lånekassens regelverk tar hensyn til de mange og ulike aspekter ved «finansieringspakken», så som tilskudd fra fond, avtaler mellom partene om lønnskompensasjon, offentlige støtteordninger mv.

11.2.3 Arbeidsmarkedsetaten

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) er opplæring som tilbys arbeidsledige og yrkeshemmede som en del av den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen. En særlig viktig oppgave for arbeidsmarkeds- opplæringen er å motvirke mangel på samsvar mellom arbeidssøkernes kompetanse og arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft med en bestemt kompetanse. Det er derfor et mål å møte arbeidsgivernes kompetansebehov gjennom bruk av AMO-kurs. Innholdet i AMO er yrkesrettede kurs av inntil 40 ukers varighet. En stor del av kursene er på videregående skoles nivå, men det gis også kurs på grunnskolenivå. AMO skal være et supplement til det ordinære utdanningssystemet. Hovedformålet med AMO er å få deltakerne i arbeid raskest mulig gjennom å tilføre dem en realkompetanse, men AMO kan også tilby opplæring som gir formell kompetanse.

Etter dagens regler, se folketrygdloven § 4-5, skal arbeidsledige som deltar i arbeidsmarkedstiltak, være disponible for arbeidsmarkedet. I prinsippet betyr dette at en tiltaksdeltaker må være innstilt på å avbryte tiltaket dersom det oppstår mangel på den typen arbeidskraft som deltakeren representerer. I slike situasjoner kan arbeidskontoret avbryte tiltaket og tilvise arbeidssøkeren til arbeid. Slike situasjoner oppstår sjelden, men kan være uheldige for deltakere i kvalifiseringstiltak. Arbeidsgruppen som kom med forslag til hvordan arbeidsmarkedsetatens kompetanse kan benyttes i gjennomføringen av etterutdanningsreformen - Hanischgruppen, anså at arbeidsmarkedsetaten i praktiseringen av kravet om å være disponibel for arbeidsmarkedet må vektlegge tiltaksdeltakernes muligheter for å fullføre påbegynte løp, slik at de kan sikres et mer varig fotfeste i arbeidsmarkedet. Gruppen anså dette for å være særlig relevant for dem uten grunnskole eller videregående opplæring. Under Stortingets behandling av St. meld nr. 42 (1997-98) ble det av mindretallet i Stortingskomiteen pekt på at arbeidsmarkedsetaten skal fungere som et bindeledd mellom arbeidslivets behov for kompetanse og aktuelle opplæringstilbud. Dette mindretallet så det derfor som viktig at denne kunnskapen ble brukt til en mer langsiktig kompetanseheving fremfor den mer kortsiktige formidlingsrollen. I tråd med dette mente disse medlemmene at Arbeidsmarkedsetatens ressurser i sterkere grad måtte vris mot planlagte og langsiktige utdanningsløp. Slike løp skal ikke kunne avbrytes selv om det oppstår et midlertidig behov for arbeidskraft. Ledige som starter et opplæringsprogram, må ha trygghet for at utdanningen kan fullføres.

Det er slik stilt spørsmål ved dagpengesystemet og grenseflaten mot utdanningssystemet. Etter dagens regler er hovedregelen at studenter og skoleelever ikke har rett til dagpenger i den tiden de er opptatt med studiene eller skolegangen. Begrunnelsen er at disse ikke er reelle arbeidssøkere eller disponible for arbeidsmarkedet så lenge de er under utdanning. Det finnes et unntak for kortvarig utdanning på dagtid. Dette kan la seg forene med retten til dagpenger. Med kortvarig utdanning menes her utdanning som er avsluttet i løpet av tre måneder.

Sett i forhold til Lånekassens ordninger kan grenseflaten mot denne bli noe uklar hvis dagpengesystemet også skal finansiere lengre utdanningsløp. Finansiering av utdanning gjennom dagpenger vil i så tilfelle være en fullstipendiering.

11.2.4 Trygdeordningen

Arbeidssøkere som har fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming som har betydning for deres mulighet til å få arbeid, blir registrert som yrkeshemmede i arbeidsmarkedsetaten. Gjennom attføringen skal den enkelte få utdanning, opplæring og/eller arbeidstrening som bedrer mulighetene til å komme i arbeid. Attføringstiltakene blir finansiert over arbeidsmarkedstiltak ved for eksempel kursstønad og/eller under folketrygdens ytelser til yrkesrettet attføring.

Formålet med folketrygdens ytelser er å sikre inntekt for vedkommende som gjennomgår yrkesrettet attføring, og å kompensere for bestemte utgifter som vedkommende har i forbindelse med attføringen. Vilkår for å få støtte er at vedkommende pga. sykdom, skade eller lyte har fått varig nedsatt evne til å utføre inntektsgivende arbeid, eller at han har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket, se folketrygdloven § 11-5. Ytelser gis i forbindelse med tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige for at vedkommende skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid, se folketrygdloven § 11-6. Yrkesrettet attføring gjennom folketrygden kan finansieres på ulike måter:

• Attføringspenger er en stønad til livsopphold. Det ytes stønad både under gjennomføringen av attføringstiltak og i ulike ventetidsperioder. I 1996 mottok gjennomsnittlig 30 100 personer attføringspenger.

• Attføringsstønad er ytelser til dekning av konkrete utgifter som knytter seg til et godkjent attføringstiltak. Hensikten er å dekke de merutgifter attføringstiltaket medfører for den yrkeshemmede.

Det er viktig å være klar over at det største opplæringstiltaket for yrkeshemmede er ordinær skolegang/utdanning. I 1996 gikk gjennomsnittlig 13 000 personer under attføring på ordinær skole. De fleste av deltakerne på dette tiltaket mottar attføringspenger.

11.2.5 Tildelingssystemer i næringslivet

I Innst. S. nr. 78 (1998-99) viser kirke-, utdannings- og forskningskomiteen til at man vet lite om omfanget av kompetanseheving i mindre virksomheter, men at det er grunn til å tro at omfanget er gjennomgående lavere enn i større enheter. Bedrifter med under ti ansatte representerer 93 pst. av det totale antallet bedrifter i Norge og står for i underkant av 40 pst. av sysselsettingen i privat sektor. Det er viktig at denne typen bedrifter tar del i kompetanseutviklingen. Det pekes særlig på enmannsbedriftene som en gruppe med spesielle utfordringer, og at det er viktig at det offentliges tiltak innrettes slik at også disse kan oppnå kompetanseheving. Komiteens flertall mener at det offentlige bør bidra med spesielle stimuleringstiltak rettet mot små og mellomstore bedrifter. Flertallet mener videre at det er viktig at staten bidrar med økonomiske midler til utviklingskontrakter, se St. meld nr. 42, og vil be Regjeringen styrke SNDs innsats når det gjelder kompetanseutvikling/etter- og videreutdanning i små og mellomstore bedrifter.

11.2.6 Skatteforhold

I Ot.prp. nr. 1 Skatteopplegget 1999 foreslo Regjeringen å endre skattereglene i lov av 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) for arbeidsgiverfinansiert utdanning. I forbindelse med behandlingen av Nasjonalbudsjettet for 1999 vedtok Stortinget i Besl.O.nr. 15 (1998-99) følgende:

«§ 42 første ledd nytt siste punktum skal lyde:

«Ytelse i form av utdanning i arbeidsforhold er skattefri etter nærmere regler gitt av departementet.»

Endringen i skatteloven trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 1999.»

Finansdepartementet har etter dette, 30. juni 1999, fastsatt forskrift om skattefritak for fri utdanning i arbeidsforhold.

11.2.7 Erfaringene fra Sverige og Danmark

Sverige

Som det er redegjort for ovenfor i kap. 6, finnes det i Sverige tre ulike finansieringsordninger

for voksne i etter- og videreutdanning, i tillegg til den ordinære studiestøtten, innenfor rammen av «Kunnskapsløftet» - det vil si den femårige satsingen på voksenopplæring som ble igangsatt fra 1. juli 1997:

• særskilt voksenstudiestøtte (SVUX)

• særskilt voksenstudiestøtte for arbeidsledige (SVUXA)

• særskilt utdanningsstipend (UBS)

De voksne som er interessert i denne typen støtte, konkurrerer om et fast årlig beløp. Dette skiller voksenstudiestøtten fra det generelle studiestøttesystemet, som ikke har noen slike ressursrammer. Generelt for disse ordningene gjelder at en betaler skatt av støtten til voksenopplæring, og den behovsprøves også mot andre inntekter.

Erfaringer

Erfaringer med dette systemet for støtte til voksenopplæring er at det er komplisert - med tre forskjellige ordninger for støtte - både for CSN som administrerer dem, og for søkerne som skal finne frem til hvilken ordning de skal søke støtte etter. Sverige har opplevd en sterk rekruttering til voksenstudiestøtten. En grunn til dette er trolig de høye stipendene som ligger innbakt i ordningene. De voksenstuderende får gjerne et stipend som svarer til arbeidsledighetstrygden. Som en konsekvens av dette har et betydelig antall voksne, oftest i alderen 25-40 år, kunnet gjennomgå grunnskole og/eller gymnasutdanning på fordelaktige vilkår i de årene støtte til voksenutdanning har eksistert i Sverige. Følgen av dette har vært at de økonomiske vilkårene har variert for studenter som tar den samme utdanningen, selv når utdanningsbakgrunn og andre forhold er ganske like.

Dette innebærer en fare for at forskjellene i støtteordningene for de ordinære førstegangsstudentene og etter- og videreutdanningsstudentene blir bestemmende for når en potensiell utdanningssøker velger å ta sin utdanning. Den rasjonelle utdanningssøker vil velge den støtteordning som er mest lønnsom. I tillegg kommer at det er vanskelig for den enkelte å holde seg underrettet om hvilke regler som gjelder for rett til studiestøtte i hans/hennes tilfelle.

Ett av målene med det reformarbeidet som nå har ledet frem til en proposisjon fra den svenske regjeringen, «Ett reformerat studiestödssystem prop. 1999/2000:10», er å skape et enhetlig støttesystem for alle studenter. Proposisjonens forslag bygger i hovedsak på studiestøtteutredningens forslag i SOU 1996:90.

Utviklingstrekk

Den svenske utdanningsministeren, Thomas Östros, uttalte i forbindelse med fremleggelsen av proposisjonen 98 at behovet for utdanning og kompetanse stadig øker, og at regjeringen vil at flere skal søke seg til videre studier. Regjeringen mener at det er behov for en studiestøtte som er enkel, trygg og sjenerøs for å oppnå dette målet. Regjeringen foreslår i denne forbindelse å øke stipendandelen og heve fribeløpet kraftig. Begge disse faktorene vil øke studentenes muligheter til å planlegge sin økonomi, betale tilbake lånene og kunne ha en fot i arbeidslivet i studietiden. Regjeringens mål er å innføre et studiestøttesystem som er fleksibelt og tilpasset alle ulike studieformer.

Nedenfor vil det bli gitt en oversikt over de viktigste forslagene som berører etter- og videreutdanning i regjeringens proposisjon.

Forslagene

• Dagens studiemedel, SVUX og SVUXA slås sammen til en ny studiestøtte med navnet studiemedel. En slik sammenslåing vil gjøre det lettere for de studerende å få oversikt og forstå studiestøttesystemet. Gjennom en samordning vil også administrasjonen bli forenklet. UBS opprettholdes under «kunnskapsløftsperioden» ved siden av den samordnede studiestøtten.

• Den generelle stipendandelen økes fra 27,8 pst. til 34,5 pst. av totalt støttebeløp. Særlig prioriterte studentgrupper får en stipendandel på 82 pst. Dette høye stipendet er i første rekke myntet på personer som er 25 år eller eldre, og som studerer på grunnskole- og gymnasnivå. Det høye stipendet vil videre være tilgjengelig både for arbeidsløse og arbeidstakere.

• Det etableres en mulighet for, under visse forutsetninger, at studentene kan få et tilleggslån på maksimalt 1 600 kroner per måned. Dette skal gjelde studenter som er 25 år eller eldre uavhengig av utdanningsnivå. Begrunnelsen er at personer som starter en utdanning etter å ha vært ute i arbeidslivet eller skaffet seg en familie, ofte har høyere levekostnader enn unge studenter.

• Studiestøtten beregnes per uke for å gi større fleksibilitet.

• Stipenddelen av studiestøtten får en aldersgrense på 50 år, som kan forlenges ved særlige grunner. Aldersgrensen for lånedelen av studiestøtten blir tilsvarende satt til 50 år. Retten til studielån skal suksessivt begrenses f.o.m. det kalenderår da studenten fyller 41 år.

• Fribeløpet økes fra 54 000 kroner per år til 91 000 kroner per år Dette vil tilsvare et fribeløp på 7 583 kroner per måned. Inntekt over fribeløpet foreslås å redusere studiemedlen med 50 pst. av overskytende inntekt. Studenter som arbeider om sommeren og/eller arbeider ved siden av studiene, får på denne måten større muligheter til å planlegge sin økonomi. En student som mottar fullt studiemedel og tjener 91 000 kroner ved siden av studiene, vil dermed få en disponibel inntekt tilsvarende en bruttoinntekt på ca. 183 000 kroner, eller i gjennomsnitt ca. 15 300 kroner i måneden.

Dersom det kommer inn søknader fra flere voksenstudenter enn det er støttemidler til, innebærer forslaget til nytt støttesystem at en ordning med utvalg bør unngås. I det tilfellet at midlene til det høyere stipendet ikke er tilstrekkelig til alle søkerne, bør den ordningen som gjelder i det nåværende SVUXA-systemet, være den beste løsningen. I SVUXA-systemet bevilges støtten i den rekkefølge søknadene kommer inn og så lenge ressursene varer.

Oppsummering

Grunntanken bak forslaget om et mer enhetlig studiestøttesystem er at like regler skal gjelde for alle utdanningsområdene. Reglene bygges i hovedsak opp rundt det nåværende studiemedelsystemet. På denne måten opphører bl.a. koblingen til reglene om dagpenger for arbeidsledige, noe som kommer til å forenkle administrasjonen i stor grad. Hovedtrekkene bak forslaget til nytt studiestøttesystem på etter- og videreutdanningsområdet er følgende:

• Utdanningsstøtten rendyrkes så mye som mulig. Studenter med særlige behov, som for eksempel forsørgeransvar og store boutgifter, får støtte til dette gjennom andre offentlige støtteordninger.

• Arbeidslinjen blir forsterket ved at fribeløpet heves kraftig.

• Studiemedelets totalbeløp er generelt, og gis med samme beløp til alle studenter.

• Systemet åpner allikevel for at det kan gjøres en særlig innsats for enkelte grupper innenfor rammen av dette systemet, se den høyere stipendandelen på 82 pst.

• Utdanningen må vare i minst 3 uker for å gi rett til studiemedel.

Danmark

Styringen av den offentlige voksen- og etterutdanningsinnsatsen omfatter i Danmark en rekke instrumenter, som overordnet kan relateres til fem ulike kategorier:

• tilskudd til og innholdsmessige krav i utdanningene

• støtteformer ved utdanning i arbeidstiden

• styring av institusjonene, herunder tilbudsstyring

• merit og kompetanse

• kvalitetssikring

Det danske voksen- og etterutdanningsområdet er komplisert og stiller meget store og forskjellige krav til tilretteleggelsen av innsatsen. Den danske regjering oppnevnte i mars 1998 et embetsmannsutvalg til å gå igjennom voksen- og etterutdanningssystemet slik det er lagt opp i dag, og fremme forslag til en forenkling og høyere grad av samordning og målretting av innsatsen.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger er presentert i utredningen Mål og midler i offentligt finansieret voksen- og efterutdannelse,som ble lagt frem av Finansministeriet høsten 1999.

Nedenfor gjengis noen av de problemområder som utvalget har pekt på, og forslag til endringer og reformer særlig med hensyn til de fremtidige støtteordninger.

Problemområder:

De nåværende tre støtteordningene: utdanningspermisjon, AMU-støtte og voksenutdanningsstøtte, se kap. 6 ovenfor, dekker til sammen et bredt spekter av målgrupper og utdanninger; men det eksisterer en del styringsmessige problemer som bl.a. henger sammen med at støtteordningene er etablert uavhengig av hverandre og i sin nåværende form er preget av en rekke forskjeller som ikke synes velbegrunnet, og på den annen side en rekke likheter, herunder overlapping av mål- grupper og utdanning som ikke styringsmessig er begrunnet.

De meget betydelige styrings- og målrettingsmuligheter som støtteordningene potensielt rommer, utnyttes bare i et begrenset omfang i dag. Det gjelder både i forhold til målet om å stimulere voksen- og etterutdanningsaktiviteten for bestemte grupper, herunder især kortutdannede, og i forhold til en klarere innretning mot de utdanninger der etterspørselen særlig må forventes å være utilstrekkelig i fravær av offentlig finansiert støtte.

Innenfor de tre støttesystemene differensieres det ikke på ytelsens nivå, som svarer til maksimale dagpenger. Støtten innenfor utdanningspermisjon og AMU differensieres heller ikke med hensyn til varigheten for forskjellige deler av den samlede målgruppe og/eller aktivitetene. For bestemte aktiviteter og personer er spørsmålet bare om en kan oppnå støtte eller ikke.

Noen av støtteordningen innenfor voksen- og etterutdanningssystemet kan i visse tilfeller også oppebæres av studerende på SU-berettigede utdanninger. Således mottar ca. 10 pst. av de studerende på SU-berettigede utdanninger andre godtgjørelser enn SU, herunder utdanningsstøtte og utdanningspermisjon. Det er likevel vanskelig på dette grunnlag å vurdere om mulighetene til å oppebære støtte på SU-berettigede utdanninger i seg selv påvirker de studerendes atferd.

De brede muligheter for støtte innebærer videre en motivering til å utdanne seg i arbeidstiden fremfor i fritiden, noe som bidrar til å minske arbeidsstyrken og den samfunnsøkonomiske avkastning av innsatsen. Støtteordningene innebærer også at det er billigere for bedriftene å holde eksterne fremfor interne utdanninger, da det som regel ikke ytes støtte ved utdanningsaktiviteter som finner sted i bedriftene.

De brede muligheter for støtte kan også trekke i retning av at bedriftene søker standardiserte tilbud fremfor mer behovstilpassede opplegg med høyere betaling og uten støtte, men hvor avkastningen isolert sett ofte er større for bedriftene og samfunnet.

De store og stigende utgifter til støtte innenfor voksen- og etterutdanningen utgjør i seg selv et problem i forhold til de skjerpede krav til prioritering av de offentlige utgifter. Utgiftene til støtte utgjorde i 1998 6,5 mrd. kr., som representerer over halvparten av de samlede offentlige utgifter til voksen- og etterutdanning. Dette forholdet forsterker det styringsmessige problem som følger av den manglende samlede målinnretning på støtteformene.

Forslagene

I sine forslag til en fremtidig organisering av voksen- og etterutdanningsinnsatsen legger det danske utvalget til grunn som et overordnet hensyn at det offentlige finansieringsansvar i høyere grad bør konsentreres om de kortutdannede og om de utdanningsaktiviteter som det ikke - eller kun i liten grad - kan forventes at bedriftene eller deltakerne vil være villig til å finansiere selv, eller der det ut fra særlige samfunnsmessige hensyn for øvrig vil være relevant med offentlig finansiering.

Det danske utvalget foreslår videre at bedriftene i større grad kan ha et medansvar for finansieringen av den fremtidige offentlige voksen- og etterutdanningsinnsats, spesielt for de kurs som er særlig til nytte for bedriftene (AMU-kurs). Her kan det være aktuelt med bedriftsbetaling, men en bør overveie å unnta de utdanninger som sikter mot grunnutdanningsliknende kompetanse for kortutdannede. En mer konsekvent bruk av bedrifts- og deltakerbetaling kan medvirke til å kvalifisere etterspørselen, slik at bedriftene i høyere grad sikrer seg at den utdanning som de er med på, faktisk anvendes i det etterfølgende.

Når det gjelder selve støtteordningene, fremmer det danske embetsmannsutvalget følgende nærmere forslag til omlegging:

• Etablering av et differensiert støttesystem med forskjellige vilkår for forskjellige målgrupper som er gjensidig klart avgrenset. Systemet kan etableres enten i regi av en samlet lov, eller i flere separate lover.

• Større grad av differensiering på ytelsene for forskjellige målgrupper.

• Offentlig finansiert støtte målrettes mot grunnleggende utdanninger for de kortutdannede som kan bidra til at de oppnår formell kompetanse på de fagområder der det er mulig, og ellers anerkjent kompetanse.

• Begrensning av mulighetene for offentlig finansiert støtte til etterutdanning.

• Avskaffelse av støtte til etterutdanning som primært sikter på personlige kvalifikasjoner. I forhold til den konkrete arbeidssituasjon.

• Avskaffelse av støtte til folkeopplysende voksenundervisning for yrkesaktive.

• Etablering av (avtalebaserte) puljer som helt eller delvis kan erstatte de nåværende støtteordningene til etter- og videreutdanningsformål.

• Etablering av en AER-liknende ordning 99 for lønnstapstøtte som helt eller delvis kan erstatte de nåværende støtteordningene til etterutdanningsformål for faglærte.

• Etablering av bedriftspuljer til dekning av utgifter til etterutdanning.

• Lånemuligheter i stedet for støtte for visse målgrupper, herunder særlig for personer med en videregående utdanning.

• Avskaffelse av støtte til videreutdanningsforløp. Eventuelt mulighet for støtte eller lån i en meget kort periode i forbindelse med avsluttende prosjektoppgave.

Oppsummering

Forslagene som er fremmet, sikter mot en større grad av forenkling og overskuelighet i støttesystemet ved at hensynet til målinnretning, differensiering og innbyrdes avgrensning av ordningene bedre ivaretas. Særlig viktig er behovet for en gjensidig klar avgrensning av støtteformene slik at det ikke kan ytes flere typer støtte til samme aktivitet. Mulighetene for å motta støtte må også kunne differensieres på flere forskjellige nivåer, slik at det for forskjellige grupper fastsettes ulike satser avhengig bl.a. av utdanningsbakgrunn, aldersgrenser, varighet, type aktiviteter etc.

Den foreslåtte differensiering av støttesystemet kan prinsipielt etableres i regi av én samlet lov, eller i regi av flere lover. Hvorvidt det i et gitt tilfelle er behov for én eller flere lover, har primært betydning for administrasjonen av støttesystemet. Hvis systemet etableres innenfor én lov, må det også administreres av én overordnet myndighet.

