Del 2
Bakgrunn og utfordringer

« . . . En bekymret Martin kommer bort til meg og peker ut mot revet. Det ligger en båt der ute. En liten lettbåt. Visst gjør det det. En lettbåt her ute. Det er uhørt. Kan det være Lånekassen? Martin frykter at det er det. Han mener å ha hørt rykter om at noen med bakgrunn fra befalsskolen jobber som torpedoer for Lånekassen . . . »

Fra «L» av Erlend Loe

Cappelen 1999

3 Et historisk perspektiv

3.1 Hovedtrekk ved endringene i utdanningssamfunnet etter 2. verdenskrig

Under dette punktet gis det en sammenfattende oversikt over de endringer som det norske skole- og utdanningssamfunn har gjennomgått etter 2. verdenskrig og frem til i dag. Oversikten omfatter endringer på de ulike nivåene i utdanningssystemet - i grunnskolen, den videregående skole og i høgre utdanning - ettersom strukturelle og innholdsmessige endringer på de lavere nivåene i systemet som oftest får vidtrekkende konsekvenser for det høyere nivå. Det gis under dette punktet også en omtale av en del kvantitative forhold ved utdanningssamfunnet i dette tidsrommet.

3.1.1 1945-1955

Med partienes Fellesprogram fra 1945 var det politiske grunnlaget lagt for den økonomiske gjenreisningen etter krigen. Erklæringene og viljen i fellesprogrammet kom i stor grad til å sette sitt preg også på arbeidet med utdannings- og skolespørsmål i perioden etter krigen, frem til midten av 1950-årene. I de første etterkrigsårene ble det særlig fokusert på to forhold: Det ene gjaldt behovet for akademisk arbeidskraft som ledd i gjenreisningen av landet, og det andre var samordning av tiltak i skoleverket, fra grunnskolen til høyeste utdanning, og gjennomføring av disse på basis av de beslutninger som allerede var fattet før krigen.

En offentlig komité som ble oppnevnt i 1947 for å vurdere behovet for akademisk arbeidskraft på de enkelte felter, ga til kjenne en viss frykt for overproduksjon av akademikere. Problemstillingen om begrensning av tilgangen til visse studieområder spilte derfor en betydelig rolle i komiteens resonnementer. 1 Bakgrunnen for dette var den store «oppsamling» av studenter i de første etterkrigsårene, og som dekket over slike forhold som f.eks. at filologistudiets andel av studenttilgangen (artiumskullene) allerede tidligere hadde begynt å synke.

Når det gjaldt tilgangen på artianere, hadde vi her til lands fra begynnelsen av 30-årene hatt en periode med sterk og nesten uavbrutt stigning i artianertallet. Tallet kulminerte først i 1948 med 5 338 artianere; det sank deretter til omlag 3 500 i 1953, men steg i årene frem mot midten av femtitallet. I 1956 tok 4 261 personer examen artium. Tilsvarende var antall studenter ved universiteter og høgskoler 8 475 i 1946, men deretter sank det gradvis til 5 713 studenter i 1954 - for så å øke svakt til 5 990 studenter totalt i 1956.

Regjeringen oppnevnte i 1947 Samordningsnemnda for skoleverket, som var en bredt sammensatt pedagogisk komité; den kom med en rekke tilrådinger hvert år frem til 1952. I tilråding nr. 18 (1951) gikk nemnda inn for bl.a. fri skolegang frem til avsluttet universitetsutdanning, fritt skolemateriell, gode arbeidsforhold og en omfattende stipendordning for studerende ungdom. Nemnda mente all norsk ungdom måtte få mulighet til å reise nødvendig kapital til utdanning etter behov, evner og anlegg.

Nemndas utredningsarbeid la grunnen for vedtak i Stortinget om nye skolelover for en rekke mer «perifere» skoleslag. I 1948 kom lov om brevskoler, som var den aller første lov som ble gitt for undervisning av dette slaget. I 1949 kom likeledes lov om folkehøgskoler. Med lov om spesialskoler fra 1951 vedtok Stortinget den første samlede lov om statlige spesialskoler, en lov som omfattet skoler for døve, blinde, evneveike, barn med tale-, lese- eller skrivevansker og barn og ungdom med tilpasningsvansker.

I Samordningsnemndas siste tilråding - Innstilling nr. 19 (1952) -drøftet den prinsippene for utbygging og omorganisering av skolen. Nemndas vurderinger la bl.a. grunnlaget for St.meld. nr. 9 (1953-54) Tiltak til styrking av skoleverket, som innvarslet en ny reformperiode for det norske skoleverk, slik det også kom til uttrykk med opprettelsen av Forsøksrådet for skoleverket fra 1954.

3.1.2 1955-1976

I perioden 1955-1976 er norsk skole preget av omfattende, planmessige forsøk og reformer på alle nivåer i skoleverket. Samtidig som det ble eksperimentert med førskoleklasser, ble voksenopplæringstilbud utbygd i et omfang som gjorde den til en betydelig dannings- og kulturfaktor. 2 Det ble i denne perioden satset store økonomiske ressurser offentlig til utbygging av skoler og på annen pedagogisk virksomhet. Med denne satsingen ble etter hvert grunnlaget lagt for det som betegnes som utdanningssamfunnet, det vil si at en stadig større del av befolkningen i alle aldersgrupper fikk ta del i samfunnets utdanningstilbud. Særlig gjaldt dette den enkeltes mulighet til å ta skolegang på gymnasialt og postgymnasialt nivå nær sitt eget hjemsted.

Den ytre struktur i dette reformarbeidet ble innledet med lov om folkeskolen av 1959. Skillet mellom by- og landsfolkeskolene ble ved denne loven opphevet, og kommunene fikk på visse betingelser adgang til å innføre 9-årig grunnskole. Gjennom lov om grunnskolen (1969) ble 9-årig skole innført, med plikt for kommunene til å gjennomføre reformen før 1975. Samtidig med lovgivningsarbeidet ble det utarbeidet en felles læreplan for grunnskolen - Mønsterplanen; dette var en veiledende rammeplan for arbeidet i skolen, og den forelå i sin endelige, offisielle form i 1974.

Det reformarbeidet som var satt i gang for grunnskolen, fikk naturlig nok i første rekke konsekvenser for lærerutdanningen, særlig med tanke på undervisningen på ungdomstrinnet. Lov om lærerutdanning ble vedtatt i 1973, etter et omfattende utredningsarbeid med tilhørende forsøksvirksomhet i 1960-årene; denne loven stilte nye og utvidede krav til læreryrket, bl.a. bestemte den at lærerutdanningen skulle bygge på examen artium eller tilsvarende utdanning og vare i tre år. Lærerskolene ble fra nå av kalt pedagogiske høgskoler, senere endret til lærerhøgskoler (1980).

Endringene i grunnskolen kom i sin tur til å stille nye krav til utformingen av og strukturen i den høgre skole (gymnaset). Fra midten av 1960-tallet ble det satt i gang et større reformarbeid som førte frem til en rekke utredninger, bl.a. fra Gjelsvik-utvalget og Steen-komiteen; det ble videre opprettet forsøk med reformgymnas og nye kurs i gymnaset som kombinerte tradisjonelle allmennfag med yrkesfag. Dette reformarbeidet munnet ut i lov om videregående opplæring (1974), som bestemte at all ungdom så vidt mulig skulle ha rett til tre års utdanning etter grunnskolen. Loven ble iverksatt fra 1. januar 1976.

Også høyere utdanning gjennomgikk vesentlige forandringer og ikke minst vekst i denne perioden. I 1968 ble Universitetet i Tromsø etablert, samme år også Universitetet i Trondheim med utgangspunkt i NTH og Lærerhøgskolen. De mest avgjørende reformene var likevel basert på arbeidet til Ottosenkomiteen, som i perioden 1966 til 1970 la fram fem delinnstillinger. Komiteens innstillinger kom til å prege utviklingen i høyere utdanning helt fram til i dag, selv om langt fra alle forslagene er blitt gjennomført, eller de er blitt gjennomført på vesentlig andre måter enn komiteen forutsatte. De la til grunn et meget dristig (og, skulle det i ettertid vise seg, forbløffende treffsikkert) anslag på det framtidige behovet for studieplasser. De anslo at studenttallet på slutten av 1980-tallet ville komme opp i 90.000, dvs. en tredobling i forhold til da anslaget ble laget. Disse anslagene var i sin tid basert på beregninger utført av Kleppekomiteen noen år tidligere. For å kunne makte en slik vekst, foreslo komiteen vesentlige endringer i gradsstrukturen, og opprettelse av en sektor for høyere utdanning utenom universitetene. Selv om utviklingen tok noe andre veier enn komiteen hadde forutsatt, ble det fra 1971 opprettet en ny høgskolesektor basert på oppgradering av lærerutdanning og ingeniørutdanning, senere også helsefagutdanningene, og dessuten de nyopprettede distriktshøgskolene. Høgskolesektoren skulle først og fremst ivareta behovet for kortere profesjonsutdanninger, men i noen grad skulle de også avlaste universitetene for noe av undervisningen på lavere grads nivå. I hele perioden fra midt på 1970-tallet til slutten av 1980-tallet kom da også det meste av veksten i høyere utdanning innenfor høgskolene, mens studenttallene ved universitetene var relativt stabile. Komiteens forslag til gradsreformer ble imidlertid aldri fulgt opp.

Den skolepolitiske motiveringen for de store reformene fra annen halvdel av 1950-årene til midten av 1970-årene var sammensatt: Dels var den betinget av troen på at økt satsing på utdanning for befolkningen var et effektivt virkemiddel til å fremme økonomisk vekst; dels var det et ønske fra myndighetene om å gi alle like muligheter til utdanning, uavhengig av sosial, økonomisk og geografisk bakgrunn. Dette skulle realiseres innenfor enhetsskolen, med utvidet skoleplikt på grunnskolens nivå, med felles pensum og felles eksamen; dernest samordning av det tradisjonelle gymnaset med handelsskolen og yrkesskolen i en integrert, felles videregående skole. Ved å samle all utdanning på videregående nivå under samme «tak», håpet myndighetene bl.a. å redusere ulikhetene i status og prestisje mellom elever som valgte teoretisk utdanning, og elever som valgte praktisk utdanning etter grunnskolen. Bakgrunnen for å opprette distriktshøgskolene var dels å bedre den geografiske fordelingen av høgre utdanning, dels å dempe presset på universitetene ved å imøtekomme behovet for nye, yrkesrettede utdanningstilbud på høgskolenivå.

3.1.3 1976-1994

I dette tidsrommet vendte den skolepolitiske interessen seg fra den ytre struktur til skolens innhold, med vekt på oppfølging av planenes intensjoner, bruken av ressurser, organiseringen av undervisningen, samarbeidet innenfor skolesamfunnet og ikke minst med fokus rettet mot kunnskapsinnholdet i skolen. For grunnskolens del førte dette bl.a. til en omfattende revisjon av Mønsterplanen for grunnskolen (1974), et arbeid som gjennom flere stadier fikk sin avslutning i 1987.

Den videregående skolen ble drøftet i flere stortingsmeldinger 3. Diskusjonen og interessen i første halvdel av perioden gjaldt særlig inntaksreglene ved videregående skole og hvor mye alder og yrkeserfaring skulle telle ved siden av karakterer ved opptak til universiteter og høgskoler. I tråd med den generelle tendens i tiden viet de skolepolitiske dokumenter også stor oppmerksomhet til skolens formidling av verdier og holdninger og drøftet mot denne bakgrunn likestilling mellom kjønnene og de funksjonshemmedes rettigheter til den videregående skolen.

Når det gjaldt den videregående skolen, kom diskusjonen om den etter hvert til å dreie seg om de problemer som gjennomføringen av reformen fra 1974 medførte. Det ble pekt på følgende problemområder:

• Mange unge i den aktuelle aldersgruppen kom ikke inn i det nye systemet.

• En del av dem som kom inn, kom ikke videre i systemet. Det gjaldt særlig elever på yrkesfaglige studieretninger som ble nødt til vandre fra det ene grunnkurset til det andre, da det ikke fantes videregående kurs.

• Til tross for et uttalt behov for utdannede fagarbeidere valgte de fleste elevene studieforberedende linjer.

• Yrkesutdanningen ga små muligheter for studiekompetanse ved høyskoler og universitet.

• Den sterke faglige spesialiseringen på grunnkursnivå innenfor yrkesfagene, førte til en smalsporet opplæring som lett kunne utdanne elevene til arbeidsledighet.

• De svake elevgruppene, særlig de funksjonshemmede og de fremmedspråklige, hadde vanskeligheter med å vinne frem i systemet og ble gående uten alternative tilbud.

Blant annet disse forhold av organisatorisk og innholdsmessig karakter - med betydelige ressursmessige konsekvenser - var bakgrunnen for at et utvalg ble nedsatt i 1989 (Blegen-utvalget) for å analysere og vurdere situasjonen i den videregående skolen. Utvalget la i 1991 frem sine vurderinger og tilrådinger 4, og dette materialet dannet så grunnlag for St.meld. nr. 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet. Om visse sider ved videregående opplæring.

I stortingsmeldingen ble det fremmet forslag til endringer i videregående opplæring på en rekke punkter. Forslagene fikk tilslutning i Stortinget i juni 1992, og etter at nødvendige endringer i lov om videregående opplæring og i lov om fagopplæring var vedtatt, ble Reform 94 satt i verk fra høsten 1994.

Reform 94 er både en rettighetsreform, en strukturreform og en innholdsreform.

Rettighetsreformen innebærer at unge som har fullført grunnskolen, har lovfestet rett til 3-årig videregående opplæring. Denne opplæringen skal normalt føre frem til studiekompetanse, fag-/svennebrev, annen yrkeskompetanse eller delkompetanse. Opplæringsretten må tas ut innen fire år etter at grunnskolen er avsluttet. De som trenger tilrettelagt opplæring, kan få opplæring i mer enn tre år, men ikke utover fem år, eller etter fylte 22 år.

Strukturreformen gjelder tre forhold:

• samordning av skole- og bedriftsopplæring

• endring av kurstilbudene

• regler for studiekompetanse

Med samordningen av den tidligere yrkesopplæringen i skole med fagopplæringen i bedrift følger yrkesopplæringen en hovedmodell med to år i skole og det siste året i bedrift som lærling, eventuelt at det siste året strekkes ut over to år.

Kurstilbudene er samtidig blitt sanert og omstrukturert. Antall grunnkurs er blitt redusert fra rundt 110 til 13, med stor vekt på generelle yrkesfaglige og allmennteoretiske kunnskaper og ferdigheter innenfor den yrkesfaglige opplæringen. Antall studieretninger er lik antall grunnkurs og med samme benevning; men bare 3 av de 13 studieretningene fører frem til studiekompetanse.

En viktig konsekvens av Reform 94 er at reglene for å oppnå generell studiekompetanse gir de yrkesfaglige studieretningene større uttelling enn tidligere. Det er likevel slik at for å få generell studiekompetanse fra yrkesfaglig studieretning må en ha fullført og bestått 3-årig videregående opplæring og dessuten ha påbygning på 20 timer i allmenne fag, et krav som medfører et halvt års ekstra utdanning etter 3-årig videregående opplæring.

Foruten de kompetansemessige og strukturelle endringene som reformen innebærer, er det i første rekke det markante innslaget av allmenne fag, særlig på grunnkurs, som kjennetegner reformen. Denne tendensen til å legge sterkere vekt på det felles allmenndannende innholdet i opplæringen lå også til grunn for å innføre en generell læreplandel i videregående opplæring som er felles både for grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæringen.

Ønsket om en bedre samordning av de ulike nivåene i skole- og utdanningssystemet kom likeledes til uttrykk i arbeidet på lovsiden. I 1993 ble det nedsatt et utvalg som fikk i oppgave å foreta en samlet vurdering av opplæringslovene som styringsmiddel for å nå de nasjonale mål for opplæringen. Dette arbeidet la senere grunnlaget for en felles opplæringslov (1997) 5, som erstattet grunnskoleloven, lov om videregående opplæring, fagopplæringsloven og privatskoleloven. Også lærerutdanningsloven, som var omfattet av vurderingen, ble foreslått opphevet, men de aktuelle paragrafer ble her innarbeidet i den nye universitets- og høgskoleloven (1995), se nedenfor.

Også i arbeidet med den videre utbygging og organisering av høgre utdanning var samordningstanken sentral i denne perioden. I flere stortingsmeldinger ble forholdet og samarbeidet mellom universitetssektoren og høgskolesektoren, og mellom deler av høgskolesektoren, nøye utredet og vurdert 6. Det som særlig ble fremhevet som et hovedproblem i høgre utdanning, var at det fantes for mange og for små institusjoner, som i tillegg samarbeidet dårlig. Det var på denne bakgrunn påpekt som nødvendig å utvikle et integrert kunnskapsnettverk for høgre utdanning og forskning, med en klarere arbeidsdeling mellom universitetene og de regionale høgskolene; dette innebar igjen at knutepunktfunksjonene i nettverket måtte styrkes og forbindelseslinjene mellom dem utvides - noe som ville åpne for lettere overgang for studenter og personell fra den ene sektoren til den andre.

Som et resultat av disse samordningsbestrebelsene ble den regionale høgskolesektoren omstrukturert fra 1. august 1994. De 98 regionale høgskolene ble omorganisert til 26 nye statlige høgskoler, som omfatter distriktshøgskoler, pedagogiske høgskoler, ingeniørhøgskoler, helsefaghøgskoler, sosialhøgskoler, musikkonservatorier og maritime høgskoler. De forskjellige høgskolene har hver sin profil etter den fagkompetanse de representerer.

De regionale høgskolene hadde inntil omorganiseringen stått utenfor lov om universiteter og vitenskapelig høgskoler (1989). Som ledd i arbeidet med omorganiseringen av høgre utdanning ble det i 1994 lagt frem forslag om en felles lov for all høgre utdanning. Loven ble vedtatt 12. mai 1995, og gjelder for de 4 universitetene, de 6 vitenskapelige høgskolene og 26 statlige høgskolene 7. Loven bygger på prinsippet om et sterkt selvstyre for institusjonene. Disse ledes av et styre (kollegium) med rektor som formann og et universitets- og høgskoleråd.

I økende grad er det blitt fokusert på effektiviteten i høyere utdanning, ikke minst ble søkelyset rettet mot svak studieprogresjon og høyt frafall i studiene. Å «gjenreise heltidsstudenten» ble et sentralt motto. Problemene med svak studieprogresjon ble knyttet til at studiefinansieringen var for dårlig, men det ble også reist spørsmål om lærestedenes studiekvalitet.

Et viktig trekk ved utdanningssamfunnet i denne perioden er den økende grad av internasjonalisering av kunnskap og forskning. Flere og flere søker utdanning på tvers av landegrensene. Dette stiller så vel den enkelte student/lærer som institusjonene overfor nye utfordringer, bl.a. med hensyn til deltakelse i forsknings- og utvekslingsprogrammer, godkjenning av utdanning og når det gjelder stipend- og finansieringsordninger for studentene. Antallet norske studenter i utlandet har økt betraktelig i de senere, fra om lag 3 800 i 1975-76 til i alt om lag 7 900 8 studenter ved utenlandske læresteder i 1994-95.

3.1.4 Etter 1994

Stortinget fattet 15. juni 1993 vedtak om å innføre obligatorisk skolestart for 6-åringer fra skolestart 1997-98. Spørsmålet om utvidelse av skoleplikten var forslått allerede på 80-tallet 9; men først ved kongelig resolusjon 1. juli 1995 - etter at prinsippene for finansieringen av reformen var vedtatt i Stortinget - ble det fastsatt at reformen skulle tre i kraft fra 1. juli 1997 10.

Reformen innebar at obligatorisk opplæring ble 10-årig, og at barnet til vanlig altså skulle starte opplæringen i det kalenderåret det fylte 6 år. For første gang i norsk skolehistorie hadde skoleplikten - og dermed den norske enhetsskolen - blitt utvidet nedover i aldersklassene. Under Stortingets behandling av saken ble det for øvrig spesielt vist til at reformen ville medføre en ønsket styrking av det tradisjonelle enhetsskoleprinsippet i norsk skole.

De store reformene av skoleverket i de siste 15-20 årene stilte nye krav til lærerutdanningen. Flere offentlige utredninger i 80-årene 11 hadde pekt på behovet for å styrke den praktisk-pedagogiske utdanningen, særlig for kandidater fra universitetene. Likeledes ble det stilt krav om en styrking av allmennlærerutdanningen gjennom en sterkere nasjonal styring og en felles og enhetlig standard på utdanningen.

Som en oppfølging av Stortingets behandling av St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke - Om høgre utdanning ble det i 1994 fastsatt en ny rammeplan for en 4-årig allmennlærerutdanning til erstatning for rammeplanen fra 1980. Denne nye planen la større vekt på nasjonalt felles lærestoff og med mindre rom for institusjonene til å utforme sine egne opplegg enn det som hadde vært vanlig i allmennlærerutdanningen i en periode på 70- og 80-tallet.

I St.meld. nr. 48 (1996-97) Om lærerutdanning 12 ble det fremmet forslag til nytt obligatorisk innhold i allmennlærerutdanningen, og dessuten lagt frem forslag til en ny yrkesfaglærerutdanning som skulle dekke de behov som innføringen av Reform 94 hadde skapt. I denne forbindelse ble det også foreslått en ny rammeplan for innhold, struktur og organisering av den praktisk-pedagogiske utdanningen, felles for allmennfag og yrkesfag. Stortinget sluttet seg i hovedsak til disse forslagene, og med dette var to forskjellige utdanningstradisjoner i prinsippet knyttet sammen; den teoretiske universitetstradisjonen og den praktiske håndverkstradisjonen.

Grunnleggende for satsingen på høgre utdanning på 80- og 90-tallet var forståelsen av utdanningens betydning for å nå individuelle og samfunnsmessige mål. Med nedgangen i ungdomskullene (16-åringer) fra begynnelsen av 90-tallet, se nedenfor, ble utfordringen å balansere prinsipper for dimensjonering på en måte som best mulig dekket arbeidslivets behov for personell med høgre utdanning, og som fortsatt ga flest mulig utdanningssøkende et tilbud i tråd med individuelle ønsker.

Et felt som ble viet stor oppmerksomhet etter 1994, og der denne dobbelte målsetting - den enkeltes ønsker og næringslivets behov for ny kompetanse - kom til å stå i forgrunnen, var i arbeidet med voksenopplæringen. Etter at saken først var blitt utredet 13, la Regjeringen i St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen frem en nasjonal handlingsplan for kompetanseutvikling og voksenopplæring. Det er foreslått et samlet kompetanseløft for å styrke og videreutvikle norsk arbeids- og samfunnsliv. Kompetansereformen, med hovedfokus på behovene i arbeidslivet, skal ikke bare omfatte de grupper som er i arbeid, men også omfatte arbeidssøkere og alle dem som for en periode og av ulike grunner står utenfor arbeidsmarkedet. En bred kunnskapsforståelse og livslang læring er utgangspunktet for reformen.

Det er videre foreslått at fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å gi tilbud til voksne, både på grunnskolens område og innenfor videregående opplæring. Den lovpålagte plikten som foreslås, skal finansieres innenfor de statlige rammebevilgningene til fylkeskommunene på 375 pst.

I Regjeringens reformforslag er det lagt vekt på at det offentlige utdanningssystem skal spille en sentral rolle når det gjelder å tilby opplæring som imøtekommer kompetansebehovene i samfunns- og arbeidslivet. Dette forutsetter en omfattende utviklingsprosess der eksisterende regelverk, pedagogiske metoder, organisering og styring blir gjennomgått for å tilpasse både grunnskolen, videregående opplæring og høgre utdanning til kompetansereformen for voksne. Regjeringen mener dette er en bedre vei å gå enn å opprette et eget «åpent universitet». I sin behandling av forslaget sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag til kompetansereform.

3.1.5 Nærmere om elev- og studenttilgangen

Med unntak av noen år først på 50-tallet har antall elever og studenter i perioden etter krigen steget mer enn det samlede folketallet, fra ca. 14 pst. av befolkningen i begynnelsen av 1950-årene til ca. 21 pst. i midten av 1990-årene. Veksten i tallet på elever og studenter er uttrykk for både endringer i årskullenes størrelse, utvidelse av skoleplikten og økning i tilbøyeligheten til å velge utdanning fremfor arbeid etter skolepliktig alder.

Elevtallet i grunnskolen er påvirket særlig av to forhold: først den gradvise utvidelsen av skoleplikten fra 1959 og frem til de siste kommuner hadde innført 9-årig obligatorisk grunnskole i 1974-75 - og deretter innføring av skolestart for 6-åringer (Reform 97). For det andre påvirkes elevtallet av befolkningsutviklingen. Fra 1955 til 1980 økte antall elever i den ordinære grunnskolen fra ca. 400 000 til ca. 590 000, en økning på 45 pst. Det var imidlertid ca. 506 000 7-15 åringer i 1955. Av dette kan vi se at ca. 60 pst. av økningen i elevtallet fra 1955 til 1975 var betinget av innføringen av folkeskoleloven av 1959.

Etter 1980 har antall grunnskoleelever sunket - fra 591 000 elever i 1980 til 463 000 elever i 1992. Denne nedgangen snudde fra skoleåret 1992-93. Fra da av og frem til 1996-97 økte elevtallet med 5,1 pst. til 487 000. I 1997-98 var elevtallet steget til 558 000 elever - en økning som i hovedsak skyldes skolestart for 6-åringer.

Den gradvise utvidelsen av skoleplikten har påvirket elevtallet også i videregående skole, både før og etter 1975. Med endringen i den obligatoriske skolegang fra 1959 ble den 5-årige gymnasutdanningen («høyere almenskoler») splittet opp i to obligatoriske og tre frivillige skoleår. Den nye organiseringen av grunnskolen førte til en nedgang i elevtallet i dette skoleslaget («høyere almenskoler») på 1960-tallet. Etter innføring av lov om videregående opplæring ble det vanligere å gå direkte over til videregående skole fra avsluttet grunnskole. Om lag 75 pst. av avgangselevene i grunnskolen begynte i 1975 i videregående opplæring, mot 85 pst. i 1991.

Utviklingen i elevtallet i 3-årig gymnas og senere videregående skole viser en nærmest lineær vekst fra drøyt 60 000 elever i 1955 til nærmere 244 000 elever i 1991. Fra da av har elevtallet gradvis sunket til ca. 171 000 i 1997, som utgjør ca. 90 pst. av årskullet. Den individuelle retten til videregående opplæring etter Reform 94 førte ikke i seg selv til noen vesentlig økning i andelen som begynte på grunnkurs, allerede før reformen var denne andelen passert 90 prosent. Men reformen har ført til at flere kommer gjennom opplæringen og oppnår full kompetanse, selv om målene for gjennomføring og kompetanseoppnåelse ikke fullt ut er blitt nådd. Som ventet førte reformen til at flere elever valgte yrkesfag, færre allmennfag. Samtidig har det vært en betydelig overgang tilbake til allmennfag gjennom allmennfaglig påbygning. Vi vet ennå ikke hvor mange som velger å skaffe seg studiekompetanse etter fullført yrkeskompetanse, og heller ikke hvordan reformen slår ut på rekrutteringen til høyere utdanning.

Utviklingen etter 1975 skyldes flere forhold: De fylkeskommunale forpliktelser ifølge lov om videregående opplæring førte til en sterk utbygging av kapasiteten i videregående skole i 1980-årene. På slutten av 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet bidro den vanskelige situasjonen på arbeidsmarkedet til at flere søkte videregående opplæring etter grunnskolen.

Sterkest har veksten vært i høgre utdanning - fra ca. 6 000 14 studerende i 1955 til ca. 170 000 studerende i 1997. Veksten har vært særlig stor i to perioder: fra 1960 til 1975, i perioden fra 1988 til 1997. Tallet på studenter har tilsvarende økt med 68 pst. i perioden fra 1988 til 1997. Dette er også et uttrykk for at den økte utdanningstilbøyeligheten som kan iakttas på det lavere nivå i ungdomsgruppen, har forplantet seg oppover i årsklassene. Vi kan i dag regne med at ca. halvparten av årskullene begynner i høyere utdanning, beregninger viser at denne andelen kan komme opp i nærmere 60 prosent gitt dagens utdanningsmønster.

Det som kanskje mer samlende karakteriserer utdanningssamfunnet etter krigen, er at en stadig større andel av ungdomskullene er under utdanning til enhver tid. I 1962 var 64 pst. av 15-åringene under utdanning, fortrinnsvis i frivillige skoleslag som framhaldsskoler, realskoler, høyere allmennskoler, handelsskoler og yrkesskoler. I 1974 var utdanningsfrekvensen ca. 100 pst. for denne gruppen, først og fremst som et resultat av overgangen fra 7-årig til 9-årig obligatorisk skolegang.

I aldersgruppen 16-19 år kan vi registrere følgende endringer i utdannings- frekvensen: I 1962 var 54 pst. av 16-åringene under utdanning, andelen økte til 79 pst. i 1975, og nådde nærmere 95 pst. i 1991. For 19-årsklassen er det også en betydelig økning, men her har det ikke vært en jevn vekst i utdanningsfrekvensen siden 1960-tallet. Fra 1962 til 1972 økte andelen 19-åringer under utdanning fra 25 pst. til 33 pst. av årskullet. I første halvdel av 1980-årene lå utdanningsfrekvensen på vel 30 pst., for så å øke fra 1987 til 1989 til 40 pst. av årskullet. Veksten fortsatte til 1991, da hele 52 pst. av 19-åringene var under en eller annen form for utdanning.

Et markant og viktig trekk ved utdanningssamfunnet etter krigen er at kvinnene i økende grad er blitt sterkere representert både i videregående og høgre utdanning. Kvinner i videregående og høgre utdanning utgjorde i 1952 om lag 17 pst. av den kvinnelige befolkningen i alderen 16-24 år, mens tilsvarende tall i 1991 var hele 72 pst. Av det samlede studenttall i 1952 utgjorde kvinnene vel 40 pst., mens kvinneandelen i 1995 var steget til om lag 60 pst. på lavere grad/yrkesrettet utdanning.

En viktig målsetting både for kapasitetsveksten og de økonomiske støtteordningene har vært å utjevne de sosiale forskjellene i rekrutteringen til høyere utdanning. I likhet med i alle andre land der data foreligger, viser det seg imidlertid at dette målet fortsatt er langt unna. Riktignok har innslaget av ungdom fra lavere sosiale lag, eller som har foreldre med lite utdanning, økt kraftig, men målt forskjeller i andelene mellom de ulike sosialgruppene, er forskjellene svært stabile. Forskjellene er særlig store i rekrutteringen til universitetene, og spesielt til det vi kan kalle «prestisjeutdanninger». 15.

3.1.6 Sammendrag

Hovedtrekkene i endringene i utdanningssamfunnet etter 1945 kan sammenfattes i følgende punkter:

• I tidsrommet frem til midten av 1970-tallet skjer det en vesentlig utbygging av utdanningstilbudene på alle nivåer i det norske samfunn, fra grunnskolen til gymnas og postgymnasial utdanning. En stadig større del av befolkningen i alle aldersgrupper fikk ta del i samfunnets utdanningstilbud.

• Utbyggingen er motivert ut fra ønsket om større økonomisk vekst og velferd for flere, men også med vekt på likhet i utdanning for befolkningen, med tilhørende geografisk og institusjonell spredning av utdanningstilbudene; særlig gjaldt dette for utbyggingen av høgre utdanning i tidsrommet.

• Fra annen halvdel av 1970-tallet skjer det en større fokusering enn tidligere på skolens innhold, med vekt på oppfølging av planenes intensjoner, organisering og ressursbruk. Dette arbeidet fører frem til iverksetting av større reformer både i grunnskolen og i den videregående skolen i løpet 1980- og 1990-tallet.

• I høgre utdanning står arbeidet med en bedre samordning av utdanningstilbudene sentralt i tidsrommet etter 1970. Viktige reformer blir iverksatt, bl.a. i lærerutdanningen. Parallelt med en styrking av den kvalitative siden ved utdanningstilbudene fortsetter den kvantitative veksten i høgre utdanning som en konsekvens av reformene på det lavere nivå.

• To markante trekk ved utviklingen av utdanningssamfunnet i perioden etter krigen er den økende grad av internasjonalisering av kunnskap og forskning og at kvinnene er blitt sterkere representert både i videregående og høgre utdanning.

• Ved slutten av perioden iverksettes nye tiltak gjennom kompetansereformen, som åpner for at nye grupper voksne, både i arbeidslivet og ellers, kan ta del i utdanningssamfunnets tilbud.

3.2 Utviklingen av støtteordningen i Lånekassen

3.2.1 Nye utfordringer etter krigen

I tiden etter frigjøringen i 1945 pågikk en livlig diskusjon om behovet for en bedre finansieringsordning for studenter. Da «Statens Lånekasse for studerende ungdom» begynte sin virksomhet 1. november 1947, ble dette sett på som en del av den generelle gjenreisningspolitikken etter krigen. Hensikten var å gjøre det lettere for ungdommen å skaffe seg utdanning ved universitet eller høyskole. Bare på den måten var det mulig å møte det voksende behov for akademisk arbeidskraft i etterkrigstiden, - et behov som dels hadde sitt grunnlag i sviktende utdanning under krigen, og dels i de utfordringer som gjenreisningstiden representerte. Samtidig ble det satt ambisiøse mål for lik rett til utdanning. I fellesprogrammet mellom de politiske partiene heter det at «... alle må uten omsyn til sine økonomiske kår eller hvor de bor i landet gis høve til en ordentlig utdanning, avpasset etter evner og anlegg».

3.2.2 Foreløpig bare lån

Lånekassen erstattet en rekke mindre låneordninger som var etablert ved de største lærestedene, dels i regi av studentsamskipnadene. Frem til 1949 var Lånekassens administrative leder ansatt som sekretær i Studentsamskipnaden ved Universitetet i Oslo med plikt til å fungere som leder i Lånekassen. Behovsprøvingen var streng og skjønnsmessig, og vedtakene ble i begynnelsen basert på innstilling fra studentutvalg ved de aktuelle lærestedene. Etter hvert ble dette erstattet av innstillinger fra lærestedenes administrasjon.

Lån kunne bare gis til de som ble ansett for skikket til utdanningen og som ikke kunne skaffe seg midler på annen rimelig måte. Etter hvert ble skjønnet erstattet med faste kriterier for behovsprøving mot foreldrenes økonomi. I de første årene ble hver lånesøknad sluttbehandlet i Lånekassens styre. Under utdanningen var lånene rentefrie. Etter at utdanningen var avsluttet, ble lånene forrentet med 2,75 pst. (1947-55).

I de første årene omfattet støtteordningen bare lån som kunne gis til høyere utdanning i Norge og utlandet. Etter hvert ble nye utdanningsområder trukket inn. Ikke minst førte behovet for faglært arbeidskraft i håndverk og industri til at Lånekassen fikk nye virkeområder. Elevene ved høyere yrkesutdanninger, tekniske skoler o.l. fikk anledning til å søke lån på linje med studentene. I 1957 omfattet låneordningen praktisk talt også all høyere yrkesopplæring.

3.2.3 Etter hvert ble stipendordninger lagt til Lånekassen

En vesentlig utvidelse av Lånekassens virksomhet fant sted da en ny stipendordning ble vedtatt av Stortinget med virkning fra skoleåret 1956-57. Kravet om å kunne tildele stipend vokste i takt med en økende erkjennelse av samfunnets ansvar for å skape større likhet i muligheten for å velge utdanning. Forvaltningen av de små stipendbevilgningene som var stilt til rådighet, var spredt mellom ulike departementer og de enkelte læresteder. På denne bakgrunn fremmet Samordningsnemnda for skoleverket i 1952 forslag om en samordnet stipendordning som skulle gjelde for alle skoleslag, og i 1956 ble Statens Stipendråd opprettet. Stipendrådet var et rådgivende organ for Kirke- og undervisningsdepartementet vedrørende finansiering av skolegang og studier, og etter forslag fra rådet skulle stipendordningen fra 1956 omfatte:

• allmenndannende skoler som folkehøyskoler, realskole og gymnas

• høyere utdanning som var omfattet av Lånekassens utlånsordning.

Yrkesskolene fikk som før bevilgninger over skolenes budsjetter, men ble delvis omfattet av ordningen allerede året etter (1957-58). De nærmeste fem årene ble ordningen bygd ut også for dette skoleslaget, dels som resultat av en omfordeling av midler fra arbeidsledighetstrygden. Tildeling av stipend til allmennskolen ble foretatt av Kirke- og undervisningsdepartementet inntil den fra 1961-62 ble overtatt av Lånekassen.

Utbyggingen av en statlig stipendordning ble lansert som et vesentlig utdanningspolitisk virkemiddel. Felles for all stipendtildeling var imidlertid at den var underlagt meget streng behovsprøving, da ressursene var små i forhold til søkermassen. Stipendbevilgningene ble gitt som faste bevilgninger som ikke kunne overskrides, mens midlene til utlån ble gitt som overslagsbevilgninger. I perioden fra 1956 til 1962 skjedde det en gradvis overføring av stipendordningene til Lånekassen, og der virksomheten trer frem som det sentrale statlige organ for utdanningsfinansiering i Norge.

3.2.4 Fire hovedformer i begynnelsen av 60-årene

Utviklingen av låneordningen fra 1947 og senere stipendordningene førte til at det i begynnelsen av 60-årene var fire hovedområder for støtte og støtteformer som Lånekassen skulle forvalte:

• en låneordning for høyere yrkes- og universitetsutdanning

• en stipendordning for allmennutdanning

• en stipendordning for lavere yrkes- og fagutdanning med tilskudd fra A-trygden

• en stipendordning for studenter og andre i høyere yrkesutdanning.

Stipendbevilgningene over statsbudsjettet ble fortsatt fordelt separat til de tre områdene de skulle dekke, med angivelse av faste beløp for hvert område. Dette førte til ulike behandlingsregler mellom områdene. Felles for områdene var imidlertid en streng behovsprøving.

3.2.5 Trinnvis utvikling mot et felles system

Den mangesidige bakgrunn for støtteordningene tvang frem et sterkt behov for en samordning og felles løsninger innenfor utdanningsstøtten. I 1962 oppnevnte Kirke- og undervisningsdepartementet «Låne- og stipendkomiteen». Komiteen avga sin innstilling i april 1964 16, og dette var første gang det forelå et forslag til et samordnet system, der både tildeling av støtte, støttens form, spørsmålet om renter i studietiden og prinsipper for tilbakebetaling av lån ble drøftet i sammenheng.

Dels på grunn av omfanget i forslaget, men også på grunn av regjeringsskifte, ble ikke forslagene fra komiteen fulgt opp før St.meld. nr. 7 for 1967-68. I meldingen foreslo departementet

• at gjeldende ordning med rentefritak i studietiden skulle opprettholdes

• at behovsprøvingen mot foreldreøkonomien skulle opprettholdes

• at stipendordningen skulle legges om til en felles ordning for borteboende elever og studenter. Borteboerstipendet skulle kunne tildeles uavhengig av foreldreøkonomien.

I Ot.prp. nr. 56 (1968-69) la Kirke- og undervisningsdepartementet frem utkast til ny lov om Lånekassen til avløsning av lov 6. juni 1947. Gjennom den nye loven ble Lånekassens navn forandret til «Statens Lånekasse for utdanning», og institusjonen ble sentralorgan for samtlige støtteformer som omfattes av loven.

Utviklingen fram mot et felles støttesystem utviklet seg trinnvis i de påfølgende årene. Tildelingene av borteboerstipend og behovsprøvd stipend innenfor lavere yrkesfag og videregående allmennfag viste seg å være utilstrekkelige. Etterhvert vokste det frem et krav om å utvide låneordningen til disse områdene. Meningen var at dette skulle være små supplerende lån som bare skulle tildeles når det var høyst nødvendig.

3.2.6 Etablering av aldersgrense på 20 år

Innføringen av borteboerstipend i 1968 uten behovsprøving mot foreldreøkonomien medførte et press mot å oppheve behovsprøvingen også for tildeling av lån. Ved justering av retningslinjene i 1969-70 og 1970-71 innførte Lånekassen lempninger i behovsprøvingen overfor flere søkergrupper. Behovsprøvingen av utdanningsstøtten mot foreldreøkonomien ble opphevet av Stortinget for søkere med forsørgelsesbyrde fra og med undervisningsåret 1971-72. I budsjettproposisjonen for 1972 fremmet departementet et generelt forslag om at behovsprøvingen skulle oppheves, og med virkning fra undervisningsåret 1972-73 ble det fastsatt en generell aldersgrense på 20 år. Fra dette tidspunkt er det etablert et hovedskille i utdanningsstøtten gjennom Lånekassen:

• Søkere under aldersskillet kan tildeles lån og behovsprøvd stipend etter behovsprøving mot foreldreøkonomien. Borteboerstipend tildeles uavhengig av foreldreøkonomien

• Søkere over aldersskillet kan tildeles lån og stipend uavhengig av foreldrenes økonomi.

3.2.7 Samordning av stipendene i en prosentstipendmodell

Til tross for ønsket om å se tildeling av lån og stipend i sammenheng hadde støttesystemet i 1970-årene utviklet seg til et system med en rekke særstipend med faste beløp og uten indre sammenheng. Behovet for å analysere utdanningsstøtten fra en helhetlig synsvinkel førte til at Kultur- og vitenskapsdepartementet i 1977 nedsatte «Utdanningsfinansieringsutvalget» også benevnt som Sandutvalget. Utvalget avga sin innstilling i 1979 17 og fremmet forslag til den såkalte. «prosentstipendmodellen». Utvalgets forslag ble fulgt opp i St.meld. nr. 12 (1983-84) og fikk tilslutning i Stortinget.

«Prosentstipendmodellen» er fortsatt hovedmodellen for utregning av lån og stipend i Lånekassen. Den sentrale tanken bak modellen er at stipendet skal være en funksjon av støttebehovet, desto større behov, desto større stipend:

• Utdanningsstøtte under en nedre grense tildeles bare som lån.

• Utdanningsstøtte over en øvre grense tildeles bare som lån.

• Differansen mellom den nedre og øvre grense kan tildeles som stipend opp til en viss prosent.

• Nedre grense, øvre grense og stipendprosenten fastsettes hvert år.

3.2.8 Ny lov blir vedtatt

På bakgrunn av Stortingets behandling av St.meld. nr. 12 (1983-84) fremmet departementet Ot.prp. nr. 20 (1984-85) med forslag til «Lov om utdanningsstøtte til elever og studenter», som skulle avløse «lov av 19. juni 1969 om stønad til ungdom i videregående utdanning». Hovedtrekkene i den nye loven var følgende:

• Det etableres et ensartet beregningsteknisk system som skal omfatte alle støtteformer.

• Det opprettholdes et aldersskille i støtteordningen, slik av søkere over aldersskillet kan tildeles støtte uten behovsprøving mot foreldreøkonomien.

• Ordningen med rentefritak i utdanningstiden videreføres.

• Tilbakebetalingsvilkårene bør være stabile og forutsigbare.

3.2.9 Aldersgrensen på 19 år

Utdanningsfinansieringsutvalget hadde i sin innstilling drøftet behovsprøvingen mot foreldreøkonomien, og flertallet gikk inn for at aldersgrensen burde tilsvare myndighetsalderen, det vil si 18 år. Dette synspunktet fikk ikke støtte i Kultur- og vitenskapsdepartementet, som fremmet forslag om å opprettholde aldersgrensen på 20 år. Under behandlingen i Stortinget var det delte meninger, og det ble overlatt til departementet å ta endelig stilling til spørsmålet. Fra og med skoleåret 1987-88 ble aldersgrensen redusert til 19 år.

3.2.10 Inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløpene (INTB)

Den offentlige debatt om utdanningsfinansieringen har tradisjonelt vært rettet mot regelverket for tildeling av støtte. Fra 1980-årene skjer det en gradvis dreining i retning av vilkårene for tilbakebetaling av utdanningslån. Under behandling av St.meld. nr. 12 (1983-84) anmodet Stortinget Regjeringen om å utarbeide ulike modeller for inntektsavhengig nedsettelse av lån. Med støtte fra Kultur- og vitenskapsdepartementet utarbeidet Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon (FAFO) en rapport i 1986. Rapporten ble sendt på høring og på grunnlag av høringsrunden fremmet departementet i St.meld. nr. 36 (1987-88) forslag om en ordning med maksimalgrense for innbetalingenes andel av inntekten. Ved behandlingen av denne vedtok Stortinget en ordning med maksimalgrense på 6 pst. av innbetalingenes andel av inntekten.

3.2.11 Utdanningsfinansiering og studentvelferd drøftes

16. august 1991 nedsatte Regjeringen et bredt sammensatt utvalg for å vurdere utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen og studentvelferden. Magistadutvalget avga første del av innstillingen 30. april 1992 og foreslo at hovedstrukturen i de etablerte ordninger ble videreført. Utvalget fremmet imidlertid en rekke forslag til mindre endringer som bl.a. skulle stimulere til økt gjennomstrømning (trappestipend) og enklere støttesystem. Utvalgets innstilling var delt på et punkt. Et flertall gikk inn for å beholde dagens rentefritak i utdanningsperioden, mens et mindretall ville omdisponere dette til høyere stipendandel. Etter en høringsrunde ble utvalgets forslag fulgt opp gjennom St.meld. nr. 14 (1993-94). Under behandlingen av denne i Stortinget ble Regjeringen bedt om å følge de påpekte behov for forenklinger og forbedringer av støtteordningen.

3.3 Utviklingslinjer

Utviklingen i utdanningsfinansieringen kan ses som et speilbilde av de utfordringer som utdanningssamfunnet har vært stilt over for i tiårene etter andre verdenskrig. Utviklingen skjer i faser der hver fase stiller ulike krav og krever ulike svar. Et sammenhengende og gjennomgående trekk i etterkrigstiden har likevel vært alminneliggjøringen av utdanning, frem mot den nesten eksplosive veksten vi har erfart i de siste årene. Utviklingen av støtteordningene i Lånekassen er således ikke en rett linje fra ett punkt til et annet. I ettertid er det likevel mulig å peke på visse gjennomgående utviklingstrekk. De mest sentrale utviklingstrekk ved støttesystemet i Lånekassen har vært:

• vekst i volum.I 1947 omfattet støtteordningen bare lånemidler, og det ble lånt ut 3,3 mill. kroner til 2 200 låntakere. I skoleåret 1997-98 ble det tildelt samlet støtte på ca. 10,6 mrd. kroner, hvorav ca. 4,3 mrd. kroner er stipend og 6,3 mrd. kroner er lån. Antall støttemottakere i 1997-98 var ca. 230 000. Antall tilbakebetalere ved utgangen av 1998 var 439 000. Utestående lån og renter utgjorde ca. 60,5 mrd. kroner.

• samordning og sammenheng.I 1947 var den offentlige finansiering spredt mellom ulike departementer og læresteder. I 1999 er Statens lånekasse for utdanning sentralorganet for utdanningsfinansiering i Norge.

• høyere utdanning og videregående opplæring.I 1947 omfattet støtteordninger bare høyere utdanning i Norge. I 1999 omfatter støtteordningen all offentlig videregående opplæring. I tillegg blir det tildelt støtte til godkjent utdanning ved private læresteder på høyere og videregående nivå.

• større differensiering av støtten.I ettertid er det neppe grunnlag for å snakke om én utdanningsstøtte gjennom Lånekassen. Det har hele tiden eksistert flere lån og stipendordninger. Gjennom prosentstipendmodellen fra 1984-85 ble det gjort et forsøk på å etablere et samlet og integrert stipendsystem. Men samtidig er det videreført og videreutviklet et omfattende system med særskilte stipendformer, noe som gjør at utdanningsstøtten i dag fremstår som et komplekst virkemiddelsystem.

• mindre behovsprøving.I utgangspunktet var støttesystemet målrettet mot studenter som ellers ikke ville hatt muligheter til å skaffe seg en utdanning. I takt med den generelle økning av levestandarden og utviklingen av velferdsstaten har dette hensynet gradvis blitt tillagt mindre vekt, dels ved at behovsprøvingen mot foreldreøkonomien bortfalt for kunder over aldersskillet, dels ved delvis bortfall av behovsprøving mot ektefelles økonomi. I dag er behovsprøvingen mot økonomien til foreldre/forsørgere opprettholdt i støttesystemet for de som er under 19 år, men også her er dette betydelig uthulet ved at deler av støtten kan tildeles uten slik behovsprøving.

• distriktspolitisk virkemiddel.Det er en målsetting at utdanningsstøtten skal utjevne muligheter som skyldes geografiske avstander, for å søke seg til skole og utdanning. Distriktshensynet har derfor ligget inne som et tungt hensyn i alle år. I dag er dette noe svekket når det gjelder tildeling av botillegg over aldersskillet, men er ivaretatt gjennom reisestipendet. Under aldersskillet er dette hensynet tungt inne, både ved regelverket for botillegg, reisestipend og ikke minst ved tildeling av det såkalte «minstestipendet» til borteboere.

• internasjonalisering.Det er lange tradisjoner for norske studenter til å søke utdanning i utlandet. Helt fra starten ble det innledet et samarbeid med Lånekassen for akademiske studier i utlandet. Gradvis ble utlånsvirksomheten til denne låneinnretningen overført til Lånekassen. I starten ble det tildelt lån til utdanning som ikke var dekket opp av landets egne universiteter/høgskoler. Starten var beskjeden, men allerede det andre året ble det innvilget 338 søknader om lån. I 1958-59 var det registrert ca. 5 700 norske studenter i utlandet. I 1998 ble det tildelt støtte til ca. 12 300 studenter og elever i utlandet. Den andre siden av det internasjonale perspektivet gjelder støtte til utenlandske studenter i Norge. Utgangspunktet har vært at søkerne har måttet være norsk statsborger, men det ble åpnet for at søkere med lang og sterk tilknytning til landet unntaksvis kunne tildeles støtte. I begynnelsen av 1970-årene skjedde en liberalisering av støttereglene for utenlandske statsborgere. Ordningene har hatt ulike siktemål. Dels er de rettet mot det en kan kalle innvandrere til landet, dels er det støtteordninger for søkere fra utviklingsland, dels er det egne regler for søkere som er kommet til Norge av politiske grunner. For nordiske statsborgere gjelder særskilte regler. I de senere år har dette området blitt utvidet med en særskilt kvoteordning for søkere fra land i Sentral- og Øst-Europa og utviklingsland. I tillegg kommer egne regler som følge av EØS-avtalen. I 1998 ble det tildelt støtte til ca. 9 200 utenlandske studenter i Norge.