11.3 Utvalgets vurderinger og forslag

11.3.1 Innledning

Finansiering av etter- og videreutdanning er et sammensatt spørsmål. Mange av finansieringskildene utenom Lånekassen vil sette de voksne utdanningssøkende i en gunstigere stilling enn de ordinære førstegangsstuderende, som stort sett baserer seg på lån og stipend fra Lånekassen. Jo mer midler som kan påregnes til utdanningsfinansieringen fra disse ulike kildene, desto vanskeligere blir det å forestille seg et ensartet system for offentlig støtte til utdanning, for ordinære studenter og etter- og videreutdanningsstudenter.

På den annen side er det nettopp dette som er utvalgets utfordring. Erfaringene fra andre land viser at forskjellige finansieringsordninger for ordinære førstegangsstudenter og voksne studenter i etter- og videreutdanning, kan innebære en fare for at studentene tilpasser sin utdanning til det tidspunkt det er mest lønnsomt å studere.

Utvalget vil vise til etter- og videreutdanningsreformens todelte siktemål: Reformen skal være et tilbud til voksne som har lav utdanning, og som av ulike grunner ikke har fullført grunnskolen eller har videregående skole fra før, ogden er en satsing på etter- og videreutdanning av voksne for kompetanseheving i arbeidslivet. Utvalget vil peke på at kompetansereformen er en prosess i stadig utvikling. Som en følge av dette, er mange av forslagene som det er vist til tidligere i kapittelet ikke behandlet av de politiske myndigheter ennå. Utvalget vil videre vise til at Regjeringen har signalisert at offentlig finansiering av livsopphold skal baseres på ordningene i Lånekassen. Særskilte ordninger ut over dette er et ansvar for partene.

Den første gruppen voksne elever vil utvalget - i tråd med tidligere utredninger 100 - benevne som «Ny sjanse». Mange i denne gruppen har tilknytning til arbeidslivet, i deltids- eller fulltidsstilling, men langt fra alle. Noen er bl.a. forhindret fra å delta i arbeidslivet på grunn av sin spesielle livssituasjon. Den andre gruppen benevner utvalget «Ny kompetanse», og etter- og videreutdanningstiltakene for denne gruppen voksne er yrkesrelatert, enten vedkommende som søker utdanning er i arbeid, eller for kortere eller lengre tid er utenfor arbeidsmarkedet. De kompetansehevende tiltak som settes i verk på dette feltet, vil variere over tid, avhengig av arbeidslivets behov og situasjonen for øvrig på arbeidsmarkedet.

Det er et viktig prinsipp i kompetansereformen at arbeidslivets, samfunnets og individets behov for kompetanse skal danne basis for den mer konkrete utforming av reformen. Reformen vil derfor måtte ha et langsiktig perspektiv. Gjennomføringen må foretas skrittvis med grunnlag i økonomiske og organisatoriske rammebetingelser. I St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen - og i andre politiske dokumenter i tilknytning til reformen er det slått fast at finansiering av livsopphold for deltakere i kompetansereformen bør skje ved en arbeidsdeling mellom staten, partene i arbeidslivet og den aktuelle personen. Statens engasjement bør bl.a. rette seg mot generelle ordninger som omfatter alle arbeidstakere, de arbeidsledige og dem som av andre årsaker er utenfor arbeidsmarkedet i kortere eller lengre tid. Det offentliges bidrag til finansiering av livsopphold bør derfor basere seg på støtteordningene i Lånekassen.

I tillegg til den offentlige studiefinansiering vil utvalget vise til at de politiske myndigheter forutsetter at partene i arbeidslivet selv kan etablere særskilte ordninger for finansiering av livsopphold ved kompetanseutvikling, enten ved avsetning av fondsmidler til dekning av opplærings- og lønnskostnadene eller ved andre avtaler i tariffoppgjøret om kompensasjon for arbeidstakerne.

Utvalget vil for sin del understreke at selv om det er lagt vekt på at offentlig utdanningsfinansiering skal være basert på en likebehandling av ulike grupper, vil elevgruppenes høyst ulike utgangspunkt, bl.a. deres stilling og rettigheter på arbeidsmarkedet, kunne gjøre det vanskelig å få til en nærmere harmonisering av ytelsene mellom de ulike støttesystemer til utdanning. De sentrale spørsmål i denne sammenheng vil være karakteren av støtten og avkorting mot andre ytelser.

11.3.2 Noen overordnede betraktninger

Utvalget har behandlet de ordinære endringer i utdanningsstøtten som følge av kompetansereformen i de kapitler som omhandler de ulike elementer i støtteordningen. Det vises her til utvalgets forslag i kapittel 7.4, kapittel 9.3 og kapittel 13.9.

Utvalget har i sine vurderinger og anbefalinger om endringer i utdanningsstøtten under nevnte punkter lagt vekt på de erfaringer som er gjort i Sverige og Danmark i omleggingen av voksen- og etterutdanningsstøtten. I begge land er det nå lagt frem forslag til et mer oversiktlig og enhetlig system for utdanningsstøtte for disse gruppene, se pkt. 11.2.8 ovenfor. I Sverige går en inn for ett hovedsystem for utdanningsstøtte, som gir rom for få unntak for spesielle grupper. I Danmark målrettes og differensieres utdanningsstøtten klarere enn tidligere slik at en skal unngå overlappinger mellom de ulike former for utdanningsstøtte.

Utvalget mener at også vi her til lands bør tilstrebe mest mulig enkle og helhetlige løsninger for utdanningsstøtten, med ett hovedsystem for alle utdanningssøkende, på linje med det man nå prøver å etablere i Sverige. Et moment som kan tale for dette er at Regjeringen i St.meld. nr. 32 (1998-99) Videregående opplæring har foreslått at voksne som blir tatt inn til videregående opplæring av fylkeskommunen, gis en individuell rett til å fullføre løpet på samme betingelser som elever som er omfattet av Reform 94.

Innføring av en slik rett for voksne gjør det etter utvalgets vurdering nødvendig samtidig å utforme støttereglene i Lånekassen slik at de ikke bidrar til å motivere ungdom til å utsette grunnutdanning innenfor videregående opplæring og høyere utdanning fordi det kunne være «økonomisk lønnsomt» å få utdanningen betalt på et senere tidspunkt. Denne gruppen voksne bør derfor forholde seg til de vanlige støttereglene over aldersskillet, se kapittel 9 foran.

På visse punkter er det imidlertid behov for å endre gjeldende regelverk om utdanningsstøtte i Lånekassen for bedre å imøtekomme de voksnes behov. Det tenkes her særlig på elever/studenter i «Ny kompetanse»-gruppen, som det fra Regjeringens side er forutsatt skal følge de ordinære regeler for tildeling av utdanningsstøtte. På denne bakgrunn har utvalget foreslått endring i de generelle støttereglene for tildeling av forsørgertillegg og for avkorting av utdanningsstøtte mot egen inntekt for nettopp å ta hensyn til denne gruppens spesielle situasjon i etter- og videreutdanningsreformen. Det vises her spesielt til utvalgets vurderinger i kapittel 9.3.4 foran.

I motsetning til voksne som tar videregående opplæring, har voksne som ønsker å supplere sin grunnutdanning på grunnskolens område, i dag ikke anledning til å søke utdanningsstøtte i Lånekassen. Utvalgets flertall mener det bør utformes særskilte regler for utdanningsstøtte til denne gruppen voksne som unntak fra hovedsystemet for utdanningsstøtte i Lånekassen. Flertallet mener utdanningsstøtten til voksne som vil ta grunnskoleutdanning, bør gis som stipend, se kapittel 11.3.3 nedenfor. Begrunnelsen for dette forslaget er at det her gjelder en prioritert, men sammensatt gruppe i voksen alder som kan ha en lang vei å gå for å få hevet sin kompetanse til et rimelig funksjonelt nivå i dagens samfunn. Flertallet vil i denne sammenheng understreke at potensielle søkere i denne gruppen dels vil være i lønnet arbeid, men kanskje også for en stor del utenfor arbeidsmarkedet, det vil si at de er arbeidsledige på arbeidsmarkeds- eller attføringstiltak, eller er hjemmearbeidende.

11.3.3 «Ny sjanse»-gruppen

Kompetansereformen skal stimulere til at en skal ta utdanning også som voksen. Særlig er det en utfordring å stimulere personer med lav utdanning til å ta etter- og videreutdanning. Studiefinansieringsordningen skal i denne forbindelse ikke representere noen hindring for at voksne i «Ny sjanse»-gruppen som mangler grunnskole og/eller videregående skole, skal kunne ta utdanning.

Pettersenutvalget, som vurderte en tilpasning av reglene for utdanningsfinansiering i Lånekassen for etter- og videreutdanningsstudenter, var samstemmig i at voksne uten fullført grunnskoleutdanning skulle få støtte i Lånekassen gjennom særskilte regler; men utvalget delte seg når det gjaldt støttens innhold. Utvalget delte seg også i spørsmålet om utformingen av utdanningsstøtten til voksne elever i videregående utdanning.

Seks medlemmer mente at de som ikke hadde fullført grunnskole og/eller videregående skole, skulle få en form for utdanningsstøtte der staten dekket 60 pst. av lønnskostnadene i inntil halv tid. Inntektsgrensen skulle settes til maksimalt seks ganger folketrygdens grunnbeløp (kr 255 000), som ville tilsvare en støtte på maksimalt kr 76 500 per år. Denne støtten skulle utbetales som et stipend fra Lånekassen og altså knyttes til søkerens lønn og stillingsprosent. Ordningen var ment å begrenses til ett år regnet som fulltidsutdanning.

Fem medlemmer mente voksne elever i videregående opplæring burde få ordinær støtte i Lånekassen under henvisning til at denne gruppen i dag har de samme rettigheter til støtte i Lånekassen som andre støttemottakere. De endringene som utvalget hadde foreslått i de generelle ordningene i Lånekassen, ville omfatte også voksne elever i videregående skole. For voksne uten fullført grunnskole ble det foreslått at den ordinære støtten skulle gis som stipend.

Ett medlem i utvalget foreslo å tildele støtte til «Ny sjanse»-gruppen, for elever både i grunnskolen og i videregående skole, etter regelverket for utdanningsstøtte til dem under aldersskillet.

Utvalgeter enig med Pettersenutvalgets mindretall (fem medlemmer) i at voksne som tar videregående opplæring/skole, bør få utdanningsstøtte på samme vilkår som andre studenter. Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Buttedahl,mener at voksne som tar grunnskoleutdanning, bør få støtte etter særskilte regler for utdanningsstøtte i Lånekassen. Omfanget av støtten for denne gruppen bør ikke økes i forhold til de vilkår som gjelder for andre studenter, men støtten bør i sin helhet gis som stipend. Når det gjelder hvor lenge «Ny sjanse»-elever kan få støtte til utdanning på grunnskolenivå, er det sentrale spørsmålet på hvilken måte rett til grunnskoleopplæring skal kobles opp mot rett til utdanningsstøtte.

Medlemmet Buttedahl mener at offentlig utdanningsfinansiering i størst mulig grad må baseres på en likebehandling av ulike grupper og går derfor i mot å utforme særskilte stipendordninger for personer som tar grunnskoleopplæring. Sett i lys av at det sannsynligvis er et begrenset antall personer som vil etterspørre slik opplæring, vil det fra et administrativt synspunkt være lite effektivt å komplisere støttesystemet gjennom å utforme særskilte ordninger for denne gruppen. Dette medlemmet vil dessuten vise til at en stor andel de som vil etterspørre grunnskoleopplæring sannsynligvis allerede er omfattet av ulike offentlige støtteordninger. Dersom en i tillegg utformer særskilte regler for denne gruppen, vil det kunne oppstå avgrensingsproblemer mot andre støtteordninger. En særskilt stipendordning vil også kunne gi uheldige incentiver med hensyn til arbeidsmarkedsdeltakelse.

Dette medlemmet vil i denne sammenheng også vise til NOU 1999: 14 (Arntsenutvalget) hvor et samlet utvalg legger vekt på en gradvis innfasing av kompetansereformen.

Anslag for grunnskole

Når det gjelder en beregning av hvor mange en kan påregne vil søke grunnskoleutdanning i de nærmeste 10 år, finner utvalget at en del forhold gjør det vanskelig å tallfeste dette nærmere i dag. Et springende punkt - mener utvalget - er spørsmålet om voksne innvandrere, inkludert flyktninger og asylsøkere, vil få samme rett til opplæring som norskfødte. En del voksne utlendinger vil ut fra norsk synspunkt ha behov for grunnskoleopplæring. Selv om voksne utlendinger ikke direkte er omtalt i opplæringsloven, se § 5-2, har staten i mange år praktisert regelverket slik at voksne utlendinger har de samme rettigheter til opplæring som norskfødte, se rundskriv F 4058 «Norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Retningslinjer og informasjon». Hva som skal være utgangspunktet for vurderingen av «mangelfull opplæring» for voksne utlendinger - enten opplæringslovgivningen i deres eget hjemland, med tilhørende faktisk gitt opplæring, eller om norsk lovgivning alene skal legges til grunn - vil være avgjørende for en estimering av opplæringsbehovet på dette området innenfor kompetansereformen.

Utvalget viser også til at Stortinget har bedt Regjeringen legge frem en lovproposisjon om rett til grunnskoleopplæring som skal omfatte voksne som

• av ulike grunner ikke har fullført grunnskolen

• har vært igjennom grunnskolen, men som har særlige grunner til å etterspørre slik opplæring

• i enkelte fag og emner (bl.a. innvandrere og personer med behov for lese- og skrive- opplæring)

Hvem som skal omfattes av retten, og hvordan den skal utløses, vil ha betydelige økonomiske konsekvenser.

Det er satt i gang flere prosjekt for å kartlegge behovet for grunnskoleopplæring for voksne i Norge. I statsbudsjettet for 2000 er det dessuten bevilget midler til å starte forsøksprosjekt og kartlegging i enkeltkommuner. Disse prosjektene vil ikke bli ferdige innen den tidsfristen utvalget har for sitt arbeid, og utvalget har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å gjøre anslag på behovet.

Anslag for videregående skole

Når det gjelder «Ny sjanse»-elever i videregående opplæring, er denne gruppen i NOU 1999: 14 Forberedelse av inntektsoppgjøret for 1999 definert som »...personer som ikke omfattes av Reform 94 og som ikke har avsluttet videregående skole». I brev 10. april 1999 fra Statsministeren til partene i arbeidslivet heter det at «Regjeringen vil fremme forslag som sikrer tilbud om videregående opplæring for voksne født før 1978». Det vises her også til Regjeringens forslag i St.meld. nr. 32 (1998-99) om å gi voksne en individuell rett til å fullføre videregående opplæring på samme betingelser som rettselever.

Behovet for videregående opplæring for voksne er etter utvalgets mening vanskelig å anslå mer eksakt. Teoretisk kan alle voksne som ikke har gjennomført videregående opplæring, være potensielle søkere. I tillegg kommer voksne som har gjennomført videregående opplæring, og som trenger ny opplæring. Samlet sett kan dette utgjøre i overkant av 1 mill. personer, slik som anslått av Buerutvalget. Ikke alle av disse vil søke videregående opplæring. En stor del i denne gruppen har nådd en alder som gjør at videregående opplæring er lite aktuelt. Andre kan få dokumentert realkompetanse som gjør at de bare har behov for kortere deler av videregående opplæring.

Utvalget vil derfor som teknisk beregningsforutsetning ta utgangspunkt i Buerutvalgets beregninger av økonomiske konsekvenser. Utvalget benyttet tre alternativer på målgruppens størrelse: Alt. 1) 1 100 000 personer. Alt. 2) 700 000 personer. Alt. 3) 500 000 personer. Utvalget la til grunn at 50 pst. av målgruppene ønsker videregående opplæring. Dette gir et behov for tilbud til hhv. 55 000, 35 000 og 25 000 personer per år hvis en forutsetter at det skal ta om lag ti år å ta unna den akkumulerte «toppen» av voksne som ønsker å ta videregående opplæring, når en forutsetter at de voksne i gjennomsnitt er i opplæring i ett år, se NOU 1997: 25. Pettersenutvalgets anslag på 30 000 personer per år over en tiårsperiode, er således et mellomstandpunkt mellom Buerutvalgets alternativ 2) og 3).

Dette utvalget finner å ville legge dette mellomalternativet (30 000 personer per år) til grunn for de økonomiske beregninger av kostnadene til utdanningsstøtte for «Ny sjanse»-elever i videregående opplæring. Det vises her til pkt. 11.4 nedenfor.

11.3.4 «Ny kompetanse»-gruppen

Utvalget har for sitt formål avgrenset gruppene i kompetansereformen slik at alle personer som ikke hører inn under «Ny sjanse», er definert som tilhørende «Ny kompetanse»-gruppen med hensyn til sine etter- og videreutdanningsbehov. Dette er voksne som oftest vil være i et arbeidsforhold; men personer som av ulike grunner faller utenfor det ordinære arbeidsmarkedet, skal også kunne inkluderes i denne gruppen.

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 68 (1998-1999) fremmet forslag om en individuell, lovfestet rett til utdanningspermisjon. Det stilles krav om at arbeidstaker må ha vært i arbeidslivet i minst tre år og ha vært tilsatt hos den arbeidsgiver de søker permisjon fra, i de to siste år. Det foreslås at permisjonsretten skal ha en ramme på inntil tre år.

Forslaget om utdanningspermisjon er å betrakte som en minimumsrettighet for arbeidstakerne. I tillegg til retten til utdanningspermisjon, kan det inngås avtaler om lønnede utdanningspermisjoner som partene måtte bli enig om i de respektive overenskomstområder.

Hvordan permisjonsrettighetene endelig utformes i loven, og hvilken finansiering av livsopphold mv. som gis, vil naturlig nok i avgjørende grad bestemme interessen for de etter- og videreutdanningskurs som etter hvert tilbys denne gruppen. Utvalget vil for sin del peke på at selv om visse elementer i finansieringen av kompetansereformen er på plass, så som nye skatteregler for arbeidsfinansiert utdanning, at Regjeringen har fremmet forslag om statlig delfinansiering av kompetanseutviklingsprogram og forslag om endringer i Lånekassens regler, er det ennå mange viktige elementer i reformen hvor staten ikke er involvert som ikke er avklart. På nåværende tidspunkt er det etter utvalgets oppfatning derfor vanskelig å ha noen bestemt formening om hvilket omfang bruken av utdanningspermisjon kommer til å få, med tilhørende konsekvenser for søkningen til utdanningsstøtte i Lånekassen.

Utvalget viser til at det fra Regjeringens side er forutsatt at det ikke skal legges opp til egne ordninger i Lånekassen for voksne i «Ny kompetanse»-gruppen, men at denne gruppen skal følge de ordinære regler for tildeling av utdanningsstøtte.

Utvalget har med utgangspunkt i Pettersenutvalgets tilrådinger vurdert endringer i de generelle reglene for utdanningsstøtte og gitt sine anbefalinger i kapittel 9 ovenfor på de punkter som også berører de voksnes spesielle situasjon i etter- og vidreutdanningsreformen. Det vises her særlig til utvalgets vurderinger i kapittel 9.3.4 foran.

Utvalget har i kapittel 7.3 og kapittel 7.4 foran drøftet mer prinsipielt de grenseflatene som Lånekassen tradisjonelt har overfor ulike andre velferdsordninger, men også overfor opplæring i arbeidslivet og den offentlige finansiering av arbeidsmarkedstiltak. Utvalget har her pekt på at etter- og videreutdanningsreformen aktualiserer behovet for en nærmere samordning av offentlige og private finansieringsordninger med tanke på opplæring for voksne.

11.3.5 Oppsummering

Fra myndighetenes side er det forutsatt at statens bidrag til finansiering av etter- og videreutdanning skal skje gjennom Lånekassen. I tillegg reiser finansieringen av etter- og videreutdanning mange delspørsmål, som ennå ikke har fått sitt endelige svar. Utvalget vil derfor understreke den usikkerhet som knytter seg til dette, både når det gjelder anslag for behovet for etter- og videreutdanning i samfunnet, tilrettelegging av utdanningstilbud, og når det gjelder utviklingen innenfor ulike systemer for finansiering av kompetansereformen. Utvalget er kjent med den koordinerende oppgaven, som er lagt til «Forum for kompetanseutvikling» og mener at dette arbeidet vil bli viktig i tiden fremover. For å unngå utilsiktede virkninger og uønskede atferdsendringer vil det være nødvendig å se alle finansieringsordninger i sammenheng, herunder også utdanningsstøtten gjennom Lånekassen.

Under henvisning til drøftinger og vurderinger ovenfor foreslår utvalget

• at «Ny sjanse»-elever som tar videregående opplæring/-skole, tildeles utdanningsstøtte i Lånekassen etter de ordinære regler for slik støtte. Det vises her til pkt. 9.3.

• at «Ny kompetanse»-elever/studenter som tar yrkesrelaterte etter- og videreutdanningstilbud, tildeles utdanningsstøtte i Lånekassen etter de ordinære regler for slik støtte. Om støtteperiodens lengde for denne gruppen vises det til pkt. 7.4.5.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Buttedahl, foreslår

• at «Ny sjanse»-elever som tar grunnskoleopplæring, tildeles utdanningsstøtte i Lånekassen etter ordinære satser og regler. Utdanningsstøtten gis i sin helhet som stipend.

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår:

• at det ikke etableres en ordning med særskilt støtte i Lånekassen for elever som ikke tidligere har grunnskoleopplæring.

11.4 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

De økonomiske kostnader som er knyttet til etter- og videreutdanningsreformen, må vurderes på selvstendig grunnlag. Satsing på kompetansereformen vil ikke kunne realiseres innenfor totalkostnadene av dagens utdanningsstøtte. I tabellen nedenfor er det tatt utgangspunkt i gjennomsnittsstøtte. Utvalget vil presisere at det ikke har foretatt egne beregninger over hvor mange personer som vil kunne omfattes av disse ulike støtteordningene i etter- og videreutdanningsreformen. Utvalget har basert seg på anslag fra tidligere utvalg 101 og SSB. Utvalget vil videre peke på at det har valgt tallet 5 000 for å illustrere kostnadene per år ved at «Ny kompetanse»-elevene kommer inn under den ordinære studiefinansieringsordningen.

Det knytter seg betydelig usikkerhet til hvilke kostnader kompetansereformen innebærer for utdanningsstøtte gjennom Lånekassen. Dette gjør at de beregnede kostnadene må ses på som illustrasjoner på hva merkostnadene kan bli ved kompetansereformen ved full finansiering gjennom utdanningsstøtten i Lånekassen. Det må samtidig forutsettes at det ikke skal gis ytelser til samme formål/utdanning fra flere velferdsordninger. For det antall elever som ev. mottar støtte fra folketrygden til dekning av livsopphold mv., vil det tilsvarende måtte innebære en reduksjon i den beregnede utdanningsstøtten fra Lånekassen.