• moderne masseforvaltning.I de første årene hadde Lånekassen ca. 2 500 kunder. I 1999 er dette økt til ca. 700 000 kunder. Administrasjonsbudsjettet har økt fra ca. 40 000 kroner til over 200 mill. mill. kroner. I denne perioden ligger det altså en voldsom vekst i oppgaver og produktivitet. Oppgavemengden tilsier at Lånekassen, i utstrakt grad, må legge til rette for massehåndtering av henvendelser fra kundene.

3.4 Utviklingen av utdanningsstøtten belyst ved en del nøkkeltall

I et tilbakeblikk er det lett å se at utdanningsstøtten hadde et relativt begrenset omfang frem til slutten av 1960-årene. I årene etter utviklet støtteordningen seg til den brede velferdsordningen som støttesystemet gjennom Lånekassen er i dag. Oversiktene nedenfor viser utviklingen av en del sentrale sider av utdanningsstøtten gjennom Lånekassen fra 1970, 1980, og utviklingen på 1990-tallet.

3.4.1 Tildeling av lån og stipend

Som figur 3.1 viser var antallet låntakere i 1970-71 ca. 46 420, mens det i 1998-99 var økt til ca. 162 000. Antallet støttemottakere har økt fra ca. 97 000 til ca. 229 000 hvert år.

Som figur 3.2 viser har samlet stipendtildeling økt fra ca. 189 mill kroner i 1970-71 til ca. 4,5 mrd. kroner i 1998-99. Utlån har økt fra ca. 286 mill. kroner til ca. 6,4 mrd. kroner. Samlet støttetildeling har økt fra ca. 478 mill. kroner til ca. 11 mrd. kroner i året.

Som figur 3.3 viser har gjennomsnittlig lån økt fra ca. 6 100 kroner i 1970-71 til ca. 39 700 i 1998-99. Gjennomsnittlig stipend har økt fra 4 203 kroner i 1980-81 til ca. 21 700 kroner i 1998-99.

3.4.2 Tilbakebetaling av lån

Som figur 3.4 viser har det vært en sterk vekst i antallet tilbakebetalere på 1970- og 1980-tallet, fra ca. 87 000 i 1971 til ca. 397 000 i 1991. På 1990-tallet har imidlertid veksten flatet ut. Ved utgangen av 1998 er antallet tilbakebetalere ca. 440 000.

Veksten i antall låntakere og tilbakebetalere fører som ventet også til en vekst i det totale utlån. Figur 3.5 viser en sterk vekst på 1970- og 1980-tallet. Men vi ser samtidig at det også har vært en jevn vekst på 1990-tallet. Ved utgangen av 1998 utgjorde det totale lånet ca. 58 mrd. kroner, hvorav 15,5 mrd. kroner er ikke-rentebærende lån. I tillegg kommer ca. 2,5 mrd. kroner i ubetalt rentegjeld. Totalt utestående gjeld utgjør dermed ca. 60 mrd. kroner.

4 Formålet med dagens utdanningsstøtte gjennom Lånekassen

Det er et naturlig utgangspunkt for en gjennomgang av utdanningsstøtten gjennom Lånekassen å spørre etter det underliggende formålet eller det idépolitiske grunnlaget for virksomheten. En kan nærme seg et slikt spørsmål på forskjellige måter, avhengig av hva en ønsker å belyse. I denne sammenheng har utvalget funnet det hensiktsmessig å belyse formålet med dagens utdanningsstøtte og diskusjoner rundt dette grunnlaget ut fra følgende innfallsvinkler:

• det formelle grunnlaget

• det samfunnsøkonomiske grunnlaget

• utdanningsstøtte som fordeling av velferd

• tildeling av lån og stipend som utdanningspolitisk virkemiddel

• ulike betraktninger rundt lånevilkår og tilbakebetaling av utdanningslån.

4.1 Det formelle grunnlaget

Etter utdanningsstøttelovens § 1 er formålet med utdanningsstøtten:

• å bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling, slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, økonomisk eller sosial situasjon

• å bidra til at utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt

• å bidra til å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft.

Ut fra formuleringene i loven må en kunne si at utdanningsstøtten har et tosiktig siktemål: Dels skal den legge til rette for at enkeltindividet har muligheter for å søke utdanning; dels skal den sikre samfunnet utdannet arbeidskraft. Utdanningsstøtten skal bidra til å fjerne de hindringer som ellers ville ført til at disse siktemålene ikke ble nådd. I tillegg skal støttesystemet legges slik opp at det blir mulig å kunne ta utdanning på fulltid. Utdanningsstøtteloven sikrer det rettslige grunnlaget for den offentlige politikk på dette området.

Endringer i støtteordningen blir hvert år kommentert og drøftet i forslag til statsbudsjett for det kommende år. I samsvar med dette fastsetter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet hvert år forskrifter, og styret i Lånekassen fastsetter nærmere regler til forskriftene. På denne måten er det formelle grunnlaget for utdanningsstøtten hvert år underlagt en politisk og administrativ gjennomgang.

4.2 Det samfunnsøkonomiske grunnlaget

Grunnene for den enkelte til å satse på utdanning er vel kjent. Fra en økonomisk synsvinkel vil den viktigste være at utdanning er en investering som øker den enkeltes produktivitet, og der han/hun kan forvente en fremtidig avkastning. Innenfor det som er kalt teorien om «human capital», vil den rasjonelle aktør bestemme sitt nivå for utdanning ut fra ønsket om å minimalisere kostnadene og maksimalisere den økonomiske avkastningen. Utdanningen vil bli avsluttet der hvor marginalkostnaden krysser marginalnytten. Sett i lys av at den enkelte kan forvente avkastning av utdanningen, er det rimelig at vedkommende er med på å betale kostnadene. Innenfor økonomisk teori er det vel kjent at ordninger som er gratis, ofte fører til sløsing og unødig forbruk. Det er også slik at jo mer av den økonomiske kjøpekraft som ligger på enkeltindividet, desto større interesse vil institusjonene ha av å tilrettelegge virksomheten i samsvar med deres interesse. På den annen side vil utdanning skape ringvirkninger utenfor enkeltindividet, til familien, nærstående sosiale grupper og til arbeidsfellesskapet. Økt kompetanse vil øke samfunnets produktivitet og konkurranse. Fra en fiskal synsvinkel vil utdanning skape grunnlag for innkreving av høyere skatter og avgifter. Slik sett vil samfunnet ha betydelig avkastning av den utdanning landets befolkning skaffer seg.

Lånekassens virksomhet utvikler seg i spenningsfeltet mellom en velferdsordning og en statsbank. Slik sett må også behovet for Lånekassen ses i lys av hvilken rolle statsbankene skal spille i det totale kredittmarkedet. Statsbankene ble opprettet i en periode da det private kredittmarkedet ikke kunne oppfylle sentrale samfunnsøkonomiske behov. Gjennom dereguleringen på 1980-tallet ble det private kredittmarkedet gitt nye rammevilkår og kan i dag fylle flere oppgaver enn tidligere. I takt med dette vil de offentlige styringsoppgaver gjennom statsbanksystemet endre karakter.

Regjeringen nedsatte i oktober 1994 det såkalte «Statsbankutvalget» (SBU) for å gjennomgå statsbankenes rolle og funksjon under nye rammevilkår. Utvalget fremmet en rekke forslag til endringer i statsbanksystemet 18. Når det gjaldt Lånekassen, vurderte SBU det slik at virksomheten i hovedtrekk burde bestå etter gjeldende retningslinjer. Dersom det private kredittmarkedet vil fremskaffe det samme samfunnsmessige resultat, kunne utdanningsfinansieringen vært overlatt til markedskreftene. SBU fant imidlertid en rekke argumenter for at det private marked ikke kunne fremskaffe et likeverdig tilbud:

• Private låneinstitusjoner vil være tilbakeholdne med å ta risiko. Utdanningslån er langsiktige og usikrede. Det finnes ikke private aktører som ville gi de samme betingelser på lån med så stor usikkerhet.

• Fra en privatøkonomisk synsvinkel er investering i utdanning en investering med høy risiko. Den enkelte ville derfor velge kort utdanning eller avstå fra å ta en utdanning, dersom det ikke lå inne en betydelig støtte/subsidium som fordelte kostnadene mellom den enkelte og samfunnet.

• Avkastningen av utdanning kommer ikke bare den enkelte til gode, men også samfunnet. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel kan derfor investering i utdanning ses som en investering med lav risiko og høy avkastning.

Moderat avkastning av utdanning i Norge

Det å betrakte utdanning som en investering åpner for nye spørsmål. Det blir legitimt å spørre om avkastningen av denne investeringer - både for den enkelte og for samfunnet. Tidligere var det en selvsagt ting at utdanning ga betydelig avkastning for den enkelte. Undersøkelser viser at den individuelle avkastningen i Norge er lav i forhold til i de fleste land i Europa. 19 For 20 år siden lå lønnen til en nyutdannet akademiker 9 pst over den norske gjennomsnittslønnen. I dag ligger den 3 pst under. Dette har sammenheng med utviklingen av markedsverdien på utdanning. Utviklingen i høyere utdanning har vært beskrevet som en utvikling fra å være et privilegium via en rettighet til en nødvendighet for alle .Og når over 50 pst. av årskullene tar høyere utdanning, sier tyngdelovene i markedet at verdien på utdanning generelt trolig vil måtte falle.

Mye tyder på at en gjennom 1980- og 1990-tallet har hatt en klar nedgang i den individuelle avkastning av å ta høyere utdanning. Det er neppe slik at det har vært en nedgang i reallønnen, men i forhold til andre grupper har det vært en klar negativ utvikling, mest for «generalistutdanningene» og mindre for de profesjonsrettede utdanningene. For enkelte høyere utdanninger på 7-8 år er livsinntekten den samme som for de som går ut i arbeid etter avsluttet videregående skole. En del av forklaringen til denne utviklingen ligger i den betydelige vekst i tilbudet på akademisk arbeidskraft, uten tilsvarende vekst i etterspørselen og prinsippene for lønnsdannelsen innenfor offentlig sektor. For de arbeidsgrupper der markedskreftene er avgjørende for lønnsfastsettelsen, kan avkastningen av utdanningen fortsatt være betydelig.

Formålet med utdanningsstøtten har således både en privatøkonomisk og en samfunnsøkonomisk side. Kostnadene ved utdanningsstøtten er fordelt på samfunnet og den enkelte. Vilkårene for utdanningsstøtte må samlet sett være så gunstige at enhver kan søke den utdanning de har evne og interesse for. Både den enkelte og samfunnet er tjent med Lånekassens virksomhet. I motsetning til lånevilkårene i private banker er vilkårene for utdanningsstøtten styrt gjennom politiske og administrative vedtak og bare på en indirekte måte av markedet. Det prinsipp som i dag ligger til grunn for utlånsrenten under tilbakebetalingen, er at den skal gjenspeile den kostnad staten har ved opplåning og administrasjon av ordningen. Renten fastsettes ut fra gjennomsnittsrenten på utvalgte statspapirer med et sjablongmessig tillegg på 1 pst. for delvis dekning av administrasjon og tap. I motsetning til det private bankvesen er det altså ingen rentemargin som staten tjener på, og Lånekassen er ikke en kommersiell bank. For den enkelte er dette en fordel ettersom han/hun nyter godt av statens kredittverdighet. Utlånsrenten vil derfor normalt ligge under det rentenivået som er mulig for enkeltindividet å oppnå i det private markedet.

4.3 Utdanningsstøtte som fordeling av velferd

En helt sentral begrunnelse for Lånekassen har vært å betrakte virksomheten som en del av velferdssamfunnet. Dette har vært sett i sammenheng med spørsmålet om demokratisering av mulighetene for å ta utdanning. I utgangspunktet skulle støtten innrettes mot de som ikke hadde en tilstrekkelig egenøkonomi til å kunne bekoste utdanning. Støtten var behovsprøvd mot egen og familiens/foreldrenes økonomi. Gjennom behovsprøvingen avgrenses det offentlige ansvar. Hensikten har ikke vært å skape realøkonomisk likhet for studenter med god økonomi og studenter med en svakere økonomi. Det er forventet at førstnevnte gruppe helt eller delvis tærer på egen økonomi under utdanningen.

Selv om fordelingshensynet fortsatt ligger inne i flere sammenhenger, er dette betydelig svekket gjennom årene. Det har skjedd ved at behovsprøving mot ektefellens og foreldrenes økonomi ble fjernet for dem over aldersskillet, ved at aldersskillet ble senket, og ved at det er gitt romsligere rammer for hvor god egenøkonomien kan være før den fører til redusert støtte. I likhet med andre velferdsordninger befinner utdanningsstøtten seg i spenningsfeltet mellom en rekke hensyn. I ettertid er det lett å se at hensynene til at ungdommen skal kunne vurderes uavhengig av foreldrene, og kvinnenes krav til likestilling har veid tyngre enn hensynet til en sosial fordeling. En annen viktig forklaring er at denne utviklingen er gjort mulig gjennom veksten i velferdssamfunnet og romsligere offentlige budsjetter.

Fra et fordelingspolitisk perspektiv representerer utdanningsfinansiering, isolert sett, overføringer av velferd fra de som ikke tar utdanning til de som tar utdanning, og fra de som tar kort utdanning til de som tar lengre utdanning. Idet de fleste som tar utdanning er unge mennesker, innebærer også utdanningsstøtten en overføring fra de eldre til de yngre. Det er også alminnelig kjent at det er en overrepresentasjon av de som tar høyere utdanning, fra de høyere sosiale lag av befolkningen. Den sosiale fordelingsvirkning av utdanningsstøtten er imidlertid vanskelig å fastsette fordi man da også må ta hensyn til den fremtidige avkastning som samfunnet og fellesskapet vil ha nytte av.

4.4 Tildeling av lån og stipend som utdanningspolitisk virkemiddel

Grovt sagt kan en si at det tradisjonelt har vært to hovedkilder til finansiering av utdanninger,- familien og det offentlige. På dette området skiller utdanningsstøtten i de nordiske land seg fra den de har i de fleste andre land. Utenfor de nordiske land er det familien/foreldrene som har et hovedansvar for å finansiere barnas hele utdanningsprogram. I Norden trer det offentlige inn med et hovedansvar etter at barna er ferdige med videregående opplæring.

4.4.1 Under aldersskillet

Videregående opplæring er i prinsippet gratis i Norge. De offentlige budsjetter finansierer etablering og drift av skolene i landet. Også ved private skoler yter staten betydelige bidrag gjennom privatskoleloven, men her må også elevene bidra til å dekke skolenes kostnader gjennom skolepenger.

Dette stiller seg noe annerledes når det gjelder utgifter til livsopphold, boutgifter og bøker/materiell. Disse kostnadene er primært familiens ansvar. Utdanningsstøtten fra Lånekassen er i prinsippet å betrakte som et supplement til den private finansiering og målrettet mot de som har størst behov for slik støtte. Et unntak fra dette er det såkalte «minstestipendet» til borteboere der distriktshensynet veier tyngre enn hensynet til en sosial fordeling. Aldersgrensen er satt til den alderen da de fleste avslutter videregående opplæring, dvs. 19 år.

4.4.2 Over aldersskillet

I prinsippet er også offentlig høyere utdanning gratis i Norge. I motsetning til en rekke andre land er det ikke innført et system med skolepenger eller studieavgifter som skal dekke lærestedenes kostnader. På samme måte som under videregående opplæring yter staten betydelige bidrag gjennom privathøyskoleloven, men her må også studentene bidra til å dekke skolenes kostnader gjennom skolepenger.

Når det gjelder finansieringen av livsopphold, boutgifter og bøker/materiell tar staten et hovedansvar. Det legges til rette for en fullfinansiering i studieåret der kostnadene er fordelt mellom den enkelte og samfunnet. Kostnadene for staten er innrettet i form av stipender, rentestøtte, administrasjon og tap, mens kostnadene for de som er under utdanning, ligger i et lån som senere skal betales tilbake.

Stipendsystemet består i hovedsak av et generelt utdanningsstipend som omfatter alle borteboere, og et system med særstipend til utvalgte grupper eller utdanninger.

Grenseflaten mot andre velferdsordninger er kompleks. Støttesystemet består av det en kunne kalle «utdanningsrelaterte» elementer, som kostnadsnorm, botillegg, utdanningsstipend, særstipend osv. I tillegg består utdanningsstøtten av det en kunne kalle «trygderelaterte» elementer, slik som fødselsstipend, sykestipend, ettergivelse på grunn av uførhet o.l. De fleste trygderettigheter forutsetter yrkesaktivitet. Normalt vil studenter ikke ha krav på disse. Noe av det komplekse i støttesystemet ligger i grenseoppgangen mellom de «utdanningsrelaterte» og de «trygderelaterte» elementene. Kompleksiteten øker tilsvarende ved at de utdanningssøkende i dag dels veksler mellom yrkesaktivitet og utdanning og dels er deltidsstudenter, slik at de i perioder har hele eller delvise rettigheter i trygdesystemet.

I tillegg til dette ligger det rent distriktspolitiske hensyn til grunn bak ordningen med ettergivelse for låntakere som er bosatt i Finnmark og Nord-Troms og den foreslåtte ordning for Indre Namdalen. En tilsvarende ordning med ettergivelse for leger i visse kommuner i landet må sies å ha også en ren helsepolitisk begrunnelse.

Innenfor utdanningspolitikken er det lange tradisjoner for å rette blikket utenfor landets grenser. Dels har det vært slik at det innenfor visse faggrupper ikke har vært tilstrekkelig kapasitet til å dekke opp alle som ønsket slik utdanning, dels er det en rekke utdanninger som det ikke finnes tilbud om i Norge. Behovet for internasjonalisering er nedfelt i støtteordninger gjennom omfattende tildeling av støtte til søkere som ønsker å studere i utlandet, og støtteordninger som åpner for å kunne tildele støtte til utlendinger som ønsker å studere i Norge. Litt spesielle varianter av det internasjonale perspektivet er at Lånekassen tildeler støtte til politiske flyktninger og har egne støtteordninger for søkere fra utviklingsland og Øst-Europa. Slik sett er Lånekassen en del av landets samlede ansvar innenfor utviklingshjelpen og overfor politiske flyktninger .

4.4.3 Forvalteransvaret

Organiseringen av det offentlige forvaltningsansvaret for utdanningsfinansieringen vil kunne gjøres på ulike måter, og vi finner til dels forskjellige løsninger innenfor de nordiske land. I Finland er utdanningsstøtten forvaltet gjennom «Folkpensjonsanstalten» og i Danmark er tilbakebetalingen overlatt til «Statens Hypotekbank». Sverige og Norge har de mest like ordningene der hele utdanningsstøtten er forvaltet gjennom en sentralenhet for den statlige utdanningsstøtten. I disse landene er det søkt å se tildeling av støtte og tilbakebetaling av lån som integrerte deler av den samlede utdanningsstøtten.

Det er Lånekassens utfordring å «oversette» de politiske målsettingene ved utdanningsstøtten gjennom praktisk forvaltning. I den strategiske planlegging for Lånekassen 20 er dette delt inn i følgende hovedmål:

• Lånekassen skal gi sikkerhet for kvalitet i saksbehandlingen.

• Lånekassens informasjon og service skal være brukerorientert.

• Lånekassen skal bidra aktivt til utviklingen av støtteordningen.

• Lånekassen skal ha en forsvarlig økonomi og dataforvaltning.

• Lånekassen skal være en attraktiv arbeidsplass.

4.5 Ulike betraktninger rundt tilbakebetaling av utdanningslån

Det har naturlig nok vært en betydelig interesse for vilkårene rundt tilbakebetaling av utdanningslån. Grovt sett kan en si at diskusjonen og forslagene har sitt utgangspunkt i tre sett av betraktninger:

• inntektsfordelingsmodeller

• et sosialt sikkerhetsnett

• ren bankvirksomhet, individuell behandling.

4.5.1 Inntektsfordelingsmodeller

Et sett av betraktninger legger til grunn at tilbakebetaling av utdanningslån gjennom Lånekassen samtidig bør være en del av den generelle inntektsfordeling i samfunnet. Dette perspektivet har fellestrekk med noen av de målsettinger vi finner i den alminnelige skattelovgivning i samfunnet. Vilkårene for tilbakebetaling bør reflekteres i ulike inntektsnivåer. De som har høy inntekt, bør tilbakebetale mer av sitt lån per år enn de som har lav inntekt. Etter at låntakerne har nådd pensjonsalder, bør eventuell restgjeld bli ettergitt.

Den kanskje mest kjente modell for dette er den såkalte «Inntektsavhengig tilbakebetaling» (IATB), slik denne praktiseres i Sverige. Her er låntakerne forpliktet til å betale opptil 4 pst. av sin inntekt hvert år, som nedbetaling av utdanningslånet. Dersom lånet ikke er tilbakebetalt innen låntakerne fyller 65 år, blir restgjelden ettergitt.

Som kjent har det vært et vanskelig arbeidsmarked i Sverige gjennom de seneste år. Følgelig har en betydelig del av de svenske låntakerne innbetalt mindre enn påløpende rente, slik at totalgjelden for den enkelte er økt. Ved utgangen av 1998 er totalt utestående lån i Sverige ca 115 mrd. kroner 21. Utviklingen på det fremtidige arbeidsmarkedet i Sverige vil vise hvor store deler av dette som vil måtte realiseres som tap for den svenske staten.

Andre tanker rundt nedbetaling i et inntektsfordelingsperspektiv har vært å knytte tilbakebetaling av utdanningslån til skattelovgivningen, slik at nedbetalingen ble foretatt i sammenheng med fastsettelse av inntekt og utmåling av skatt for den enkelte. I prinsippet kunne hele låneforvaltningen knyttes sammen med skatteforvaltningen og tilbakebetalingen av utdanningslån være en del av den totale skattlegging.

I en viss forstand er det mulig å hevde at dagens ordning med inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløpene (INTB) i Norge hører med blant disse modellene. Etter denne ordningen kan låntakerne få redusert terminbeløpene til maksimalt 6 pst. av brutto årsinntekt. Den utsatte termininnbetalingen må betales senere. Med unntak for en svært liten rentefordel er imidlertid forutsetningen for denne ordningen at lånet skal betales tilbake i sin helhet innen låntakeren fyller 65 år. Slik sett er dette mer å betrakte som en mulighet for likviditetslettelse i den såkalte «livsfaseklemma», enn som en generell inntektsavhengig subsidieordning. INTB forrykker ikke ansvaret og risikoen for nedbetaling av utdanningslånet mellom staten og den enkelte.

4.5.2 Det sosiale sikkerhetsnett

Et sett betraktninger har sitt utgangspunkt i det en kunne kalle «det sosiale ansvar», slik dette ligger til grunn for en rekke velferdsordninger i samfunnet og er formulert i den alminnelige sosiallovgivning. I utgangspunktet er den enkelte forpliktet til å nedbetale hele utdanningsgjelden, uansett inntekt. For grupper med betalingsproblemer er det imidlertid etablert et sosialt «sikkerhetsnett». Dette nettet sikrer rettigheter for grupper som av ulike grunner har fått problemer med å betjene lånet.

Langt på vei må dagens ordning sies å være etablert i dette perspektivet. Den enkelte er forpliktet til å tilbakebetale lånet. Dersom det oppstår en svikt i inntekten på grunn av arbeidsledighet, militærtjeneste, sykdom, svangerskap/fødsel, omsorg eller lav inntekt ved fulltidsarbeid, gir dette rett til rentefritak i så lang tid som dette forholdet varer. For personer med uførepensjon eller langvarig arbeidsuførhet er det muligheter for hel eller delvis ettergivelse av lånet. Samtidig er det innebygd en gjeldsforsikring i det at lånet slettes dersom låntakeren dør.

I motsetning til perspektivet med inntektsfordeling vil det ikke være mulig å oppnå rettigheter eller lettelser i tilbakebetalingen dersom en låntaker frivillig velger bort å søke inntektsgivende arbeid.

4.5.3 Bankmodellen

Det tredje perspektivet tar sitt utgangspunkt i at utdanningslån skal tilbakebetales på linje med alle andre lån. Denne betraktningsmåten finner ikke noen grunn til at det skal knytte seg større muligheter for lettelser til et utdanningslån enn til andre lån. I prinsippet bør da alle sosiale ordninger fjernes. Eventuelle betalingsproblemer bør løses på et skjønnsmessig og individuelt grunnlag, slik det skjer i private banker. Tilbakebetalingen er fullt og helt den enkeltes ansvar, og lånet skal nedbetales på samme vilkår som et lån i en privatbank. Renten bør tilsvare renten i det private kredittmarked, og Lånekassen bør i prinsippet utvikle det samme produkttilbudet som en finner i det private marked.

5 Utfordringer og forventninger til utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen

5.1 Innledning

Utviklingen av utdanningsstøtten gjennom Lånekassen reflekterer utfordringene i utdanningssamfunnet - både i korte og lange tidsperspektiv. Gjennom den praktiske organiseringen av arbeidet vil Lånekassen måtte tilpasse seg økt internasjonalisering, desentraliseringen av utdanningstilbudene, etablering av nettverksstrukturer og nye administrative løsninger innenfor utdanningssamfunnet. Lånekassens arbeidsoppgaver gjenspeiler bl.a. den demografiske utvikling, utdanningstilbøyelighet og studieatferd. Endringene i utfordringene til utdanningssamfunnet uttrykker samtidig utviklingen i de generelle samfunnsprosesser. Slik sett er utdanningsstøtten gjennom Lånekassen en del av en større samvirkende samfunnsprosess på mange nivåer og i mange sammenhenger.

Utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen er et element i det som har vært kalt «et helhetlig læringsmiljø» . De andre helt sentrale delene i dette er kvaliteten på læringsmiljøet på utdanningsinstitusjonene og velferdstilbudet for de som er under utdanning. I tillegg kommer vertskommunenes ansvar for å legge til rette for en infrastruktur der de som er under utdanning, får ta del i velferdstilbudene i lokalsamfunnet. Støttesystemet må derfor tilpasses og ses i sammenheng med innhold og form i det totale læringsmiljøet. Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å ha en selvstendig gjennomgang av læringsmiljøet og studentvelferden.

Den betydning utdanningsfinansieringen har hatt for å få ungdommen til å velge utdanning, er trolig ikke entydig gitt. Tradisjoner, kulturelle forhold og forbilder i nærmiljøet er av langt større betydning. På den annen side viser undersøkelser at ytelsene fra Lånekassen er viktige for et stort flertall av de utdanningssøkende. Utdanningsstøtten er helt sentral når det gjelder finansieringen av kostnadene til den enkeltes livsopphold.

Tilpasning og forutsigbarhet

Det ligger et dilemma i utdanningsstøttens forhold til den virkelighet den er ment å regulere. På den ene siden skal støttesystemet være tilpasset denne virkeligheten og svare på de utfordringer som ligger der. Denne virkelighet er i stadig endring. Enhver ny tid vil stille forventninger som ikke er ivaretatt i det eksisterende systemet. På den annen side skal støttesystemet være robust mot stadige endringer slik at det etableres mulighet for stabilitet og forutsigbarhet i rammebetingelsene. En god utdanningsfinansiering vil måtte avveie hensynene til tilpasning og forutsigbarhet på den mest hensiktsmessige måte.

Utfordringene til utdanningsstøtten vil være av både generell og konkret art. I en fremstilling kan det være hensiktsmessig å dele de utfordringer og forventninger som stilles til utdanningsstøtten ut fra litt ulike nivåer:

• utfordringer som følger av endringer utenfor støtteordningen

• krav til endringer i selve utdanningsstøtten

• krav til forvaltningen av utdanningsstøtten

5.2 Utfordringer som følge av endringer utenfor støtteordningen

Utfordringer som følge av endringer utenfor støtteordningen kan hensiktsmessig deles inn slik:

• fremveksten av nye læringsarenaer

• alminneliggjøring av utdanning

• modernisering av forvaltningen, grenseflaten mot andre forvaltningsområder

• nye behov som følge av etter- og videreutdanningsreformen

5.2.1 Fremveksten av nye læringsarenaer

Kunnskap og kulturforståelse er sentrale deler av livskvalitet og egen identitet. Dette er igjen viktige forutsetninger for at den enkelte skal kunne delta aktivt i samfunnet. Kunnskap og kulturforståelse blir tilegnet på ulike måter: gjennom tilknytningen til familie og venner, gjennom de organiserte læringsprosesser i samfunnet og i arbeidslivet.

Ved tusenårsskiftet er det formulert til dels nye utfordringer til de organiserte læringsprosesser i samfunnet. Virkemidlene i kunnskapstilegnelsen er under rivende utvikling. I dag har utviklingen av nye læremidler og den teknologiske revolusjon etablert ny regi og ny rollefordeling mellom deltakerne i læringsprosessen. Etter- og videreutdanning vil trolig i stor grad skje innenfor andre læringsarenaer enn de tradisjonelle.

For de etablerte læresteder innebærer dette nye utfordringer. De klassiske idealer om fri og uavhengig forskning blir utfordret av økte krav om å måtte redegjøre for de investeringer samfunnet gjør på utdanningssektoren. I de statlige styringssystemene legges det inn incitamenter for å fremme bedre gjennomstrømning av studenter og elever. Begrensede offentlige budsjetter, større lokal autonomi og ønsket om deregulering fremtvinger markedstilpasning av lærestedenes tjenester. Enkelte har beskrevet dette som en utvikling fra kulturinstitusjon til kunnskapsbedrift.

På lengre sikt vil kunnskapstilegnelsen i samfunnet trolig skje i form av et økende samvirke mellom lærestedene og det øvrige arbeids- og næringsliv. Samtidig vil arbeidslivet videreutvikle sine egne læringsarenaer. Utdanningsatferden tar nye former. Den enkelte vil i økende grad velge tidspunkt for gå ut i en utdanningssituasjon avhengig av familiesituasjon, arbeid, økonomi osv. Utdanningen vil bli gjennomført på fulltid eller deltid, parallelt med arbeid eller etter hverandre.

Internasjonalisering og globalisering av utdanningen fremtvinger nytenkning rundt utdanningsprogrammer og gradsstrukturer. Enda flere vil søke utdanning utenfor landets grenser, i form av selvstendige utdanninger eller i kombinasjon med fag i Norge. Dette skjer samtidig med en internasjonal utvikling av ulike former for betalstudier.

Fremvekst av virksomheter med oppdragsforskning som viktigste inntektskilde utvikler nye markeder og økende konkurranse med etablerte forskningsmiljøer. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen skal være tilpasset de endringsprosesser vi registrerer innenfor utdanningssamfunnet. Det blir nødvendig å ta stilling til hvilke konsekvenser nye læringsarenaer og nye teknologiske virkemidler i undervisningen bør ha for støttesystemet gjennom Lånekassen.

5.2.2 Alminneliggjøring av utdanning

I de senere år er det gjennomført en rekke reformer i utdanningssystemet. Med innføring av skolestart for 6-åringer (Reform 97) og omlegging av videregående opplæring (Reform 94) har alle norske barn og ungdommer rett til 13 års opplæring, hvorav de ti første er obligatoriske. Samtidig har det skjedd betydelige omlegginger i høyere utdanning gjennom utviklingen av høyskolesystemet og etableringen av «Norgesnettet». Det er lagt ned et betydelig arbeid i harmonisering av studietilbud og utvikling av opptaks- og overgangsordninger mellom lærestedene for å få til en bedre studentgjennomstrømning/-mobilitet.

I en viss forstand er det mulig å hevde at det å skaffe seg utdanning er blitt «alminnelig». Utdanningen er ikke lenger et privilegium for et lite sjikt av landets befolkning. Regelverket i Lånekassen ble bygd opp i en periode da det ikke var så vanlig å gjennomføre videregående opplæring, og langt færre tok høyere utdanning. Tunge fordelingshensyn lå til grunn. Behovsprøvingen har vært begrunnet med at grupper som tradisjonelt ikke var representert i lengre skolegang, skulle få de samme muligheter som andre.

I dag er det 95 pst. av årskullene som begynner i videregående opplæring, og ca. 50 pst. tar høyere utdanning. Til tross for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har ikke den sosiale fordeling i høyere utdanning endret seg vesentlig. På den annen side har antallet som tar høyere utdanning, økt vesentlig slik at alle sosiale grupper er høyere representert. Når den sosiale fordeling i høyere utdanning ikke er endret, skyldes dette trolig at andre forhold enn utdanningsstøtten er avgjørende for det å velge utdanning.

I en situasjon der nesten alle tar videregående opplæring og der valg av høyere utdanning skyldes andre forhold enn utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen, kan det være grunnlag for å spørre om hvilken vekt fordelingshensyn bør ha i utdanningsstøtten. Er disse hensynene like viktige i utdanningsstøtten under aldersskillet? Ville det kunne være aktuelt å rendyrke de utdanningsrelaterte hensynene og legge mindre vekt på fordelingshensyn, eller ville det medføre at av grupper av ungdommen ikke søkte seg til utdanning?

5.2.3 Modernisering av forvaltningen, grenseflaten mot andre forvaltningsområder

Inndelingen i departementer er ment å gjenspeile de viktigste statlige myndighetsområder i samfunnet. Departementene instruerer underliggende forvaltningsvirksomheter og direktorater innenfor sitt myndighetsområde. Ofte vil en imidlertid finne støtteordninger og tiltak som går på tvers av myndighetsområdene. Det kan ofte ha sin begrunnelse i at det ikke finnes et spesielt departement som har dette ansvaret, men det kan også ha sin begrunnelse i en vurdering om at dette er mest hensiktsmessig. Ofte vil ajourholdet og videreutvikling av en slik ordning bli problematisk fordi forvaltningsansvaret er forankret på et annet sted enn det fagpolitiske ansvaret. Dette stiller utfordringer til harmonisering og samordning, slik at offentlige tiltak ikke overlapper, men utfyller hverandre. I en departements- og forvaltningsstruktur i stadig endring blir disse utfordringene ekstra store.

Lånekassen skal være sentralorganet for statlig utdanningsstøtte i Norge. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har en kompleks grenseflate overfor andre velferdsordninger og spesielt overfor de ordninger som er regulert gjennom folketrygden. Dette reiser en rekke «dilemmaer» om hvor det er mest hensiktsmessig at ulike stønadsformer er forankret. Det er to måter å forholde seg til dilemmaer på. Enten løser man dem, eller man lærer seg å leve med dem på en bevisst måte. Det bør være en målsetting at forvaltningen fremstår som mest «ryddig», og at det er en sammenheng mellom det fagpolitiske og forvaltningsmessige ansvaret.

Dette reiser spørsmål om det er elementer i dagens utdanningsstøtte som bør flyttes over på andre forvaltningsområder. Samtidig reiser det spørsmål om det er former for utdanningsstøtte på andre områder i den statlige forvaltningen som bør flyttes over i Lånekassen.

5.2.4 Nye behov som følge av etter- og videreutdanningsreformen

De raske og økende omstillinger i nærings- og arbeidsliv fører til at mange arbeidstakere opplever at utviklingen setter nye krav til deres kunnskap og kompetanse. Bedrifter og offentlige virksomheter er avhengige av en kompetent arbeidsstokk for å kunne møte morgendagens utfordringer. I den generelle del av læreplanen for grunnskolen, videregående opplæring og voksenopplæring heter det: «Omstilling og dermed kunnskapsfornyelse vil være det stabile livsinnslag. Den kunnskap de voksne har fått i grunnutdanningen, må derfor vedlikeholdes og fornyes. Utdanningsverket må være åpent, slik at det er mulig å vende tilbake til opplæringen gjennom hele livet og fra alle yrker, uten store formelle hindre.»

Livslang læring er noe mer enn voksenopplæring i tradisjonell forstand. Livslang læring omfatter både grunnutdanning, overgangen til arbeidslivet og rollefordelingen mellom alle impliserte parter 22. Kunnskap og kompetanse er et viktig grunnlag for næringsutvikling, økt sysselsetting, verdiskaping, videreutvikling av velferdsstaten og aktiv demokratisk deltakelse. Livslang læring for alle krever en sammenkobling mellom formelle utdanningsinstitusjoner, livserfaring, læring i arbeidslivet og i hverdagen. Buerutvalget pekte på de utfordringer som ligger i å utvikle systemer og ordninger som gjør at den enorme spennvidden av ulike utdannings- og opplæringsbehov i samfunnet kan fanges opp på en bedre måte enn i dag.

Når det gjelder regelverket i Lånekassen, foreslo Buerutvalget at regelverket ble gjennomgått for å tilpasse det bedre til personer som tar etter- og videreutdanning. Som en oppfølging av dette har et annet utvalg fremmet en rekke forslag til endringer i reglene for avkorting av utdanningsstøtte mot arbeidsinntekt, behovsprøving mot ektefellens inntekt, finansiering av utdanning for «ny-sjanse»-elevene m.m. 23

Arbeidslivets, samfunnets og individets behov for utdanning er basis for det som i Norge er kalt «Kompetansereformen». 24 Den skal omfatte alle voksne i og utenfor arbeidsmarkedet og ha et bredt og langsiktig perspektiv. Reformen skal gjennomføres som en prosess der både arbeidsgivere, arbeidstakere og det offentlige må bidra aktivt. Under behandlingen i Stortinget 25 er de politiske myndigheter bl.a. bedt om å fremme lovforslag om individuell rett for voksne til grunnskoleopplæring og individuell rett til utdanningspermisjon. Den offentlige oppfølging av kompetansereformen vil skje på ulike områder, gjennom utdanningsstøtten i Lånekassen, gjennom tilskudd til bedriftene (SND), gjennom stønadsordninger fra arbeidsmarkedsmyndighetene, o.a. Erfaringene fra Sverige og Danmark viser at det ligger betydelige kostnader og incitamenter for utilsiktet atferd ved å etablere ordninger som ikke er samordnet. Det ligger derfor store utfordringer i å finne et samordnet offentlig system med enhetlige støtteordninger og en ryddig avklaring mellom de ulike forvaltningsområdene.

5.3 Krav til endringer i selve utdanningsstøtten

Selve utdanningsstøtten gjennom Lånekassen er ofte i fokus for offentlighetens oppmerksomhet. I ulike sammenhenger blir det reist spørsmål om endringer, ofte med utgangspunkt i enkeltsaker eller enkeltspørsmål. Svært ofte er forslagene farget av ståsted i forhold til støtteordningen. Det er likevel enkelte temaer og områder som går igjen. Og dersom vi begrenser perspektivet til å gjelde selve utdanningsstøtten, kan utfordringer og krav diskuteres ut fra følgende områder:

• støttesystemet under aldersskillet i videregående opplæring

• endringer i stipendmodellen og særstipendsystemet

• utdanningsstøtten som incitament for studentgjennomstrømning

• en utdanningsstøtte til å leve av under utdanningen

• en utdanningsstøtte til å leve med etter at utdanningen er avsluttet

• bedre utdanningsstøtte for svake grupper

• behov for forenklinger og forbedringer

• et støttesystem forankret i utdanningspolitiske verdier

5.3.1 Støttesystemet under aldersskillet i videregående opplæring

I utgangspunktet er finansiering av kostnadene til livsopphold for ungdom i videregående skole et ansvar for familien. Støtten fra Lånekassen er ment som et supplement til den private finansiering og målrettet mot de familier som har den svakeste økonomien. Støtten fra Lånekassen blir tildelt som stipend og lån. Dette innebærer at ungdom helt ned til 16 år kan ta opp lån i Lånekassen. Forutsetningen er at de har tillatelse fra sine foreldre/forsørgere.

I tilknytning til det forskningsprosjektet som Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) gjennomførte i sammenheng med Lånekassens 50-årsjubileum, ble det påvist at unge barnefamilier med bare videregående opplæring var den gruppen som hadde det vanskeligst økonomisk. Fra undersøkelser i Lånekassen er det vist at gruppen med bare lån fra videregående skole er overrepresentert blant misligholderne i Lånekassen.

I ulike sammenhenger er det stilt spørsmål ved låneordningen under aldersskillet. I noen sammenhenger har det vært betraktet som etisk betenkelig å lånebelaste umyndige personer. Fra en juridisk synsvinkel kan det reises spørsmål om det formelle grunnlaget for at disse skal hefte for betjening av utdanningslånet. På denne bakgrunn har det i mange sammenhenger 26 vært pekt på som ønskelig at støttesystemet under aldersskillet ble utviklet til et system med behovsprøvd fullstipendiering.

Utdanningsstøtte til ungdom i videregående opplæring er en del av samfunnets samlede overføring til barnefamiliene, et perspektiv som bl.a. det såkalte Barnefamilieutvalget 27 la til grunn for sine vurderinger. Utvalget foreslo endringer i utdanningsstøtten under aldersskillet og så bl.a. dette i sammenheng med et forslag om utvidelse av barnetrygden til 18 år. I sammenheng med en høringsuttalelse til utvalgets utredning reiste Lånekassen spørsmål om innholdet ved en fortsatt behovsprøving av utdanningsstøtten under aldersskillet. Etablering av nye unntaksregler fra en konsekvent anvendelse av aldersgrensen har reist spørsmål om aldersskillet kan erstattes av et system for dem med rettigheter etter Reform 94. Fra flere utgangspunkter skulle det således være grunnlag for å se på om støttesystemet under aldersskillet er tilpasset samtidens utfordringer.

5.3.2 Endringer i stipendmodellen og særstipendsystemet

Opp gjennom årene har form og innretning av subsidieelementet i støtteordningen vært gjenstand for en bred drøfting. Dels har dette vært et spørsmål om å legge subsidien i tildelings- eller tilbakebetalingsfasen, dels har det vært et spørsmål om form og innretning på stipendsystemet i tildelingsfasen.

Subsidien i tildelingsfasen under utdanning er delt mellom stipend og rentefritak. Rentefritaket i utdanningsperioden har vært drøftet i ulike sammenhenger, senest av Magistadutvalget 28, der et flertall gikk inn for å beholde rentefritaket, mens et mindretall mente dette burde erstattes av høyere stipendandel, i kombinasjon med renter. Sett i historisk sammenheng og rent generelt kan de alternative og rene stipendmodellene deles inn slik:

• direkte faste stipend.Denne stipendtypen innebærer faste stipendbeløp for bestemte formål, og som blir utbetalt som en del av støttebeløpet. Denne stipendtypen var helt enerådende over aldersskillet frem til endringene i stipendsystemet fra 1985-86.

• bonusstipend.Denne stipendtypen innebærer ettergivelse av en del av gjelden etter at visse etapper i utdanningen er gjennomført, eller etter at hele utdanningen er avsluttet. Stipendet fremstår m.a.o. som et sluttvederlag, eller som fortjeneste for bestått eksamen. Sentrale eksempler på dette var det såkalte «turbostipendet» for studenter som gjennomførte visse utdanninger på normert tid. Også dagens ettergivelse av lån for kandidater som har gjennomført langvarig universitets- eller høyskoleutdanning, hører inn under denne kategorien.

• stipend som funksjon av behov.Denne stipendtypen ser stipendet som en funksjon av behovet. Jo større støttebeløp, desto større stipend. Dette er det helt sentrale prinsipp bak beregningen av dagens utdanningsstipend gjennom den såkalte «prosentstipendmodellen». Også beregningen av stipend under aldersskillet, som en funksjon av forsørgerøkonomien, hører hjemme i denne kategorien. En annen aktuell modell er den såkalte «stipendandelsmodellen», der stipendet fastsettes som en bestemt andel av det totale støttebeløpet.

Fra studieåret 1985-86 ble stipendsystemet med direkte faste stipend erstattet av stipend som funksjon av behovet gjennom prosentstipendet. Modellen erstattet en rekke særstipender og var i prinsippet ment som en forenkling. Etter hvert har imidlertid forenklingen ved det generelle utdanningsstipendet blitt undergravd gjennom fremveksten av en rekke særstipend, ved fødsel, ved sykdom, ved kunstfagutdanning, for flyktninger, for elever i Nord-Troms og Finnmark osv.

Utregningen av utdanningsstipendet etter «prosentstipendmodellen» består av flere elementer som ikke er selvforklarende. Etter hvert har ordningen blitt oppfattet som komplisert. Det gjelder særlig for ungdom under aldersskillet, noe som blant annet skyldes alle unntaksordningene. Dette er uheldig av flere grunner. For Lånekassen er informasjonen tyngre og mer omstendelig, for søkerne blir det vanskeligere å kunne forutse hvor stort stipend den enkelte vil få og derved kunne kontrollere om resultatet av søknadsbehandlingen er riktig. Dette er bakgrunnen for at det er reist spørsmål om å finne andre og enklere måter å beregne utdanningsstipendet på, eventuelt erstatte det med et annet stipendsystem.

Samfunnsbehov og individuelle valgmuligheter

På ulike måter søker samfunnet å tilpasse ungdommens valg av utdanning til arbeidslivets behov for kompetanse. Omfanget av overordnet styring har vært balansert mot hensynet til individuelle valgmuligheter. Det sterkeste element i dimensjonering og utbygging av høyere utdanning i de senere år har vært studentsøkningen 29. Denne er deretter modifisert på grunnlag av mangel eller forventet underskudd på arbeidskraft innenfor en del yrker, samt ønsket om å sikre fagtilbudet i alle landsdeler innenfor arbeidsdelingen i Norgesnettet.

Også gjennom stipendsystemet gjennom Lånekassen kan det tenkes lagt inn incitamenter som påvirker valget av utdanning. I prinsippet finnes det to modeller: en der stipendsystemet i omfattende grad benyttes som incitament for å få ungdommen til å velge utdanning som en antar at det er størst samfunnsmessig behov for, eller et system som konsekvent er nøytralt i forhold til valg av utdanning. Valg av modell reflekterer en ansvarsdeling mellom det offentlige og enkeltindividet. I den første modellen legger det offentlige inn særstipend som motivasjonsfaktor for valg av utdanning, mens den andre modellen i større grad overlater de økonomiske konsekvenser til den enkelte og til de føringer som ligger i forventninger om utviklingen i arbeidsmarkedet.

Dagens system er en blanding av disse to modellene. Hovedmodellen er nøytral i forhold valg av utdanning, men det er for eksempel etablert særstipend for kunstfagutdanning for å fremme denne utdanningsretningen. Når det gjelder støtte til utdanning i utlandet, er gebyr- og tilleggsstipend bevisst innrettet mot utdanninger som det ikke er tilstrekkelig kapasitet til i Norge, samt den generelle målsetting om at norsk ungdom bør ta utdanning i utlandet. I nordisk sammenheng er det særpreget for Norge at det ved siden av hovedmodellen for stipendberegning finnes en rekke former for særstipend.

Erfaringene viser at det er vanskelig å styre ungdommens valg av utdanning, og at det er vanskelig å lage sikre prognoser, både for rekruttering til utdanning og når det gjelder avkastning av utdanning innenfor de enkelte utdanningsgruppene. Et sentralt spørsmål blir i hvilken utstrekning slike hensyn bør legges inn i stipendsystemet. Det overordnede dilemmaet ligger i avveiingen av enkle og robuste løsninger mot ønsket om å fremme særordninger som anses som samfunnsmessig ønskelige.

5.3.3 Utdanningsstøtten som incitament for bedre studentgjennomstrømning

Både den enkelte og samfunnet har felles interesse av at utdanningen ikke trekker ut unødig lenge. Gjennom budsjettsystemene er det overfor læringsinstitusjonene lagt inn incitamenter for at de skal bedre produksjonen av kandidater. Det tradisjonelle og primære siktemålet med utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen har vært å sikre det økonomiske grunnlaget for livsopphold, bolig og utgifter til bøker/materiell under utdanningen. Gjennom 1980-tallet vokste det frem et klarere ønske om å bruke stipendet som et aktivt virkemiddel for å fremme bedre gjennomstrømning i studiet. Tanken var å utforme regelverket rundt stipendtildelingen slik at det lå en viss motivasjon eller press på den enkelte til å studerer effektivt. I prinsippet kan et slikt incitament utformes både som en «bonus» eller som en «ubehagelig reaksjon», dersom den enkelte bruker for lang tid.

Ikke minst det såkalte «turbostipendet» var utformet som en bonus for gjennomført utdanning. Dette stipendet ble tildelt til de som gjennomførte visse former for utdanning innenfor normert tid. Stipendet ble imidlertid foreslått avviklet på grunn av et komplisert regelverk og fordi det ga tilfeldige og urimelige utslag. 30 Forslaget fikk tilslutning i Stortinget. 31 Dagens avskrivning av lån for kandidater som har gjennomført langvarig universitets- eller høyskoleutdanning, kan neppe ses som et virkemiddel for å fremme bedre gjennomstrømning. Stipendformen ble innført for å fremme interessen for at studentene skulle avslutte med hovedfag, og for å redusere gjeldsbyrden ved langvarige studier.

Spørsmål om bruken av utdanningsstipendet som virkemiddel for å fremme bedre gjennomstrømning reiser flere dilemmaer. Dels er det spørsmål om i hvilken grad det er mulig å påvirke atferden gjennom regulering av stipendet, dels er det spørsmål om det skal gjøres unntak for grupper som blir rammet av en slik regulering på en urimelig måte. Utvalget er bedt om å drøfte ordninger som gir den enkelte incentiver til en effektiv studiegjennomføring. Utfordringene ligger i å finne et regelverk som balanserer de ulike hensyn mot hverandre på en god måte.

5.3.4 En utdanningsstøtte til å leve av under utdanningen

Etter utdanningsstøtteloven er det en målsetting at utdanningsstøtten gjennom Lånekassen skal «bidra til at utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt» .I hovedsak dreier dette seg om to temaer innenfor utdanningsstøtten:

• størrelsen på det beløp som stilles til rådighet hver måned, den såkalte «kostnadsnormen»

• muligheten for utdanningsstøtte om sommeren

Spørsmålet om hvilket reguleringsprinsipp som skulle legges til grunn for kostnadsnormen, har vært bredt drøftet. Gjennom 1980-tallet ble denne i prinsippet regulert ut fra gjennomsnittlig lønnsutvikling for en industriarbeider. I praksis ble den fraveket en rekke ganger, og det ble reist tvil om dette var den mest hensiktsmessige referansegruppen. Gjennom de siste årene har kostnadsnormen vært regulert i samsvar med det som er definert som «kostnadsutviklingen». I teorien kan det tenkes flere varianter av reguleringsprinsipper:

• Normen kunne vært knyttet til visse objektive økonomiske størrelser, slik som folketrygdens grunnbeløp, lønnsutviklingen for utvalgte grupper, prisutviklingen eller en egen indeks for studentenes «handlekurv».