12 Lånekassens regelverk og bruk av skjønn ved søknadsbehandlingen i Lånekassen

12.1 Bakgrunnen for diskusjonen om utvidet bruk av skjønn ved praktiseringen av Lånekassens regelverk

12.1.1 Arbeidsgruppe som utredet Lånekassens saksbehandling - om bruk av skjønn

Ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets brev av 10. oktober 1997 ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere bruk av skjønn i saksbehandlingen til Statens lånekasse for utdanning.

Den direkte foranledningen til oppnevnelsen av arbeidsgruppen var en interpellasjon fra daværende stortingsrepresentant Jon Lilletun, som ble behandlet i Stortinget 18. februar 1997. I interpellasjonen reiste Jon Lilletun spørsmålet om modernisering av regelverket i Lånekassen. I sitt svar redegjorde statsråd Reidar Sandal for de forutsetninger som lå til grunn for regelverket. Under behandlingen av interpellasjonen vedtok Stortinget å be Regjeringen om å nedsette en arbeidsgruppe for å foreta en generell gjennomgang av forskriftene i Lånekassen med sikte på å lette bruken av skjønn i visse saker.

Arbeidsgruppen hadde følgende mandat:

«Stortinget fattet 18. februar 1997 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa foreta ein generell gjennomgang av føresegnene til Statens lånekasse for utdanning med sikte på å lette høve til bruk av skjønn i saker som vedkjem sjukdom, fødsel, krav til opphald på studiestaden og varig svekka inntektsevne etter helseknekk.»

«Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har bestemt at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som skal foreta denne gjennomgangen.

Arbeidsgruppen har som mandat å foreta den gjennomgang av Lånekassens regelverk som Stortinget har bedt om og som er gjengitt ovenfor. Arbeidsgruppen kan også foreslå andre områder hvor det er aktuelt med en videre adgang til utøvelse av skjønn i saksbehandlingen. Arbeidsgruppen må fremme konkrete forslag til hvordan den utvidede adgangen til å foreta skjønnsmessige avgjørelser skal praktiseres slik at også hensynet til likebehandling av søkere og framdriften i saksbehandlingen blir ivaretatt. Arbeidsgruppen må anslå de økonomiske og administrative konsekvensene av de forslag den fremmer.

Gjennomgangen bør om mulig være sluttført innen 1. februar 1998.»

I brev av 6. november 1997 presiserte Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at det var ønskelig at gruppen i sitt arbeid spesielt vurderte behovsprøvingen mot formue. Det het videre i brevet:

«Gruppen bes vurdere alternativer i form av ulik ansettelse av ulike formuestyper, eventuelt høyere fribeløpsgrenser eller andre endringer for å forebygge urimeligheter. Endringsforslag må kostnadsberegnes.»

Arbeidsgruppen, som ble ledet av sorenskriver Rune Fjeld, la frem sin rapport den 20. februar 1998. For arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger om behovsprøving av utdanningsstøtte mot formue vises det til kapittel 9 om utdanningsstøtte over aldersskillet.

Hovedkonklusjonen til arbeidsgruppen var at Lånekassen må regnes som et forvaltningsorgan som utøver masseforvaltning, dvs. en forvaltning som er preget av stor saksmengde, rutiniserte arbeidsoppdrag og ordinært bare små innslag av individuelle skjønnsvurderinger. Videre praktiseres regelverket av i alt overveiende grad ikke-jurister. Blant annet på bakgrunn av denne beslutningssituasjonen er det etter arbeidsgruppens oppfatning foretatt en vidtgående standarisering av skjønnet der regelverket gir mulighet for skjønn, ved at relevante skjønnselementer konkret er fastsatt i nærmere regler og/eller arbeidsinstrukser. Arbeidsgruppen har vurdert den anvendte regelteknikk i Lånekassens regelverk som kasuistisk og kriteriespesifikk med det formål å på forhånd fange opp flest mulige av de situasjoner som kan tenkes å oppstå. Arbeidsgruppen konstaterer i denne forbindelse at det er en umulig oppgave å forutse alle de enkelte problemstillinger/ulike situasjoner som kan oppstå ved en så stor kundemasse som Lånekassen har.

Det konstateres at en del av Lånekassens regelverk åpner for skjønnsmessige vurderinger. Dette er kommet til uttrykk på forskjellige måter. Den enkelte regel kan for eksempel inneholde formuleringene «til vanlig» (for eksempel kapittel I punkt 11.1.1), «særlige tilfeller» (for eksempel kapittel I punkt 9.1), «blant annet» (for eksempel kapittel I punkt 14.6), «gjør det rimelig» (for eksempel kapittel II punkt 4.1.3.), «kan», osv. De skjønnsbestemmelser som finnes i Lånekassens regelverk, regulerer som oftest situasjoner der det antas å være behov for å kunne gjøre unntak slik at flere og/eller andre kategorier enn det som er fastsatt i en aktuell regel, utløser et positivt vedtak. Skjønnsbestemmelsene må ses som et utslag av den sosiale profil som ønskes ivaretatt i regelverket.

12.1.2 Stortingets ombudsmann for forvaltningen

I årsmeldingen fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen for 1998 skriver ombudsmannen på side 13 flg. under kapittel II «Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse» at flere av sakene som bringes inn for ombudsmannen, gjelder avgjørelser om tildeling av utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning. Ombudsmannen peker på at forskriftene til utdanningsstøtteloven er utformet slik at det i mindre grad er rom for individuelle skjønnsmessige vurderinger i enkeltsaker. Dette er på grunn av at Lånekassen driver en form for masseforvaltning, og hensynet til likebehandling av Lånekassens kunder. Klager som kommer inn til ombudsmannen på regelverkets utforming, for eksempel at det er for lite smidig, kan ombudsmannen normalt gjøre lite med.

Ombudsmannen skriver videre at noen av bestemmelsene i forskriftene til utdanningsstøtteloven likevel åpner for at det kan foretas konkrete skjønnsmessige vurderinger ved avgjørelsen av om det skal tildeles utdanningsstøtte:

«...Med hjemmel i utdanningsstøtteforskriften § 9 annet ledd (ombudsmannen mener vel her utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd) har imidlertid Lånekassens styre i disse tilfellene ofte foretatt en vidtgående standarisering av skjønnet i interne «nærmere regler» til forskriftsbestemmelsene hvor det uttrykkelig er fastsatt hvilke skjønnsmomenter som er relevante. Andre skjønnsmomenter som anføres av låntakeren i den enkelte sak, blir da ikke vurdert konkret. I tillegg har enkelte av klagesakene avdekket at Lånekassen i sine «nærmere regler i andre tilfeller legger til grunn en innskrenkende tolkning av forskriftsbestemmelsene, også i tilfeller der det ikke er tale om bestemmelser som åpner for skjønn...»

Lånekassens ansatte er ved sin saksbehandling bundet av de nærmere regler (for beskrivelse av de nærmere regler m.m. se under punkt 12.4.1). Når disse nærmere regler gir anvisning på en innsnevring av skjønnsmessige forskriftsbestemmelser, kan innholdet få avgjørende betydning for rettigheter og plikter for Lånekassens kunder. Ombudsmannen har derfor i den senere tid vært oppmerksom på saker der det kan reises spørsmål om de nærmere regler er i samsvar med det overordnede regelverk.

12.2 Arbeidsgruppen som vurderte bruk av skjønn i Lånekassen - forslag til endringer og vurdering av kostnader

12.2.1 Forslag til endringer

Utgangspunktet for arbeidsgruppens vurdering av spørsmålet om utvidet skjønnsadgang i Lånekassen var to prinsipielt helt ulike regelverk - ett som er bygd opp med helt spesifikke kriterier for når utdanningsstøtte kan innvilges og ett der dette er avhengig av en skjønnsmessig vurdering. Et regelverk som er basert på skjønnsmessige vurderinger, er uegnet for behandling av søknader ved hjelp av edb-programmer. Lånekassen driver omfattende masseforvaltning av utdanningsstøtte og må i utstrakt grad bygge på et regelverk med spesifikke kriterier. Arbeidsgruppen så ingen betenkeligheter med dette fra en rettssikkerhetsmessig side, så lenge kriteriene er i samsvar med utdanningsstøtteloven og det ikke er foreskrevet en skjønnsmessig vurdering. Ved gjennomgang av de sakstyper som er nedfelt i mandatet, mener arbeidsgruppen likevel at det eksisterer en større anledning til å anvende skjønn enn det som har vært praktisert.

Et sentralt spørsmål er hvorvidt forvaltningen har anledning til å standardisere skjønnet gjennom et sett nærmere regler eller gjennom praksis. Det trekkes ingen klar konklusjon i skjønnsrapporten, men det konstateres nærmest at forvaltningen i nokså stor grad kan standardisere skjønnet. I denne sammenheng er det også av betydning at domstolene er lite tilbøyelige til å reagere mot at forvaltningen utarbeider sine egne regler i stedet for å utøve skjønn i det enkelte tilfelle.

En annen problemstilling er knyttet til det formelle instansforholdet mellom utdanningsstøtteloven, forskriftene til utdanningsstøtteloven, nærmere regler vedtatt av Lånekassens styre og arbeidsinstrukser vedtatt av Lånekassens strategiske ledelse (den strategiske ledelse består av Lånekassens direktør samt fire avdelingsdirektører). Arbeidsgruppens vurdering er at de nærmere regler som vedtas av Lånekassens styre, normalt ikke kan sies å være uttømmende i forhold til forskriftene til utdanningsstøtteloven. Det vil si at Lånekassen er pliktig til å foreta en bred skjønnsmessig vurdering, dersom dette er angitt i forskriftene.

Det pekes på at enkelte av de nærmere regler og arbeidsinstrukser er av en slik materiellrettslig karakter at de muligens må anses å ha karakter av å være forskrifter. I denne sammenheng stilles det spørsmål om Lånekassen har kompetanse til å fastsette forskrifter. Svaret på dette er ikke helt klart. På den ene siden er det nevnt i selve utdanningsstøtteloven at Lånekassen gir «nærmere regler om stipend og lån». På den annen side er det ikke holdepunkter i lovens forarbeider for at lovgiveren har ment å gi Lånekassen større myndighet enn det som følger av den generelle adgang til å etablere retningslinjer og praksis. I den utstrekning de nærmere regler er å anse som forskrifter, vil de måtte omfattes av kravene til høring, kunngjøring osv. etter forvaltningslovens kapittel VII. Det standpunktet man tar til det formelle instansforholdet mellom utdanningsstøtteloven, forskriftene til utdanningsstøtteloven, de nærmere regler og arbeidsinstruksene, vil berøre funksjonsdelingen mellom Lånekassen og departementet.

Arbeidsgruppen stiller spørsmål ved om den nåværende regelverksteknikken i Lånekassen er tilpasset dagens virkelighet. Det er forholdsvis vanlig at Regjeringen eller et departement gir underliggende etat kompetanse til å endre bestemmelser i vedkommende forskrift. Målet må være å finne frem til en arbeids- og funksjonsdeling mellom Lånekassen og departementet som er tilpasset en moderne organisering av den statlige forvaltning. I denne sammenheng foreslår arbeidsgruppen at det blir innledet et arbeid for å vurdere om det kan være hensiktsmessig å etablere en generell derogasjonsmulighet for Lånekassen. Dette vil si en generell regel som gir Lånekassen adgang, etter bestemte kriterier, til å gjøre unntak fra regler av høyere rang, dvs. de departementsfastsatte forskriftene.

Arbeidsgruppens øvrige forslag/hovedsynspunkter:

• Arbeidsgruppen anbefaler bedre løsninger for gruppen av eldre låntakere (alderspensjonister over 65 år), enten ved endring av dagens regler om nedbetalingstid eller ved endring av reglene om rentefritak eller ettergivelse.

• Det bør etableres klarere lovgrunnlag i utdanningsstøtteloven; arbeidsgruppen har pekt på flere punkter der gruppen mener at regelverket har en uhensiktsmessig utforming og en uklar legislativ begrunnelse. Det gjelder for eksempel behovsprøving mot steforeldres og ektefelles økonomi.

• Når det gjelder Lånekassens forhold til forvaltningsloven, er et viktig moment at Lånekassen driver masseforvaltning. Slik sett er virksomheten helt avhengig av søknadsbehandling ved hjelp av edb-programmer. Dette forutsetter et kriteriespesifikt regelverk. Det fremgår av arbeidsgruppens drøftinger og ikke minst av de bemerkninger fra Sivilombudsmannen som er sitert i rapporten, at en slik masseforvaltning ikke er uproblematisk i forhold til de krav som settes i forvaltningsloven. De ideelle krav som settes i forvaltningsloven, tar sitt utgangspunkt i individualforvaltning uten vesentlig hensyntagen til ressursbruken. I forlengelsen av dette kan det derfor reises spørsmål om dagens rettskonstruksjoner innenfor forvaltningsretten er tilpasset den virkelighet som omgir en virksomhet med masseforvaltning. Som forvaltningsvirksomhet er Lånekassen pliktig til å forvalte tildelte ressurser på den mest hensiktsmessige måte. Dette vil måtte ha konsekvenser for håndteringen av enkelthenvendelser. For å kunne løse sine oppgaver på den beste måten er Lånekassen avhengig av et enkelt støttesystem, som ivaretar de utdanningspolitiske målsettinger, og som samtidig er tilpasset et moderne regelverk for masseforvaltning.

• Når det gjelder krav om opphold på lærestedet, se forskriftene kapittel I punkt 9.1, er arbeidsgruppens syn at Lånekassen, ut fra slik forskriftene er formulert og ut fra unntaksbestemmelsene, må ha en plikt til å vurdere og ta standpunkt også til søknader der situasjonen er en annen enn den som er beskrevet i unntaksreglene i de nærmere regler (hovedfagsstudenter, sykdom, handikap, særlige omsorgsplikter).

• Arbeidsgruppen bemerker når det gjelder forsinkelse at Lånekassen vil ha en plikt til å vurdere og ta standpunkt til søknader om forlenget støtte der situasjonen ikke er av dem som beskrives som eksempel i forskriftene kapittel I punkt 11.1.2 (funksjonshemming, søker som får barn, sykdom).

• Arbeidsgruppen mener at gjeldende inntektsgrenser skal følges, og at det ikke skal åpnes for en skjønnsmessig vurdering i denne forbindelse.

• Det bør innføres en gradering av rentefritaket på 50 pst. ev. 100 pst. Det vil i en viss utstrekning kunne erstatte behovet for individuell vurdering ved søknader om betalingslettelser. Dette er tidligere foreslått av en intern arbeidsgruppe i Lånekassen.

12.2.2 Kostnader

Det ligger i sakens natur at det knytter seg usikkerhet til kostnadsanslagene for en utvidet skjønnsutøvelse i Lånekassens regelverk. Arbeidsgruppen har forutsatt at det for hver 100. sak befinner seg én skjønnssak. Den har videre forutsatt at skjønnet skal benyttes til gunst for søkerne og at det blir innvilget gjennomsnittlig lån og stipend og rentefritak. Under disse forutsetningene er de finansielle kostnadene anslått til ca. 89,9 mill. kroner i økt utlån, ca. 39,4 mill. kroner i stipend og ca. 3,3 mill. kroner i rentefritak. Under de samme forutsetningene er de administrative kostnadene anslått til 2,7 - 3,6 mill. kroner. I tillegg er det anslått ca. 1,5 mill. kroner til etablering av et elektronisk prinsipparkiv.

Et hovedtrekk ved skjønnsrapporten er at den løfter opp en del problemstillinger som vil måtte bli viktige i det videre arbeid med regelverket for Lånekassen. Ikke minst gjelder det vurderingen av de formelle instansforholdene mellom utdanningsstøttelov, forskrifter, nærmere regler og arbeidsinstrukser og funksjonsfordelingen mellom Lånekassen og departementet. Mye kan tyde på at dagens ordning ikke er helt hensiktsmessig. Spørsmålet om en generell derogasjonsadgang er interessant, ikke minst fordi Lånekassen allerede i dag utfører alt forberedende arbeid med forskriftene, og fordi departementet har en begrenset kapasitet til å ta seg av rene forvaltningsoppgaver.

12.3 Hvilke endringer har skjedd?

Bl.a. på bakgrunn av rapporten fra arbeidsgruppen har følgende skjedd:

• Det er vedtatt en generell regel i forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel I punkt 18.5 om at Lånekassen kan gjøre unntak fra absolutte fristbestemmelser i forskriftene, dersom resultatet ellers fremstår som sterkt urimelig.

• På tilbakebetalingssiden er det foretatt en gjennomgang av Lånekassens regelverk med tanke på å rydde opp i den inkonsekvente bruken av ordet «kan». Det samme vil bli gjort på tildelingssiden.

• I forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel II punkt 4.7 og kapittel III punkt 4.3 er det vedtatt at det ved vurdering av søkerens formue kan tas hensyn til senere skatteligning.

12.4 Aktuelle problemstillinger

12.4.1 Regelverkets oppbygning

Utdanningsstøtteloven er et typisk eksempel på en rammelov. Når det gjelder det nærmere innholdet av den utdanningsstøtte som kan gis i form av lån og stipend, se utdanningsstøtteloven § 3, inneholder loven flere hjemler som gir Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet adgang til å utforme nærmere forskrifter. I medhold av utdanningsstøttelovens forskriftshjemler er det vedtatt omfattende forskrifter. I 1997-98 var antallet forskriftsbestemmelser 448. Dessuten har Lånekassen selv vedtatt det som betegnes som «nærmere regler». Disse er vedtatt av Lånekassens styre i medhold av utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd. Her fremgår det at Lånekassen gir nærmere regler om stipend og lån. Lånekassens styre hadde i 1997-98 fastsatt 504 slike nærmere regler. I tillegg til forskrifter og nærmere regler har Lånekassens strategiske ledelse fastsatt såkalte «arbeidsinstrukser». Disse instruksene inneholder bestemmelser som hovedsakelig omhandler saksbehandlingen og saksbehandlingsrutiner. I visse sammenhenger inneholder de også internt utfyllende bestemmelser til forskriftene, på samme måte som de styrefastsatte «nærmere regler». Det var i 1997-98 fastsatt 220 arbeidsinstrukser.

På bakgrunn av korrespondanse med Sivilombudsmannen er det reist spørsmål om den formelle karakter av de nærmere regler til forskriftene som fastsettes av Lånekassens styre (denne spørsmålsstillingen vil også være aktuell overfor arbeidsinstrukser som presiserer det innholdsmessige i forskriften). Det er reist spørsmål om mange av disse kan ha en karakter som skulle tilsi at de var forskrifter, og at de som sådan skulle underkastes de samme regler for høring, offentliggjøring osv. som følger av forvaltningsloven. Som forskrifter skulle de eventuelt være fastsatt av departementet.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen uttaler i årsmeldingen for 1998 i kapittel II «Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse»:

«Lånekassens ansatte er ved sin saksbehandling bundet av de «nærmere regler». Når disse gir anvisning på en innsnevring av skjønnsmessige forskriftsbestemmelser og en innskrenkende tolking av andre forskriftsbestemmelser, kan innholdet derfor i stor utstrekning få avgjørende betydning for omfanget av de rettigheter elever og studenter faktisk får når det gjelder utdanningsstøtte. Jeg har i den senere tid derfor vært særlig oppmerksom på saker der det kan reises spørsmål om de «nærmere regler» er i samsvar med det overordnede regelverk. Et gjennomgående trekk synes å være at Lånekassen i slike tilfelle i for stor grad har lagt avgjørende vekt på innholdet av sine nærmere regler, og at disse rent faktisk har blitt anvendt som forskrifter i forvaltningslovens forstand. De «nærmere regler» er imidlertid ikke vedtatt og kunngjort etter de regler som gjelder for forskrifter i forvaltningslovens kapittel VII».

I forbindelse med sak 97-1737 uttaler ombudsmannen:

«...Som klageren har fremholdt, er det uansett klart at dersom det skulle være motstrid mellom loven og forskriften på den ene siden og de «nærmere regler» på den annen i dette spørsmålet, så følger det av alminnelige trinnhøydeprinsipper at de «nærmere regler» må vike. I Lånekassens «nærmere regler kan det bare foretas en nærmere presisering og utfylling innenfor lovens og forskriftens rammer. Det kan ikke fastsettes bindende bestemmelser som har virkning som forskrifter, jf. forvaltningsloven § 2 a) og b)...»

Det kan også vises til sak 96-2068, der ombudsmannen drøfter hvorvidt Lånekassen har større myndighet til å gi bindende og uttømmende retningslinjer enn andre forvaltningsorganer. Dette på grunn av ordlyden i utdanningsstøtteloven § 9 andre ledd, som direkte gir Lånekassen en hjemmel til å gi «nærmere regler» om stipend og lån:

«...Det er på den annen side ingen holdepunkter i lovens forarbeider for at lovgiveren har ment å gi Lånekassen større myndighet enn det som allerede følger av praksis. Ordlyden i § 9 annet ledd sammenholdt med ordlyden i den gamle utdanningsstøtteloven av 1969 taler også mot dette. Jeg viser til at Lånekassen i den gamle lovens § 7 tredje ledd i utgangspunktet var gitt tilsvarende kompetanse til å gi nærmere regler om stipend og lån som i dagens § 9 annet ledd, men i tillegg het det at Lånekassen «kan gje føresegner og setje vilkår av same slag som nemnde i føregåande ledd». I § 7 annet ledd var departementet gitt fullmakt til å gi forskrifter som bl. a. «kan avgrense ordningene med stipend og lån. Denne endringen av ordlyden tyder på at lovgiveren ønsket å begrense Lånekassens kompetanse. Jeg nevner i denne forbindelse også at ombudsmannen i en tidligere sak her (89-0822) har bedt om det daværende Kultur- og vitenskapsdepartements syn på spørsmålet om i hvilken utstrekning Lånekassen med hjemmel i utdanningsstøtteloven § 9 annet ledd kan gi regler som i vesentlig grad innskrenker bestemmelsene i departementets forskrifter om utdanningsstøtte. Departementet uttalte da at det «antar Lånekassen ikke har en slik adgang etter loven»..».

I sak 97-2058 var også forholdet mellom forskriftene til utdanningsstøtteloven og de «nærmere regler» et tema. Saken gjaldt en klage på at Lånekassen hadde beregnet et betydelig fradrag i en støttesøkers utdanningsstøtte for 1996-97 på grunnlag av formue som fremgikk av skatteligningen for 1994. Det var ubestridt at formuen var redusert til 0 på søknadstidspunktet. I sin begrunnelse viste Lånekassen til forskrift til utdanningsstøtteloven for 1996-97 kapittel III punkt 4.3 og Lånekassens nærmere regler til forskriften. Inntil søknadsåret 1995-96 var det, i de nærmere regler til forskriften, åpnet for at det kunne tas hensyn til endringer i formuen etter tidspunktet for verdifastsettelse ved siste ligning for behandling av søknadsmengden for det aktuelle studieåret. I de nærmere regler for 1996/97 var denne muligheten fjernet.