• Normen kunne knyttes til en forhandlingsløsning, etter modell av andre støtteberettigete ordninger.

• Normen kunne baseres på rene skjønnsmessige kriterier.

Undersøkelser 32 viser at studentene i utstrakt grad arbeider ved siden av studiene. Over halvparten av alle studenter har eller har hatt inntektsgivende arbeid ved siden av studiene i vårsemesteret 1998, og disse jobber gjennomsnittlig 12 timer per uke. De samme studentene har om lag kr 4 800 i månedlig inntekt, mens gjennomsnittet for alle studenter var kr 2 600 per måned.

Mer usikkert er det imidlertid hvor mye av dette arbeidet som skyldes nødvendighet, og hvor mye det er som skyldes endringer i studentenes forbruksmønster. Den samme undersøkelsen viste at ca. 90 pst. planla normal eller høyere enn normal studieprogresjon dette semesteret. Gjennomsnittlige boligutgifter lå på ca. 37 000 kroner per år. En del av dette skyldes avdrag og renter på egne boliglån. Ca. 25 pst. av studentene eide sine egne boliger. Samtidig vet vi 33 at studentene i storbyene har ca. 13 000 kroner i større utgifter per år enn studenter på mindre tettsteder. Men bare ca. 5 000 kroner av disse skyldes boutgifter. Resten skyldes et mer utstrakt uteliv og feriereiser.

Fra ulike hold er den økonomiske situasjonen for studenter i sommerferien blitt tatt opp. I vanskeligere tider på arbeidsmarkedet måtte en del av studentene søke sosialhjelp i sommerferien. Denne andelen er imidlertid redusert betydelig. Fra andre hold er det pekt på at bedre muligheter for utdanningsstøtte om sommeren, slik det er i Danmark, ville kunne føre til en mer effektiv studiegjennomstrømning. Fra litt ulike synsvinkler kan det derfor være grunnlag for å drøfte i hvilken utstrekning utdanningsstøtten i dag bidrar til å fylle målsettingen i loven om at studiearbeidet må bli effektivt.

5.3.5 En utdanningsstøtte til å leve med etter at utdanningen er avsluttet

Undersøkelsen om studentenes levekår våren 1998 viste at hele 92 pst. sier at de alt i alt trives bra med sine studier. Desto sterkere vil overgangen til arbeidslivet og kravet om tilbakebetaling av utdanningslånet kunne bli. For de unge er dette en overgangsfase som fører til de største forandringer i livet. For mange betyr dette slutten på ca. 20 års skolegang og det første virkelige møtet med arbeidslivet. Rentene begynner å løpet den første måneden etter avsluttet utdanning. Etter en betalingspause på 7-10 måneder kommer det første kravet om å begynne nedbetalingen av utdanningslånet.

At selve overgangen fra utdanning til arbeid kan være vanskelig, er ikke en ny erkjennelse. Dette skjer samtidig med etableringsfasen, og mange kommer inn i den såkalte «livsfaseklemma» - en periode i livet da inntekten er beskjeden og utgiftene betydelige. Det er lang tradisjon for å ta hensyn til disse problemene i betalingsvilkårene for utdanningslånet. Frem til 1995 var det etablert såkalte «lavterminer» for de tre første årene i nedbetalingen av studielånet. Unge tilbakebetalere under 23 år kunne få ytterligere nedsatte lavterminbeløp. Men disse løsningene innebar ikke noen rentelettelse. Slik sett fungerte ordningen som kollektive betalingsutsettelser for hele låntakermassen - også for de som ikke trengte dem. I en periode med økende utlånsrente og en holdningsendring i forhold til det å nedbetale gjeld ble disse ordningene etter hvert sett på som ugunstige. Tallene for ekstraordinære innbetalinger 34 viste at store grupper ønsket å begynne nedbetalingen tidligere og med større beløp.

Også dagens ordning med inntektsavhengig nedsettelse av terminbeløpene (INTB) har sin hovedbegrunnelse i muligheten for utjevning av betalingsbelastningen mellom ulike faser i tilbakebetalingen. Den omfatter gruppen av låntakere der terminbeløpene til sammen er over 6 pst. av brutto årsinntekt. I perioder har også rentetrapper vært benyttet for å utjevne betalingsbelastningen i ulike faser av nedbetalingen av studielånet.

I forbindelse med Lånekassens 50-årsjubileum gjennomførte NIFU en analyse 35 av betalingsbelastningene i overgangsfasen mellom utdanning og arbeid. Analysen viste at personer med utdanningsgjeld ikke har vesentlig høyere gjeld enn andre grupper, men at belastningen i de første årene fører til at mange utsetter etableringsfasen til et senere tidspunkt.

I en viss forstand er det en todelt situasjon. Det er konstatert at mange kan ha behov for muligheter til å tilpasse nedbetalingen av utdanningslånet til fremtidig inntektsutvikling. Samtidig er det mange som ønsker å nedbetale raskere enn betalingsplanen tilsier. Dette har også sammenheng med at det tradisjonelle studentbegrepet er i oppløsning. Etter- og videreutdanning vil øke alderssammensetningen blant søkere om utdanningsstøtte. Studentpopulasjonen vil etter hvert ha flere sammenfallende trekk med den ordinære befolkningen. Dette reiser utfordringer i retning av større fleksibilitet og individuelle valgmuligheter. Fra ulike synsvinkler kan det derfor være grunnlag for å se nærmere på rente- og betalingsvilkårene i lys av livsfaseproblemet i overgangen mellom utdanning og arbeidsliv.

5.3.6 Bedre utdanningsstøtte for grupper med spesielle behov

De fleste velferdsordninger består av en kombinasjon av generelle og særskilte virkemidler. Ofte vil det kunne være enkeltgrupper som av ulike grunner har falt utenfor støttesystemet. Eller det kan være slik at de forutsetninger som lå til grunn for dagens regelverk, ikke lenger er til stede. I denne sammenheng oppstår det krav om forbedringer slik at støttesystemet «treffer» bedre som virkemiddel overfor grupper med spesielle behov.

Det ligger en utfordring i å vurdere hvordan støttesystemet ivaretar disse gruppenes behov, og se på samspillet med etablerte virkemidler i andre velferdsordninger. I mandatet er utvalget spesielt bedt om å vurdere situasjonen ved sykdom og graviditet.

5.3.7 Behov for forenklinger og forbedringer

Utgangspunktet for tildeling av lån og stipend gjennom Lånekassen har vært at beregningen av støtten skal være så enkel som mulig. Dette har ikke bare en forvaltningsmessig side. Det er ikke minst viktig ut fra at den enkelte skal kunne forstå og kontrollere at beregningen av støtten er korrekt. Rent generelt har dette med rettssikkerhet i forvaltningen å gjøre. Det er imidlertid ingen enkel oppgave å forene hensynene til at støttesystemet skal bli enklere, at det ikke skal koste mer enn i dag, og at ingen skal komme dårligere ut.

Som offentlig forvaltningsvirksomhet er Lånekassen styrt gjennom vedtak i det politiske system. Gjennom det siste tiåret har Lånekassen blitt pålagt å administrere en rekke nye støtteformer. Slik sett har utviklingen lagt større vekt på hensynet til å bruke Lånekassen som et presist virkemiddel i utdanningspolitikken enn hensynet til enkelhet, oversiktlighet og forutsigbarhet i støttesystemene. Spenningen mellom de ulike hensyn vil trolig være et permanent trekk ved offentlig forvaltning, men etterhvert har regelverket rundt Lånekassens virksomhet blitt så omfattende at behovet for å finne forenklinger og forbedringer har blitt påtrengende. Det oppstår en «smertegrense» der det blir vanskelig å kunne konstatere totalvirkningen av alle enkeltelementene i støttesystemet. Og det er neppe slik at et system med «millimeterrettferdighet» nødvendigvis er mer rettferdig enn et system med større maskevidde. Lånekassens regelverk er delt inn i 11 kapitler, med ca. 450 forskriftspunkter. Lånekassens styre har vedtatt ca. 500 nærmere regler til forskriftene. I tillegg har administrasjonen i Lånekassen utarbeidet arbeidsinstrukser som ytterligere regulerer støtteordningene. Behovet for forenkling av reglene reiser spørsmål om hvor detaljert disse skal behovsprøve utdanningsstøtten ut fra andre vilkår enn de som fremgår av utdanningssituasjonen.

5.3.8 Et støttesystem forankret i utdanningspolitiske verdier

Som en utpreget kunderettet virksomhet er Lånekassen og utdanningsstøtten ofte gjenstand for oppmerksomhet i offentligheten. Større pågåenhet og personlig vinkling fører til at mediene ikke lenger nøyer seg med halvgode svar, som at «slik er det bestemt», eller «det koster for mye». I økende grad stiller samfunnet krav om begrunnelser som går lenger, som spør om formålet eller intensjonen bak reglene. Av denne grunn er det nødvendig at regelverket ikke i hovedsak fremstår som instrumentelt begrunnet, som et styringsredskap for å fremme visse samfunnsmål, men som en støtteordning som er forankret i et utdanningspolitisk verdisett - et verdisett som er i samsvar med det de fleste ville kunne finne rimelig og fornuftig.

I en viss forstand er dette et spørsmål om informasjon og profilering. Men det er også noe mer. Det er også et spørsmål om å se sammenhengen mellom de ulike virkemidlene i støtteordningen og de utfordringer denne er stilt overfor. Ikke minst av denne grunn er det viktig av utdanningsstøtten fremstår som et bevisst og velbegrunnet hele med integrerte og sammenhengende enkeltelementer.

5.4 Nye krav til forvaltningen av utdanningsstøtten

Spørsmål om bedre utdanningsfinansiering og krav til forvaltningen gjennom Lånekassen vil ofte være spørsmål som griper over i hverandre. Det kan likevel være hensiktsmessig å skille ut som en egen gruppe de krav og forventninger som i hovedsak har betydning for den forvaltningsmessige side av utdanningsstøtten. Disse kan drøftes ut fra følgende opplisting:

• klargjøring av de langsiktige målsettinger for Lånekassen

• moderne masseforvaltning

• kontroll og sikring av de verdier som forvaltes gjennom utdanningsstøtten

• skjønn og likebehandling

Flere av målsettingene står i strid med hverandre, for eksempel ønsket om større fleksibilitet og behovet for likebehandling. Utfordringen ligger i å finne frem til et støttesystem som balanserer hensynene mot hverandre på en måte som de fleste finner rimelig.

Nedenfor er det gjort noe nærmere rede for hva som ligger i disse forventningene til endringer i den forvaltningsmessige side av utdanningsstøtten.

5.4.1 Klargjøring av de langsiktige målsettinger for Lånekassen

Utdanningsstøtte gjennom Lånekassen kan bare forsvares så lenge de individuelle og samfunnsmessige behov ikke kan ivaretas på en bedre måte av andre.

Samtidig ser vi en utvikling der forventningene til privat bankvirksomhet i økende grad er normsettende for de krav som stilles til Lånekassens virksomhet. Et positivt trekk ved dette perspektivet er bl.a. at det har brakt kundehensynet tyngre inn i beslutningsgrunnlaget i offentlig forvaltning, og statsbankenes serviceholdning er i dag noe langt annet enn den var for ti år siden. Men det er også forventninger om at Lånekassen skal yte den samme individuelle service og utvikle produkter fra det private bankvesen.

Men den særstilling som virksomheten står i, har gjort det mulig å rendyrke de utdanningspolitiske målsettinger som ligger til grunn. Når det gjelder tilbakebetaling av utdanningslån, har målsettingen vært å fremme et enkelt og oversiktlig regelverk for betalingsvilkår som sikrer at de sosiale målsettinger som fremgår av utdanningsstøtteloven, blir ivaretatt. Fleksibilitet og valgfrihet har vært ønskelig, men det må ha hatt en innretning som fremmer enkelhet. Reglene for tilbakebetaling fremstår ikke som enkle i dag. Det kan altså være behov for å diskutere det som skiller statsbankene fra det private bankvesen. Når det gjelder Lånekassen, dreier dette seg om tre hovedforhold:

• Lånekassen skal fylle et samfunnsbehov som ikke kan ivaretas i det private bankvesen.

• I lånevilkårene ligger det en rekke sosiale ordninger - ordninger som er styrt av politiske vedtak og ikke av markedshensyn.

• Lånekassen er ikke en kommersiell bank.

På kort sikt har ressursdiskusjonen være styrende for hva det ville vært mulig å utvikle av tilbud. Generelle trekk ved utviklingen i statsforvaltningen har vært mindre politisk styring, mer fagstyring og markedsstyring. 36 På litt lengre sikt vil det være behov for å klarlegge hvilket ambisjonsnivå virksomheten skal ha på dette området, sett i lys av de sosiale og utdanningspolitiske målsettinger som er lagt i utdanningsstøtteloven.

Lånekassens støtteordninger befinner seg i et spenningsfelt mellom offentlige velferdsordninger og bankvirksomhet. Et utfordrende spørsmål blir om det er mulig å forene et sosialt sikkerhetsnett på tilbakebetalingssiden med et sett av produkter fra det kommersielle bankvesen. Disse produktene er selvsagt ikke begrunnet ut fra et kundehensyn, men ut fra hensynet til å tjene penger. Kommersielle hensyn ligger ikke til grunn for Lånekassens virksomhet, og fra en administrativ synsvinkel ville utviklingen av slike tilbud kreve flerdobling av ressurstilgangen. Men kan virksomheten la være å utvikle denne siden hvis det er et klart ønske fra kundene?

5.4.2 Moderne masseforvaltning

Lånekassen har ca. 700 000 kunder, hvorav ca. 430 000 er i tilbakebetalingsfasen. I alt tildeler Lånekassen hvert år ca. 10 mrd. kroner i utdanningsstøtte, hvorav ca. 4,3 mrd. kroner er stipend. Institusjonen behandler ca. 230 000 søknader om utdanningsstøtte og ca. 130 000 søknader om betalingslettelser. Samtidig forvalter Lånekassen en utestående gjeld på ca. 60 mrd. kroner og administrerer innbetalinger på ca. 6 mrd. kroner.

Lånekassen har samtidig ca. 320 ansatte med et administrasjonsbudsjett i overkant av 200 mill. kroner.

Tallene forteller noe om en mangesidig virksomhet som forvalter betydelige verdier. Det kan neppe trekkes noen annen konklusjon enn at Lånekassen er et billig og effektivt instrument for samfunnet. Lånekassen må planlegge med utgangspunkt i tilnærmet samme ressurstilgang. For å kunne løse sine oppgaver er Lånekassen derfor helt avhengig av et regelverk der søknadene kan behandles maskinelt. Utfordringen ligger i å forene den administrative nødvendighet av masseforvaltning med behovet for fleksibilitet og individuelle valgmuligheter.

5.4.3 Kontroll og sikring av de verdier som forvaltes gjennom utdanningsstøtten

Lånekassen forvalter store verdier på samfunnets vegne. Det påhviler virksomheten et stort ansvar for å legge til rette for å sikre at disse verdiene blir brukt til det de er ment til. Grovt sett vil utfordringen på dette området måtte skje innenfor tre områder:

• sikring av at tildelte bevilgninger går til de rette formål

• forebygging av mislighold og tap av statens fordringer

• intern økonomirevisjon

Lånekassen har tradisjonelt lagt til grunn at de opplysninger som fremkommer i søknaden, er korrekte. Opplysningene har blitt kontrollert av saksbehandlere så langt dette har vært praktisk mulig. Økt bruk av edb har ført til at vilkårene for utdanningsstøtte og kontroll av opplysningene i økende grad er blitt lagt inn i edb-programmer. Etterkontroll av studieprogresjon blir foretatt gjennom en samkjøring med eksamensregistre og stikkprøvekontroll av utvalgte studentgrupper. Kontroll av bostatus blir foretatt gjenom en årlig bokontroll av en utvalgt gruppe. Inntektsopplysninger blir kontrollert dersom søkeren sender inn en ny søknad. Noen av utfordringene i dette arbeidet ligger dels i ordninger som ikke lett lar seg kontrollere, og dels i å finne kontrollformer som er bedre enn i dag.

Lånekassen har i de siste årene arbeidet aktivt med en strategi for å forebygge en videre utvikling av misligholdet. Sentrale elementer i denne strategien har vært

• økte fullmakter til å kunne inngå avtaler om tilbakebetaling for å hindre større tap senere

• bedre virkemidler i edb-systemet for å kunne håndtere henvendelser til/fra misligholdere

• visse endringer i regelverket for å motvirke oppbygging av gjeld

• økt bemanning for å takle inkassosakene

Misligholdet av låneforpliktelser vil ofte ha sitt grunnlag i at låntakerne ikke kjenner mulighetene for betalingslettelser. Lånekassen har således en tosidig oppgave overfor denne gruppen: dels å sørge for at låntakere med rett til betalingslettelser blir fanget opp og innvilget lettelser, dels å følge opp låntakere med manglende betalingsvilje på en mer effektiv måte. For å kunne ivareta dette på en bedre måte er det nødvendig at Lånekassen får tilpassede virkemidler.

Gjennom det nye økonomireglementet for staten og de funksjonelle kravene til regnskapssystemene er hensikten å sikre at bruken av offentlige midler skjer i samsvar med fullmaktene. Noe av problemet med regelverket for utdanningsstøtten er at det finnes ordninger som ikke lar seg kontrollere. Dette er uheldig av flere grunner - dels fordi en ikke kan kontrollere at midlene brukes til det de var tenkt til, og dels fordi det undergraver legitimiteten ved selve støtteordningen. Det er et uheldig signal å sende til omverdenen at en ikke kan kontrollere alle sider ved støtteordningen. Det er derfor også et behov for å gjennomgå støtteordningen fra denne synsvinkelen.

5.4.4 Skjønn og likebehandling

I en interpellasjon våren 1997 ble spørsmålet om en mer skjønnsmessig og individuell behandling tatt opp. I oppfølgingen av dette ble det høsten 1997 nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere bruken av skjønn i saksbehandlingen i Lånekassen. Arbeidsgruppen avga en rapport 37> om spørsmålet i februar 1998.

Spørsmålet om bruken av skjønn kan betraktes fra en praktisk og fra en formell side. Den praktiske siden er knyttet til sammenhengen mellom oppgaver og ressurser. Den formelle siden er knyttet til rettssikkerheten ved vedtak i forvaltningen. Utgangspunktet er to prinsipielt helt ulike regelverk: ett som er bygd opp med helt spesifikke kriterier for når utdanningsstøtte kan innvilges, og ett der dette er avhengig av en skjønnsmessig vurdering. Et regelverk som er basert på skjønnsmessige vurderinger, er helt uegnet for behandling av søknader ved hjelp av edb-programmer. Lånekassen driver omfattende masseforvaltning av utdanningsstøtte og må i utstrakt grad bygge på et regelverk med spesifikke kriterier. Det er ingen betenkeligheter med dette fra en rettsikkerhetsmessig side, så lenge kriteriene er i samsvar med lov om utdanningsstøtte og det ikke er foreskrevet en skjønnsmessig vurdering.

På den annen siden pekte arbeidsgruppen på at det var etablert regler som åpnet for skjønn i kanskje større utstrekning enn det var praktisert. I denne sammenheng reiste gruppen bl.a. en del spørsmål rundt

• standardisering av skjønnsvurderingen i offentlig forvaltning

• formelle instansforhold ved regelverket i Lånekassen

• muligheten for Lånekassen til å kunne gjøre unntak fra forskriftene (derogasjon)

• arbeidsdelingen mellom departementet og Lånekassen

«Lik behandling av like saker» er et fundamentalt prinsipp i rettsstaten og har vært den viktigste retningslinje for behandlingen av søknader i Lånekassen. Ikke minst av denne grunn og ut fra nødvendigheten om rutiner for massehenvendelser, fremstår Lånekassen for noen som en litt firkantet virksomhet. I dag utfordres dette prinsippet med ønsker om større fleksibilitet og mer skjønn. Mer skjønn og individuell behandling innebærer imidlertid også større farer for forskjellsbehandling. Skjønnet må også innebære at noen får avslag.

Likebehandling må fortsatt være den sentrale støttebjelken for saksbehandlingen i Lånekassen. Utfordringen ligger i å tilpasse dette til en mer åpen holdning, der det også er rom for individuell vurdering. Måten å møte denne utfordringen på vil delvis være et spørsmål om endringer i regelverket, dels et spørsmål om organiseringen rundt saksbehandlingen.

5.5 Oppsummering

Utfordringer og forventninger til utdanningsstøtten kan på en hensiktsmessig måte deles inn i krav som har sitt grunnlag utenfor støtteordningen, krav som stilles til selve utdanningsstøtten, og krav som i hovedsak går på forvaltningen av støtteordningen.

Ved tusenårsskiftet er det formulert nye utfordringer til de organiserte læringsprosesser i samfunnet. Den teknologiske revolusjon åpner for utvikling av nye læringsarenaer, samtidig med at grenseflaten mellom utdanning og arbeid blir utydelig. Det å søke utdanning er blitt alminnelig i ordets bredeste forstand. Det tradisjonelle studentbegrepet har i de siste årene vært under oppløsning og vil etter hvert bli erstattet med ett der utdanning skjer i alle livets faser. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen må fange opp og være tilpasset endringsprosessene i utdanningssamfunnet. Samtidig er det behov for rammebetingelser som kan skape større forutsigbarhet.

Regelverket for tildeling av stipend og lån skal være forankret i den virkelighet som alle søkergrupper befinner seg i. Det er reist spørsmål rundt dagens støtteregler som dels er knyttet til støttesystemet under aldersskillet, dels er knyttet til beregningsmodellen for utregning at utdanningsstipendet. Utvalget er videre bedt om å drøfte ordninger som gir den enkelte incentiver for en effektiv studiegjennomføring.

Utgangspunktet for utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har vært at den skal være til å leve av under utdanningen og til å leve med etter at utdanningen er avsluttet. Det er stilt spørsmål ved om disse målsettingene er ivaretatt i dag. Dette forutsetter drøftinger av kostnadsnormen og overgangsfasen mellom utdanning og arbeid. I økende grad stilles det krav om at støttesystemet ikke fremstår som «en teknisk innretning», men at regelverket er forankret i et verdisett som de fleste finner rimelig.

Det er i dag et sett av ulike forventninger til endringer av regelverket for tildeling av lån og stipend. Det er pekt på behovet for forenklinger og forbedringer, større fleksibilitet og forutsigbarhet, skjønn og likebehandling. Fra en administrativ synsvinkel er en helt avhengig av rutiner for massehåndtering av henvendelser. Utfordringen ligger bl.a. i å balansere disse hensynene mot hverandre og klargjøre de langsiktige målsettinger med virksomheten i Lånekassen. For bedre å kunne ivareta målsettingen om å sikre at de verdier som forvaltes i Lånekassen går til de rette formål, er det nødvendig å utvikle virkemidler som er tilpasset dette på en hensiktsmessig måte.

6 Utdanningsfinansiering i et internasjonalt perspektiv

6.1 Generelt

I de fleste land ligger det økonomiske incitamenter for å få landets befolkning til å ta utdanning, enten disse er etablert som ulike tilskuddsordninger i utdanningsfasen eller som høy avkastning etter at utdanningen er ferdig. Slik sett kunne det vært interessant å systematisere ulike løsninger i et verdensperspektiv. For formålet ved denne utredningen har vi imidlertid måttet redusere ambisjonen. Nedenfor er det kort redegjort for to støtteordninger i land utenfor Europa, dvs. i USA og Australia, deretter for en del land i Europa og endelig for støttesystemene i Norden - med stigende grad av presisjon. Til sist er det gjort visse sammenliknende betraktninger rundt støttesystemene i Europa og i Norden.

6.2 Land utenfor Europa

6.2.1 USA

Organisering

Med noen unntak blir studiestøtten i USA administrert av skolene selv. I USA opereres det med studieavgifter. Det er stor forskjell på avgiftsstørrelsen mellom private og offentlige skoler. Gjennomsnittlig årsavgift i 1998 for å studere ved et 4-årig privat college var 114 468 NOK, en økning på 5 pst. fra 1997. Ved 4-årig offentlig college var den gjennomsnittlige studieavgiften i 1998 på 25 588 NOK, en økning på 4 pst. fra 1997. For 2-årig privat og offentlig college var den gjennomsnittlige studieavgiften i 1998 på henholdsvis 57 857 NOK og 12 884 NOK 38. For studenter som ikke kommer fra den delstaten der han/hun studerer («out-state students»), ilegges det en ekstra årsavgift. Den samme «out-state»-avgiften gjelder for utenlandske studenter som studerer i USA, i både offentlige og private utdanningsinstitusjoner.

Behovsprøving

I USA finnes det en mengde varianter av økonomisk støtte for studenter og deres foreldre. Kostnadene for studenten fordeles mellom studenten selv, studentens foreldre, staten, skolene og private bidragsytere. Dette gjør at systemet blir sammensatt og vanskelig å få oversikt over. «Familiens bidrag» er betegnelsen på foreldrenes «tilgjengelige» inntekt/formue og inntekt/formue til studenten. Dette bidraget trekkes fra den beregnede kostnaden for et bestemt studium, for å se om studenten har behov for økonomisk støtte. En student regnes som selvstendig, dvs. at studiestøtten ikke må behovsprøves mot foreldrenes økonomi hvis han/hun er 24 år, gift eller liknende.

Støtteformer

I USA er det utstrakt bruk av skolepenger/studieavgifter. Foruten foreldrenes og studentenes egne oppsparte midler finnes det i dag fire måter å få økonomisk støtte til studier på:

• Stipend - ett kontantbidrag som studenten får for å ha vært dyktig på skolen.

• Bidrag - ett kontantbidrag som tildeles studenten etter behov.

• Lån - det er flere låneformer i USA, som har forskjellige lånevilkår og tilbakebetalingsvilkår.

• Arbeid - ofte kan studenten få ekstrajobber ved universitetet eller på college.

Ved de fleste skolene finnes alle de fire variantene av økonomisk støtte, og mange skoler kombinerer to eller flere varianter - man setter sammen et såkalt «financial package». Som regel finnes det ansatte ved skolen som har til arbeidsoppgave å hjelpe studentene med å finne frem til de rette måtene for den enkelte å finansiere sine studier på.

Ved siden av de ovenfor nevnte støttesystemene finnes det i USA også delstatsstøtte, støtte fra skolen (for eksempel sportsstipend, merittstipend og liknende) og støtte fra private (ofte merittbasert).

Av den totale summen av stipend og lån som var tilgjengelige for studentene i 1997-98, utgjorde lånene ca. 60 pst. og stipendene mindre enn 40 pst. På slutten av 1970-tallet var forholdet nesten nøyaktig det motsatte, med 60 pst. stipend og 40 pst. lån. I de siste 20 årene har studiestøtten i USA gått fra en stipendbasert til en mer lånebasert form.

6.2.2 Australia

Fra tidlig i 1980-årene har Australia hatt en betydelig økning i antall studenter. I 1983 var studenttallet 384 577, tilsvarende tall var i 1995 på 604 177 studenter. Større likhet i mulighetene til å ta høyere utdanning har vært et sentralt diskusjonstema i Australia. Stipendordningene i Australia er universitetsspesifikke, dvs. at det enkelte universitet kan utforme sine egne tildelingskriterier. Når det gjelder tiltak for å rette opp sosiale skjevheter i rekrutteringen til høgre utdanning, har sentrale myndigheter etablert forutsetninger om at hvert universitet etablerer «Equity-programs». Universitetene tildeles om lag 5 mill. australske dollar til dette formålet årlig. Universitetene bidrar også med egne midler.

Australia har et system med utstrakt bruk av skolepenger og studieavgifter. «The Higher Education Contribution Scheme», HECS, ble etablert i 1989 med det spesifikke mål å etablere en brukerbetaling for høyere utdanning. Ifølge denne planen skal studentene bidra med omtrent 20 pst. av den gjennomsnittlige totale kostnaden ved et undervisningsopplegg. Den summen studentene betaler til sentrale myndigheter, går uavkortet til etablering av flere studieplasser. Studentene kan velge om de vil betale studieavgiften umiddelbart eller etter avsluttet utdanning. Betaler studenten umiddelbart, gis det en rabatt på ca. 25 pst. (1993). For de studentene som betaler studieavgiften etter avsluttet utdanning, er det innebygd en rimelighetsklausul i ordningen. Dette innebærer at studenter med en HECS-forpliktelse ikke trenger å betale tilbake hvis inntekten er lavere enn gjennomsnittlig ukelønn . 39Tilbakebetalingen skjer over skatteseddelen. Slik sett er det etablert en kobling mellom utdanningen og den individuelle avkastning av denne. I 1995 utgjorde studentavgiftene 15 pst. av total finansiering av høgre utdanning. Begrunnelsen for at det i Australia er opprettet et system med studieavgifter, har vært at individenes nytte av høyere utdanning er større enn samfunnets nytte, og at individene derfor må betale mer. Det er blitt pekt på at individer med høyere utdanning har bedre muligheter for arbeid og høy inntekt enn andre som ikke tar høyere utdanning. Det er derfor blitt argumentert for at myndighetene bedre kan fremme likhet i høyere utdanning på andre måter enn ved å betale for individenes studieplasser. I 1995 var studentavgiftene fastsatt som 23 pst. av beregnet gjennomsnittskostnad for et ordinært studie.

Et offentlig utvalg som la frem sin rapport i april 1998, Westutvalget, foreslo bl.a. at alle australiere bør ha tilgang på en viss sum penger som de kan bruke på utdanning gjennom sitt livsløp. Utdanningsinstitusjonene må samtidig kunne ha større frihet til å prise tjenester som for eksempel veiledning.

I Australia er det i de siste årene satset bevisst på å øke rekrutteringen av europeiske studenter til australske utdanningsinstitusjoner.

6.3 Ikke-nordiske land i Europa

6.3.1 Innledning

I det 19. århundret og tidlig i det 20. århundret kan man finne de første tegn til at myndighetene i de europeiske landene begynte å engasjere seg i spørsmål som gjaldt studiefinansiering. Det var i denne perioden grunnlaget ble lagt for de ulike studiefinansieringsordningene vi finner i Europa i dag. Til tross for at studiestøtteordningene i dag fremstår som grunnleggende ulike, lå det samme overordnede mål til grunn for ordningene. Dette målet var å hjelpe studentene med å overvinne økonomiske vanskeligheter. Bistanden til studentene skulle skje ved hjelp av stipend, lån eller subsidiert kost og losji. De fleste studiefinansieringsordningene stilte i startfasen krav om at studentene enten måtte gjennomføre en spesiell eksamen før han/hun tok fatt på et studium, eller vise en ekstraordinær faglig dyktighet. Et annet krav kunne være at studenten måtte ha de beste karakterer i slutten av hvert akademisk år for å beholde studiestøtten.

De fleste typene av studiestøtteordninger som manifesterte seg i 1960- og 1970-årene, er i det store og hele de samme i dag, men det har skjedd mindre endringer innenfor de forskjellige ordningene, som for eksempel endringer i total støttetildeling, i fordelingen på stipend og lån eller i endrede tildelingskriterier. Storbritannia og Nederland skiller seg ut, i og med at de har foretatt en radikal forandring av sin studiestøtteordning.

Nedenfor er det redegjort i noe mer detalj for ulike støttesystemer i enkelte utvalgte ikke-nordiske land i Europa.

6.3.2 Nederland

I 1996 ble det nedsatt en komité for å se på fremtidens studiestøtte i Nederland. Siden den gang har det pågått en kontinuerlig og heftig debatt omkring de langsiktige perspektivene for studiestøtte. Diskusjonen fokuserer på forandringer innenfor studiestøttesystemet, kostnadsnormen for studenter og på studentenes inntektsgivende arbeid mens de studerer.

Organisering

Administrasjon og forvaltning av den statlige støtteordningen foretas i en egen enhet, «Informatie Beheer Groep», på vegne av Departementet for utdanning, vitenskap og kultur.

Behovsprøving

Studiestøtte innvilges bare heltidsstudenter, og gis for 12 måneder i året. Studenten må være mellom 18 og 27 år gammel for å få studiestøtte. De studentene som er eldre enn 27 år, har mulighet til å ta opp lån. Den totale studiestøtten avhenger av om studenten er hjemme- eller borteboer. Det er forventet, men ikke lovpålagt, at foreldrene støtter sine barn økonomisk under utdanningen hvis de har økonomiske muligheter for dette. Det tas videre hensyn til studentenes arbeidsinntekt i beregningen av studiestøtten.

Støtteformer

Utdanningsstøtten i Nederland har gjennomgått flere forandringer gjennom de senere årene. Tidligere hadde alle studenter krav på et basisstipend. I 1996 ble basisstipendet erstattet av det prestasjonsavhengige stipendet. Denne utviklingen i studiestøtteordningen ser ut til å reflektere en generell internasjonal trend, som legger vekt på studentenes private ansvar og personlige initiativ. Undersøkelser i Nederland kan tyde på at innføringen av prestasjonsavhengige stipend har medført at studentene arbeider hardere og mer regelmessig med studiene.

Studiestøttesystemet i Nederland består av fire deler:

• Prestasjonsavhengig stipend - oppfyller studenten visse progresjonskrav blir stipendet konvertert til en gave. Hvis studenten ikke oppfyller kravene, blir all støtte betraktet som et lån og må betales tilbake.

• Et tilleggsstipend som avhenger av studentens egen og foreldrenes inntekt. Dette stipendet er også avhengig av en viss progresjon i studiene.

• Studielån der beløpet avhenger av studentens egen inntekt.

• Et spesielt kort som gir studentene rett til gratis reiser med alminnelige transportmidler innenfor landets grenser.

Skolepenger/studieavgifter

Studenter i Nederland må betale studieavgifter. Avgiftene er de samme for alle fag og blir fastsatt hvert år av Departementet for utdanning, vitenskap og kultur. I 1998 utgjorde studieavgiften ca. 10 750 NOK.

Tilbakebetaling

Renten på studielånet begynner å løpe når lånet er innvilget. Renten er nesten på høyde med renten i de private bankene. Tilbakebetalingen av studielån begynner i januar to år etter at studiene er avsluttet, og skjer en gang i måneden. Studielånet skal betales tilbake innen 15 år etter avlagt eksamen. Greier ikke tilbakebetaleren å betale tilbake alt lånet innen denne fristen, blir resterende lån avskrevet.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 2,2 pst. av de nederlandske studentene i et annet EU- eller EØS-land. 40

6.3.3 Storbritannia

Innledning

Utvalget har valgt å gjøre fremstillingen av utviklingen av studiestøttesystemet i Storbritannia relativt grundig, ut ifra at dette studiestøttesystemet har gjennomgått radikale forandringer i de senere årene. Den viktigste forandringen som har skjedd i Storbritannia, er overgangen fra stipend til dagens system med nesten bare lån for studentene. Det er interessant å se på bakgrunnen for forandringene i systemet, og erfaringene med de ulike modellene.

Litt historikk

I 1939 sto studieavgifter for omtrent 30 pst. av universitetenes inntekter i Storbritannia. Dette ble gradvis redusert etter som universiteter og college begynte å motta økende subsidier fra det offentlige. Tidlig på 1960-tallet ble det innført et system med allmenne bevilgninger fra det offentlige til høyere utdanningsinstitusjoner per heltidsstudent. På denne tiden utgjorde studieavgifter ca. 10 pst. av undervisningskostnadene. Bevilgningene som ble innført dekket studieavgiftene opp til et visst nivå som ble spesifisert av myndighetene. Den subsidierte avgiften ble utbetalt direkte fra det offentlige til de høyere utdanningsinstitusjonene av de lokale utdanningsmyndighetene. De lokale utdanningsmyndighetene fikk i sin tur dekket deler av sine utgifter til finansieringen av staten. De fleste studentene var ikke klar over at det fantes en slik subsidiert studieavgift.

Dette systemet førte til at de høyere utdanningsinstitusjonene tok inn langt flere studenter enn tidligere. Veksten i studentmassen økte deres totale inntekter, samtidig som de kostnadene utdanningsinstitusjonene hadde per student, ble gradvis redusert. Kvaliteten på utdanningen var i ferd med å synke. På 1990-tallet økte myndighetenes bekymring over effekten av den politikken som ble ført. Mange universiteter tok ikke tilstrekkelig hensyn til kvaliteten på undervisningen, og den totale kostnaden for staten økte uakseptabelt blant annet pga. den raske veksten i studenttallet. Svekkelsen av utdanningsinstitusjonenes forskningsaktivitet var også alarmerende. Fra 1995 og fremover reduserte myndighetene bevilgningene per student, og satte samtidig en grense for ytterligere ekspansjon i studenttallet. Som en følge av dette begynte den totale inntekten til universiteter og college å falle. Flere universiteter truet med å innføre supplerende studentavgifter for å kunne tilby undervisning av tilfredsstillende kvalitet. Dette innebar et nytt kapittel i debatten om finansieringen av høyere utdanning.

På denne bakgrunn ble Dearing-komitteen nedsatt i februar 1996. Komiteen skulle se på, og komme med anbefalinger til, hvordan den fremtidige finansiering av høyere utdanning og støtte til studentene måtte utformes. Komiteen la frem sin rapport i juli 1997. 41

Den britiske stat sto overfor et valg mellom å ikke øke studenttallet ytterligere, lavere offentlig finansiering til utdanningsinstitusjonene per student eller å finne alternative finansieringskilder.

Under sitt arbeid med rapporten ble Dearing-komiteen overbevist om at det ikke var utsikter til en ytterligere økning av den offentlige finansieringen av høyere utdanning. Komiteen konkluderte med at den eneste realistiske finansieringskilden var studentene selv og deres familier. Det er to hovedgrunner til dette:

• Ut fra de målbare fordelene/gevinstene ved å ta høyere utdanning er det studentene som får hovedgevinsten. Høyere utdanning resulterer som regel i lavere arbeidsledighet, høyere lønn m.m.

• Hele befolkningen betaler for høyere utdanning gjennom skatteseddelen. Samtidig har de som kommer fra de lavere sosiale lag, en mye lavere deltakelse i høyere utdanning enn de fra høyere sosiale klasser. Dette betyr at det skjer en overføring av midler fra den delen av befolkningen med lavest inntekt/formue til den delen av befolkningen med høyest inntekt/formue.

Det konkluderes videre med at de ferdige kandidatene som er i arbeid, bør gi et større bidrag til utgiftene til høyere utdanning i fremtiden.

Organisering

Den statlige støtte i England blir fordelt av ulike enheter. Studentene må søke om studiestøtte i form av støtte til studieavgifter , lån og stipend ved sin «Local Education Authority» (LEA). Hvis studenten ønsker å søke om såkalte «Hardship loans» eller «access funds», må studenten henvende seg til utdanningsinstitusjonen. «Hardship loans» og «access funds» er støtte til dekning av leveomkostninger til studenter som kommer i, eller sannsynligvis vil komme i, alvorlige finansielle vanskeligheter. Fra 1990-91 er det imidlertid det statseide «The Loan Company» som har utviklet seg til å bli den sentrale virksomhet for finansiering av livsoppholdet under utdanningen for engelske studenter.

Hovedmålet for studiefinansieringen

Hovedmålet med studiefinansieringen i Storbritannia er å sette individer i stand til å nyte godt av høyere utdanning når de har evner og forutsetninger for det, uavhengig av sin bakgrunn og økonomiske hensyn. Studiestøtten blir ikke primært sett på som familiens ansvar. I mange år har det likevel vært antatt at det er riktig at studenten og/eller dennes familie bør bidra til studentens utdanning når de har råd til dette. Dette er grunnen til at studiestøtten behovsprøves.

Skolepenger/studieavgifter

Den 24. juli 1997 kunngjorde den britiske regjeringen radikale forslag til endringer i studiestøttesystemet til høyere utdanning. Hovedforslagene var følgende:

• En årlig undervisningsavgift tilsvarende ca. en fjerdedel av gjennomsnittskostnaden for et kurs/studium, men fortsatt gratis undervisning for studenter fra familier med lav inntekt.

• Undervisningsavgiften for høsten 1998 er maks. 1000 pund per år avhengig av foreldrenes inntekt. Det er bygd inn en sikkerhetsmekanisme i systemet mot en økning av studieavgiftene ut over inflasjonsraten. Fra høsten 1999 øker maksimal studieavgift til 1025 pund. Ved å knytte studieavgiftene til studentens og familiens evne til å betale sikrer systemet at studenter fra lavinntektsfamilier er beskyttet. Dette resulterer i at 1/3 av studentene betaler en del av studieavgiften, mens 1/3 ikke betaler noe. Bare de som har råd til det, betaler studieavgiftene fullt ut.

• Studieavgiftene skal balanseres med økte studielån til studentenes leveomkostninger.

• Forsiktig vurdering av muligheten til å opprette innkrevingsmekanismer («collection mechanisms») gjennom skattesystemet.

Studenter som kommer fra land utenfor EU-området, bl.a. EØS-land, og som ønsker å studere ved en utdanningsinstitusjon i Storbritannia, må betale fullt ut det utdanningen koster.

Myndighetene i Storbritannia mener at det er riktig at staten, for å sikre landets fortsatte konkurranseevne, bør bidra til å dekke en del av kostnadene ved høyere utdanning. Samtidig er det rimelig at alle som nyter godt av høyere utdanning, også bidrar til å dekke en del av kostnadene ved sin utdanning. I Storbritannia tjener generelt de med høyere utdanning i gjennomsnitt dobbelt så mye som dem uten utdanning. Sannsynligheten for å bli arbeidsledig er også mye mindre for dem med høyere utdanning. I Storbritannia er det registrert at gevinsten ved å ta høyere utdanning er spesielt stor for kvinner.

Behovsprøving

Tidligere besto den offentlige støtte av en behovsprøvd stipendtildeling, både for å dekke eventuelle studieavgifter og til livsopphold. Fra 1990-91 har stipenddelen blitt gradvis redusert og erstattet med lån. Frem til 1999-2000 kunne lånet bli tildelt uavhengig av foreldrenes inntekt. Med innføringen av studieavgift på 1000 pund ble utdanningslånet økt tilsvarende, samtidig som resten av det tidligere generelle utdanningsstipendet ble fjernet. Fra 1999-2000 vil også utdanningslånet bli behovsprøvd mot foreldrenes og eventuell ektefelles økonomi gjennom et relativt komplisert regelverk.

Når det gjelder behovsprøving av støtte, er studenten selvstendig om han/hun er 25 år eller eldre, har vært gift i minst 2 år eller har forsørget seg selv i de siste tre årene. Er studenten selvstendig, tas ikke foreldrenes inntekt med i betraktningen.

Støtteformer

I studieåret 1999-2000 gjelder følgende regler for studiestøtte:

Støtte til studieavgifter

Mange studenter vil være berettiget til å motta støtte til dekning av studieavgifter. Denne støtten blir behovsprøvd mot studentens egen og familiens inntekt. Beregninger viser at ca. 2/3 av studentene mottar hel eller delvis dekning av sine studieavgifter. Studenter som kommer fra lavinntektsfamilier, og som hadde vært berettiget til å motta maksimalt stipend for å dekke sine leveomkostninger under den gamle studiestøtteordningen, må ikke betale studieavgifter.

Lån

Lån er per i dag hovedkilden til dekning av leveomkostninger for britiske studenter. Omtrent 3/4 av det totale lånet er tilgjengelig for alle studenter, mens 1/4 blir behovsprøvd mot studentens egen og familiens økonomi. I Storbritannia opereres det med ulik kostnadsnorm avhengig av om studentene bor i London eller utenfor London.

Stipend

Noen studenter vil være berettiget til stipend for å dekke enkelte leveomkostninger. Stipendet er kun tilgjengelig for

• studenter med visse særlige forpliktelser (behovsprøvd)

• enslige studenter med barn (behovsprøvd)

• studenter med funksjonshemminger (disabled) eller liknende (ikke behovsprøvd)

«Hardship loans og access funds»

Disse typene av studiestøtte er hovedsakelig tilgjengelige for studenter som har vanskeligheter med å dekke sine leveomkostninger. Gjennom «Hardship loans» er opp til 250 pund per år tilgjengelig for en student. Studenten søker om lånet gjennom det colleget der han/hun studerer. Studenten må godtgjøre overfor utdanningsinstitusjonen at han/hun er i en finansiell krise. Utbetalingen av lånet gjøres gjennom «The Student Loan Company», og tilbakebetales på samme måte som det ordinære studielånet. «Access funds» er statlige penger som gis direkte til lærestedene for å støtte studenter med så alvorlige økonomiske problemer at de forhindres fra å studere. Størrelsen på fondet ved hver enkelt utdanningsinstitusjon er begrenset. Skolen bestemmer hvem som skal få støtte og hvor mye. I 1994-95 fikk en av tyve studenter denne typen støtte og mottok i gjennomsnitt 358 pund.

Tilbakebetaling

Renten ved tilbakebetaling av studielånet avhenger av inflasjonsraten. Dette betyr at det studentene betaler tilbake, vil være verdt det samme som det studentene lånte. Videre er tilbakebetalingen av lånet inntektsregulert. For de som starter tilbakebetalingen i år 2000, må inntekten overstige 10 000 pund per år. Hvis inntekten skulle være under 10 000 pund et år, må man ikke betale tilbake noe på studielånet det året. Det skal betales 9 pst. av den inntekten som overstiger 10 000 pund. Lånet er et personlig lån. Det avskrives ved død, og når tilbakebetaleren fyller 65 år.

Den engelske stat har solgt store deler av den utestående fordringsmasse til private investorer. Det er likevel «The Student Loan Company» som står for forvaltningen av denne låneporteføljen etter at selskapet vant en anbudsrunde i konkurranse med andre selskaper. Inntekten fra salget av fordringsmassen vil bli gjort tilgjengelig for myndighetene for å dekke generelle utgifter. Inntektene vil spesielt bli brukt til å finansiere investeringer i offentlige nøkkeltjenester, som f.eks. utdanning.

Studier i utlandet

I studieåret 1995/96 studerte 0,8 pst. av studentene i Storbritannia i et annet EU- eller EØS-land. 42

Erfaringene med det nye støttesystemet

Nylig frigitt statistikk for studieåret 1998-99, det første året med det nye studieavgiftssystemet, viser at rekrutteringen til høyere utdanning økte med 2 pst. fra 1997-98, som i seg selv var et rekordår. Tidlige tall for 1999-2000 viser at antallet søkere til høyere utdanning er stabilt. Dette indikerer at unge mennesker erkjenner investeringsverdien i høyere utdanning, og at de ikke har blitt skremt vekk pga. studieavgiftene og det nye studiestøttesystemet.

6.3.4 Tyskland

Organisering

Studiestøtten forvaltes av det tyske utdanningsdepartementet. Systemet BaföG (Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung) består av stipend og lån.

Skolepenger/studieavgifter

Det er ikke skolepenger eller studieavgifter ved offentlig høyere utdanning i Tyskland, bortsett fra i to delstater (Baden-Württemberg og Berlin) der det er innført registreringsavgifter. Studentene i Tyskland betaler en administrasjonsavgift til sin studentsamskipnad (Studentenwerk) hvert semester.

Innføring av skolepenger/studieavgifter er et brennbart teme i Tyskland. Ifølge lov skal det ikke være skolepenger på tyske læresteder. I dagens situasjon står lovverket mot interessene til de enkelte lærestedene. Dette har ført til at spørsmålet om skolepenger stadig er til vurdering i Tyskland, men det er ikke innført i prinsippet ennå.

Behovsprøving

I Tyskland har foreldrene et økonomisk ansvar for sine barn til barna er 27 år gamle hvis de ikke er økonomisk uavhengige. Foreldrene har en lovbestemt forpliktelse til å bidra til sine barns økonomi under deres studietid. Behovsprøvingen av studiestøtten er streng, og studenten får bare støtte hvis verken foreldre eller ektefelle anses å kunne dekke studentenes leveomkostninger under studietiden. Hovedfinansieringskilden for studentens levekostnader er støtte fra familien. Over 80 pst. av studentene i Tyskland får støtte fra familien til å gjennomføre sine studier.

Studiestøttens størrelse avhenger av studentens egen inntekt, foreldrenes inntekt, ektefellens inntekt og av hvordan studenten bor. Når det gjelder foreldrenes inntekt, er det fastsatt et tak på ca. 7 560 NOK per måned. Hvis inntekten overstiger denne grensen, anses halvparten av det overskytende beløp å være tilgjengelig for forsørging av studenten, og studiestøtten blir dermed redusert.

Støtteformer

I Tyskland avhenger størrelsen på studiestøttebeløpet av om studenten bor i Øst- eller Vest-Tyskland pga. ulike bokostnader. Det gis videre ulikt støttebeløp til hjemme- og borteboere. Barnetrygd og skattelettelser gis til familien i den tid barna studerer.

Halvparten av den statlige studiestøtten består av stipend og den andre halvparten av lån. Stipenddelen er skattepliktig inntekt. En student som vil studere utenlands, kan få ekstra stipend. Særlig dyktige og begavede studenter kan få føderale stipend. Studentene omfattes av sosialforsikringssystemet. Studietiden gir pensjonspoeng, og studentene omfattes automatisk av en ulykkesforsikring.

Tilbakebetaling

Studielånet er helt rentefritt, både i studietiden og etter avsluttet utdannelse. Tilbakebetalingen av studielånet påbegynner 5 år etter at den siste støtten ble betalt ut. Lånet skal tilbakebetales innen 20 år. Studenter som tilhører de 30 beste prosentene i sin eksamensårgang, kan få mellom 15 og 25 pst. av sin gjeld avskrevet. Gjelden kan også bli avskrevet for studenter som gjennomfører sin utdanning raskere enn den normerte studietiden.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 1,6 pst. av studentene i Tyskland i et annet EU- eller EØS-land. 43

6.3.5 Belgia

Organisering

I Belgia administrerer Utdanningsdepartementet studiestøtten. Det er studieavgifter for offentlig høyere utdanning.