Ombudsmannen vurderte de nærmere regler til forskriftens kapittel III punkt 4.3 opp mot formålsbestemmelsen i utdanningsstøtteloven § 1 og utdanningsstøtteloven § 3. Ombudsmannen kom frem til at Lånekassens fortolkning og anvendelse av utdanningsstøtteforskriften og de tilhørende nærmere regler var i dårlig harmoni med et av hovedhensynene bak utdanningsstøtteloven og formålet med behovsprøvingsreglene. Praktiseringen av de nærmere regler kunne dessuten tyde på at Lånekassen hadde gått ut over sin kompetanse etter utdanningsstøtteloven til å presisere og innskrenke bestemmelsene i utdanningsstøtteforskriften. Som følge av dette reiste det seg spørsmål om reglene i forvaltningsloven kapittel. VII var tilsidesatt. Etter at ombudsmannen ba Lånekassen om å vurdere saken på nytt, omgjorde Lånekassen vedtaket og innvilget full utdanningsstøtte.

Etter denne gjennomgangen kan det synes som om det er nødvendig med en opprydding i de nærmere regler og arbeidsinstrukser i Lånekassen. De nærmere regler og arbeidsinstrukser som direkte regulerer rettigheter og plikter for kundene i Lånekassen, må etter utdanningsstøttelovens forskriftshjemler vedtas i forskrifts form av departementet. En opprydding vil trolig føre til at departementet i mye større grad enn i dag må gå inn og detaljregulere i forhold til Lånekassen. Dette vil nødvendigvis føre til en betraktelig økning av departementets arbeidsbelastning.

Det kan stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig at departementet på denne måten må gå inn og detaljregulere bestemmelsene i Lånekassen. Det er normalt et godt prinsipp at beslutningsfullmakten legges til det nivået som har best innsikt, i dette tilfellet Lånekassen. Dette må veies opp mot hensynet til at prinsipielle utdanningspolitiske og økonomiske spørsmål skal finne sin avklaring i Stortinget og departementet. I denne sammenheng er det av betydning å vite at Lånekassen, etter utdanningsstøtteloven som var gjeldende fram til 1985, hadde fullmakter til å fastsette forskrifter sammen med departementet. Ønsket om styring bl.a. av budsjettmessige grunner førte til at det fra 1985 kun var departementet som skulle fastsette forskrifter, men fortsatt hang det igjen fra det gamle lovverket en formulering om at Lånekassen gir «nærmere regler om stipend og lån».

12.4.2 Standardisering av skjønn

Det er viktig å peke på faren for at flere skjønnsmessige bestemmelser kan svekke Lånekassens mulighet for å likebehandle sine kunder. Hvor reell denne faren for ulik behandling er, vil avhenge av den organisatoriske forankringen av skjønnsutøvelsen i Lånekassen, dvs. hvem i organisasjonen som skal foreta skjønnsutøvelsen, og på hvilket nivå denne skal forankres. Videre er en skjønnsmessig behandling administrativt krevende, og legger til rette for et økende antall klager fra Lånekassens kunder.

Arbeidsgruppen som vurderte bruk av skjønn i Lånekassen var av den oppfatning at der reglene er skjønnsmessige, foretar Lånekassen en standardisering av hvilke skjønnselementer som er relevante. De elementer som fremgår av Lånekassens nærmere regler og arbeidsinstrukser, blir normalt praktisert som de eneste relevante skjønnselementer. En gjennomgang av Lånekassens regelverk viser at de nærmere regler og arbeidsinstrukser som er gitt, har et overveiende positivt innhold. De går ut på at visse hensyn skal tillegges vekt eller undertiden «særlig vekt» ved avgjørelsen av et bestemt spørsmål. Faren ved dette systemet er at andre hensyn enn de positivt nevnte ikke blir tatt i betraktning i det enkelte tilfelle, og undertiden kan de praktiseres slik at de etter hvert omdannes til faste regler. De utfyllende reglene kan således bidra til å snevre inn rammene for hva som blir tatt i betraktning, selv om det ikke har vært meningen å gi noen uttømmende oversikt over relevante hensyn.

Det kan stilles spørsmål om hvorvidt Lånekassen på denne måten har rett til å standardisere/begrense skjønnsbestemmelsene i regelverket. Videre om det er anledning for Lånekassen til å foreta en generell vurdering av en skjønnsbestemmelse en gang for alle, og på denne bakgrunn utforme faste regler som reduserer risikoen for forskjellsbehandling av Lånekassens kunder. Motsatsen til dette er at Lånekassen foretar en konkret skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Arbeidsgruppen var av den oppfatning at rettslig sett må en standardisering av skjønnsbestemmelsene aksepteres i nokså stor grad. Det vises til at en slik «intern» regelgivning er et vanlig fenomen i forvaltningen.

I juridisk teori og rettspraksis er det reist spørsmål om

• hvor langt en kan gå i retning av å standardisere skjønnet og

• om det er akseptabelt at skjønnet er blir utøvet en gang for alle og ikke i den enkelte sak (individualisering).

Til det første spørsmålet kan det vises til Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 6. utg., 1997, s. 306 flg. Det fremholdes her at svaret i første rekke beror på en tolkning av den lov eller forskrift som hjemler skjønnsutøvelsen. Rettspraksis gir videre inntrykk av at domstolene er lite tilbøyelige til å reagere mot at forvaltningen følger selvlagede regler istedenfor å utøve skjønn i det enkelte tilfelle.

I sitt avsluttende brev i sak 96-2068 uttaler Sivilombudsmannen:

«...I tilfeller der loven eller forskriftens uttrykksmåte er så vag at den gir et vidt spillerom for skjønn, kan behovet for en forenkling og standardisering av skjønnstemaet være stort sett fra forvaltningens side. Det er likevel grenser for hvor langt forvaltningen kan gå i å innskrenke en skjønnsmessig regel i lov eller forskrift på denne måten gjennom instrukser, retningslinjer og praksis. Adgangen til dette beror i første rekke på en tolkning av den loven eller forskriften som hjemler skjønnsutøvelsen. Utgangspunktet er imidlertid at instrukser og andre retningslinjer om utøvelsen av skjønnsmessig myndighet må ligge innenfor rammen av det som er fastsatt ved lov og andre overordnede regler...»

Når det gjelder spørsmål nr. 2 om individualisering, synes teorien å innta en mer tolerant holdning til standardisering av skjønn og erstatning av skjønn med regler enn det Sivilombudsmannen gjør. Sivilombudsmannen synes å gå langt i kravet til at det skal foretas et konkret og individuelt skjønn i hvert enkelt tilfelle. I sak 96-2068, som det er referert til ovenfor, sier ombudsmannen:

«Det er tvilsomt om retningslinjer kan utformes helt kategorisk slik at det ikke blir noe igjen til en konkret skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle. Frihagen, Forvaltningsrett bind I (1991) s. 262 stiller seg således åpen for at det blir gitt direktiver som erstatter lovens skjønnsmessige kriterium, men han forutsetter at en ikke helt avskjærer «kriterier som etter lovens utforming og formål skal tillegges vekt». Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett 6. utg. (1997) s. 310, viser til rettspraksis og konkluderer med at domstolene er lite tilbøyelige til å reagere mot at forvaltningen følger selvlagde regler istedenfor å utøve skjønn i det enkelte tilfelle. Det utelukkes imidlertid likevel ikke at dette kan skje..»

12.4.3 Konkrete regler om skjønn, eller en generell skjønnsregel?

Arbeidsgruppen som vurderte bruk av skjønn i Lånekassen kom i sin rapport frem til at det på visse områder bør være adgang for Lånekassen til å kunne utøve større grad av skjønn i forhold til søknader som i dag vurderes å falle utenfor utdanningsstøtteforskriftenes virkeområde. Spørsmålet blir etter dette hvilken metode som bør benyttes for å imøtekomme dette behovet.

Arbeidsgruppen skisserer i sin rapport to mulige fremgangsmåter:

• Å vurdere konkrete regler om skjønn i forhold til det aktuelle området. På grunnlag av det som anses som behovet, utformes det en konkret regel som gir adgang til å legge vekt på rettslige vurderinger.

• Det vedtas en generell derogasjonsregel i forskrifts form. Det vil si en regel som gir adgang for Lånekassen til å gjøre unntak fra regler av høyere rang, dvs. de departementsfastsatte forskriftene. Det være seg unntak fra enten samtlige eller deler av disse, herunder å fastsette ett eller flere generelle vilkår for når slikt unntak kan være aktuelt å vurdere.

Et viktig hensyn når man skal vurdere disse to regelverksmetodene, er hvilket av alternativene som best vil ivareta likebehandlingsprinsippet, kravet til forutsigbarhet og hensynet til forenkling.

I sin vurdering av disse to alternativene er arbeidsgruppen av den oppfatning at det aldri vil kunne oppnås et kriteriespesifikt regelverk som vil kunne fange opp alle mulige problemstillinger på Lånekassens område. På samme måte som utdanningsstøtteloven er en rammelov, bør det vurderes om det også i forskriftene bør gis adgang for Lånekassen til mer fritt å kunne vurdere søknader som ut fra sterke rimelighetshensyn kan være aktuelt å innfri, selv om de i utgangspunktet ikke er støtteberettigete etter forskriftene, og uten at det fordrer endringer i forskriftene. Dette er også en mer moderne regelverksmetode, som blant annet kan ha den fordel at den reduserer behovet for forskriftsendringer.

Hvis det skulle bli aktuelt å vedta en generell derogasjonsregel i dagens regelverk, mener arbeidsgruppen at det mest hensiktsmessig vil kunne oppnås ved at det fastsettes en derogasjonsbestemmelse med for eksempel følgende ordlyd:

«Når særlige grunner foreligger, kan Lånekassen, dersom annet ikke er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter begrunnet søknad gi dispensasjon/gjøre unntak fra Lånekassens forskrifter.

(Alternativt: «Når særlige grunner foreligger, kan Lånekassen etter begrunnet søknad gi dispensasjon/gjøre unntak fra Lånekassens forskrifter, med unntak for forskriftene kapittel.....» mest aktuelt her vil være bestemmelser om beløpsgrenser, stipendandelprosent m.m.)

«Myndighet til å fatte vedtak om dispensasjon/unntak fra forskriftene, legges til et utvalg bestående av ....»

Det alternative forslaget til utformingen av en derogasjonsregel innebærer den fordelen at det i derogasjonsbestemmelsen konkret tas stilling til hvor i regelverket det ikke er hensiktsmessig med skjønnsmessige bestemmelser.

En derogasjonsregel vil innebære

• at ingen har krav på å få dispensasjon/at det gjøres unntak

• at uttrykket «særlige grunner» bør ses i forhold til de utdanningspolitiske hensyn utdanningsstøtteloven skal ivareta

• at de årsakene som kan begrunne et unntak, i første rekke vil være særlige forhold knyttet til søkeren eller søkerens studiesituasjon

• at det i de enkelte unntakssakene må foretas en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken. Foreligger det en overvekt av hensyn som taler for å gjøre unntak, vil forskriftens krav være oppfylt, og unntak kan gis

Arbeidsgruppens flertall fant ikke på tidspunktet for ferdigstillelse av skjønnsrapporten grunn til å foreslå en slik derogasjonsregel som omtalt ovenfor. Et eventuelt forslag om en derogasjonsregel vil kreve en grundig gjennomgang og vurdering av Lånekassens regelverk med henblikk på hvilke konsekvenser et slikt forslag vil ha for det totale regelverket. Flertallet foreslo derfor at det settes i gang et arbeid med sikte på en mer moderne regelteknikk og utforming. En slik systematisk gjennomgang av regelverket, med sikte på å tilpasse det til en eventuell derogasjonsregel, er ennå ikke satt i gang.

Det generelle spørsmålet om å modernisere Lånekassens regelverk, og spørsmålet om å fastsette en derogasjonsbestemmelse, er et tema som ligger innenfor utvalgets mandat. En detaljert gjennomgang av hele Lånekassens regelverk blir derimot en for omfattende oppgave, og må overlates til andre organer.

12.4.4 Bør det gis en videre adgang til utøvelse av skjønn ved praktiseringen av Lånekassens regelverk?

En utvidet skjønnsadgang vil ikke være udelt positiv for Lånekassens kunder. Konsekvensen kan bli en større grad av forskjellsbehandling mellom kundene. En utvidelse av skjønnsadgangen vil også kunne virke rettighetsreduserende, ved at enkelte vedtak, eller deler av dette, vil kunne være unndratt domstolskontroll.

For arbeidsgruppens nærmere drøfting av skjønn på konkrete områder i Lånekassens ulike bestemmelser, bl.a. saker som vedkommer sykdom, fødsel, krav til opphold på lærestedet og varig svekket inntektsevne etter helseknekk, vises det til den grundige gjennomgangen i skjønnsrapportens kapittel 7.

12.4.5 Generelt om regeltolkning

Det kan stilles spørsmål om hvor langt et forvaltningsorgans kompetanse rekker når det skal treffe beslutninger etter en rettsregel. Dette være seg lov, forskrift, plenarbeslutning m.m. (fellesbetegnelsen «lov» vil bli benyttet i det følgende). Forvaltningsorganets kompetanse avgjøres gjennom en tolkning av loven. Tolkningen, som foregår etter juridiske prinsipper, avgjør om forvaltningen har noen handlefrihet innenfor de rammer som følger av kompetansegrunnlaget og alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Det er viktig å presisere at forvaltningen aldri står helt fritt til å bestemme om en avgjørelse skal treffes eller hva avgjørelsen skal gå ut på. Uttrykket «fritt» eller «diskresjonært» skjønn (fri fra domstolskontroll) kan aldri bli noe mer enn et navn på resultatet av den tolkning av kompetansegrunnlaget som rettsanvenderen alltid må ta utgangspunkt i. Forvaltningens kompetanse rekker så langt vedkommende lov, forskrift, plenarvedtak mv. gir anvisning på, og ikke lenger.

Spørsmål som ikke hører inn under det «frie» skjønn blir ofte kalt «rettsspørsmål», og de avgjørelser som treffes etter en slik rettsregel, kalles ofte for «lovbundne» avgjørelser. Også slike rettsspørsmål kan ha elementer av skjønn i seg, men er likevel i siste instans bundet av rettsregler. Dette betyr at forvaltningens standpunkter fullt ut kan etterprøves av domstolene. Det er viktig å være klar over at det ikke er mulig eller ønskelig å overlate all forvaltningsvirksomhet til domstolene. Domstolenes hovedbeskjeftigelse bør være å håndheve lov og rett - legalitetskontroll. Det er intet ønske om at domstolene skal kunne gå inn og etterprøve alle forvaltningsavgjørelser. Det foreligger en arbeidsdeling mellom forvaltningen og domstolene, og denne arbeidsdelingen kan begrunnes ut fra en avveining mellom effektivitet og rettssikkerhet.

Forvaltningsorganets kompetanse når det skal treffe beslutninger etter en rettsregel, avhenger altså av en tolkning av loven. Tolkningen skjer etter juridiske prinsipper, der man tar hensyn til bl.a. lovens ordlyd, lovens formål, lovens forarbeider og rettspraksis. Hvis man etter en tolkning av den aktuelle regelen finner at forvaltningen har en viss frihet til å skjønne, blir det neste spørsmålet hva som er grensene for det frie skjønnet. Reglene må også i denne forbindelse tolkes på grunnlag av de ovenfor nevnte prinsipper. I tillegg er forvaltningen bundet av de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper når den utøver skjønnet. Gjennom domstolenes kontroll med forvaltningsavgjørelser har domstolene bidratt til å trekke opp enkelte grenser for hvilken frihet som er levnet forvaltningen:

• Forvaltningen kan ikke legge vekt på utenforliggende/usaklige hensyn. Denne grensen for forvaltningens kompetanse kan man også komme frem til ved en ren tolkning av det enkelte hjemmelsgrunnlag.

• Forvaltningen kan ikke fatte vilkårlige avgjørelser, dvs. overse viktige hensyn eller tillegge noen hensyn overdreven stor vekt.

• Vedtaket må ikke være sterkt urimelig.

• Et vedtak kan settes til side ved usaklig og urimelig forskjellsbehandling.

• Det oppstilles et forholdsmessighetskrav mellom mål og middel, proporsjonalitetsprinsippet, (jf. EU- og EØS-retten, internasjonale menneskerettigheter, klart nevnt i en rekke lovbestemmelser), men det er diskutabelt om proporsjonalitetsprinsippet er etablert som et ulovfestet, generelt prinsipp i norsk rett foreløpig.

Vi har tidligere sett at Lånekassens regelverk kan inneholde vage og/eller skjønnspregede ord og uttrykk. I en slik situasjon kan det være tvilsomt om sakens fakta faller innenfor eller utenfor lovbestemmelsen i en konkret sak (subsumsjon). Spørsmålet blir om denne vurderingen hører inn under forvaltningens frie skjønn, eller om domstolene i etterkant kan gå inn og etterprøve avgjørelsen.

Dette kan ikke besvares generelt. Det er ingen fast regel om at forvaltningen alltid har fritt skjønn når loven inneholder vage eller skjønnspregede ord og uttrykk. Hver enkelt lovbestemmelse må tolkes etter de juridiske prinsipper. Det er ikke noe skarpt skille mellom tolkning og subsumsjon. Jo lenger man går i retning av å utpensle regelens innhold i detalj, desto mindre blir det igjen av subsumsjonsspørsmål som kan volde tvil. I siste instans er det opp til domstolene å ta standpunkt til om forvaltningen i det enkelte tilfelle har gått ut over grensene for sin kompetanse. Domstolene må alltid ta stilling til den generelle tolkningen av en rettsregel. I noen tilfeller nøyer domstolene seg med dette, og avstår fra å prøve forvaltningens konkrete vurdering av skjønnstemaet (for eksempel om det i det enkelte tilfellet foreligger «særlige hensyn» eller «urimelighet» i saken). I andre tilfeller anser domstolene seg også kompetente til å etterprøve den konkrete vurdering. Om domstolene ser seg kompetente til å etterprøve forvaltningens konkrete vurdering i en sak vil bl.a. avhenge av følgende:

• Vurderingstemaets art - vage kriterier og mange hensyn som kan komme i betraktning, taler for å anse vurderingen overlatt til forvaltningen. Domstolene er ofte mer tilbøyelige og føler seg mer kompetente til å etterprøve vurderinger av juridisk eller moralsk art i forhold til mer tekniske, økonomiske og politiske vurderinger.

• Hvilke forvaltningsorganer som treffer de avgjørelser det dreier seg om, kan ha betydning.

• Domstolene er mer tilbakeholdne med å etterprøve vedtak fattet av organer med særlig kyndighet på vedkommende område.

• Domstolenes ønske om å nå frem til rimelig resultater.

12.5 Utvalgets vurderinger og forslag

12.5.1 Generelt

Bakgrunnen for den siste tidens store oppmerksomhet rundt Lånekassens bruk av skjønn er flere henvendelser til Stortinget og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet om at Lånekassens regelverk er for rigid. Arbeidsgruppen som utredet Lånekassens bruk av skjønn, fant at Lånekassens regelverksutforming er kasuistisk, dvs. at det forsøker å fange opp alle typer av situasjoner som kundene kan tenkes å komme opp i. Men til tross for denne kasuistiske utformingen av regelverket har Lånekassen også mange skjønnshjemler i forskriftene. Skjønnshjemlene bygger på de sosiale hensyn som Lånekassen vektlegger, og de regulerer de viktigste situasjonene der det kan være behov for å gjøre unntak fra Lånekassens regelverk.

Overordnede dilemmaer

Grunnen til at Lånekassens regelverk er blitt oppfattet som lite fleksibelt, er at Lånekassen ofte foretar en standardisering av hvilke skjønnselementer som er relevante, eller erstatter skjønnet med klare regler. Det er flere årsaker til dette. Fra en administrativ synsvinkel er Lånekassen helt avhengig av et regelverk som muliggjør en edb-basert søknadsbehandling. Fra en rettslig synsvinkel har dette være sett som et gode ut fra hensynet til likebehandling og forutsigbarhet for de utdanningssøkende.

Når det gjelder den helt overordnede vurderingen av hvilken type regelverk Lånekassen bør ha, kan det vises til utvalgets mandat:

«...I denne sammenheng skal utvalget legge vekt på behovet for forenklinger i støttesystemet, samtidig som de utdanningspolitiske målsettinger og hensynet til forutsigbarhet, likebehandling samt et moderne regelverk for masseforvaltning må ivaretas.»

Utvalget vil i denne forbindelse bemerke at det er vanskelig å oppfylle alle de ideelle krav til et vel fungerende regelverk i Lånekassen. Flere av de forventinger som stilles til regelverket, vil logisk stå i motsetning til hverandre. Dette betyr at lovgiveren må foreta et valg mellom ulike verdier:

• Kravet til likebehandling må avveies mot behovet for skjønnsmessige avgjørelser.

• Kravet til et enkelt regelverk må avveies mot behovet for presisjon.

• Masseforvaltning må avveies mot ressursbruken ved individuelle unntak.

For å kunne orientere seg i dette landskapet er en nødt til å legge til grunn utdanningspolitiske målsettinger, realistiske ressursanslag for driften av Lånekassen og antakelser om hva som ville være i samsvar med den alminnelige rettsfølelse. De utdanningspolitiske hensyn peker i litt ulike retninger. På den ene siden er det ønskelig med universelle løsninger, på den andre siden skal det tas hensyn til spesielle grupper. Det ressursmessige hensyn peker entydig i retning av enkelhet og masseforvaltning. Den alminnelige rettsfølelse er heller ikke noen enkel pekepinn, siden den legger vekt på både behovet for likebehandling og behovet for å kunne gjøre skjønnsmessige unntak.

Det er også en sammenheng mellom regelverkets utforming og graden av behov for skjønnsmessige regler. Velger man et mer firkantet regelverk som ikke tar mål av seg til å fange opp alle mulige situasjoner som kan tenkes å oppstå, vil behovet for skjønn være stort overfor de gruppene som faller utenfor. Hvis man velger å beholde dagens kasuistiske regelverk, vil behovet for å skjønne ikke være like stort pga. graden av detaljregulering. Det skjønnsmessige innslaget i Lånekassens regelverk må vurderes ut fra hva som er hensiktsmessig og realistisk.

I et forvaltningsorgan som Lånekassen, som utøver masseforvaltning, vil et krav til likebehandling være et tungtveiende hensyn ved utforming av regelverket. De primære målene for utdanningsstøtteordningen er bl.a. å medvirke til å fjerne forskjeller og fremme lik behandling, slik at en kan ta utdanning uten hensyn til geografiske forhold, alder, kjønn, økonomisk eller sosial situasjon. Det er også viktig at Lånekassen har et forutsigbart regelverk, slik at Lånekassens kunder er klar over sine rettigheter. Utvalget vil peke på at det regelverk som administreres av Lånekassen er blitt til gjennom en politisk prosess der hensynet til å bruke Lånekassen som et viktig politisk instrument i utdanningspolitikken har stått sterkt. Vedtakelsen av særregler har oftest vært politisk initiert, og kan i noen grad stå i motsetning til hensynet til å få enkelhet, oversiktlighet og forutsigbarhet i støttesystemet.

De problemstillingene som utvalget diskuterer, og foreslår løsninger på i dette avsnittet, er alle en del av det overordnede prinsipielle spørsmålet om behovet for forenkling i Lånekassens regelverk. Utvalget vil komme tilbake til spørsmålet om utformingen av Lånekassens regelverk i drøftingen av de konkrete enkelttemaene underveis. Det bør i tillegg nevnes at forenklingshensynet ligger til grunn også for utvalgets vurderinger av støttesystemet i de andre kapitlene i utvalgets innstilling.

12.5.2 Regelverkets oppbygning

Lov om utdanningsstøtte til elever og studenter er en rammelov som gir departementet hjemmel til å gi nærmere forskrifter for bl.a. tildeling av utdanningsstøtte og tilbakebetaling av lån, se lovens § 9 første ledd. Bestemmelsen bygger på de hovedpremiss at departementet gis fullmakt til å gi detaljerte forskrifter til gjennomføring av støttesystemet og at Statens lånekasse for utdanning skal ha den sentrale forvaltningen av ordningen. Før 1985 lå myndigheten til å fastsette forskriftene hos Lånekassen og departementet sammen.

Begrunnelsen for at myndigheten til å gi forskrifter utelukkende ble lagt til departementet i den nåværende utdanningsstøtteloven fra 26. april 1985, var bl.a. ønsket om en strammere økonomisk styring med utdanningsstøtten. Fastsetting og endring av forskrifter til loven kunne ha store økonomiske konsekvenser. Det ble sett på som ønskelig å samordne dette på departementalt nivå. Endringene i Lånekassens budsjett måtte henge sammen med de øvrige budsjettendringene i staten.

Utvalget har, ut fra en gjennomgang av de rettslige sider av utdanningsstøtten, stilt seg spørsmål ved om det fortsatt er hensiktsmessig at myndigheten til å fastsette forskrifter til utdanningsstøtteloven eksklusivt ligger hos departementet. I denne sammenheng er det pekt på den uklarhet som knytter seg til forholdet mellom forskriftene og de nærmere regler til disse, som Lånekassen har anledning til å fastsette etter utdanningsstøtteloven. Dette er et spørsmål som også er tatt opp av Sivilombudsmannen.

Etter utvalgets vurdering kan dette spørsmålet ses fra flere synsvinkler. Et hovedargument for å beholde dagens ordning med at departementet gir forskrifter til utdanningsstøtteloven, er at Lånekassens regelverk er omfattet av en stor politisk og allmenn interesse. Når departementet fastsetter forskriftene, synliggjøres det politiske ansvaret for hovedretningslinjene i utdanningsstøtteordningen. Men samtidig kan dette sies å være en slags «selvoppfyllende profeti».Den store politiske interessen for Lånekassens regelverk kan være en konsekvens av at forskriftsfastsettelsen rent faktisk er lagt på et høyt administrativt og politisk nivå. Det sentrale spørsmål blir om utdanningsstøtten er tjent med så høy politisk profil i enkeltsaker av forvaltningskarakter, eller om det hadde vært bedre med et større element av fagstyring, innenfor retningslinjer fastsatt av de politiske myndigheter. Et annet argument for at forskriftene bør gis av departementet, er at det er departementet som er nærmest til å kjenne til konsekvenser for studiestøtten når det skjer endringer i andre lovverk og ordninger.

Utvalget mener at et tungtveiende argument mot å beholde dagens ordning er at det er Lånekassen som sitter med det faglige og forvaltningsmessige ansvaret for utdanningsstøtteordningen. Det er generelt et godt prinsipp å legge ansvaret for å fastsette forskriftene til det nivå som sitter nærmest problemene, og som må forutsettes å ha størst oversikt over og innsikt i hvordan studiestøtten virker.

I lov av 19. juni 1969 nr. 49, «om stønad til ungdom i vidaregåande utdanning», hadde både departementet og Lånekassen hjemmel til å gi forskrifter til loven. Utvalget mener at en gjeninnføring av en slik ordning kan medføre et uklart ansvarsforhold mellom departementet og Lånekassen. En slik ordning kan skape praktiske problemer bl.a. i forbindelse med at begge instanser må etterleve forvaltningslovens krav til høring, kunngjøring m.m. for forskrifter, se forvaltningsloven kapittel VII. Det som kan tale for en slik arbeidsdeling mellom departementet og Lånekassen, er at begge instanser vil ha en interesse av, og forutsetninger for, å gi bestemmelser av materielt innhold i forhold til utdanningsstøtteordningen. Spørsmålet må ses i lys av den generelle utviklingen innenfor statsforvaltningen. Fortsatt ligger det mye praktisk forvaltningsarbeid i departementene. På sikt bør disse utvikles til effektive politiske sekretariater og forvaltningsoppgaver løftes over i underliggende etater hvor det må antas å være større fagkompetanse.

På bakgrunn av diskusjonen foran foreslår utvalget at det settes i gang et arbeid med sikte på å finne en ordning som innebærer en arbeidsdeling mellom departementet og Lånekassen, slik at både departementet og Lånekassen får forskriftskompetanse. En slik arbeidsdeling kan foretas ved at departementet fastsetter forskrifter av mer overordnet og prinsipiell karakter og gir instrukser til Lånekassen for utdanningsstøtten. De instrukser departementet gir som konstituerer rettigheter eller plikter, må videre fastsettes som forskrifter. Lånekassen får hjemmel i lov om utdanningsstøtte til å fastsette utfyllende forskrifter til studiefinansieringsordningen. Økonomistyringen må ivaretas gjennom økonomireglementet og rapportering fra Lånekassen til departementet.

12.5.3 Standardisering av skjønn

Utvalget viser til at hensynet til likebehandling av, og forutsigbarhet for, Lånekassens kunder er to av hovedårsakene til at Lånekassen har foretatt en vidtgående standardisering av de skjønnsmessige reglene som allerede eksisterer i Lånekassens regelverk. Fra en administrativ synsvinkel har dette vært nødvendig ut fra behovet for en edb-basert behandling av store mengder søknader. I sin vurdering av hensiktsmessigheten av å utvide bruken av skjønn i Lånekassen har utvalget funnet at disse hensynene må tillegges betydelig vekt. Etter utvalgets vurdering vil utvidet bruk av skjønn i Lånekassen nødvendigvis kunne medføre større forskjellsbehandling av, og mindre forutsigbarhet for, enkelte av Lånekassens kunder.

Utvalget viser til at Lånekassen må regnes som en institusjon som i stor grad utøver masseforvaltning. Beslutningssituasjonen i Lånekassen karakteriseres ved at det er stor saksmengde, rutiniserte arbeidsoppdrag, høyt tidspress, flest ikke-jurister som saksbehandlere og ordinært bare små innslag av individuelle skjønnsvurderinger. Utvalget har spurt seg om det ut fra denne beslutningssituasjonen vil ha noen hensikt å gi flere skjønnsmessige regler i Lånekassens regelverk. Hvis beslutningssituasjonen i Lånekassen holder seg noenlunde konstant, er det sannsynlig at de fleste skjønnsmessige bestemmelsene vil bli tolket generelt en gang for alle, og at skjønnet som en følge av dette vil bli standardisert. Rettspraksis og juridisk teori ser ut til å akseptere en slik standardisering av skjønnet innenfor forvaltningen i stor grad. Utvalget mener at det allerede foreligger gode muligheter for skjønn i dagens regelverk. Men som følge av beslutningssituasjonen klarer ikke Lånekassen å etterleve kravene til tilstrekkelig skjønnsmessig behandling. Utvalget mener derfor at det ikke er Lånekassens regelverk som bør forandres i stor grad, men at det kreves mer ressurser og flere stillingshjemler til Lånekassen slik at dagens regelverk kan bli praktisert i overensstemmelse med ønskene om utvidet bruk av skjønn.

12.5.4 Konkrete regler om skjønn eller en generell skjønnsregel?

Til tross for den foreliggende beslutningssituasjonen i Lånekassen erkjenner utvalget at det på visse områder bør være adgang for Lånekassen til å kunne utøve skjønn i forhold til søknader som vurderes å falle utenfor utdanningsstøtteforskriftenes virkeområde. Utvalget har vurdert to mulige fremgangsmåter. Et alternativ er å vurdere konkrete regler om skjønn i forhold til de aktuelle områder der behovet melder seg. En annen mulighet er å vedta en generell regel om skjønn i forskriftene.

Utvalget ser at Lånekassen har et behov for å kunne løse aktuelle problemer når de oppstår, og mener at en generell skjønnsregel kan bidra til å gi regelverket en mer praktikabel og hensiktsmessig utforming overfor en stor kundemasse. Et mer fleksibelt regelverk i denne retning vil trolig også gi Lånekassens regelverk større legitimitet utad. Utvalget ser samtidig en fare for økt pengebruk forbundet med en generell skjønnsregel. Lånekassen får en overslagsbevilgning som følger regelverket til Lånekassen. Utvalget ser det som nødvendig at en generell skjønnsbestemmelse må være snever, for å hindre både ukontrollert pengebruk og stor administrativ belastning for Lånekassen. Blir regelen for vid, vil den også innebære en risiko for økt forskjellsbehandling av Lånekassens kunder.

Etter en samlet vurdering foreslår utvalget en endring av Lånekassens regelverk. Utvalget mener at en slik endring er nødvendig for å unngå å gjøre Lånekassens regelverk enda mer detaljert. Hensikten med endringen må være å gå over fra en kasuistisk lovgivningsteknikk til et mer firkantet regelverk som ikke tar mål av seg til å fange opp alle mulige situasjoner som kan tenkes å oppstå. Dette nye regelverket må, som i dag, inneholde visse skjønnselementer der det er behov for det, samt en mer generell skjønnsregel for å hindre helt urimelige resultater. Utvalget forutsetter at denne generelle skjønnsregelen vil bli anvendt i få tilfeller, og at den derfor ikke vil innebære noen fare for bekymringsfull vekst i de offentlige kostnader.

Ved utformingen av den generelle skjønnsregelen bør målet være at regelen bare skal anvendes der sterke rimelighetshensyn taler for et positivt vedtak. Utvalget forutsetter videre at den generelle skjønnsregelen må inneholde unntak for bestemte områder i regelverket der det ikke er hensiktsmessig at det utøves skjønn, for eksempel reglene om inntektsgrenser. For å sikre lik behandling av like saker vil det være hensiktsmessig om fullmakten til å anvende den generelle skjønnsregelen ble administrativt samordnet gjennom forankring av skjønnsfullmakten til spesielle enheter i Lånekassen. Utvalget ser for seg et beslutningshierarki der nivået på beslutningstakeren avhenger av spørsmålets viktighet. Aktuelle instanser for skjønn kan være regiondirektørene, avdelingsdirektør for inkassoavdelingen, fagdirektøren og Lånekassens direktør.

Utvalget vil etter dette foreslå følgende utforming av en generell skjønnsregel:

«Når særlige grunner foreligger, kan Lånekassen (etter begrunnet søknad) gi dispensasjon/gjøre unntak fra Lånekassens forskrifter, med unntak for forskriftene kapittel..... (mest aktuelt her vil være bestemmelser om beløpsgrenser, stipendandelprosent m.m).

Myndighet til å fatte vedtak om dispensasjon/unntak fra forskriftene, legges til ...».

Dette forslaget til utformingen av en generell skjønnsregel innebærer den fordelen at det i skjønnsregelen konkret tas stilling til hvor i regelverket det ikke er hensiktsmessig med skjønnsmessige bestemmelser.

12.5.5 Oppsummering

Utvalget vil peke på at det ligger dilemmaer i forhold til spørsmålet om utvidet bruk av skjønn ved praktiseringen av Lånekassens regelverk. Et dilemma er at Lånekassen, fra en administrativ synsvinkel, er helt avhengig av et regelverk som muliggjør edb-basert søknadsbehandling. Dette vil komme i konflikt med ønsket om flere skjønnsmessige regler. På samme måte vil hensynet til likebehandling og forutsigbarhet komme i konflikt med et ønske om utvidet bruk av skjønn. I utformingen av løsninger er en nødt til å avveie slike verdikonflikter. Samtidig ser utvalget at det er et generelt ønske om at Lånekassen skal ha mulighet for å gjøre individuelle unntak når sterke rimelighetshensyn taler for det. Utvalget forutsetter videre at antallet skjønnssaker blir meget lite.

På denne bakgrunn foreslår utvalget

• at det settes i gang et arbeid med sikte på å komme frem til en arbeidsdeling mellom departementet og Lånekassen, slik at både departementet og Lånekassen får forskriftskompetanse. En slik arbeidsdeling kan skje ved at departementet fastsetter forskrifter av mer overordnet og prinsipiell karakter, mens Lånekassen fastsetter utfyllende forskrifter til studiefinansieringsordningen

• at det i forskriftene til lov om utdanningsstøtte bør innarbeides en mulighet for Lånekassen til skjønnsmessig å kunne fravike forskriftene

12.6 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

Det knytter seg stor usikkerhet til anslag for økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag på dette området. Forslaget om at Lånekassen skal kunne fastsette forskrifter er forutsatt ikke å ha noen økonomiske konsekvenser for staten.

Utvidet skjønnsutøvelse i enkeltsaker er forutsatt å omfatte et meget begrenset antall personer, og økonomiske anslag vil måtte være usikre. Skjønnssaker er naturlig nok betydelig mer kompliserte enn de ordinære sakene. For å sikre likebehandling foreslo arbeidsgruppen som vurderte bruk av skjønn i Lånekassens saksbehandling bl.a. at det ble opprettet et elektronisk prinsipparkiv. Utvidet skjønn innebærer også at noen vil måtte få avslag. Arbeidsgruppen foretok visse beregninger under forutsetning av at antallet skjønnssaker med positivt utfall utgjorde ca. 1 pst. av det totale antallet saker. På denne bakgrunn kom arbeidsgruppen til følgende kostnader i forhold til dagens regelverk:

• økt lån, ca. 89,9 mill. kroner

• økt stipend, ca. 39,4 mill. kroner

• økt rentefritak, ca. 3,2 mill. kroner

• administrative personalkostnader, mellom 2,7 og 3,6 mill. kroner

• elektronisk arkiv, ca. 1,5 mill. kroner.

Økt lån er i denne sammenheng ikke en kostnad, bare rentestøtten. På denne bakgrunn er det mulig å anslå kostnadene ved utvidet skjønnsutøvelse til ca. 40-50 mill. koner.

13 Hensynet til grupper med spesielle behov

13.1 Innledning - mandat

Utbetaling av lån og stipend gjennom Lånekassen er i dag en profesjonell virksomhet for masseforvaltning av søknader om utdanningsstøtte. For å møte studenteksplosjonen på 1990-tallet måtte Lånekassen utvikle rutiner og dataprogrammer som kunne behandle søknadene innen rimelig tid og med mindre bruk av ressurser. Et slikt system forutsetter utstrakt grad av likebehandling der særlige hensyn eller grupper med særlige behov lett kunne bli tillagt mindre vekt. Problemstillingen har klare tilknytningspunkter til spørsmålet om bruk av skjønn i saksbehandlingen, men er samtidig et selvstendig tema. Det har vært en målsetting at utsatte grupper skal kunne ivaretas på en spesiell måte, og det er da også reist spørsmål om regelverket rundt utdanningsstøtten ivaretar dette hensynet i dag.

I utvalgets mandat heter det derfor «...Ved utformingen av reglene bør det også legges særlig vekt på hensynet til grupper med spesielle behov (f eks ved sykdom, graviditet)..»

Enkeltspørsmål rundt grupper med spesielle behov er berørt i de andre kapitlene, men er her løftet opp og diskutert mer utførlig som et selvstendig tema. Det er ikke bare et spørsmål om innretting av regelverket i Lånekassen, men like mye et spørsmål om grenseflaten mellom utdanningsstøtten og andre velferdssystemer, normalt trygdesystemet. I forskriftene til utdanningsstøtteloven er det bygd inn særordninger som skal dekke opp for rettigheter som i sin karakter ligner de som den øvrige del av befolkningen får dekket gjennom trygdesystemet. Kapittelet redegjør for dagens ordninger i de ulike velferdssystemene og hvordan tidligere utredninger har diskutert spørsmålene. Mot denne bakgrunnen fremmer utvalget forslag til endringer i regelverket for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen.

Aktuelle grupper

På bakgrunn av enkeltspørsmål som er oversendt til utvalget, og diskusjoner av enkeltsaker i offentligheten er følgende situasjoner drøftet:

1. Graviditet og fødsel

2. Sykdom

3. Kronisk syke med attføring i stedet for uføretrygd

4. Funksjonshemming

5. Lån til elever som er tatt opp på spesielt grunnlag/tilbakebetaling

6. Søkere som er under omsorg av barnevernet

7. Enkelte ekstreme sosiale situasjoner

13.2 Graviditet og fødsel

13.2.1 Fødselspenger etter folketrygdloven

Etter folketrygdloven (ftrl.) ytes det fødselspenger og adopsjonspenger som skal kompensere for inntektsbortfall i forbindelse med fødsel, adopsjon og omsorg av barn det første leveåret. Den som har vært i arbeid i minst seks av de siste ti månedene før stønadsperioden tar til, har rett til fødselspenger. Etter ftrl. § 14-8 første ledd regnes stønadsperioden tidligst fra 12 uker før fødselen og senest 3 uker før fødselen. Dette gjelder uavhengig av om moren har valgt utbetaling av fødselspenger med full dagsats eller med 80 pst. av full dagsats. Fødselspengene er lik sykepengene, og utgjør som hovedregel full årslønn opp til 6 G for arbeidstakere og 65 pst. av antatt arbeidsinntekt opp til 6 G for selvstendig næringsdrivende. Fra 1. mai 1999 utgjør 6 G 281 700 kroner.

Til studenter som vanligvis ikke mister inntekt i forbindelse med fødsel og adopsjon, ytes det engangsstønad, se. ftrl. §§ 14-12 og 14-20. Det er Stortinget som fastsetter engangsstønadens størrelse, og denne er i dag på 32 138 kroner.

13.2.2 Forskriftene til utdanningsstøtteloven

Forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel IV, punkt 4 omhandler kvinnelige søkere som får barn i utdanningsperioden. Disse søkerne kan få alt lån som stipend i de tre siste ukene før fødselen og i de første 39 ukene etter fødselen (i alt 42 uker). Kvinnelig søker som adopterer barn under 15 år i utdanningsperioden, kan få stipend i de første 39 ukene etter adopsjonen. Det er et vilkår at søkeren selv har hatt rett til støtte i de siste 6 månedene før fødselen/adopsjonen. Stipendet blir beregnet ut fra den maksimale summen som mor til barnet har krav på.

I forbindelse med fødselsstipendet har det pågått en diskusjon om utregningsmåten av seks månedersfristen. Spørsmålet som er reist, er om fristen skal regnes etter faktisk fødselstidspunkt (fødselsattesten), den terminen legen har fastslått (fødselsterminen), eller det tidspunkt av disse som vil falle mest heldig ut for søkeren. Spørsmålet har blitt vurdert nærmere i «Rapport- 98; Lånekassens saksbehandling - Om bruk av skjønn». Arbeidsgruppen pekte på at fødselsstipendet er en form for trygdeordning inntatt i utdanningsstøtten. Flertallet mente at dette alene talte for at det er uheldig å utforme vilkårene for denne støtten annerledes, og mer liberalt, enn retten til fødselspenger etter folketrygdloven. Flertallet mente videre at det er naturlig og ønskelig at regelverket om fødselsstipend under utdanningsstøtteordningen knyttes så nært som mulig opp til folketrygdens regler for fødselspenger, bl.a. når det gjelder regelen om opptjeningstid på seks måneder. Frem til i dag har trygdemyndighetene håndhevet kravet om fødselstidspunktet som utgangspunkt for fødselspenger etter folketrygdloven uten unntak. Dette skjæringstidspunktet for opptjening av fødselspenger ble imidlertid forandret fra og med den 1. august 1999. Opptjeningsperioden beregnes nå ut fra det tidspunkt stønadsperioden påbegynnes, dvs. tidligst 12 uker før fødselen og senest 3 uker før fødselen. 102 Det kan spørres hvilke konsekvenser denne omleggingen i folketrygden får for beregningen av opptjeningstiden for fødselsstipend i Lånekassen:

Det kan tenkes to alternative løsninger:

1. At forskriftene til utdanningsstøtteloven punkt 4.1 første ledd tredje punktum tolkes ordrett, slik at det er selve fødselstidspunktet som blir skjæringspunktet for opptjening av rett til fødselsstipend.

2. At det foretas en endring av forskriftenes punkt 4.1, slik at skjæringspunktet for opptjening av rett til fødselsstipend også i Lånekassen regnes fra det tidspunkt stønadsperioden påbegynnes. Etter forskriftenes punkt 4.1 første ledd første punktum vil dette være tre uker før fødselen.

Når mor til barnet har rett til fødselsstipend, kan dette bli gitt til faren dersom han har omsorg for barnet og ellers hadde rett til støtte. Faren må også oppfylle vilkåret om 6 måneders utdanning før fødselen for at han skal kunne få stipendet. Stipendet kan videre deles mellom foreldrene.

I 1997-98 var det i alt 3 147 personer som mottok fødselsstipendet til en total kostnad på 124,8 mill. kroner.

Når det gjelder samordning av Lånekassens og folketrygdens ytelser, ser Lånekassen bort fra engangsstønad fra folketrygden ved beregningen av fødselsstipend fra Lånekassen. Hvis en student har vært yrkesaktiv og har krav på fødselspenger etter folketrygdloven, vil støttebeløpet fra Lånekassen bli redusert, se forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel II punkt 4.6 kapittel III punkt 4.2.

13.2.3 Fokus på fødselsstipendet i de siste årene

Magistadutvalget foreslo 103 at ordningen med fødselsstipend omgjøres til en ordning med avskrivning av lån etter eksamen eller gjenopptakelse av studiene. Utvalget så det som viktig at det ble ført kontroll med at de studentene som får fødselsstipend, faktisk gjenopptar studiene etter fødselsavbruddet. En ordning der fødselsstipendet gis som lån under fødselsavbruddet, og som omgjøres til stipend når studiene gjenopptas, vil sikre en slik kontroll.

Utvalget avviste en modell med fødselspenger gjennom folketrygden med den begrunnelse at en slik modell ville ligge nært opp til reglene for fødselspenger for yrkesaktive, ved å gi fødselsstønad for alle som i seks av de siste ti måneder har vært støtteberettiget i Lånekassen.

Modellen innebar bl.a. at stønaden kunne beregnes ut fra en stipulert inntekt tilsvarende Lånekassens kostnadsnorm. Det største problemet Magistadutvalget så ved denne modellen, var de som nedkommer rett etter å ha avsluttet sin utdanning. Disse vil ha opptjent rettigheter til fødselsstønad. Dette kan virke urimelig overfor andre grupper i samfunnet som ikke kommer inn under fødselspengeordningen i yrkeslivet. Utvalget mente videre at ordningen med fødselsstipend er et spesifikt utdanningspolitisk virkemiddel, etablert for å sikre kvinner bedre muligheter for å gjennomføre en utdanning.

Flertallet i Longvautvalget foreslo 104 følgende prinsippskisse for felles fødselspengeordning for alle i barnets første leveår:

1. «Fødselspenger utbetales med 80 pst. av inntekten opp til 6 G i ett år (eventuelt 42 uker med 100 pst. av inntekten). Forutgående yrkesaktivitet i minst 6 av de siste 10 månedene før fødselen er en betingelse for inntektsavhengige fødselspenger.

2. Fødselspengenes minstenivå settes lik minstepensjon for enslig (1996: 63 376 kroner). Nivået reguleres i takt med minstepensjonen. Alle som får barn har minst krav på denne ytelsen (brutto).

3. Fødselspenger er skattepliktig og pensjonsgivende inntekt.

4. Fødselspenger utbetales i terminer (ordningen med engangsstønad avvikles).

5. Det settes som vilkår at én av foreldrene må være hjemme med barnet så lenge fødselspenger utbetales. Dette vilkåret gjelder nå bare dem som har lønnet permisjon.»

Etter dagens system mottar studentene både fødselsstipend fra Lånekassen og engangsstønad fra folketrygden. Et system med en felles fødselspengeordning vil medføre at noen studenter vil komme noe dårligere ut, mens andre studenter vil komme noe bedre ut enn det de gjør i dag. På den annen side vil en felles ordning gi studentene rettigheter på linje med yrkesaktive som de ikke har i dag (f.eks. pensjonspoeng, se. ftrl. § 3-15 og skatteloven § 55 nr. 2 bokstav a).

Longvautvalget var av den oppfatning at det er behov for en bedre samordning mellom trygdeytelser og utdanningsstøtte når det gjelder studenter som får barn. Dersom det innføres en felles fødselspengeordning for alle som får barn, bør ordningen med fødselsstipend fra Lånekassen bortfalle. Longvautvalgets forslag om en felles fødselspengeordning som er administrert av trygdeetaten, vil også føre til en forenkling av Lånekassens regelverk.

13.3 Sykdom

13.3.1 Innledning

På samme måte som ved offentlige ytelser i forbindelse med graviditet og fødsel er også de offentlige støtteordningene i forbindelse med sykdom splittet opp mellom folketrygden og utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen. Etter folketrygdloven har studenter, uavhengig av arbeidsinntekt, krav på kompensasjon for nødvendige utgifter til helsetjenester ved sykdom, skade eller lyte, samt kompensasjon for visse ekstrautgifter og for særskilt tilsyn eller pleie på grunn av varig sykdom, skade eller lyte, se. ftrl. kapittel 5 og 6. Gjennom utdanningsfinansieringssystemet er det innført en ordning med omgjøring av lån til stipend under sykdom.

13.3.2 Folketrygdloven

Enhver som er medlem av folketrygden (alle som er bosatt eller arbeider i Norge), har rett til stønad til legeutgifter, utgifter til opphold på sykehus, utgifter til medisiner, osv. Etter forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel II punkt 4.6.2 og kapittel III punkt 4.2.2 vil slik støtte til ekstrautgifter ikke virke inn på støttebeløpet fra Lånekassen.

For å ha rett til sykepenger må vedkommende i tillegg til å være medlem av folketrygden, ha et inntektsgrunnlag som utgjør minst 125 pst. av folketrygdens grunnbeløp, se. ftrl. § 8-3 andre ledd. Grunnbeløpet er på 46 950 kroner per. 1. mai 1999. Kravet om at inntektsgrunnlaget må utgjøre minst 125 pst. av grunnbeløpet, kom inn ved en lovendring av 1. januar 1999. Før 1. januar 1999 var vilkåret for å ha rett til sykepenger at den trygdede måtte ha en arbeidsinntekt som på årsbasis svarte til halvparten av grunnbeløpet eller mer. Årsaken til skjerpelsen i inntektsgrunnlaget ligger i økningen i utgifter til sykepengene og at tilsvarende minstekrav gjelder for bl.a. dagpenger ved arbeidsledighet. Det er videre et vilkår at vedkommende har vært i arbeid i minst 14 dager før han/hun ble syk.

13.3.3 Utdanningsstøtteloven med forskrifter

Ved tildeling av utdanningsstøtte kan en student som blir syk og av den grunn ikke kan følge undervisningen i en del av utdanningsperioden, få lånet for denne tiden omgjort til stipend, se. kapittel IV punkt 6 i forskriftene til utdanningsstøtteloven. Sykdomsperioden må dokumenteres. Dokumentasjonen skjer normalt med sykmelding fra lege på trygdekontorets blankett.

Det gjelder visse begrensninger i retten til å få omgjort lån til stipend i en sykdomsperiode. Lån kan ikke omgjøres til stipend for mer enn tre måneder per undervisningsår. Retten til omgjøring gjelder som hovedregel ikke for søker som er syk når undervisningen tar til. Videre kan lån for de første 14 dagene av en sykdomsperiode ikke gjøres om til stipend. Dette for å unngå at kortvarige sykdommer skal føre til omgjøring, da behovet for omgjøring anses for å være lite i disse tilfellene. Lån kan bare gjøres om til stipend for den sykdomsperioden som følger etter at søknad om lån er kommet inn til Lånekassen.

I kapittel IV punkt 6.5 finnes en regel om samordning med folketrygdens ytelser. Søker som har rett til sykepenger eller attføringspenger/rehabiliteringspenger fra folketrygden for sykdomsperioden, kan ikke få omgjort lån til stipend for den tiden han/hun mottar slike ytelser.

I 1997-98 var det i alt 770 personer som mottok sykestipendet til en total kostnad på 6,9 mill. kroner.

Hvis en student mottar sykepenger etter folketrygdloven, vil støttebeløpet fra Lånekassen bli redusert, se. forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel II punkt 4.6 og kapittel III punkt 4.2.

Ved tilbakebetaling av studielån kan departementet gi regler om hel eller delvis ettergivelse av lån når det finnes rimelig på grunn av uførhet eller langvarig sykdom, se utdanningsstøtteloven § 8 tredje ledd, andre punktum. Departementet kan videre gi regler om utsettelse med betaling av renter og avdrag der sykdom har ført til vesentlig svikt i inntekt, se utdanningsstøtteloven § 8 fjerde ledd. Departementet har gitt forskrifter om forrenting og tilbakebetaling av lån i forskriftenes kapittel VI. Hvis en låntaker dokumenterer sykdom som varer i minst tre måneder sammenhengende, og har en brutto månedsinntekt på 10 900 kroner eller mindre, har han rett til rentefritak, se kapittel VI punkt 7.1 og 7.1.2. Etter punkt 8.1 kan en låntaker som oppfyller kravene til rentefritak få betalingsutsettelse for terminbeløpene i den samme perioden. Etter punkt 10.1 og 10.1.1 kan en låntaker også få betalingsutsettelse uten rentefritak hvis han dokumenterer sykdom og brutto månedsinntekt er på 14 120 kroner eller lavere. En låntaker kan i helt spesielle tilfeller få ettergitt hele eller deler av sin gjeld pga. sykdom. Forutsetningen er at låntaker har vært arbeidsufør i minst 6 år pga. sykdom, tjener under 16 430 kroner per. måned eller lavere, og at han ikke er under medisinsk rehabilitering eller yrkesrettet attføring, se punkt 11.1 og 11.1.1.

13.3.4 Fokus på sykestipendet i de siste årene

Etter Magistadutvalgets vurdering 105 er en rett til offentlig støtte under sykdom i en utdanningssituasjon, en rettighet som er knyttet direkte til akkumulering av gjeld under utdanningen:

«...Knytningen til gjeldsopphopningen begrunner også rimeligheten i å ha en slik støtte, sett i forhold til andre grupper som ikke oppebærer slik støtte under sykdom. De andre grupper som ikke har rett til sykepenger vil normalt ikke være i en situasjon med akkumulering av gjeld...»

Utvalget konkluderte på denne bakgrunn med at ordningen med omgjøring av lån til stipend under sykdom fortsatt bør være integrert i studiefinansieringen gjennom Lånekassen, og ikke overføres til trygdesystemet. Utvalget diskuterte ikke andre mer spesifikke sider ved dagens ordning med omgjøring av lån til stipend i Lånekassen.

Etter forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel IV punkt 6 er vilkåret for å få sykestipend at studenten blir syk, og at vedkommende av den grunn ikke kan følge undervisningen i en del av søknadsperioden. Sykestipendet knyttes her ikke til at studenten blir forsinket i utdanningen. I dag er det altså ikke noe vilkår for å få sykestipend at det virkelig skjer en akkumulering av gjeld.

Det er bemerket av arbeidsgruppen som utredet bruk av skjønn i Lånekassen 106, at sykestipendordningen utelukker de kronisk syke. Dette fordi det stilles krav om at studenten ikke skal være syk ved semesterstart, og at han/hun må være fullstendig, dvs. 100 pst., studieufør for å få lån omgjort til stipend. Arbeidsgruppen kunne ikke se at denne problemstillingen fordrer at Lånekassen gis adgang til en mer skjønnsmessig vurdering av slike omgjøringssøknader. Sykestipendordningen ble innført for å redusere den ekstra lånebelastningen kunden blir utsatt for ved forsinkelse, og det har vært en forutsetning at det ved kronisk sykdom må ses hen til andre velferdsordninger, særlig innenfor trygdesystemet.

13.4 Kronisk syke med attføring i stedet for uføretrygd

Problemer for gruppen av kronisk syke på attføring melder seg først og fremst ved forrentning og tilbakebetaling av studielån, se forskriftene i utdanningsstøtteloven kapittel VI punkt 11.1 og 11.1.1.

Etter punkt 11.1 kan gjelden bli ettergitt hvis låntakeren blir minst 50 pst. ufør og får uførepensjon eller invalidepensjon, samt at brutto månedsinntekt er 10 900 kroner eller lavere. Når brutto månedsinntekt er mellom 10 900 kroner og 16 430 kroner, kan gjelden bli nedskrevet og terminbeløpet redusert. I punkt 11.1.1 heter det videre at om en låntaker har vært arbeidsufør i minst seks år pga. sykdom, kan det gi grunnlag for ettergivelse etter de samme inntektsgrensene som ved uførhet. For at slik ettergivelse kan bli gitt, er det en forutsetning at låntakeren ikke er under medisinsk rehabilitering eller yrkesrettet attføring. Dette punktet i forskriftene gjelder hovedsakelig en liten gruppe tilbakebetalere med psykiske lidelser.

Kravet om at låntakeren ikke må være under medisinsk rehabilitering eller yrkesrettet attføring, medfører at personer som prøver å fungere normalt på tross av sin nedsatte arbeidsførhet, og som går på attføring, ikke kan få ettergitt eller nedskrevet lånet sitt i Statens lånekasse for utdanning. Ordningen vil ramme de som befinner seg i en slags «gråsone» mellom yrkesaktivitet og uførhet. Denne gruppen må etter dagens regler nøye seg med å søke rentefritak etter forskriftene punkt 7.1 og 7.1.2 og betalingsutsettelse etter punkt 8.1. En person under medisinsk rehabilitering eller på yrkesrettet attføring, og med brutto månedsinntekt på over 10 900 kroner brutto i måneden, får ikke rentefritak. Vedkommende kan likevel få betalingsutsettelse etter kapittel VI punkt 10.1 og 10.1.1 hvis inntekten er på 14 120 kroner eller lavere.

Et av grunnprinsippene i folketrygden er prinsippet om hjelp til selvhjelp, se folketrygdloven § 1-1 tredje ledd. Den som er blitt syk, yrkeshemmet, ufør eller står i fare for å bli varig ufør, skal få muligheter til behandling, opptrening og utdanning til å bedre sin funksjonsevne eller til å leve med sitt handikap. Hensikten er at den funksjonshemmede skal bli i stand til å greie seg i dagliglivet og/eller livberge seg ved eget arbeid. Uførepensjon ses på som en nødløsning, som bare kommer på tale dersom andre veier ikke fører frem. 107

Medisinsk rehabilitering, se folketrygdloven kapittel 10, klassifiseres blant folketrygdens korttidsytelser. Ved medisinsk rehabilitering tar man sikte på å stoppe en sykdomsutvikling og bedre funksjonsevnen, f.eks. ved fysioterapi. For å kvalifisere til rehabiliteringspenger er det etter ftrl. § 10-8 et vilkår at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten pga. en funksjonsnedsettelse som klart skyldes sykdom, skade eller lyte. Videre er det et vilkår at vedkommende får aktiv behandling med utsikt til å bedre arbeidsevnen. Et annet krav er at vedkommende må ha brukt opp sine sykepengerettigheter. Rehabiliteringspengene fungerer som forlengede sykepenger eller langtidssykepenger. Det kan også ytes rehabiliteringspenger til en person som har vært sammenhengende minst 50 pst. arbeidsufør i 52 uker pga. sykdom, skade eller lyte uten å ha hatt rett til sykepenger, f.eks. studenter og husmødre. Etter § 10-8 femte ledd ytes rehabiliteringspengene vanligvis ikke i mer enn 52 uker sammenhengende. Med hjemmel i § 10-8 sjette ledd er det i forskrift av 6. juni 1997 fastsatt at 52-ukersregelen kan forlenges. Dette gjelder ved meget alvorlige sykdomstilstander eller større skader der den medisinske behandlingen tar lengre tid, for rusmiddelmisbrukere i visse behandlingsinstitusjoner og ved andre sykdomstilstander der den trygdede ved utløpet av 52 uker fortsatt er under et aktivt behandlings- eller rehabiliteringsopplegg som gir mulighet for bedring av arbeidsevnen.

Rehabiliteringspengene utgjør ca. 60 pst. av den bortfalte arbeidsinntekten, og er derfor i de fleste tilfeller atskillig lavere enn sykepengene. Studenter vil som regel kun få en grunnpensjon som er lik grunnbeløpet i folketrygden. 108

Yrkesrettet attføring tar sikte på å bedre evnen til å fungere i arbeidslivet. Ytelser under yrkesrettet attføring klassifiseres som en folketrygdytelse i omstillingsperioder. Folketrygdlovens kapittel 11 inneholder to hovedformer for ytelser til den som pga. sykdom, skade eller lyte står i fare for å bli varig ervervsmessig ufør. Attføringsstønaden skal dekke utgifter som knytter seg til opphold i attføringsinstitusjon, opplæring til et yrke, arbeidstrening osv., se ftrl. § 11-7. Attføringspengene skal dekke livsopphold i attføringsfasen, se ftrl. § 11-8 - 11-17. Formålet med disse ytelsene er å sikre inntekt for medlemmer som gjennomgår yrkesrettet attføring, og å kompensere for bestemte utgifter som medlemmene har i forbindelse med attføringen, se ftrl. § 11-1.

Attføringspenger gis både til den som er sykepengedekket og til den som ikke har rett til sykepenger, f.eks. husmødre og studenter. Retten til attføringspenger oppstår når attføringstiltaket blir satt i gang, samt i ventetid før, under og etter et attføringstiltak. I motsetning til det som gjelder for rehabiliteringspenger, er det ingen tidsbegrensning for hvor lenge attføringspengene kan løpe. Attføringspengene kan betraktes som en slags «midlertidig pensjon». Denne statusen gjør at attføringsstønad og attføringspenger havner i en «gråsone» i forhold til Lånekassens regelverk angående ettergivelse og nedskrivning av studielån. Etter ftrl. § 11-8 har et medlem av trygden rett til attføringspenger «i den tid vedkommende gjennomfører et yrkesrettet attføringstiltak». Attføringspengene utmåles etter samme regler som rehabiliteringspengene, se ftrl. § 11-9. Etter ftrl. § 11-15 første ledd får en person som fyller vilkårene både for rett til sykepenger og for rett til attføringspenger, den høyeste ytelsen av disse.

Det har blitt stilt spørsmål om hvorfor det er en slik forskjellsbehandling mellom de som er uføre og de som er på yrkesrettet attføring når det gjelder ettergivelse og nedskrivning av studielån. Begrunnelsen har vært at «uførhet» normalt er av permanent karakter, mens «attføring» er en midlertidig situasjon.

13.5 Funksjonshemming

13.5.1 Innledning

Det foreligger ikke noen eksakt oversikt over antallet funksjonshemmede studenter som tas opp på universiteter og høgskoler, eller hvor mange som fullfører/eventuelt avbryter utdanningen. Ved universitetene i Oslo og Bergen, der det er etablert en egen tjeneste for funksjonshemmede, har en riktignok registrert antallet studenter som på grunn av funksjonshemming har bedt om tilrettelagt opplegg og eksamen (UiB)/totalt registrerte funksjonshemmede studenter (UiO). Vårsemesteret 1999 var det 425 studenter som søkte om tilrettelagt eksamen ved Universitetet i Bergen (ca. 2,7 pst.). Per. august 1999 er det totalt registrert 669 funksjonshemmede studenter ved UiO (ca. 2,1 pst. av studenttallet) 109.

I handlingsplanen for de funksjonshemmede 110 er det vist til levekårsundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå. Disse tyder på at mellom 17 og 20 pst. av alle innbyggere over 16 år har funksjonshemming, som f.eks. nedsatt syn og hørsel, nedsatt bæreevne 111 og bevegelsesevne eller arbeidsuførhet.

Funksjonshemmede har gjennomgående lavere utdanningsnivå enn det som er tilfellet i befolkningen ellers. Skillet i utdanningsnivå mellom funksjonshemmede og befolkningen ellers er størst når det gjelder utdanning på universitets- eller høgskolenivå. Det har likevel vært en økning i perioden 1987 til 1995 i delen funksjonshemmede med utdanning på universitets- og høgskolenivå, særlig blant menn. 112

13.5.2 Fokus på studiefinansiering til funksjonshemmede studenter i de siste årene

Magistadutvalgetbemerket 113 at «funksjonshemming» ikke er et entydig begrep. Det kan forekomme forskjellige definisjoner etter hvilke forhold man ønsker å legge vekt på. I sammenheng med en utdanning definerte Magistadutvalget funksjonshemming på denne måten:

«En funksjonshemmet elev/student er en som utifra en sakkyndig vurdering på grunn av funksjonshemmingen har varig og vesentlig reduserte muligheter for å gjennomføre utdanningen på normert tid».

Utvalget slo fast at en funksjonshemmet student som mottar stønad fra folketrygden, bør komme inn under de samme vurderinger som andre trygdemottakere. På denne bakgrunn foreslo utvalget at funksjonshemmede som mottar stønad gjennom folketrygden til utdanning under yrkesmessig attføring, og funksjonshemmede som mottar uførepensjon til dekning av livsopphold, ikke skal tildeles støtte i Lånekassen samtidig. Funksjonshemmede som bare mottar ulike former for tilleggsytelser, skal fortsatt kunne tildeles støtte i Lånekassen.

Magistadutvalget så det som rimelig at funksjonshemmede studenter ikke skal komme ut med høyere gjeld enn normalt etter avsluttet utdanning dersom forsinkelsen i studiet skyldes funksjonshemmingen. Utvalget foreslo derfor at funksjonshemmede, med rett til støtte fra Lånekassen, skal kunne få fullstipendiert opp til ett år til forsinkelse, dersom forsinkelsen skyldes funksjonshemmingen. Retten skulle inntre etter normert studietid og etter at den ordinære forsinkelsen på ett år er utnyttet. Hvis funksjonshemmingen bare delvis måtte antas å være årsak til forsinkelsen, skulle det tildeles 50 pst. stipend.

Etter å ha slått fast disse prinsippene prøvde Magistadutvalget å avklare nærmere hva som skal kunne defineres som funksjonshemming. Utvalget la vekt på at funksjonshemmingen må være klar, av lengre varighet, av betydning for muligheten til å studere og vesentlig.

Til å behandle søknader om forlenget/fullstipendiert studiestøtte pga. funksjonshemming anså Magistadutvalget at det ville kunne være nødvendig å innhente dokumentasjon fra flere instanser, og at Lånekassen til sist må legge et individuelt skjønn til grunn.

I oppfølgingen av innstillingen fra Magistadutvalget 114 slo departementet fast at utgangspunktet for utdanningsfinansiering til funksjonshemmede skulle være å legge forholdene til rette, slik at funksjonshemmede sikres like muligheter til å ta utdanning som ikke-funksjonshemmede. Departementet sluttet seg til Magistadutvalgets forslag om at funksjonshemmede med rett til støtte fra Lånekassen skulle kunne få fullstipendiert opp til ett år til forsinkelse, dersom forsinkelsen skyldes funksjonshemmingen. Denne retten skulle inntre etter normert studietid, og etter at den ordinære adgang til forsinkelse med støtte i ett år var utnyttet.

Stortingskomiteen 115 la til grunn at full deltakelse og likestilling er de overordnede nasjonale mål i arbeidet for de funksjonshemmede i samfunnet. Forholdene må legges til rette slik at funksjonshemmede sikres like muligheter til å ta utdanning. Stortingskomiteen mente at dette måtte få konsekvenser for endringer i studiefinansieringen for funksjonshemmede. Flertallet støttet departementets forslag om fullstipendiering eller 50 pst. stipendiering for funksjonshemmede i inntil ett år etter at ordinær adgang til støtte ved forsinkelse er utnyttet. Flertallet ba samtidig departementet vurdere å utvide ordningen med fullstipendiering eller 50 pst. stipendiering ut over ett år basert på individuell vurdering i det enkelte tilfelle for å sikre at funksjonshemmede studenter kunne fullføre sine studier.

13.5.3 Situasjonen i dag

Per i dag er det ikke foretatt endringer i støtteordningen i retning av å innføre fullstipendiering for funksjonshemmede studenter ved forsinkelse.

I utdanningsstøtteloven finnes det ingen konkret bestemmelse om funksjonshemmede søkere. Men det heter i § 1, formålsparagrafen, at utdanningsstøtteordningens formål er å bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn og økonomisk eller sosial situasjon. Utdanningsstøtteloven sikter altså mot å skape like muligheter for alle til å ta utdanning.

I forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel I punkt 11.1.1 finner vi en generell bestemmelse om forsinkelse i utdanningen:

«Dersom utdanningen varer ett år eller mer og søkeren blir forsinket, kan det tildeles støtte i inntil ett år utover normert tid, jf. pkt 10.1. Det kan bli gitt støtte til forsinkelse med inntil ett år i videregående opplæring og inntil ett år i høgre utdanning...»

I kapittel I punkt 11.1.2. heter det følgende:

«Ved forsinkelse utover ett år kan Lånekassen i særlige tilfelle vurdere å gi redusert støtte. Dette gjelder blant annet funksjonshemmet søker som har støtte fra folketrygden, søker som får barn i utdanningsperioden og søker som på grunn av sykdom blir forsinket ut over ett år.»

I de nærmere reglene til forskriftene punkt 11.1.2 heter det at det gis vanlig støtte til forsinkelse med reduksjon av standardbeløpet for bøker og materiell. Det legges vekt på om søkeren har høy gjeld. Regelen gir altså ikke noe grunnlag for fullstipendiering for funksjonshemmede studenter.

13.5.4 Støtte etter folketrygdloven/ytelser under yrkesrettet attføring

Under kapittel 13.4 er det nevnt at det kan ytes attføringshjelp til den som på grunn av sykdom, skade eller lyte har varig nedsatt ervervsevne eller vesentlig innskrenkede muligheter ved valg av yrke eller arbeidsplass, se ftrl. § 11-5. Stønaden kan innvilges som attføringspenger og attføringsstønad.

Størrelsen på attføringspengene avhenger bl.a. av den trygdedes tidligere arbeidsinntekt og hans forsørgelsesbyrde. Støtten fra folketrygden vil komme til fratrekk i utdanningsstøtten, jf. forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel II punkt. 4.6 og punkt 4.6.2 og kapittel. III punkt 4.2 og punkt 4.2.2. Tilskudd fra folketrygden til formål som Lånekassen ikke dekker, tas ikke med i betraktningen ved utregningen av støttebeløpet fra Lånekassen.

En del av de funksjonshemmede som er under utdanning, får finansiert sine studier gjennom folketrygden. Det er verdt å merke seg at betegnelsen «funksjonshemmet» ikke har noen selvstendig betydning i forhold til bestemmelsene om yrkesrettet attføring i ftrl. kap. 11. «Yrkeshemmet» er den betegnelsen som vanligvis anvendes i samband med retten til attføring.

Den som får godkjent sin utdanning som yrkesrettet attføring kan få attføringspenger til livsopphold samt attføringsstønad som skal dekke visse utgifter som er knyttet til skolegangen. Dette kan for eksempel være utgifter til bøker, ev. skolepenger og andre merutgifter. Det kan videre gis støtte til fadder som yter praktisk hjelp i forbindelse med attføringstiltaket, som for eksempel å bringe den funksjonshemmede til og fra lærestedet. I 1997 var det i gjennomsnitt 16 750 personer som hadde kvalifisering som attføringstiltak, og av disse var 14 500 i ordinær utdanning. 116

Visse vilkår i folketrygdloven må være oppfylt for at en funksjonshemmet søker skal få rett til attføringspenger, bl.a. at den funksjonshemmede er mellom 19 og 67 år, og at evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er varig nedsatt, eller at mulighetene til å velge yrke eller arbeidsplass er vesentlig innskrenket. Videre er det et vilkår at søkeren må ha tapt minst halvparten av sin inntektsevne. I tillegg heter det i ftrl. § 11-6 at ytelser under yrkesrettet attføring «gis i forbindelse med tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige for at medlemmet skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid...». Dette vilkåret kan være med på å begrense de funksjonshemmedes frie utdanningsvalg. Støtte til yrkesrettet attføring forutsetter at arbeidsmarkedsetaten, etter en individuell vurderinger, kommer til at utdanningen er hensiktsmessig og nødvendig for at den funksjonshemmede skal kunne skaffe seg høvelig arbeid. Det er en forutsetning at vurderingen av hvilket tiltak som er det riktige, gjøres i samarbeid med den yrkeshemmede. Før attføringen settes i gang skal derfor vedkommende, under veiledning av arbeidskontoret, utarbeide en handlingsplan for attføringen. Formålet med handlingsplanen er å sikre at den bistand som gis er rettet mot målet: Å komme i arbeid. Den yrkeshemmede ventes på denne måten å være aktiv i forhold til sin egen attføring.

Det er også en bestemmelse i ftrl. § 11-4 siste ledd som sier at ytelser til skolegang for ungdom under 22 år bare kan gis til et medlem av folketrygden som pga. sykdom, skade eller lyte er i en utdanningssituasjon som avviker vesentlig fra den som gjelder for annen ungdom.

13.5.5 Andre områder

Det kan for øvrig vises til at funksjonshemmede kan få støtte i Lånekassen til utdanning i utlandet når denne utdanningen er særskilt tilrettelagt. Slik støtte kan gis selv om den faller utenom den ordinære støtteordningen. Dette gjelder f.eks. støtte til «freshmanåret» i USA og gebyrstipend til utdanninger som ikke er omfattet av Lånekassens støtteordning, se forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel V punkt. 4.5, se 4.5.2 og punkt 6.1.6 bokstav F. Dette har særlig vært aktuelt for utdanninger i USA som er innrettet mot dyslektikere, døve og hørselshemmede.

Ved tilbakebetaling av utdanningslån er det i utgangspunktet ikke laget særordninger for funksjonshemmede. Eventuelle betalingslettelser, som rentefritak og betalingsutsettelse, kan oppnås dersom låntakeren har lav inntekt sammen med et sett av årsaker til den lave inntekten. Men dette er regler som gjelder for alle tilbakebetalere i Lånekassen. Det samme gjelder ettergivelse av gjeld ved minst 50 pst. uførhet, se forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel VI punkt 11.1.

13.6 Lån til elever som er tatt opp i videregående opplæring på spesielt grunnlag

Kirke-, utdannings- og forskningdepartementet har overfor Lånekassen tatt opp spørsmålet 117 om utdanningsstøtte til elever som følger tilrettelagte tilbud for psykisk utviklingshemmede og for elever som har særlig svake forutsetninger.

Lånekassen så denne henvendelsen fra departementet i sammenheng med behovet for en større gjennomgang av Lånekassens forskrifter ut fra endringene i videregående opplæring som følge av Reform 94. Reform 94 skal gi all ungdom et tilbud om 3-5 års videregående opplæring. I forbindelse med dette foreslo Lånekassen i forskriftene for 1996-97 at opplegg som er omfattet av lov om videregående opplæring, burde komme inn under den vanlige støtteordningen. Dette betød at Lånekassen ville kunne gi full støtte etter vanlige regler til opplegg i videregående skole i 3-5 år for elever som var tatt opp på spesielt grunnlag, når opplegget var en del av deres lovfestede rett til opplæring innenfor Reform 94. Dette innebar også lånetildeling til elever som ikke kunne forventes å oppnå full utdanningskompetanse etter 3-5 års opplæring.

Bakgrunnen for dette forslaget fra Lånekassen var bl.a. at det eksisterte forskjellige støttemuligheter for de elevene som trengte spesiell oppfølging. De elevene som var tatt opp på særskilt grunnlag i ordinære kurs i videregående skole, ble tildelt både lån og stipend uten at det ble stilt faglige krav, mens de som ble tatt opp i forberedende kurs i tilrettelagte klasser, kun ble tildelt stipend i ett år. I lov om utdanningsstøtte er det ikke hjemmel for å nekte disse elevene muligheten til å ta opp lån. Lånekassen vurderte det slik at det ikke burde skilles mellom elevene ut fra en vurdering av forventet tilbakebetalingsevne. Videre at graden av funksjonshemming, lærevansker etc. ville variere på samme måte som yrkesmulighetene, og at det derfor ville være vanskelig og urimelig å skille ut enkeltelever som ikke låneberettiget. For øvrig måtte foreldres/verges tillatelse til låneopptak foreligge ved søknad om lån.

Forslaget til endring i forskriftene ble imøtekommet av departementet. For undervisningsåret 1995-96 vedtok Lånekassens styre en tilføyelse i nærmere regler til kapittel I punkt 10.4.2, slik at lån til slike elever nå har blitt gitt i tre år:

«Elever som får sin videregående opplæring etter en individuell opplæringsplan i 3-5 år, eller annen form for tilrettelegging, bør behandles likt i forhold til muligheter til å få støtte uavhengig av om elevene er integrert i en ordinær klasse, går i egen klasse for særskilt tilrettelagt opplæring eller får opplæringen organisert på annen måte. Muligheten til støtte må være uavhengig av hvordan tilbud, som følge av sakkyndig vurdering, er tilrettelagt og organisert».

I ettertid, ved praktiseringen av disse reglene, har det vist seg at låntakere som har blitt tatt opp på spesielt grunnlag i videregående utdanning, kan få store problemer med å betjene sine lån. Lånekassen har i den senere tid mottatt søknader om ettergivelse av utdanningslån på vegne av låntakere som ikke selv er i stand til å ivareta sin egen situasjon, og som dermed heller ikke kan betjene sine lån på egen hånd. Dette gjelder personer med forskjellig grad av psykisk utviklingshemming.

Hjemmel for ettergivelse av studielån pga. uførhet eller langvarig sykdom finner vi i utdanningsstøtteloven § 8, tredje ledd andre punktum:

«Departementet kan gi regler om hel eller delvis ettergivelse av lån når det finnes rimelig på grunn av uførhet eller langvarig sykdom».

Departementet har gitt regler om ettergivelse i forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel VI punkt 11. Etter disse forskriftspunktene blir ettergivelse kun gitt ved uførhet og for de låntakere som har vært arbeidsuføre i 6 år på grunn av sykdom, og som ikke er under medisinsk rehabilitering eller yrkesrettet attføring. Som en følge av dette vil de låntakerne som har en varierende grad av psykisk utviklingshemming, ikke kunne få ettergitt hele eller deler av sin gjeld, fordi de som regel mottar attføringsstønad eller attføringspenger og arbeider i vernet bedrift. Den eneste muligheten til å få betalingslettelser i Lånekassen for de låntakere som mottar attføring, blir dermed å søke om rentefritak og betalingsutsettelse år etter år. Mange av låntakerne er ikke i stand til å sende søknad om slike betalingslettelser. Noen har oppnevnt verge, mens andre får hjelp av f.eks. foreldre.

Det er pekt på at det ikke kan være riktig at Lånekassen skal kreve at elever som ikke kan betjene sine lån på egen hånd, må sende inn søknad om betalingslettelser til stadighet. Det vil videre være svært uheldig om slike lån havner hos Statens innkrevingssentral se forskriftenes kapittel VI, punkt 12.1 og 12.2. I denne sammenheng har Lånekassen bedt departementet om å vurdere muligheten for å kunne ettergi lån som uerholdige i de tilfellene der det er dokumentert at låntakerne er så funksjonshemmet at de ikke er i stand til å ivareta sin egen situasjon og betjene sin gjeld på egen hånd, at de ikke på noe tidspunkt vil kunne utøve et yrke, og at de mottar attføring på grunn av psykisk utviklingshemming, lærevansker e.l. En slik ettergivelse ville omfatte svært få låntakere.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet erkjenner 118 at det er problemer forbundet med betjening av lån for denne gruppen og låntakere i liknende situasjon, og at det er behov for å finne en løsning som kan være tilfredsstillende både for låntakerne og deres familie som i dag er fullmektiger for dem. Det er i dagens regelverk ikke hjemmel for å foreta ettergivelse av lånet for disse låntakerne. Departementet viser videre til problemstillingen med kronisk syke som heller ikke kan få ettergitt sitt studielån. Departementet ønsket på denne bakgrunn at problemstillingen skulle gjøres til gjenstand for en bredere vurdering med henblikk på en løsning gjennom eventuelt nye regler.

I forståelse med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har Lånekassen praktisert å kunne avskrive lån som uerholdelige i helt spesielle tilfelle. Blant de lånene som er blitt avskrevet som uerholdelige, er lån til låntakere som Lånekassen ikke har fått kontakt med på mange år, og låntakere man regner med er døde uten at dette er offisielt bekreftet.

13.7 Søkere som er under omsorg av barnevernet

Støttetildeling fra Lånekassen til søkere som er under barnevernets omsorg, har blitt reist som en problemstilling. Dette spørsmålet er først og fremst regulert i forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel II punkt 4.1.4 og kapittel I punkt 13.3. Det heter i kapittel II punkt 4.1.4:

«Dersom barneverntjenesten har omsorgen for en søker som bor utenfor foreldrehjemmet, blir det sett bort fra foreldrenes inntekt og formue».

Alle disse søkerne får tildelt minstestipend, og de kan, dersom det er søkt om det, tildeles lån. Verge/barnevernstjeneste må ha gitt samtykke til låneopptak. Ifølge forskriftene kapittel I punkt 13.3 kan søker som bor i institusjon og får oppholdet dekket av det offentlige, få lån til bøker og materiell og til skolepenger etter Lånekassens satser bare når disse utgiftene ikke blir dekket på annen måte. De nærmere regler til dette forskriftspunktet presiserer imidlertid at punktet ikke gjelder søkere under aldersgrensen som er under barnevernets omsorg og som bor i barne- eller ungdomsinstitusjon. Disse søkerne skal tildeles utdanningsstipend. Utbetalingen av stipend til søkere under omsorg av barnevernet kan på denne måten bli svært omfattende.

Loven om barneverntjenester (bvl.) § 4-12 omhandler vanlig omsorgsovertakelse der foreldrene blir fratatt omsorgen for barnet. Barnevernstjenesten kan imidlertid også som et hjelpetiltak etter § 4-4 plassere barn i fosterhjem eller institusjon, og videre kan barn med alvorlige atferdsvansker bli plassert i institusjon etter §§ 4-24 og 4-26. I de to sistnevnte tilfellene er foreldrene ikke fratatt den formelle omsorgen for barnet.

Det kommunale og fylkeskommunale barnevernet dekker alle utgifter i forbindelse med den daglige omsorgen for søkere som er under omsorg av barnevernet, inkludert lommepenger. Dette gjøres uansett om foreldrene er fratatt omsorgen eller ikke. Kommunen kan imidlertid etter bvl. § 9-2 kreve oppfostringsbidrag fra foreldrene dersom dette anses rimelig ut fra deres økonomiske situasjon. Etter lovens § 9-3 kan kommunen også kreve egenbetaling av barnet, herunder refusjon i stipendmidler. Når Lånekassen tildeler støtte til disse søkerne, sendes det melding til barnevernstjenesten i kommunen om at støtte er innvilget, og opplysning om når den vil bli sendt til skolen. Før det fattes vedtak om refusjon i stipendmidler, skal hensynet til barnets nåværende og fremtidige økonomiske situasjon vurderes. Praksis er dermed slik at det blir vanskelig å fatte vedtak om refusjon da det i de fleste tilfellene vil kunne hevdes at barnet i fremtiden vil ha behov for disse pengene. Stipendet blir derfor i mange tilfeller i sin helhet utbetalt til søkeren.

Lånekassen har reist følgende problemstilling overfor Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 119:

«Ut fra hvordan retten til refusjon praktiseres, bør det vurderes om det er rimelig å utbetale fullt stipend til søkere som får dekket hele den daglige omsorgen fra det offentlige, og i tillegg får utbetalt lommepenger. Etter at utdanningsstipendet til borteboende søkere under aldersskillet ble gjenstand for en betydelig økning fra og med undervisningsåret 1991-92, er det relativt store stipendbeløp som utbetales til søkere som får alle økonomiske behov dekket av kommunen/fylkeskommunen. Det bør tas med i vurderingen at en del av disse søkerne er ungdommer som har eller har hatt atferdsvansker og rusproblemer.»

Etter opplysninger fra Lånekassen er det mellom 900 og 1350 barnevernsbarn per år som får tildelt minstestipendet, samtidig som barnevernet dekker vedkommendes daglige utgifter.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet erkjenner 120 at det ikke er noen umiddelbar løsning på de problemstillingene som Lånekassen tar opp. Departementet bemerker likevel at denne gruppen ikke må bli behandlet på en måte som stigmatiserer dem. På den annen side er det behov for ordninger som hindrer mer enn full utgiftsdekning.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har henvendt seg til Barne- og familiedepartementet 121 for å høre deres synspunkter på hvordan et hensiktsmessig regelverk bør utformes. Barne- og familiedepartementet viser i sitt svar til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 122 at barnevernet kan ta refusjon i den delen av stipendet som gjelder botillegget, men bare dersom det er rimelig ut fra barnets totale økonomiske situasjon, se bvl. § 9-3. Det er blant annet viktig å se hen til at disse barna ofte har en vanskeligere økonomisk situasjon etter endt fosterhjems- eller institusjonsplassering enn andre barn som skal etablere seg. Dette fører i mange tilfeller til at kommunene er tilbakeholdne med å søke refusjon, slik at mange barn får beholde botillegget samtidig som barnevernet dekker alle utgiftene ved plasseringen. Barne- og familiedepartementet mener allikevel at heller ikke søkere som er under omsorg av barnevernet, har krav på dobbel utgiftsdekning, og finner det derfor ikke urimelig at botillegget ikke tildeles søkere som får daglig omsorg dekket av barnevernet.

13.8 Enkelte ekstreme sosiale situasjoner

Sosial- og helsedepartementet har henvendt seg til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 123 og bedt om at det ble vurdert å opprette særskilte tiltak innenfor studiefinansieringen som kunne bedre den økonomiske situasjonen for studenter som midlertidig må avbryte utdanningen. Denne forespørselen hadde sin bakgrunn i en sak vedrørende en familie der yngste sønn på 19 år døde brått. To eldre brødre var/er studenter. Faren henvendte seg på deres vegne til Fylkestrygdekontoret fordi han fant det urimelig at sønnene ikke hadde noen økonomiske rettigheter i den nevnte situasjon.

Sosial- og helsedepartementet skriver i brevet til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at dødsfall i nærmeste familie ikke gir rett til sykepenger fra folketrygden. Studenter har heller ikke krav på sykepenger ved egen sykdom. Det vises videre til en debatt i 1993 om hvorvidt sorgreaksjoner er en naturlig tilstand eller kan klassifiseres som sykdom. Sosial- og helsedepartementet inntok på dette tidspunkt det standpunkt at det for de fleste vil være best å komme tilbake i arbeid så fort som mulig. Bare i de tilfeller der sorgen fører til depresjoner eller andre psykiske lidelser, vil vedkommende ha krav på sykepenger. Det heter videre i brevet:

«Studenter har ikke et direkte inntektstap ved dødsfall i nærmeste familie eller ved egen sykdom. At studenter kan komme i en vanskelig situasjon i forbindelse med dødsfall i familien (konsentrasjonsproblemer, utsatt eksamen og dermed høyere studielån) er det imidlertid ikke vanskelig å forstå. Å lage en egen stønadsordning i folketrygden for denne gruppa studenter vil imidlertid være problematisk, blant annet på grunn av avgrensningsproblemer. Dersom disse skulle ha krav på sykepenger i en periode, vil dette også måtte gjelde ved fravær fra studier på grunn av egen sykdom.

Langtidssyke studenter som midlertidig eller varig må avbryte studiene vil kunne komme i en langt vanskeligere situasjon enn de som bare har korte avbrudd. Innføring av en eventuell stønadsordning, vil imidlertid også for denne gruppa innebære betydelige avgrensningsproblemer i forhold til andre som heller ikke har direkte inntektstap (arbeidsledige, hjemmearbeidende og andre som midlertidig er ute av arbeid)».

Dødsfall i nærmeste familie gir i dag heller ikke rett til stønad fra Lånekassen, men ved egen sykdom kan en student få omgjort innvilget lån til stipend for inntil tre måneder, se forskrifter til utdanningsstøtteloven kapittel IV punkt 6.1. Begrunnelsen for denne omgjøringsordningen er at studenter som blir syke, vil få en akkumulering av gjeld. Ordningen er blitt oppfattet som en parallell til ordningen med sykepenger for yrkesaktive. På bakgrunn av denne parallellen til sykepengeordningen ville det være problematisk om praksis ved utdanningssøknader beveget seg for langt vekk fra det som er praksis i sykepengesaker når det gjelder sykdomsbegrepet. For å klargjøre sykdomsbegrepet i folketrygdloven viser Asbjørn Kjønstad 124 til ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden:

«Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden har behandlet flere saker der det har vært spørsmål om sykepenger i forbindelse med dødsfall i den nære familien. Det ser ut til at ankenemnda legger vekt på om arbeidstakeren selv har begrunnet fraværet med dødsfallet, eller om begrunnelsen har vært egen sykdom i forbindelse med dødsfallet. Videre legges det vekt på om det foreligger sykmelding fra lege, men det er ikke alltid at legeerklæringer tillegges avgjørende vekt».

Ankenemnda har bemerket i en kjennelse, 16/81,

«at det etter gjeldende regler i folketrygden ikke foreligger noen rett til sykepenger (eller annen form for økonomisk kompensasjon) ved fravær fra arbeid på grunn av dødsfall i familien».

Videre uttalte nemnda:

«Etter nemndas vurdering vil det følelsesmessige behov for å være borte fra arbeid i en slik situasjon, vanligvis måtte regnes som en naturlig reaksjon og ikke som sykdom. I enkelte tilfeller vil imidlertid de psykiske påkjenninger kunne medføre en depresjon som gjør at en person blir arbeidsufør på grunn av sykdom».

Til dette kan det bemerkes at det ikke er lett å skille mellom det som er en normal reaksjon på en vanskelig livssituasjon, og en sykelig reaksjon på de sosiale forhold. Etter forskriftene til utdanningsstøtteloven kapittel IV punkt 6.1 må sykdomsperioden dokumenteres. Etter som sykestipendet i Lånekassen blir sett på som en parallell til sykepengeordningen i folketrygden, er det naturlig at også Lånekassen legger legevitenskapens sykdomsbegrep til enhver tid til grunn.

13.9 Utvalgets vurderinger og forslag

13.9.1 Generelt

Lånekassen har i dag nærmere 700 000 kunder. Med et så stort kundegrunnlag vil det alltid forekomme enkeltpersoner eller grupper som har andre og kanskje større behov enn den ordinære studenten. Eksempler på studenter med ekstraordinære behov kan være studenter som får barn, blir syke, er funksjonshemmede eller som opplever store livskriser. Lånekassen har i dag et kasuistisk regelverk som forsøker å ta opp i seg mange av de behov som kan forekomme blant studentene, slik at ingen skal bli utelukket fra å ta en utdanning.

Utvalget har tidligere vist til den generelle utviklingen innenfor studentpopulasjonen der en stadig økende andel av denne har rett til støtte i flere velferdsordninger og til det samme formål. Dette har aktualisert en vurdering av hva utdanningsstøtten skal omfatte og grenseflaten mot for eksempel trygdeordningene. Skal utdanningsstøtten være et rent utdanningspolitisk virkemiddel, eller skal den også inneholde sosialpolitiske virkemidler? Formålet med lov om utdanningsstøtte er å fremme like utdanningsmuligheter, etablere gode studievilkår og sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft. Folketrygdens formål er å gi stønad ved sykdom, legemsbeskadigelse, svangerskap/nedkomst, arbeidsledighet, alderdom, uførhet, dødsfall og tap av forsørger. Som en konsekvens av dette ville det muligens være mest naturlig om ansvaret for de sosialpolitiske virkemidlene til studentene, som for eksempel økonomisk støtte ved fødsler og sykdom, overføres til de respektive fagdepartementene. På denne måten kan Lånekassen konsentrere sin innsats til de mer rendyrkede utdanningspolitiske virkemidlene.

13.9.2 Graviditet og fødsel

Utvalget har behandlet dette spørsmålet i kapittel 7 om generelle ordninger i utdanningsstøtten punkt 7.4.3 og viser til sitt forslag der.

13.9.3 Sykdom under utdanning

Utvalget har behandlet dette spørsmålet i kapittel 7 om generelle ordninger i utdanningsstøtten punkt 7.4.3 og viser til sitt forslag der.

13.9.4 Kronisk syke med attføring i stedet for uføretrygd

Utvalget er av den mening at man i utdanningsstøtten er nødt til å holde fast på skillet mellom varig uføre og de som er under yrkesrettet attføring når det gjelder nedskrivning og ettergivelse av studielån. En nedskrivning eller ettergivelse av studielån ved uførhet har sin berettigelse i at uførheten normalt er av permanent karakter. Den uføretrygdede har som regel ikke utsikter til en høyere inntekt i fremtiden, og har dermed heller ikke utsikter til å klare å betjene studielånet. Den som er under yrkesrettet attføring går derimot igjennom disse tiltakene med det formålet å kunne fungere bedre i hverdagen og i arbeidslivet i fremtiden. For disse personene er det fortsatt en mulighet for at inntektsevnen vil bedre seg, og at studielånet vil kunne tilbakebetales. Videre vil rentefritak, kombinert med betalingsutsettelse, for de med lavest inntekt hindre at studielånet vokser i den perioden tilbakebetaleren gjennomgår yrkesrettet attføring.

Utvalget mener at det likevel er på det rene at det er en lite heldig situasjon at personer under yrkesrettet attføring normalt må søke om rentefritak og betalingsutsettelse hvert halvår. Det er behov for å finne en ordning som kan fungere tilfredsstillende for disse låntakerne. En løsning kan være å etablere en administrativ ordning der Lånekassen ikke sender ut betalingsvarsel for lånene så lenge en person er under yrkesrettet attføring. En slik løsning bør tilstrebes for å spare personer i en vanskelig livssituasjon for prosessen med til stadighet å måtte søke på nytt om rentefritak og betalingsutsettelse. Den praktiske utformingen, herunder muligheten for kontroll fra Lånekassens side, bør vurderes nærmere.

13.9.5 Funksjonshemming

Utvalget understreker at utgangspunktet for utdanningsfinansieringen til funksjonshemmede studenter er å legge forholdene best mulig til rette, slik at denne gruppen sikres like gode muligheter til å ta en utdanning som andre studenter. Det er et bærende prinsipp i utdanningsstøtteloven at utdanningsstøtteordningen skal bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uavhengig av blant annet sosial situasjon.

Utvalget har vurdert hvordan man best kan sikre at de funksjonshemmede gis like gode muligheter som andre studenter til å ta en utdanning. Målsettingen må være at studiefinansieringsordningen er så god at den ikke bidrar til å holde funksjonshemmede studenter borte fra høyere utdanning. Utvalget minner i denne sammenheng om at utdanningsfinansieringen likevel bare er ett av flere virkemidler for å bedre situasjonen for de funksjonshemmede som ønsker å ta en høyere utdanning. Mange av de problemene de funksjonshemmede møter i studietiden, skyldes manglende tilrettelegging på lærestedet. Det må være utdanningsinstitusjonenes ansvar å legge til rette for et bedre læringsmiljø, så vel fysisk som pedagogisk og teknologisk, for personer med funksjonshemming.

Det har tidligere vært foreslått 125 å fullstipendiere ett eller flere år ved forsinkelse for funksjonshemmede studenter. En slik særordning for funksjonshemmede studenter reiser noen konkrete problemstillinger. Et hovedproblem er å definere hvilke typer funksjonshemming som kvalifiserer til fullstipendiering ved forsinkelse. Det vil videre være et problem å fastslå om en student er forsinket på grunn av funksjonshemmingen.

Rettigheter etter Folketrygden

Utvalget mener at dagens finansiering av de funksjonshemmedes utdanning gjennom attføringssystemet ikke er en tilfredsstillende ordning for alle funksjonshemmede. Det er det lokale trygdekontor som avgjør om den funksjonshemmede på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin inntektsevne varig nedsatt eller sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket, se ftrl. § 11-5. Allerede i denne prosessen kan personer med funksjonshemming i en utdanningssituasjon falle utenfor. Det er ikke nødvendigvis noe samsvar mellom det å være yrkeshemmet og det å være funksjonshemmet i en studiesituasjon. Videre må det nevnes at det er vanskelig for trygdekontorene å bedømme nedsatt inntektsevne mv. for helt unge personer som kanskje nettopp har avsluttet en videregående utdanning. Det bør i denne sammenheng også minnes om bestemmelsen i ftrl. § 11-4 tredje ledd. Denne bestemmelsen innebærer en begrensning i retten til å få stønad til ordinær skolegang for ungdom under 22 år. Det kreves at vedkommende som følge av den medisinske tilstanden er i en utdanningssituasjon som avviker vesentlig fra den som gjelder for annen ungdom. Det er altså utdanningssituasjonen, ikke livssituasjonen generelt, som må være vesentlig avvikende. Begrunnelsen for at situasjonen er avvikende vil oftest være at kostnaden ved gjennomføring av skolegangen er vesentlig høyere enn for andre elever. Ofte skyldes dette at utdanningen foregår over lengre tid enn normert. For elever/studenter som tar utdanning utover videregående skole, skal det i tillegg legges vekt på hvilke inntjeningsmuligheter vedkommende vil ha etter endt utdanning, dvs. søkers utsikter til å komme i normale lønns- og inntektsforhold. Hensikten med bestemmelsen er at unge mennesker på egen hånd bør kunne skaffe seg en utdanning som anses som vanlig i samfunnet, for eksempel gjennom lån i Lånekassen. Denne regelen ble innført fordi man ikke ønsket at sykdom, skade eller lyte skulle være et kriterium for gratis utdanning. Det skulle ikke ligge en ubegrunnet fordel i det å være «syk».

Hvis en funksjonshemmet oppfyller vilkårene i ftrl. § 11-5, så er det det lokale arbeidskontor som vurderer om et tiltak er nødvendig og hensiktsmessig for at vedkommende skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid, se ftrl. § 11-6. Hva som er nødvendig må sammenholdes med andre alternativer, for eksempel direkte arbeidsplassering, AMO-kurs eller lignende. Denne vurderingen må se hen til forholdene på arbeidsmarkedet. Hva som er hensiktsmessig må bl.a. vurderes i forhold til medlemmets egnethet for tiltaket, muligheten for gjennomføring, helsemessige forhold og alder. Søkers prognose et stykke fremover i tiden må også tas med i betraktningen. Det er ikke satt noen absolutt grense for hvor lenge det kan gis ytelser under yrkesrettet attføring, men målet er at vedkommende skal bli i stand til å skaffe seg høvelig arbeid. Det betyr at en i alminnelighet anser at attføringen er «nødvendig» frem til vedkommende er klar for arbeidsmarkedet. Når arbeidsmarkedet er godt vil lengden på attføring kunne påvirkes av det ut fra en konkret vurdering. Utvalget viser til at det vesentlige i forhold til § 11-6 er at arbeidskontoret ikke har hjemmel til å vedta at en funksjonshemmet på attføring skal få støtte til en universitets- eller høgskoleutdanning, hvis det finnes en annen, mer effektiv og billig måte for vedkommende til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid på. Attføringsvedtaket bygger etter dette på en individuell, skjønnsmessig vurdering av den enkelte funksjonshemmede, foretatt av det lokale arbeidskontor.

Definisjoner

Utvalget er klar over at det er en vanskelig oppgave å avklare hva som skal kunne defineres som funksjonshemming, og vil i denne sammenheng peke på hvordan funksjonshemming er definert i Regjeringen sin handlingsplan for funksjonshemmede 1998-2001:

«Funksjonshemming er et misforhold mellom individets forutsetninger og miljøets og samfunnets krav til funksjon på områder som er vesentlige for etablering og opprettholdelse av selvstendighet og sosial tilværelse».

Denne definisjonen er også brukt i St.meld. nr. 23 (1997-98) om opplæring av barn, unge og voksne med særskilt behov. I denne meldingen vises det til at Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon i sine vedtekter definerer funksjonshemming på tilnærmet samme måte.

Definisjonen ovenfor retter søkelyset mot samspillet mellom de forutsetninger individet har og kravene fra omgivelsene, og ikke ensidig mot det individuelle handikap den funksjonshemmede har.

Utvalget vil videre fremheve hva Magistadutvalget la vekt på da dette utvalget forsøkte å definere funksjonshemming; funksjonshemmingen må være klar, av lengre varighet, av betydning for muligheten til å studere og vesentlig. I tillegg vil utvalget understreke nødvendigheten av at funksjonshemmingen kan dokumenteres av lege, PP-tjenesten eller fra annet faglig/medisinsk hold.

Utvidet stipendrett

Det ligger en viktig begrensning i valget av utdanning for en funksjonshemmet som mottar ytelser under yrkesrettet attføring. Samtidig vil det kunne være vanskelig å avgjøre omfanget av en funksjonshemming og sammenhengen mellom denne og forsinkelse i utdanningen. Trolig vil dette måtte avgjøres etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Buttedahl, foreslår etter dette at Lånekassen, etter en individuell og skjønnsmessig vurdering, bør kunne fullstipendiere opp til ett år til forsinkelse for funksjonshemmede studenter, i de tilfeller hvor det kan dokumenteres at forsinkelsen skyldes funksjonshemmingen. Flertallets forslag innebærer at det ikke blir fastsatt en alminnelig rett for funksjonshemmede til å få fullstipendiering ved forsinkelse, men at Lånekassen på et skjønnsmessig grunnlag skal kunne innvilge full stipendiering. Flertallet ser det som en forutsetning at tildelingen av fullstipendiering skjer i sammenheng med en utvidet fullmakt til skjønnsutøvelse 126. Flertallet foreslår videre at en eventuell fullstipendiering bør inntre etter normert studietid og etter at den ordinære forsinkelsen på ett år er utnyttet. Ikke sjelden blir også ikke-funksjonshemmede studenter forsinket av uforskyldte grunner. På bakgrunn av en likhetsbetraktning mellom funksjonshemmede og ikke-funksjonshemmede studenter, går flertallet inn for at fullstipendieringen først skal inntre etter at den ordinære forsinkelse på et år er utløpet. Forslaget er anslått til å koste 38 millioner kroner.

Medlemmet Buttedahl vil gå i mot en ordning med fullstipendiering av opp til ett år til forsinkelse for funksjonshemmede studenter. Kriteriene for å komme inn under ordningen vil bli uklare. En bør derfor være forsiktig med å innføre et så høyt støttenivå som flertallet går inn for. Dette medlemmet vil gå inn for at støtten følger de ordinære reglene i Lånekassen og tildeles både som stipend og lån.

Tilbakebetaling

Utvalget erkjenner at funksjonshemmede har lavere yrkesdeltakelse enn ikke-funksjonshemmede. Utvalget har derfor vurdert om det bør settes inn tiltak for å lette situasjonen for funksjonshemmede i tilbakebetalingsfasen. Utvalget vil i denne forbindelse peke på at det allerede i dag er mulighet for rentefritak og betalingsutsettelse for tilbakebetalere som er registrert arbeidsledige, er under attføring eller er syke. Nedskrivning eller ettergivelse av studielånet kan innvilges dersom en låntaker er minst 50 pst. ufør. Retningsgivende for utvalgets arbeid har vært hensynene til forenkling, større rendyrking av hovedformålet med utdanningsstøtten og en ryddig administrativ forvaltning. En større rendyrking av utdanningsstøtten taler imot å opprette særlige tilbakebetalingsordninger for funksjonshemmede. Utdanningsfinansieringens hovedformål er å sikre like muligheter til å få en utdanning for alle. Lånekassen bør ikke ha hovedansvaret for å løse de problemene som de funksjonshemmede møter når de skal søke arbeid. Hovedansvaret for tilrettelegging og tilgjengelighet for funksjonshemmede på arbeidsmarkedet må ligge bl.a. hos arbeidsmarkedsmyndighetene og trygdeetaten. På denne bakgrunn vil ikke utvalget gå inn for å opprette særlige tilbakebetalingsordninger for funksjonshemmede studenter.

13.9.6 Lån til elever som er tatt opp i videregående opplæring på spesielt grunnlag

Det finnes i dag et relativt lite antall låntakere som har lån som ble tatt opp mens de tok videregående opplæring, og som er så funksjonshemmet at de ikke er i stand til å ivareta sine egne interesser og betjene sin gjeld. De situasjoner som utvalget har sett på gjelder personer som ikke har fått innvilget uførepensjon, slik at de kan komme inn under de ordinære reglene om ettergivelse av utdanningslån. Utvalget kan ikke se at det er hjemmel i utdanningsstøtteloven i dag for å ettergi studielånet som uerholdelig for denne gruppen. Samtidig mener utvalget at det er en uholdbar situasjon for disse låntakerne, deres foreldre eller eventuelle verger å måtte søke om rentefritak og betalingsutsettelse år etter år.

Utvalget mener at det er nødvendig å finne en løsning på tilbakebetalingsproblemene for denne spesielle gruppen. Løsningen må være tilfredsstillende for både låntakeren og dennes familie. Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig, hverken lovteknisk eller ut fra forenklingshensyn, å foreslå en egen hjemmel i utdanningsstøtteloven for å ettergi lån som uerholdelige for denne gruppen. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at det i en eventuell fremtidig støtteordning med kun stipendiering for søkere under aldersskillet i videregående opplæring, vil det ikke oppstå flere slike saker 127.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at Lånekassen i lov om utdanningsstøtte til elever og studenter § 8 gis hjemmel til å ettergi lån som uerholdelige i særlige tilfeller. Det kan i loven eventuelt tilføyes en setning om at Lånekassen eller eventuelt departementet gir nærmere regler om når denne bestemmelsen skal komme til anvendelse. En slik generell ettergivelseshjemmel må likevel åpne for en skjønnsmessig bedømmelse.

13.9.7 Søkere som er under omsorg av barnevernet

Slik situasjonen er i dag, dekker det kommunale og fylkeskommunale barnevernet alle utgifter, herunder boutgifter, i forbindelse med den daglige omsorgen for søkere som er under omsorg av barnevernet. Samtidig får alle søkere som barnevernstjenesten har omsorg for, og som bor utenfor foreldrehjemmet, tildelt minstestipend fra Lånekassen. Dette gjelder uavhengig av om omsorgen er fratatt foreldrene eller ikke. Stipendet fra Lånekassen er beregnet ut fra et grunnbeløp, et tillegg for bøker og materiell og et botillegg. Kommunen kan etter barnevernloven § 9-2 kreve at foreldrene betaler et oppfostringsbidrag for barnet dersom dette må anses som rimelig ut fra foreldrenes økonomiske situasjon. Barnevernet kan videre kreve refusjon fra barnet i den delen av stipendet som gjelder botillegget hvis dette er rimelig, se barnevernloven § 9-3.

Utvalget viser til at Lånekassens hovedformål er å sikre lik rett til utdanning for alle. Utvalget ser det derfor som en selvfølge at barn som er under omsorg av barnevernet, skal ha like gode muligheter til å få seg en utdanning som andre barn. På den annen side mener utvalget at det ikke er Lånekassens oppgave å gi støtte til formål som går ut over det utdanningspolitiske, for eksempel etableringskostnader. Utvalget mener at søkere under omsorg av barnevernet ikke har krav på dobbel utgiftsdekning. Etter utvalgetsvurdering bør derfor Lånekassen ikke lenger tildele botillegget (minstestipendet) dersom søkerne får sin daglige omsorg dekket av barnevernet. Utvalget mener videre at det heller ikke bør tildeles stipend til andre utgifter i forbindelse med skolegangen, dersom også dette dekkes av barnevernet.

Forslaget er anslått til å føre til en innsparing på ca. 30 millioner kroner.

13.9.8 Enkelte ekstreme sosiale situasjoner

Spørsmålet utvalget skulle ta stilling til, var om det bør opprettes særskilte tiltak innenfor studiefinansieringen, som kunne bedre den økonomiske situasjonen for studenter som midlertidig må avbryte utdanningen. Utgangspunktet for drøftingen var økonomiske belastninger for studenter ved dødsfall i nærmeste familie. Av hensyn til enkelhet i Lånekassens regelverk har utvalget kommet frem til at det ikke vil foreslå at det opprettes særskilte tiltak for denne gruppen studenter. Utvalget ser en fare for at en slik særordning kan bli vag og vanskelig å praktisere. Den kan videre føre til en forskjellsbehandling av Lånekassens kunder.

Utvalgethar i kapittel 12 punkt 12.5.4 foreslått at det vedtas en generell skjønnsregel for å hindre helt urimelige resultater ved praktiseringen av Lånekassens regelverk. Studenter som midlertidig må avbryte sin utdanning på grunn av en ekstrem sosial situasjon, vil kunne vurderes etter en slik generell skjønnsregel. Utvalget vil igjen minne om at forutsetningen for å innføre en generell skjønnsregel er at den anvendes i få tilfeller der sterke rimelighetshensyn taler for et positivt vedtak.

13.9.9 Oppsummering

På denne bakgrunn foreslår utvalget

• at det i Lånekassens regelverk holdes fast på skillet mellom varig uføre og de som er under yrkesrettet attføring, når det gjelder nedskrivning og ettergivelse av studielån

• at det ikke opprettes særlige tilbakebetalingsordninger for funksjonshemmede studenter

• at Lånekassen gis en skjønnsmessig hjemmel i § 8 i utdanningsstøtteloven til å ettergi lån som uerholdelige i særlige tilfelle

• at Lånekassen ikke lenger skal tildele botillegg (minstestipend) til søkere som får sin daglige omsorg dekket av barnevernet. Det bør heller ikke tildeles stipend til andre utgifter i forbindelse med skolegangen, dersom dette dekkes av barnevernet

Utvalgets flertall, medlemmene Aamodt, Fjeld, Hjermundrud, Hundstad, Moen, Thomassen, Tyldum og Aase foreslår:

• at Lånekassen, etter en individuell og skjønnsmessig vurdering, bør få fullmakt til å kunne fullstipendiere opp til ett år til forsinkelse for funksjonshemmede studenter, i de tilfeller hvor det kan dokumenteres at forsinkelsen skyldes funksjonshemmingen. Denne retten til fullstipendiering inntrer etter normert studietid og etter at den ordinære forsinkelse på et år er utnyttet

Utvalgets medlem Buttedahl foreslår:

• at Lånekassen, etter en individuell og skjønnsmessig vurdering, bør få fullmakt til å kunne tildele støtte etter de ordinære regler om stipend og lån opp til ett år til forsinkelse for funksjonshemmede studenter, i de tilfeller hvor det kan dokumenteres at forsinkelsen skyldes funksjonshemmingen. Denne retten inntrer etter normert studietid og etter at den ordinære forsinkelse på et år er utnyttet

13.10 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

13.10.1 Fullstipendiering av funksjonshemmede studenter

Utvalget har ikke funnet noen eksakt oversikt over antallet funksjonshemmede studenter som tas opp på universiteter og høgskoler i Norge hvert år. For at utvalget skal kunne anslå de økonomiske konsekvensene av forslaget om en skjønnsmessig fullstipendiering for funksjonshemmede studenter, har utvalget tatt utgangspunkt i tall fra Universitetet i Bergen over antallet studenter som søkte om tilrettelagt eksamen våren 1999 samt totalt registrerte funksjonshemmede studenter ved Universitetet i Oslo pr. august 1999. Tallene for henholdsvis Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo var ca. 2,7 pst. og ca. 2,1 pst. av studenttallet. Ut fra dette antar utvalget at gjennomsnittlig prosentandel funksjonshemmede studenter ved universitet og høgskoler er ca. 2,5 pst. av det totale antall studenter.

For sine beregninger har utvalget videre antatt at 25 pst. av de funksjonshemmede studentene, etter en skjønnsmessig behandling, vil få ett år med fullstipendiering. Utvalget legger til grunn at disse studentene vil motta gjennomsnittlig stipend og lån som stipend i dette forsinkelsesåret.

I følge Statistisk sentralbyrås utdanningsstatistikk 2/98 var det i 1997 166 065 registrerte studenter ved universitet og høgskoler. Hvis det legges til grunn at 2,5 pst. av disse er funksjonshemmede, utgjør dette ca. 4 150 studenter. Dersom en skjønnsmessig legger til grunn at ca 1/4-del av disse blir fullstipendiert i ett år, vil dette utgjøre en kostnad på ca. 38 millioner kroner. Merkostnaden på 38 mill. kroner kommer som en følge av at lånet blir fullstipendiert i ett år for denne gruppen.

13.10.2 Lån til elever som er tatt opp i videregående opplæring på spesielt grunnlag

Utvalget vil understreke at en ettergivelse av lån som uerholdelige for låntakere som er dokumentert å være så hemmet at de ikke er i stand til å ivareta sin egen situasjon, og betjene sin gjeld på egen hånd, vil omfatte svært få låntakere. Utvalget antar at dette ikke vil gjelde mer enn ca. 5-10 personer hvert år. En låntaker med gjennomsnittlig lån i tre år, vil ha 46 896 kroner i lån etter endt videregående utdanning:

5 personer x 46 896 kroner = 234 480 kroner

10 personer x 46 896 kroner = 468 960 kroner

Kostnadene ved å åpne for ettergivelse av uerholdelige lån for denne spesielle gruppen vil ligge på mellom ca. 250 000 og 450 000 kroner.

13.10.3 Søkere som er under omsorg av barnevernet

Utvalget legger til grunn at det er ca. 900 barn under omsorg av barnevernet som ikke lenger skal tildeles botillegg (minstestipend). Minstestipendet utgjør minimum 3 225 kroner i måneden. Forslaget vil etter dette innebær en innsparing på ca. 30 mill kroner i året.

13.10.4 Samlede økonomiske konsekvenser

Tabellen nedenfor viser de samlede økonomiske konsekvenser av flertallets forslag.