Skolepenger/studieavgifter

I 1998 lå studieavgiften (basic fees) på ca. 6 150 NOK per år.

Ulike reduksjoner av studieavgiften kan innvilges avhengig av om studenten kommer fra den franske eller flamske delen av Belgia (French and Flemish communities).

Behovsprøving

Stipendets størrelse reguleres etter foreldrenes inntekt, og studielånet avhenger av familiens størrelse og foreldrenes inntekt.

Foreldrenes ansvar for å finansiere sine barns utdanning står veldig sterkt i Belgia. Dette viser seg bl.a. i at foreldrene har en lovbestemt plikt til å sørge for sine barns utdanning. Oppfyller ikke foreldrene denne plikten, kan de bli stevnet for en egen voldgiftsrett. Forsørgelsesplikten opphører først når studenten har oppnådd sin første akademiske grad, som gir studenten mulighet til å starte en yrkeskarriere.

Ca. 60 pst. av de belgiske studentene bor hjemme hos sine foreldre. I Belgia finnes det mange private stiftelser og fond som bevilger stipend og lån til studentene. Noen regioner gir studenter fra regionene økonomisk støtte under deres studier. Bankene kan også bevilge særskilte lån for studenter, slik som de fleste universitetene også kan. En student blir regnet som selvstendig, dvs. at det ikke foretas behovsprøving mot foreldrenes inntekt, hvis han/hun har hatt egen inntekt i de siste 18 månedene eller er gift. Er studenten gift, skjer det en behovsprøving mot ektefelles inntekt.

Støtteformer

Det er visse betingelser for at en student kan få stipend. For det første er det et krav om at studenten studerer på heltid. Studenten kan videre ikke være over 35 år om han/hun tar første året av en høyere utdanning. Studenten kan heller ikke være under 17 år. Studenten kan få stipend hvis foreldrenes og studentens egen inntekt ikke overstiger et visst beløp. For hvert familiemedlem forhøyes inntektstaket.

Studielån ble i 1998 kun gitt til studenter fra den franske delen av Belgia, og kun til studenter som kom fra familier med minst tre barn. Ca. 5 pst .av studentene oppfylte kravene for å få lån. Lånebeløpet avhenger igjen av foreldrenes inntekt og av hvor mange barn det er i familien. Studenten kan ikke være eldre enn 35 år for å ta opp studielån.

Tilbakebetaling

Renten på studielånet begynner å løpe med én gang, men er fast både under studietiden og tilbakebetalingstiden. Studielånet skal tilbakebetales gjennom 10 tilbakebetalinger, én per termin, f.o.m. den 1. april det påfølgende år etter at studenten har avsluttet sine studier. Lånet er personlig og blir avskrevet ved tilbakebetalerens død.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 2,2 pst. av studentene i Belgia i et annet EU- eller EØS-land. 44

6.3.6 Frankrike

Et av hovedprinsippene i den franske lovgivning er at foreldrene har en plikt til å skaffe sine barn en relevant utdanning. I Frankrike har således foreldrene et ansvar for sine barn til de er 25 år gamle. Utdanningen er gratis, og skolepenger og studieavgifter eksisterer i prinsippet ikke ved offentlige læresteder, kun en registreringsavgift. Som en kompensasjon for foreldrenes ansvar er det gjennomført en rekke direkte og indirekte økonomiske tiltak som skal sette foreldrene i stand til dekke barnas kostnader under utdanning.

Støtteformer

I det franske system finnes det således et todelt støttesystem med direkte og indirekte støtte. Den direkte støtten består bl.a. av følgende elementer:

• Stipend som er behovsprøvd etter egne, ektefellens og foreldrenes inntekter. Stipendet er blant annet gradert etter hvor mange andre barn foreldrene har under utdanning, og hvor langt det er mellom foreldrehjemmet og lærestedet.

• Stipend etter faglig forsinkelse.Etter individuell vurdering kan det innvilges stipend til personer som ikke har gjennomført eksamen, og som fortjener en ny mulighet.

• Rentefrie statslån kan innvilges i spesielle tilfeller.

• Unntak fra registreringavgift(behovsprøvd).

• Statsgaranterte lån. I helt spesielle tilfeller kan det innvilges lån i banker som har inngått avtale med utdanningsdepartementet. Meget lite benyttet.

Den indirekte støtten består bl.a. av følgende deler:

• Skattefradrag. Det finnes regler for både trekk i inntekt og trekk i skatt som er ment å kompensere for foreldrenes utgifter i forbindelse med barnas utdanning.

• Tilskudd til boutgifter. For å sikre at boutgiftene er på et rimelig nivå, kan det refunderes penger for boutgifter over et visst nivå, uansett om dette er på det private husmarkedet og uavhengig av foreldreøkonomi. Det finnes også visse individuelle støttemuligheter for studenter som bor i boliger som blir finansiert gjennom statlige fond.

• Sykeforsikring. Den franske stat innvilger støtte i forbindelse med sykeforsikringer.

• Studentvelferd. I likhet med ordninger i en rekke andre land ligger det indirekte subsidieordninger i den alminnelige studentvelferden, studentkantiner, studentboliger, kulturaktiviteter osv.

Det bør understrekes at man i Frankrike satser mye på denne typen indirekte støtte til foreldre og studenter, fremfor direkte støtte til studentene i form av lån og stipend.

Tilbakebetaling

Vil studentene låne penger for å finansiere sine studier, må de normalt henvende seg til en privat bank. Mange banker tilbyr særlige studentlån med en noe lavere rente enn vanlige banklån og mer tilpassede tilbakebetalingsvilkår. For å innvilge lån krever bankene en form for garanti, f.eks. fra foreldre eller ektefelle. Banken og studenten avtaler lånevilkårene.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 1,4 pst. av studentene i Frankrike i et annet EU- eller EØS land. 45

6.3.7 Spania

Når en skal vurdere støttesystemene i landene rundt Middelhavet, er det viktig å ta i betraktning at det å bekoste barnas utdanning primært har vært å anse som et privat anliggende. Kostnader i forbindelse med livsoppholdet under utdanning er derfor i hovedsak dekket gjennom familiene 46. Sammenliknet med støttesystemene i Nord-Europa er derfor disse systemene langt mindre utviklet og langt mindre omfattende.

Utdanningsdepartementet har det sentrale ansvaret for utvikling av støtteprogrammene i Spania, med et lite unntak for Baskerland, selv om det også der er et sammenfallende regelverk. Det nasjonale systemet for utdanningsstøtte består av tre former for stipend:

• Stipend for å dekke skolepenger/studieavgifter. Disse midlene blir direkte kanalisert til lærestedene for å dekke avgiftene for de som kan tildeles disse stipendene.

• Stipend for å dekke direkte kostnader i høyere utdanning. Stipendet er ment å dekke tre former for kostnader: bokostnader, bøker og materiell og reisekostnader.

• Behovsprøvd stipend. Dette er et stipend som er ment å dekke en del av kostnadene til livsopphold for studenter fra de fattigste familiene.

I tillegg til de nasjonale programmene finnes det en del programmer som er utviklet på regionalt nivå. De viktigste er:

• Støtteprogrammer i Baskerland. Baskerland har en utstrakt autonomi i forhold til de sentrale myndigheter. I praksis vil programmene ofte være sammenfallende.

• Andre supplerende regionale støtteprogrammer. Mange regionale enheter har etablert regionale støtteprogrammer for å supplere de nasjonale programmene. Som oftest er de økonomiske vilkår noe mindre restriktive i de regionale programmene.

• Stipend og lån fra finansinstitusjoner og private banker. Mange læresteder har avtaler med private banker om å tilby lån til studentene for å dekke studieavgifter. Normalt er dette lån som blir tildelt på markedsvilkår, men det finnes også avtaler som sikrer lempeligere vilkår. Det finnes også ulike fond/stiftelser som tilbyr stipend til doktorgradsprogrammer. I tillegg er det utviklet avtaler mellom lærstedene og private selskaper om stipendiering av visse former for profesjonsstudier.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 1,1 pst. av studentene i Spania i et annet EU- eller EØS-land. 47

6.4 Utdanningsstøtten i de nordiske land

6.4.1 Danmark

Litt historikk

Fra 1988-89 ble det iverksatt en viktig reform i det danske utdanningsstøttesystemet. Det nye systemet ble basert på en økt vektlegging på stipend og mindre på lån. Studentene fikk en større økonomiske frihet, samtidig som det ble stilt større krav til studentenes gjennomføring av studiene. Bakgrunnen for reformen var at mange studenter brukte for lang tid på studiene sine i forhold til normert studietid. Problemene var størst blant studerende i samfunnsvitenskapelige og humanistiske fag. Danmark var i denne perioden inne i en situasjon med stor arbeidsledighet og fokusering på gjeldsproblemene blant befolkningen. Dette var en faktor som bidro til den ovennevnte reformen.

Fra 1991 til 1997 steg antallet støttemottakere i Danmark med ca. 80 000 (41 pst.). Også støttefrekvensen har steget kraftig i samme periode, især for 18-19-åringene. De vesentligste årsakene til det økende antall støttemottakere er dels en økende utdanningsfrekvens innenfor både ungdomsutdanninger (videregående utdanning) og de videregående utdanninger, dels lempeligere støtteregler særlig for 18-åringene, samt skjerpede regler for mottakelse av visse andre offentlige ytelser.

Stipendutgiftenes andel av BNP utgjorde i 1991 0,52 pst. og i 1997 0,58 pst. Stipendsatsene i denne perioden er ikke blitt forhøyet ut over den løpende prisregulering. Derimot er stipendsatsene blitt redusert, og de 19-åriges støtte blitt gjort foreldreavhengig. Hertil kommer at borteboende under 20 år i ungdomsutdanningene som hovedregel kun får støtte etter hjemmeboersatsen. De stigende utgiftene skyldes etter dette vesentlig flere støttemottakere, som tildeles støtte etter litt lavere satser enn tidligere.

I en europeisk undersøkelse fra 1999 48 som sammenlikner studiefinansieringen i EU- og EFTA-landene, er det antatt at det er Danmark som har den dyreste studiefinansieringen i Europa. Denne sammenlikningen er gjort ut ifra hvor stor andel av brutto nasjonalprodukt som det enkelte land bruker på studiefinansiering.

Organisering

I Danmark foregår behandlingen av søknader om lån og stipend desentralisert gjennom egne kontorer på lærestedene. I alt er det ca. 2400 ansatte ved lærestedene som er helt eller delvis beskjeftiget med dette arbeidet. Den sentrale overordnede virksomhet for dette arbeidet er Statens Uddannelsesstøtte - SU-styrelsen. SU-styrelsen behandler klager før de eventuelt sendes over til klagenemnda. Fra 1998 er SU integrert som en del av departementets styringsstruktur og er statsrådens nærmeste rådgiver i spørsmål som angår utdanningsfinansiering.

Krav om tilbakeføring av uberettiget støtte foretas av SU-styrelsen. Etter at søkeren er blitt tilbakebetaler, overføres kravet til «Finansstyrelsen» (tidligere «Statens Hypotekbank»), som forvalter og foretar innkreving av lånet.

Skolepenger/studieavgifter

Det er ikke skolepenger eller studieavgifter ved offentlig videregående opplæring og høyere utdanning i Danmark.

Støtte til videregående opplæring («ungdomsutdanninger»)

Elever kan få utdanningsstøtte (SU) fra kvartalet etter at de er fylt 18 år. Noen betingelser må være oppfylt for å få SU:

• Eleven må ta en utdanning som gir rett til støtte.

• Eleven må være studieaktiv.

• Eleven må ikke samtidig få annen form for offentlig støtte som tar sikte på å dekke de alminnelige levekostnadene.

• Eleven må være dansk statsborger eller kunne sidestilles med dansk statsborger.

• Det er et tak på hvor mye elevene kan tjene ved siden av støtten.

Foreldrene får barnetrygd til barna deres er 19 år. I Danmark opereres det med et aldersskille på 20 og over. Før eleven fyller 20 år, skjer det en behovsprøving av SU mot foreldreinntekten.

Elever på 18 og 19 år er avhengige av foreldreinntekten ved beregning av stipend. Hvis foreldrenes samlede korrigerte inntektsgrunnlag overstiger 366 158 (1999) DKK tildeler SU-styrelsen eleven grunnstipendet. Er inntektsgrunnlaget 209 542 (1999) DKK eller mindre, er eleven berettiget til maksimalt stipend. Stipendet blir utbetalt i månedlige rater. Det skilles mellom støtte til hjemmeboere og borteboere. I 1999 kan alle elever få et grunnstipend på 1 210 DKK per måned. Avhengig av foreldreinntekten kan det gis et tillegg til grunnstipendet, så stipendet til sammen utgjør 1 906 DKK per måned.

For borteboere med dispensasjon fra satsen som hjemmeboere er grunnstipendet på 2 419 (1999) DKK per måned. Borteboende elever kan få dispensasjon og få satsen for borteboere hvis visse betingelser er oppfylt. Betingelsene går på avstand mellom foreldrehjem og skole, reisetid, at eleven har vært borteboende i minst 12 måneder før eleven ble støtteberettiget, og særlige forhold i hjemmet. Det er skolen som avgjør om betingelsene er oppfylt. Avhengig av foreldreinntekten kan det gis et tillegg til grunnstipendet, så det samlede stipend høyst utgjør 3 775 (1999) DKK per måned.

Stipendet er skattepliktig inntekt. SU-styrelsen trekker skatt av stipendet før det utbetales. Ved utbetalingen blir skatten trukket fra på grunnlag av den enkeltes skattekort.

Studielånet er på 1 962 DKK per måned. Det kan forhøyes for elever på 18 og 19 år som pga. foreldreinntekt får mindre enn 1 906 DKK i stipend per måned. Det gjelder de samme betingelser for å motta studielån som for å motta stipend.

18- og 19-åringer kan, hvis de ikke får det maksimale stipend pga. foreldrenes inntekt, få forhøyet studielånet tilsvarende det de får mindre enn maksimalt stipend. Utnyttes ikke muligheten for å få forhøyet studielånet, skjer det istedenfor en tilsvarende forhøyelse av fribeløpet. Det er bare stipendet som blir redusert, eventuelt bortfaller på grunn av foreldrenes inntekt. Studielånet reduseres ikke, men kan forhøyes i takt med bortfallet av stipendet.

Støtten kan gis uten en fast tidsgrense på forhånd til elever ved ungdomsutdanninger, dvs. inntil utdanninngen er avsluttet. Utbetalingen av støtte skjer i månedlige rater.

I 1999 er fribeløpet 4 878 DKK de månedene som eleven får SU, dvs. 58 536 DKK i året hvis eleven får SU i 12 måneder. Fribeløp og inntekt beregnes for hele året. Det er årsfribeløpet som ikke må overskrides. Ektefelles formues- og inntektsforhold er uten betydning for støttetildelingen.

Støtte til høyere («videregående») utdanninger

For at en student skal få rett til støtte må, utdanningen være offentlig godkjent, være av minst tre måneders varighet, være tilrettelagt som heltidsundervisning, samt være ulønnet. Studenten må videre være dansk statsborger eller sidestilt med dette, være studieaktiv og ikke få annen offentlig støtte til å dekke leveomkostninger.

I «videregående utdanninger» består utdanningsstøtten av stipend, studielån og sluttlån. Stipend og studielån tildeles sammen. Sluttlån tildeles alene. Studenter i høyere utdanning får stipend og studielån i form av et klippekort. Klippekortet er det populære navnet på en ordning der de studentene som tar en høyere utdanning, får tildelt et bestemt antall måneders støtte, som de kan bruke som et klippekort. Det er allikevel ikke slik at studentene får et kort i hånden som det skal klippes i. Det er kun tale om en målestokk for hvor lang tid man kan få støtte for. I 1988 ble det gjennomført vesentlige innstramminger i tidsnormeringen for enkelte studier, samtidig som studieløpet ble sterkere strukturert. Ingen universitetsstudier (med unntak av medisin) fikk vare lenger enn fem år.

Det gis i utgangspunktet støtte til normert studietid for utdannelsen + 12 måneder (støttetiden). Støtte tildeles innenfor et 6-årig klippekort med 70 klipp (rammen). Det gjelder de samme betingelsene for å få støtte som ved ungdomsutdanningene, se over.

Klippekortet gir de utdanningssøkende selv mulighet til å bestemme støttens plassering innenfor selve studieforløpet. De 12 ekstra klippene som gis som tillegg til den normerte studietiden kan brukes hvis studenten blir forsinket i sin utdanning eller i en periode da studenten ønsker å fordype seg i en bestemt del av utdanningen. Studenten kan selv bestemme når det skal utbetales støtte i perioder da betingelsene er oppfylt. Klipp kan spares opp til senere bruk, enten ved bortvelging eller ved å gjennomføre utdanningen på kortere tid enn den normerte. De oppsparte klippene kan brukes til å fordoble støtten i de siste 12 måneder av utdanningen.

Det kan ses bort fra forbrukt støttetid hvis studenten av helt spesielle grunner ikke har hatt mulighet til å studere i perioden. Dette gjelder ved studentpolitisk arbeid i inntil ett år, ved sykdom, graviditet, fødsel og vitenskapelig arbeid. Gis det dispensasjon, tildeles da ekstra antall klipp tilsvarende det tidsrom det er gitt dispensasjon for.

Stipend blir utbetalt i månedlige rater. Stipendet er skattepliktig inntekt. Skatt trekkes før stipendet utbetales. Hjemmeboende studenter får 1 906 DKK per måned i stipend i 1999. Borteboende får 3 775 DKK per måned.

Den studerende kan i 1999 få 1 962 DKK i studielån per måned sammen med stipendet. De samme betingelser gjelder for å motta studielån som stipend. Utbetaling skjer i månedlige rater.

Hvis en student har brukt opp støttemulighetene sine i klippekortet, og er i det siste året av en videregående utdanning, har han/hun mulighet til å søke sluttlån. I 1999 er dette på 5 060 DKK i måneden. Sluttlånet kan gis i maksimalt 12 måneder. Utbetaling skjer i månedlige rater.

Både ordinært studielån og sluttlån forrentes fra den 1. i måneden etter utbetalingen. Lån og de påløpte renter forrentes med 4 pst. i året i utdanningsperioden. Denne rentesatsen er fastsatt ved lov.

Fribeløp og inntekt regnes for hele året. Fribeløp: 12 x 4 878 DKK = 58 536 DKK. For hver måned en student bortvelger SU, blir fribeløpet øket til 12 183 DKK. For hvert barn en student har under 18 år, forhøyes årsfribeløpet med 17 619 DKK. Når året er omme, foretar SU-styrelsen den endelige støttetildeling ved å sammenlikne den studerendes egeninntekt i støtteåret med årsfribeløpet. Opplysninger om støttemottakerens inntekt i støtteåret innhenter SU-styrelsen fra Told- og skattestyrelsen. Den danske kostnadsnormener på 5 737 DKK, noe som ligger litt under den norske kostnadsnormen på 6 625 kroner. Dette utjevnes imidlertid av at man i Danmark tildeler støtte for 12 måneder i året.

Det danske støttesystemet baserer seg hovedsakelig på stipend til støttemottakerne. I 1992 utgjorde stipendet for en borteboende student i høyere utdanning 69 pst. av den danske kostnadsnormen. I 1998 utgjorde stipenddelen 65,8 pst. av støtten .Det er imidlertid viktig å understreke at stipendet er skattepliktig inntekt. Ved utbetalingen blir skatten trukket fra på grunnlag av den enkeltes skattekort. Hvis vi tar hensyn til skatten, utgjorde «nettostipendet» knapt 60 pst. av kostnadsnormen i 1992 og i underkant av 58 pst. i 1997.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 2,8 pst. av studentene i Danmark i et annet EU- eller EØS-land. 49

Støtte til voksenopplæring i Danmark

I Danmark finnes det tre ulike støtteordninger for voksne som tar etter- og videreutdanning:

• Utdanningspermisjonsordningen som administreres av arbeidsformidlingen og som gjelder personer over 25 år, både arbeidstakere og arbeidsledige, som har vært i arbeid i minst tre av de siste fem årene. Det gis bare støtte til fulltidsutdanning og i all hovedsak på videregående nivå. Støtte kan gis i inntil ett år.

• AMU-støtte til arbeidsmarkedskurs, fulltidsutdanning. Ordningen gjelder for arbeidsledige over 25 år, og det gis normalt støtte bare til korte, tilrettelagte utdanninger.

• Voksenutdanningsstøtte (VUS), som administreres av et eget sekretariat i SU-styrelsen (Statens Uddannelsesstøtte). Støtten kan gis til voksne mellom 25 og 60 år som bare har en kort utdanning fra tidligere, og den kan bare gis til utdanning på videregående nivå, både fulltids- og deltidsutdanning. Støtten gis i sin helhet som stipend og etter høyeste dagpengesats, som i 1998 er ca. kr 11 500 DKK per måned. VUS tildeles etter et klippekortsystem og kan gis i inntil 80 uker til utdanning som gir yrkes- eller studiekompetanse, i 40 uker til utdanning som er opprettet i henhold til lov, men som ikke gir slik kompetanse, og i 16 uker til andre typer utdanninger. Det kan i tillegg gis stipend til skolepenger. Det kan ikke gis voksenutdanningsstøtte dersom søkeren har rett til andre offentlige ytelser.

Unge i grunnutdanning og voksne som tar høyere utdanning som ikke kommer inn under de ovennevnte ordninger for støtte til voksenopplæring, kan søke ordinær SU (Statens Uddannelsesstøtte), dvs. at de søker lån/stipend etter gjeldende regler i den ordinære studiefinansieringsordningen.

SUs erfaringer med støttesystemet for voksenopplæring er at det er komplisert med tre forskjellige ordninger for finansiering. 50

Tilbakebetaling

Lånet belastes med renter og rentesrente i studietiden. Renten er per i dag på 4 pst. Etter at utdanningen er avsluttet, er renten på studielånet lik Nationalbankens diskonto med et prosenttillegg eller fradrag. Tillegget eller fradraget fastsettes hvert år i finansloven (= statsbudsjettet). Per i dag er renten på 3,75 pst. per år. Denne reguleringen av renten gir i dag det noe pussige utslaget at renten under studietiden er høyere enn renten i tilbakebetalingsfasen! Låntakerne kan foreta frivillige innbetalinger før tilbakebetalingstidspunktet er inntrådt.

Tilbakebetalingen av studielånet skal begynne 1 år etter utløpet av det støtteåret som utdanningsperioden opphører i, dvs. at den betalingsfrie perioden vil variere. Studielån betales tilbake med like store ytelser hver annen måned. Tilbakebetalingsperioden utgjør minst 7 år og høyst 15 år. Betalingsutsettelse og lemping i betalingsvilkår kan innvilges pga. arbeidsledighet, sykdom, fødsel, verneplikt osv.

6.4.2 Sverige

Utdanningsfinansieringen i Sverige er tredelt og består av

• studiehjelp for elever i alderen 16-19 år i gymnas

• studiemedel til elever og studenter over 19 år

• særskilt voksenstudiestøtte og særskilt utbildningsbidrag

Organisering

Den sentrale statlige virksomhet for utdanningsstøtte i Sverige er Centrala Studiestödsnämnden (CSN). Hovedkontoret er plassert i Sundsvall, men det er etablert 26 regionkontorer rundt om i landet.

Skolepenger/studieavgifter

Det er ikke skolepenger eller studieavgifter ved offentlige skoler i Sverige.

Antall måneder med studiestøtte

I Sverige tildeles studiestøtte i 9 måneder i året.

Støtte til videregående opplæring (studiehjelp)

Aldersskillet i Sverige er 20 år, slik at behovsprøvingen mot foreldreøkonomien varer ut «gymnasskolan». All støtte under aldersskillet i Sverige blir gitt som stipend.

Studiehjelpen i Sverige er et ledd i samfunnets målsetting om å gi alle, uavhengig av sosial og økonomisk bakgrunn og bosted, mulighet til å få den utdanning man har forutsetninger og interesse for. Studiehjelpen er også en del av støtten til barnefamiliene, og skal bidra til å kompensere for familiens kostnader for barnets utdanning.

Familiepolitikk og utdanningspolitikk for denne aldersgruppen er sterkt integrert i Sverige. Her utbetales den allmenne barnetrygden til det året barnet fyller 16 år. Deretter erstattes dette med et nøyaktig like stort utdanningsstipend (studiebidrag), som forvaltes gjennom utdanningsstøtten CSN. Dette betyr at eleven ikke behøver å søke om studiebidraget. CSN får rapporter fra skolen om hvilke elever som deltar i undervisningen. Studiebidraget utbetales automatisk fra og med kvartalet etter at eleven er fylt 16 år. Følgende kostnadssatser blir lagt til grunn:

• Generelt utdanningsstipend tilsvarende barnetrygden uavhengig av foreldreøkonomien, 750 SEK per måned (1998).

• Ekstratillegg, behovsprøves mot elevens og foreldrenes økonomiske forhold. Prøvingen gjøres mot et økonomisk underlag som består av familiens beregnede inntekter. Det tas videre hensyn til eventuell formue. For dette ekstratillegget er det ingen nedre aldersgrense. Satsene i 1998 er følgende:

• Botillegg for borteboende elever etter avstand fra hjemmet (min. 1 190 SEK, maks. 2 350 SEK), uavhengig av foreldreøkonomien. Eleven kan få botillegg om han/hun er elev ved folkehøgskole, frittstående skole eller riksinternatskole. Reisetiden mellom hjemmet og skolen må være på minst to timer per dag. Skal eleven gå på en frittstående skole eller en riksinternatskole, kan han/hun kun få botillegg hvis tilsvarende utdanning ikke finnes på hjemstedet. For dette tillegget finnes det heller ingen aldersgrense.

Maksimalt stipend for en hjemmeboende i Sverige blir 14 950 SEK. Maksimalt stipend for en borteboende blir 38 450 SEK. En elev som går på gymnaset, får støtte uten kontroll av studieresultat. For et normalt skoleår gis utdanningsstipendet og ekstratillegget for ni måneder per år. Det samme gjelder botillegget dersom eleven er borteboende hele studieåret. Studiehjelp bevilges i høyst tre år.

Studiehjelpen er et blandingsforhold mellom stat og kommune. Kommunen har ansvaret for utgifter til daglige reiser for eleven. Hjemkommunen gir videre en økonomisk støtte for borteboere.

Støtte til høyere utdanning(studiemedel)

«Studiemedel» er betegnelsen på den støtten som gis til elever og studenter fra det året de fyller 20 år, dvs. at den både kan gis til videregående opplæring og til høyere utdanning. Det kan maksimalt tildeles støtte for år i videregående opplæring og for 6 år i høyere utdanning. «Studiemedel» kan gis for lengre tid bare hvis det finnes særskilte grunner for det.

Det kan gis «studiemedel» for å studere ved universitet, høgskole eller annen postgymnasial utdanning. «Studiemedel» bevilges senest det år studenten fyller 45 år, men finnes det særlige grunner, kan «studiemedel» gis også etter 45 års alder.

«Studiemedel» skal finansiere studier slik at alle får samme beløp for samme studietid uansett alder, familiesituasjon og bosted. «Studiemedel» består av stipend og studielån. Satsene for 1998 er følgende:

Maksimalt støttebeløp for ett år er i 1998 63 882 SEK. «Studiemedel» kan bevilges for heltidsstudier eller deltidsstudier. Heltidsstudenter er i Sverige de som anvender minst halvparten av sin arbeidstid til studier. «Studiemedel» kan søkes for en eller to terminer om gangen.

Har studenten en inntekt som overstiger visse fribeløp, minsker studiestøtten. Stipend og studielån minsker proporsjonalt. Hvert månedsbeløp minsker med en niendedel av den del av inntekten som overstiger det aktuelle fribeløpet. Fribeløpet er dessuten høyere i høstsemesteret enn i vårsemesteret hvis terminen er 3,5 måneder eller lengre. Grunnen til dette er at større deler av inntekten i sommerferien oftest ligger på andre del av kalenderåret.

Behovsprøvingen mot egen inntekt skjer for hele året. Formue påvirker ikke retten til «studiemedel». Ektefelles eller foreldres økonomi har heller ingen betydning når det gjelder muligheten til å få «studiemedel».

Utbetaling skjer én gang per måned. Pengene settes direkte inn på mottakerens konto.

For å få fortsatte «studiemedel» må studenten oppnå slike studieresultater at det er sannsynlig at han/hun kan sluttføre utdanningen innenfor normert studietid. For heltidsstudenter på høyskolenivå er hovedregelen at de må følge studieplanen, dvs. klare minst 20 poeng per termin (4,5 md.) for å få nye «studiemedel». Det påløper renter på studielånet i studietiden. Renten fastsettes av Regjeringen hvert år på bakgrunn av statens innlånsrente justert for skatteeffekten. Renten i 1999 er på 4,1 pst.

Om den studerende har store ekstrakostnader pga. studiene, kan det i visse tilfeller bevilges ekstra «studiemedel» for disse kostnadene. Dette tillegget gis i sin helhet som lån.

I Sverige har de som har fått bevilget «studiemedel» en særlig forsikringsordning. Den studerende får beholde «studiemedlen» når han/hun er syk, under forutsetning av at han/hun melder fra om sykdommen til forsikringskassen, og forsikringskassen har godkjent sykdomsperioden. Denne ordningen innebærer også at den som er syk lenger enn i 30 dager, og derfor ikke kan studere, kan få lånedelen av «studiemedlen» avskrevet 51.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte ca. 5 pst. av studentene i Sverige i et annet EU- eller EØS-land. 52

Særskilt voksenstudiestøtte og særskilt utdanningsbidrag

Kunnskapsløftet er en femårig satsing på voksenopplæring som ble satt i gang fra 1. juli 1997 i Sverige. Ordningen er omtalt i NOU 1997: 25.

Det finnes tre ulike finansieringsordninger for voksne i etter- og videreutdanning i tillegg til den ordinære studiestøtten. Alle ordningene administreres av Centrala Studiestödsnämnden (CSN). Det betales skatt av støtten til voksenopplæring, og den behovsprøves mot andre inntekter.

• Særskilt voksenstudiestøtte (SVUX) - gjelder søkere som har vært minst fire år i arbeid, og kan gis til grunnskoleutdanning og videregående opplæring. Den kan også gis til noen studier på høgskolenivå (yrkesteknisk eksamen, spesialpedagogikk, visse naturvitenskapelige og tekniske høgskoleutdanninger). Støtten beregnes ut fra det beløpet søkeren er berettiget til i dagpenger ved arbeidsledighet, og stipenddelen er 65 pst. av maksimalt månedsbeløp. Det kan i tillegg ytes lån tilsvarende differansen mellom maksimale dagpenger og stipendet.

• Særskilt voksenstudiestøtte for arbeidsledige (SVUXA) - gjelder arbeidsledige søkere over 21 år som bl.a. må ha arbeidet i minst tre år tidligere. Støtten gis til grunnskoleutdanning og videregående opplæring og beregnes etter samme regler som SVUX.

• Særskilt utdanningsstipend (UBS) - gjelder søkere over 25 år som er arbeidsledige med rett til dagpenger ved studiestart, eller arbeidstakere i minst halv stilling i fem år og med rett til dagpenger. UBS gis til grunnskoleutdanning, videregående opplæring, folkehøgskole eller orienteringskurs på samme nivå. Stipendet tilsvarer det beløp søkeren ville ha rett til i dagpenger, og kan gis for maksimalt 12 måneder regnet som fulltidsutdanning.

Det bevilges et fast årlig beløp til hver av de tre ordningene. Dersom det kommer inn søknader fra flere enn det er midler til å bevilge støtte til, må CSN foreta et utvalg når det gjelder SVUX og UBS, mens når det gjelder SVUXA, bevilges det støtte etter hvert som søknadene kommer inn og til bevilgningen ev. er brukt opp.

Søkere som ikke kommer inn under de ovennevnte ordningene, kan søke om ordinær studiestøtte («studiemedel»), som består av en lånedel og en stipenddel.

Tilbakebetaling

I Sverige opereres det med minst et halvt års betalingsfritak. En student som får «studiemedel» for siste gang i et høstsemester får et helt års betalingsfritak.

Sverige praktiserer et system med inntektsavhengig nedbetaling av terminbeløp (IATB). Det innbetales 4 pst. av bruttoinntekten året før. Om studenten begynner å nedbetale lånet f.eks. i 1998, så beregnes det årsbeløpet som skal tilbakebetales, som 4 pst. av inntekten i 1996. Dette betyr at tilbakebetalingen i de første årene som regel blir ganske lav, i og med at tilbakebetalingen da baserer seg på inntekten under studietiden og rett etter at denne er avsluttet. En student kan fritt foreta ekstraordinære tilbakebetalinger. Ved 65 års alder avskrives eventuelt restlån. Lånet avskrives også ved dødsfall. Studielånet er en personlig gjeld 53.

6.4.3 Finland

Studiestøtten skal trygge inntekten til studenter i studietiden i den grad dette ikke anses å være foreldrenes oppgave eller inntekten ikke finansieres med støtte av andre bestemmelser. Vilkårene for studiestøtte er at søkeren må være opptatt som elev/student ved et lærested, studere på heltid, ha progresjon i studiene og ha behov for økonomisk støtte.

Organisering

Studiestøtten i Finland administreres av Folkpensionsanstaltens lokalbyråer. Det vil si at den finske «Lånekassen» ikke er en selvstendig enhet, men er organisert som en avdeling under «Folkpensionsanstalten», som tilsvarer Rikstrygdeverket i Norge. Søknader som gjelder studiestøtte for høyskolestudier, behandles ved høyskolenes studiestøttenemnder.

Skolepenger/studieavgifter

Det er ikke skolepenger eller studieavgifter ved offentlig videregående skole eller høyere utdanning i Finland.

Støtteformer

I Finland finnes det to alternative støttesystemer med følgende støtteformer:

Stipend, voksenstipend og botillegg er statlige subsidier som utbetales én gang i måneden til studentens bankkonto. Stipendet og voksenstipendet er skattepliktige inntekter. Botillegg kan gis til studenter uten ektefelle/samboer/barn som bor alene i bolig. Studenter med ektefelle/samboer/barn kan bevilges botillegg om han eller hun pga. studiene bor på et annet sted enn familien.

Studiestøtte gis til heltidsstudier. I Finland menes med heltidsstudier de studier der undervisningen foregår på dagtid, og ellers utdanning der arbeidsmengden tilsvarer gjennomsnittlig minst tre studieuker per stønadsmåned eller 25 timer per uke. Størrelsen på studiestøtten avhenger av type utdanning, studentens alder, boform, sivilstand og søkerens økonomiske situasjon.

Botillegget er 67 pst. av minst 200 mark og høyst 1 275 mark månedsleie, dvs. 134-854 mark i måneden. Botillegget utgjør høyst 350 mark i måneden hvis boligen leies eller eies av en forelder. Når det gjelder behovsprøving mot studentens egen inntekt, er inntektsgrensen 3 000 mark for hver måned med stipend eller botillegg, og 9 000 mark for hver måned uten støtte. Normal maksimal støttetid for høyskolestudenter er 70 måneder. Studiestøtte bevilges som regel én gang for alle for hele studietiden når det gjelder universitetsstudier.

Behovsprøving

Når det gjelder behovsprøving mot foreldreinntekten, kommer denne bare i betraktning når studenten går på «mellanstudiet» (yrkeslæreinnretninger, gymnas, folkehøyskoler, studiesentraler og sommeruniversitet bl.a.) og er under 20 år. Elever på gymnasnivå (videregående skole) under 17 år kan ikke få studielån. For elever på videregående skoles nivå anses stønadstiden å utgjøre høyst fire leseår.

Stipend bevilges ikke til studenter som fortsatt har rett til barnetrygd. Stipend kan utbetales fra begynnelsen av den måneden som følger etter den måned da en student fyller 17 år.

Tilbakebetaling

Statsgaranti for studielån bevilges de studenter som får stipend. Studenten gjør selv avtale med banken om rentesats og øvrige lånevilkår. Lånerentene betales ved hjelp av tilleggslån i studietiden. Banken tar hånd om dette. Studielån bevilges i Finland av ordinære forretningsbanker etter søknad. Lånet utbetales av bankens midler, og tilbakebetalingen starter vanligvis så snart studiene er avsluttet. Staten stiller statsgaranti for lånene, og denne garantien er tilstrekkelig som sikkerhet for bankene.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 1,4 pst. av studentene i Finland i et annet EU- eller EØS-land. 54

Voksenstudiestøtte

Voksenstipend kan bevilges til personer mellom 30 og 54 år hvis det har gått fem år siden de sist studerte på heltid.

Det er en forutsetning at den som søker voksenstipend, har fri til studier eller har permisjon i studietiden, uten lønn fra arbeid som har vart i minst ett år umiddelbart innen studiene ble innledet. Mottakere av arbeidsledighetstrygd som har arbeidet i minst ett år kan bevilges voksenstipend hvis arbeidet har opphørt høyst 12 måneder før studiene.

Den som får voksenstipend kan i støttemånedene ha en gjennomsnittlig bruttoinntekt på høyst 2 000 mark i måneden. Voksenstipend bevilges ikke for arbeidsmarkedstiltak, ikke for studier som kan likestilles med arbeid og ikke hvis inntekten i studietiden er trygget gjennom lønn, dellønn, pensjon eller på annen måte.

Voksenstipend bevilges for høyst to leseår eller fire terminer. I voksenstipend dekkes 25 pst. av søkerens faste brutto månedsinntekt før studiene, men minst 1 540 og høyst 2 800 mark i måneden. Om inntekten har sunket som følge av f.eks. arbeidsledighet, sykdom eller liknende, kan inntekten for høyst ett år bakover tas i betraktning. Voksenstipend er skattepliktig. Den som får voksenstipend, kan bevilges botillegg og få statsgaranti for studielån opptil 1 800 mark i måneden.

6.4.4 Island

Målgruppen for studiestøtten på Island er islandske statsborgere og andre som er sidestilt med islandske statsborgere, som er under høyere utdanning, i ervervsutdanning og annen utdanning som er godkjent av Styrelsen for Statens uddannelsesstøtte i Island (LIN).

Et særtrekk ved utdanningsstøtten på Island er at det ikke tildeles støtte til videregående opplæring verken på Island eller i utlandet. Det gis kun støtte til høyere utdanning.

Utdanningen skal skje ved et offentlig anerkjent utdanningssted, være tilrettelagt som heltidsundervisning, være av minst ett års varighet og være ulønnet. I tillegg må den utdanningssøkende oppfylle skolens krav til faglig fremgang og minimumskarakter.

Støtten skal i prinsippet dekke utdanningssøkerens og hans families leveomkostninger i studietiden. Det ytes ikke støtte når den studerende har ferie eller permisjon.

Støttens art

Et annet særtrekk ved studiefinansieringen på Island er at den bare tildeles som studie lån. Lånet skal gå til dekning av leveomkostninger, kjøp av studiemateriale/bøker og reiser. Studielånet er indeksregulert og forrentes med maksimum 3 pst. fra utdanningen er avsluttet.

LIN yter i tillegg til studielånet stipend til dekning av renteutgifter . Ved utbetaling av lån til oppholdskostnader og bøker, som utbetales hvert semester, skal det betales et rentestipend.

Tilbakebetalingen av studielånet begynner to år etter at studiene er avsluttet (1997). Tilbakebetalingstiden er ikke fastsatt konkret. Den avhenger av størrelsen på lånet og tilbakebetalerens inntekter. Det skal maksimalt betales tilbake 4,75 pst. av den sammenlagte inntekten fra året før.

I studieåret 1996-97 var det 6080 støttemottakere, derav 4278 under utdanning på Island.

Studier i utlandet

I studieåret 1995-96 studerte 17,9 pst. av studentene på Island i et annet EU- eller EØS-land. 55

6.5 Et sammenlignende perspektiv på utdanningsstøtten i Europa

6.5.1 Et europeisk perspektiv

Veksten innenfor utdanningssamfunnet i det siste tiåret er ikke et særnorsk fenomen. Kort sagt har det vært en felles utfordring, i nesten alle land, å finne løsninger i det offentlige tilbud som var tilpasset utviklingen fra eliteutdanning til masseutdanning innenfor høyere utdanning. Utviklingen har løftet opp en rekke dilemmaer som er knyttet til valg av strategier for de kommende tiår. Sentrale spørsmål i en rekke land er bl.a.

• forholdet mellom universiteter og annen høyere utdanning med hensyn til omfang og innhold

• avklaring av forholdet mellom høyere utdanning og samfunnet for øvrig, herunder innslaget av privat finansiering

• avklaring av det samfunnsmessige behovet for høyere utdanning

• avklaring av fremtidige styringsstrukturer innenfor høyere utdanning

Det er et generelt trekk i det internasjonale bildet at veksten i studietilbøyeligheten ikke er fulgt opp gjennom de offentlige budsjetter, i den forstand at samfunnet investerer like mange kroner bak hver student. Økningen i antallet studenter har i mange land blitt møtt med deregulering og bredere innslag av finansiering fra privat sektor. Volumøkningen har medført at større oppmerksomhet er blitt rettet mot styringselementet i de offentlige budsjetter 56.

Studiefinansiering er i hovedsak innrettet mot studentenes levekostnader under utdanningen og er således en viktig del av det økonomiske grunnlaget for utdanningssamfunnet. Ikke minst den betydelige interessen for studentmobilitet gir grunnlag for å sammenlikne systemene over landegrensene. En skulle tro at økt kontakt ville gi grunnlag for en utvikling mot en sterkere harmonisering av utdanningsstøtten. Innenfor de offentlige styringssystemene i høyere utdanning er det mulig å peke på en rekke fellestrekk, men dette er bare i liten grad tilfellet innenfor utdanningsfinansieringen. I et internasjonalt perspektiv er dette området preget av langt større grad av mangfold og variasjon.

Tilknytningen til familien

Studiefinansieringen gjenspeiler i større grad de sosiale og økonomiske velferdsordninger i de ulike land. Ordningen viser stor variasjon i levekostnader for studentene, og det er en naturlig sammenheng mellom utdanningsstøttens innretning og formålet. Fra en overordnet synsvinkel synes det likevel hensiktsmessig å skille mellom de foreldreavhengige støttesystemene og de foreldreuavhengige støttesystemene. Foreldreavhengige støttesystemer finner vi for eksempel i Belgia, Tyskland, Frankrike, Italia, Østerrike, Irland, Sveits, Spania og England, mens de foreldreuavhengige støttesystemene i hovedsak er lokalisert i Norden. Det karakteristiske for de foreldreavhengige støttesystemene er høy andel av stipendiering, men at støttesystemet omfatter en mindre del av studentene. I de europeiske landene der den direkte studiestøtten ofte omfatter en mindre del av studentgruppen, skjer subsidieringen i større grad gjennom andre virkemidler enn ved direkte kontantbidrag fra staten. I disse landene er det gjerne utviklet indirekte støttesystemer som omfatter studentvelferdsordninger, skattefradrag for foreldrene og tilskudd til boutgifter m.m. Disse ordningene skal bl. a. gjøre det mulig for foreldrene å ivareta sine forpliktelser overfor barna.

Sosialisering inn i samfunnet

Slik sett blir forholdet til familien og den sosiokulturelle kontekst sentral for forståelsen av de ulike varianter av støttesystemer. I en viss forstand kan vi si at støttesystemene reflekterer ulike syn på studentenes sosialisering inn i samfunnet. Det er lagt vekt på studentenes oppgave som selvstendige lærende samfunnsindivider i de systemene som tildeler høye stipend, uavhengig av foreldreøkonomien. Systemene er ofte begrunnet med at det er samfunnet som på lengre sikt vil ha den største avkastningen av at landets befolkning skaffer seg utdanning, og at det derfor er naturlig at fellesskapet i hovedsak betaler kostnaden.

Det er lagt vekt på studentene som barn i et sosioøkonomisk familiesystem i de systemene der det er en sterk behovsprøving mot foreldreøkonomien, og der utdanningsstøtten inngår som en del av samfunnets generelle sosiale fordelingspolitikk. I disse systemene vil utdanningsstøtten i større grad medvirke til å reprodusere de sosiale og økonomiske strukturer i samfunnet. I systemer med betydelige låneelementer vil studenten som økonomisk individ og som investor i egen fremtid være en viktig begrunnelse. Systemene er ofte begrunnet med at den individuelle avkastning av utdanningen er betydelig, og at det derfor er rimelig at enkeltindividet betaler større deler av kostnaden selv.

En systematisering av støttesystemene i Europa kunne således ta utgangspunkt i to hoveddimensjoner:

• graden av økonomisk selvstendighet

• fordelingen av kostnaden mellom det offentlige og den enkelte

På grunnlag av disse dimensjonene vil det være mulig å plassere landene inn i fire felter, se figur 6.1

Det vil ofte være slik at støttesystemene inneholder flere egenskaper. Det er få rene typer. I prinsippet ville de enkelte land kunne «plottes» inn i feltene og med ulikt forhold til hver dimensjon. Figur 6.1 er ment som et hjelpemiddel for å sammenlikne støttesystemene langs visse fundamentale hovedtrekk, og på grunnlag av denne kan en etablere en oversikt for fire koblinger av dimensjoner, se tabell 6.7.

Avkastning av utdanning

Det blir ofte diskutert om det er samfunnet eller det enkelte individ som har størst nytte av at den enkelte tar høyere utdanning. Det er i denne forbindelse viktig å huske på at avkastningen av høyere utdanning varierer mellom de ulike europeiske landene. Det er ikke noen automatikk i at uteksaminerte kandidater får høy lønnsmessig avkastning av sin utdanning. I noen land, bl.a. i Norden, er lønnsforskjellene ofte små mellom personer med og personer uten høyere utdanning. I tillegg til svak lønnsmessig avkastning i disse landene vil studentene komme sent ut i arbeidslivet og som regel ha opparbeidet seg et høyt studielån som må betales tilbake. Lønnspolitikken og studiefinansieringspolitikken i hvert enkelt europeisk land avgjør på denne måten hvor stor personaløkonomisk avkastning høyere utdannede får av sin utdanning.

Norges plassering i dette bildet

Norge har

• en lav aldersgrense for behovsprøving mot foreldreøkonomien

• et system som omfatter alle grupper utdanningssøkende etter grunnskolen: både videregående opplæring og høyere utdanning, offentlig og store deler av privat utdanning, delstudier og utdanning i utlandet (hovedsakelig høgre utdanning)

• middels høy stipendeandel (30 pst. for borteboere i høyere utdanning)

• ingen skolepenger i offentlig utdanning

• en ordning med tillegg i støtten for forsørgelse av familien (ektefelle/samboer og barn)

6.5.2 Et nordisk perspektiv

Studiefinansieringen i Norden har et felles trekk ved det at det offentlige tar et større ansvar for å sikre lik rett til utdanning. Det er likevel store ulikheter i hvordan dette ansvaret er utformet i støtteordningene. Sett ut fra det norske systemet, kan det være aktuelt å peke på følgende særegne hovedtrekk i de nordiske støttesystemer:

• Det er særegent for Norge at lånet er rentefritt i utdanningstiden. I alle andre land blir lånet rentebelastet eller indeksregulert. I Finland skjer dette til markedsrente, i de andre landene til en politisk fastsatt rente/indeks.

• Det er også et fellestrekk ved støtteordningene i de andre nordiske land at det blir gitt støtte i kortere periode. Det normale er at det maksimalt kan bli tildelt støtte i 6 år, mens man i Norge kan motta støtte i 8 år ved utdanning på høyeste nivå. Dette har ikke minst betydning for gjeldsbyrden etter avsluttet utdanning.

• Støtteordningene i de andre nordiske land synes å ha en klarere grense mot andre velferdsordninger.

• Når det gjelder støttesystemet under aldersskillet, synes dette å være bedre samordnet med andre ytelser til barnefamiliene enn i Norge. Dette gjelder spesielt barnetrygden. Det er i mindre grad tatt hensyn til skattereglene.

• Særegent for det danske og finske systemet er den høye stipendandelen; særegent for det norske systemet er en utbredt ordning med særstipend og ettergivelse av deler av lånet ut fra forskjellige årsaker.

• Særegent for det svenske systemet er at det blir gitt lik støtte til hjemme- og borteboere. Utdanningsstøtten skal være lik uansett alder, familiesituasjon og bosted.

• Det danske «klippekortet» er et enkelt visuelt uttrykk for hvor lang tid det kan tildeles støtte. Erfaringene viser at det også er enkelt å praktisere. Det er likevel mulig at dette bildet forutsetter månedlig støtte, og eventuelt at støtte blir tildelt i 12 måneder.

• Kontrollen av inntekter ved siden av utdanningen skjer mot årsinntekten i de andre nordiske land. Dette sikrer en bedre kontroll enn den som blir praktisert i Norge. I Danmark er dette enklere siden støtten blir tildelt for 12 måneder, men det blir også praktisert i Sverige, der støtten blir tildelt for 9 måneder.

• Tilbakebetaling av lån er utformet helt ulikt. I Finland nedbetales dette på samme måte som et privat lån, inntil det eventuelt blir misligholdt og staten må innløse sin garanti. I Sverige er det en inntektsavhengig tilbakebetaling, og i Danmark nedbetales lånet som et ordinært lån til Statens Hypotekbank.

• Det er særegent for Island at det bare blir gitt støtte som lån. Stipendet er utformet som en delvis ettergivelse av renter. På Island gis det heller ikke støtte til videregående opplæring.

• I Danmark, Sverige og Finland er det et omfattende regelverk for tildeling av støtte ved etter- og videreutdanning. I Norge er det forutsatt at regelverket skal være det samme for etter- og videreutdanningsstudenter som for ordinære studenter, og at hele regelverket må forbedres for alle grupper.

6.5.3 Tabellarisk oversikt

De nordiske støttesystemene har fellestrekk, men de er også ganske forskjellige. Dette gjør det vanskelig å sammenlikne dem. Dersom en likevel skulle sammenfatte de viktigste elementene i de nordiske støttesystemene (1998-99/pr. md., når annet årstall ikke er oppgitt) i en tabellarisk oversikt, kunne den se slik ut: