9 Utfordringer og virkemidler

De foregående kapitlene har beskrevet utviklingen i sykefraværet og uføretilgangen og forsøkt å forklare den sterke veksten som kom i annen halvdel av 1990-tallet først for sykefravær og noe senere for uføretilgangen. I dette kapitlet vil utfordringene som følger av denne utviklingen bli tydeliggjort, og hovedvirkemidler knyttet til disse utfordringene generelt drøftet.

9.1 Utfordringer knyttet til sykefraværet og uføretilgangen

Generelt om utfordringer for arbeidsstyrken og velferdssamfunnet

Velferdsstaten bygger på at alle får sikring ved inntektsbortfall og at alle får tilbud om helse og omsorgstjenester ved behov. På grunn av aldersutviklingen vil det framover bli økte stønadsutgifter og behov for et mer omfattende tjenestetilbud. Samtidig må produksjonsgrunnlaget for velferdsstaten sikres. Det er derfor viktig å stimulere til fortsatt høy yrkesdeltakelse.

Yrkesdeltakelsen er nå på et historisk sett høyt nivå, og potensialet for ytterligere vekst i yrkesfrekvensene er trolig begrenset. Mens arbeidsstyrken har økt med nesten 25 000 personer i gjennomsnitt per år fra begynnelsen av 1970-tallet fram til 1999, viser beregninger fra Statistisk sentralbyrå at demografiske forhold bare vil øke arbeidsstyrken med om lag 10 000 personer årlig fram til år 2010. Deretter ventes veksten å avta ytterligere.

I internasjonal sammenheng er sysselsettingen i Norge svært høy og arbeidsledigheten svært lav. I 1999 var i overkant av 78 prosent av befolkningen i Norge i alderen 16-64 år sysselsatte. Til sammenlikning var tilsvarende tall for EU vel 61 prosent, og for OECD-området under ett vel 65 prosent Internasjonale erfaringer trekker også i retning av forventet svak vekst i arbeidsstyrken framover. I løpet av de siste 30 årene er det bare tre medlemsland i OECD ( Sverige, Island og Sveits) som har hatt en sysselsettingsfrekvens over 80 prosent.

Det er likevel fortsatt et visst potensiale for økt yrkesdeltakelse for enkelte grupper i arbeidsmarkedet. Yrkesdeltakelsen blant kvinner har økt sterkt gjennom lang tid, også blant de middelaldrende og eldre kvinnene. Blant menn i alderen 60-66 år har yrkesfrekvensen falt sterkt fra 72 prosent i 1980 til 54 prosent i 1998. En del av årsaken er overgang til AFP i løpet av 1990-tallet. Avgangen blant de eldste yrkesaktive kvinnene har vært oppveid av en økt tilstrømming. Som følge av at eldre kvinner som pensjoneres gjennomgående har lavere tilknytning til arbeidslivet enn yngre kvinner, kan yrkesdeltakelsen for kvinner fortsatt øke noe framover. I tillegg kan flere kvinner gå over fra å jobbe deltid til heltidsarbeid. Blant innvandrere er det også et potensial for økt yrkesdeltakelse som det er viktig å benytte. Innvandrere har vesentlig lavere yrkesdeltakelse og om lag tre ganger så høy arbeidsledighet som befolkningen totalt sett.

Samtidig med denne beskjedne veksten i arbeidsstyrken vil etterspørselen etter arbeidskraft i blant annet offentlig sektor øke betydelig framover. Det må ses i sammenheng både med det økende behovet i helse- og omsorgssektoren når befolkningen blir eldre, og med at gjennomføringen av vedtatte velferdsreformer vil øke behovet for arbeidskraft i kommunal sektor.

Statistisk sentralbyrå har beregnet at behovet for arbeidskraft innen helse- og sosialsektoren vil øke med 27 000 årsverk dersom dagens tilbud skal opprettholdes fram til 2010 (uendret standard og dekningsgrad), og hele 61 000 årsverk ved full gjennomføring av vedtatte reformer. Dersom en ikke klarer å opprettholde en tilstrekkelig høy vekst i arbeidsstyrken vil dette kunne føre til at viktige offentlige tjenester ikke kan tilbys i tilfredsstillende omfang.

Utviklingen i sykefravær og uføretilgang må vurderes også i lys av disse perspektivene.

Sykefravær

I perioden 1994 til 1999 har sykefraværet økt betydelig: Særlig har langtidsfraværet økt. Mens gjennomsnittlig antall dager som Rikstrygdeverket betalte ut over arbeidsgiverperioden i 1994 var 8,2 per arbeidstaker var det tilsvarende tallet i 1999 omlag 11,7 dager. Veksten hvert år har variert noe, men var oppe i over 10 prosent fra 1996 til 1997. Tall for første halvår 2000 viser at veksten i sykefravær fortsetter å øke.

I kapittel 4.5 er det gjort anslag for mulig vekst i sykefraværet framover. Med en økning i sykefraværstilbøyeligheten framover omtrent slik den har vært i de siste årene, kan en illustrasjonsmessig beregne at folketrygden i 2005 vil dekke omlag 16 sykedager per ansatt. 1 Utgiftene til sykepenger kan ut fra slike forutsetninger beregnes å øke med drøyt 8 mrd fra 2000 til 2005.

På grunn av svakheter i statistikkgrunnlaget (flere kilder mv.) er det vanskelig å si noe presist om utviklingen mht korte fravær (i arbeidsgiverperioden). Tallene for statsansatte tyder på en viss økning (kanskje i størrelsesorden 10-20 prosent), men økningen er betydelig mindre enn utviklingen for langtidsfraværet. Statistikktallene fra KS viser at det for kommunesektoren ikke er vekst i korttidsfraværet (under 10 fraværsdager), men en meget sterk vekst i langt langtidsfravær (over 40 dager).

Utfordringene knyttet til veksten i sykefraværet bør vurderes i forhold til årsakene til veksten. Som vist i kapittel 5 er en mulig forklaring på veksten i sykefraværet at den sterke økningen i sysselsettingen i en periode har medført at flere med høyere sykdomsrisiko nylig har kommet inn i arbeidsmarkedet ("seleksjonshypotesen"). Mange av disse blir gjengangere på sykepenger. Implikasjonen av en slik mulig hovedforklaring kan være at veksten i sykefraværet må aksepteres og at den kan betraktes som "arbeidslinjens pris". Alternativt kan en slik forklaring være en utfordring til særlige tiltak for å bedre forholdene for utsatte grupper i arbeidslivet.

Imidlertid viser de funnene som det er redegjort for i kapittel 5 at det også er betydelig vekst i sykefraværet blant personer som har vært i arbeidslivet over en lengre periode. Veksten i fraværet kan derfor ha sin årsak i mer generelle forhold og utviklingstrekk i arbeidslivet. Slike forklaringer impliserer mer generelle tiltak knyttet til alle arbeidsgivere/arbeidstakere.

Veksten i sykefraværet må også vurderes i forhold til utviklingen for andre stønadsordninger. Den store tilgangen til uførepensjon skulle tilsi at mange med stort fravær går ut av arbeidsstyrken. Alt annet likt skulle det tilsi at sykefraværet over tid skulle gå ned. Begge stønadsordninger har imidlertid økt sterkt over flere år.

Utvalget anser at deler av sykefraværsveksten må ses i lys av veksten i arbeidsstyrken, alderssammensetningen og utviklingen i arbeidslivet. Flere med noe helseproblemer er inkludert i arbeidsstyrken. Totalt sett er veksten i fraværet, særlig langtidsfraværet for alle grupper, urovekkende høy. Det er derfor behov for betydelige tiltak for å beholde flest mulig i arbeid.

Uførepensjon

I perioden 1995 til 1999 har antallet uførepensjonister økt fra 236 000 til omlag 270 000. Antallet innvilgede uførepensjoner har i perioden økt fra om lag 25 000 i 1995 og 1996 til drøyt 33 000 i 1998 og 1999. Raskere behandling av saker har hatt betydning for tilgangen i 1998 og 1999. Tilgangen ville vært omlag 2 200 lavere i 1998 og 1 200 lavere i 1999 uten restansenedbyggingen. Fra 1993 har stadig flere personer kommet i aldersgrupper som har høy uføretilbøyelighet relativt sett. Ut fra visse forutsetninger 2 kan denne utviklingen forklare omlag 2/3 av veksten i perioden 1993-1997. Den sterke veksten mot slutten av 1990-tallet kan i noe mindre grad forklares av demografisk utvikling 3. Det er i denne sammenheng viktig å understreke at en slik demografisk forklaring er statisk i forhold til utvikling i helseforhold og forhold på arbeidsmarkedet. Ut fra helsemessige forhold alene skulle en 60 åring i dag ha mindre grunn til å bli uførepensjonert enn en 60 åring for 10 år siden.

For de nærmeste årene er prognosen 4 at antallet nye uførepensjonerte (eksklusiv avgang) hvert år fram til 2005 vil være mellom 32 000 og 34 500. Antallet uførepensjonister vil stige fra om lag 270 000 ved utgangen av 1999 til over 342 000 i 2005. Som prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder (18-66 år), vil tallene for antallet uførepensjonerte være hhv. 9,6 i 2000 og 11,2 prosent i 2005. 5 På litt lengre sikt har RTV presentert prognoser hvor det i følge middelalternativet anslås å bli om lag 375 000 uførepensjonerte i 2020, og 365 000 i 2050.

Som vist i kapittel 4.2 er det i tiden framover en sterk vekst i de aldersgrupper som har sterkest uføretilgang. Av veksten i antallet uførepensjonister på 70 000 i perioden 1999-2005, kan en si at den "demografiske faktoren" kan bety omlag 40 000. Hvis en snur litt på denne sammenstillingen, kan en si at det blir 30 000 flere uførepensjonerte i perioden enn det aldersutviklingen isolert sett skulle tilsi. Dette til tross for at de helsemessige forutsetningene for lavere tilgang enn det den demografiske utviklingen skulle tilsi, bør være tilstede.

I forhold til slutten av 1980-årene da det også var en meget stor uføretilgang er en viktig forskjell at det nå er stor avgang også til førtids alderspensjon (AFP). Det var ved utgangen av 1999 omlag 25 600 personer som hadde tatt ut hel eller delpensjon fra AFP. Omtrent halvparten kom fra privat sektor, og den andre halvparten fra kommunal og statlig sektor.

I løpet av de kommende seks årene kan om lag 200 000 personer være innvilget uførepensjon, dersom man legger til grunn dagens praksis og regelverk. Utviklingen mht sykefravær er meget bekymringsfull, men det vil samtidig være størst mulighet for relativt raskt å oppnå resultater gjennom tiltak for å få ned nivået på sykefraværet. Når det gjelder uførepensjon, vil en sterk tilgang i antallet nye uførepensjonerte over noen år være vanskeligere å "rette opp". Det er svært få som blir uførepensjonerte som i etterkant kommer tilbake i arbeid. Det er derfor en spesiell utfordring å forhindre at det skjer unødvendig utstøtning til uførepensjonsordningen. Uføretilgangen bør ned på et nivå som er rimelig i forhold til utvikling i helsetilstand og forholdene på arbeidsmarkedet og dessuten opprettholdbart på lang sikt. Sykefraværsforebyggende tiltak har en positiv effekt for å redusere tilgangen til uføreordningen.

Det er spesielt viktig å se nærmere på mulige tiltak som kan redusere veksten i antall unge uførepensjonister. De siste årene har den relative veksten i antall nye uføre vært større blant personer under 35 år enn over. Dersom det ikke iverksettes tiltak overfor denne gruppen vil de med stor sannsynlighet forbli varig utelukket fra arbeidslivet.

Konsekvenser for arbeidsstyrken

De generelle utfordringene knyttet til arbeidsstyrken og behovet for økt arbeidskraft i forhold til kommunal tjenesteyting er redegjort for over. En vekst på omlag 8 prosent i langtidsfraværet tilsier om lag 1 dags økning av fraværet per sysselsatt. Det vil tilsi at knapt 8 000 årsverk går tapt i løpet av et år på grunn av økt langtidsfravær.

Et spesielt problem knyttet til økningen i antall uførepensjonister er at det relativt sett er mange som kommer fra sosial tjenesteyting. Dette er en gruppe arbeidstakere som er sentrale i velferdsstatens tjenesteproduksjon. Det er ikke bare omfanget av uførepensjoneringen som kan være til hinder for å bygge ut og holde i gang en velfungerende sosial tjenesteyting, men det er også et problem at nettopp i de virksomhetene som bør styrkes for å kunne ivareta sine velferdsoppgaver på tilfredsstillende måte (sykehjem, hjemmebaserte tjenester osv.) også er mange søkere til uføreordningen.

Konsekvenser for den enkelte

Dagens nivå for uførepensjonering tilsier at det er en høy sannsynlighet for at en blir uførepensjonert før en går av med alderspensjon. Det er i St.prp. nr 61 for 1999-2000 gjengitt tall for utvikling i det som kalles uføresannsynlighet,dvs hvor stor sannsynlighet det er for å bli helt eller delvis uførepensjonert i folketrygden før en når en viss alder. Denne sannsynligheten må beregnes ut fra pensjoneringspraksis i en viss periode. I tabellen nedenfor er det tatt utgangspunkt i pensjoneringspraksis i to perioder, 1992 til 1994 og 1997 til 1999.

Tabellen viser at hvis den pensjoneringspraksis som ble benyttet i årene 1992-1994 hadde fortsatt i alle år framover vil det være 4,4 prosents sannsynlighet for at menn ble uførepensjonert før fylte 40 år. Som det framgår av tabellen så har pensjoneringspraksis endret seg vesentlig i løpet av 1990-tallet slik at uføresannsynligheten har økt. Særlig er veksten sterk på de yngre alderstrinnene og for kvinner. I perioden 1992-1994 var uføresannsynligheten for 40 år gamle kvinner på 4,8, i perioden 1997-1999 er denne nesten fordoblet til 8,5 6.

For den enkelte innebærer dette i forhold til menneskelig selvrealisering, livskvalitet og sosial kontakt en negativ utvikling. Et arbeidsliv og samfunnsforhold som i økende grad bidrar til at flere blir uførepensjonert er i strid med den tverrpolitiske målsetningen om å satse på aktivisering så langt det er mulige - og gode stønadsordninger når aktiviseringstiltak ikke lenger er mulige eller meningsfulle.

Dette er grunnleggende utfordringer knyttet til hvordan samfunnet kan innrette velferdsordningene slik at gevinsten blir positiv både for enkeltmennesket og helheten. Et særlig problem knyttet til uførepensjonering er at den kan skyldes utestenging og «utstøting» fra yrkeslivet. Dette gjelder tilfeller når den berørte opplever å bli satt i en tvangssituasjon, hvor arbeidsgivere eller arbeidskolleger kan ha rimelige, kortsiktige grunner for å presse vedkommende ut i uførepensjon, uten å se at deres handlemåte innebærer et entydig tap for alle.

Konsekvenser for statsbudsjettet:

Utgiftene til sykefravær og uførepensjon utgjorde i 1999 over 30 prosent av Folketrygdens samlede utgifter. Som redegjort for i kapittel 4.5 er utgiftsdynamikken knyttet til sykepenger og uførepensjon nå slik at en ikke ubetydelig andel av den realvekst en kan legge inn i statsbudsjettet det enkelte år, blir bundet opp av utgiftsveksten i uføreordningen.

Behovet for å styrke yrkesdeltakelsen blant enkelte grupper Eldre arbeidstakere

Eldre arbeidstakere står for en stor del av sykefraværet og tilgangen til uførepensjon. Dette tydeliggjør betydningen av å se nærmere på tiltak spesielt rettet mot denne gruppen arbeidstakere. Forskning viser at det er en tendens til at eldre arbeidstakere settes på et sidespor ved for eksempel nedbemanning, i forbindelse med kompetanseutvikling og innføring av ny teknologi. Selv om det ikke er tilstrekkelig kartlagt hvilke helsemessige konsekvenser dette har, er det forhold som tyder på at eldre arbeidstakere kommer under unødvendig press i forbindelse med slike prosesser.

Seniorpolitiske tiltak dreier seg ikke om å nedtrappe eller avvikle jobbforholdet, men å legge til rette for en balansert videreutvikling fram til pensjonsalder. Tiltak for å redusere sykefraværet blant seniorarbeidstakere kan enten være personrelaterte eller virksomhetsrelaterte. Det forebyggende perspektivet i virksomheten er viktig og kan motvirke tidlig utfasing fra arbeidslivet på flere måter:

1. Ved at kompetanseutvikling gjøres til en tilbakevendende aktivitet i hele yrkeskarrieren,

2. Ved at virksomheten tilrettelegges slik at en motvirker ensformige jobber, og at arbeidstakerne stimuleres gjennom utfordringer som til en viss grad er tilpasset individuelt, og

3. Ved at arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner påvirker holdninger til eldre arbeidstakere.

For å redusere sykefraværet og uføretilgangen er det aktuelt å iverksette tiltak overfor seniorarbeidstakere både på virksomhetsnivå og på samfunnsnivå. Det bør vurderes fleksible ordninger som gjør det lettere for eldre arbeidstakere å vende tilbake til arbeidslivet etter langtidsfravær. I forbindelse med omstillinger bør en særlig være opptatt av å formidle positive forventninger og holdninger til eldre arbeidstakere. Eldre arbeidstakere vil bli en viktig arbeidskraftressurs i årene som kommer.

Utvalget er kjent med at Senter for seniorplanlegging har lagt fram et prosjekt kalt »Nasjonalt krafttak for seniorpolitikk i arbeidslivet». Dette er et samarbeidsprosjekt mellom arbeidslivets parter, myndighetene og Senter for seniorplanlegging. Regjeringen har bevilget 1 million kroner i 2000 for å kartlegge nærmere utredning og forskning på feltet og eventuelle tiltak som kan settes inn for å bidra til at personer blir værende lengre i arbeidslivet. Målet er å motvirke den økende tendensen til tidlig avgang fra arbeidslivet. Etter utvalgets mening kan dette tiltaket være ett virkemiddel for å forebygge sykefravær, utstøtning fra arbeidslivet og uførepensjonering blant eldre arbeidstakere.

Funksjonshemmede

En annen gruppe som har vesentlig lavere yrkesdeltagelse enn gjennomsnittet er funksjonshemmede. St.meld. nr. 50 (1998-99) »Utjamningsmeldinga, om fordeling av inntekt og levekår i Norge» slår fast at mennesker som har en funksjonshemming har mye dårligere samlede levekår enn gjennomsnittet av befolkningen.

En av hovedårsakene er at funksjonshemmede har lavere sysselsettingsgrad enn befolkningen generelt. Sysselsettingen gikk generelt ned fra midten av 1980-årene til begynnelsen av 1990-årene. Det er problematisk at sysselsettingsutviklingen blant funksjonshemmede ser ut til å ha vært dårligere enn for befolkningen totalt.

Dagens situasjon kan tyde på at problemene med å øke funksjonshemmedes yrkesaktivitet er omfattende og at tiltakene som gjennomføres ikke står i forhold til problemenes karakter og omfang. Mye tyder på at innsatsen overfor denne gruppen må bli mer målrettet og mer konkret rettet inn. Det må også åpnes for større fleksibilitet og samhandling mellom ulike aktører på området for å finne gode og varige jobbtilbud til funksjonshemmede både i offentlig og privat sektor.

Arbeidstakere med innvandringsbakgrunn

Erfaringer fra andre land tilsier at innvandrere og folk med annen landbakgrunn skiller seg fra resten av befolkningen når det gjelder tilbøyeligheten til sykefravær og tilgang til uførepensjonsordningen. Bl a i Sverige og Nederland utgjør innvandrere en stadig økende del av uførepensjonistene. I Norge mangler det statistikk på området, og innvandrere utgjør en så liten del av befolkningen i de aktuelle aldersgrupper at det vanskelig lar seg gjøre å skille dem ut i det landsomfattende datamaterialet. Det en imidlertid vet er at innvandrere har sjeldnere fast ansettelse, lavere inntekt, dårligere levekår og arbeidsmiljø enn norskfødte. Andelen eldre innvandrere vil også øke markant de neste 10-20 år som en følge av bl a alderssammensetningen blant de som sto for arbeidsinnvandringen på 1970-tallet.

Disse forholdene tyder på at det er viktig å få kunnskap om hvordan en stadig økende andel eldre innvandrere og økt yrkesaktivitet blant innvandrere, kommer til å påvirke sykefraværsutviklingen og tilgangen til uførepensjon i tiden framover. For å møte etterspørselen etter arbeidskraft er det viktig å sikre en høy yrkesdeltakelse blant innvandrerne, også blant kvinner. Det er blant innvandrere i dag et stort ubenyttet arbeidskrafpotensiale.

9.2 Arenaer for virkemidler

I kapittel 5 er det gjort et skille mellom de faktorer som kan forklare endringer i nivået på sykefravær og uførepensjon og de faktorer som kan forklare nivået på uførepensjon og sykefravær. Forholdene på arbeidsmarkedet kan antakelig bidra til å forklare mye av både nivå på fraværet og av endringene i fraværet. Helsetjenestens omfang og kvalitet kan bidra til å forklare noe av nivået på sykefraværet, men kan neppe bidra til å forklare endringene i fraværet på 1990-tallet da fraværet har økt til tross for økt behandlingskapasitet (jf. kap. 5.5).

Arbeidsmarkedet/Arbeidsplassen

Forholdene og utviklingen på arbeidsmarkedet kan bidra til å forklare både nivået på sykefraværet og utviklingstrekk. Som vist i kapittel 4 varierer sykefraværet betydelig både med bransje og stillingskategori. I NHO's statistikk er det en konstant og betydelig forskjell mellom fraværet for arbeidere og funksjonærer. Likeledes er det meget store forskjeller mellom ulike grupper. Generelt er det lavt fravær for EDB- arbeid, forskere mv, noe høyere for butikkekspeditører og bankansatte og mye høyere for hjelpepersonell på sykehus og rengjøringspersonale. Også mht til utviklingen i fraværet på 1990 tallet ser utviklingen på arbeidsmarkedet ut som en viktig forklaringsfaktor. Nedgangen i fraværet falt sammen med arbeidsledighet og fall i sysselsetting, mens økningen fra midten av 1990 tallet har falt sammen med redusert arbeidsledighet og økt sysselsetting. 7 Selv om datagrunnlaget for hvordan uførepensjon varierer med bransjetilknytning er mangelfullt, tilsier alle indikasjoner at forholdene i arbeidssituasjonen i meget stor grad bestemmer tilgangen til uførepensjon.

På bakgrunn av disse forholdene oppfatter utvalget arbeidsplassen som den viktigste arena for tiltak for å få ned sykefraværet og redusere tilgangen til uførepensjon.

Helsetjenesten

En viktig forutsetning for å unngå et unødig høyt sykefravær og uføretilgang er en fungerende helsetjeneste. Det er viktig å ha relevante behandlingstilbud og at ventetiden gjøres så kort som mulig. I kapittel 5.5 ble det redegjort for en rapport fra Sintef Unimed 8 som forsøker å anslå utgiftene knyttet til unngåelig venting for langstidssykmeldte (dvs sykmeldte over 8 uker). Det anslås at minst 6 prosent av langtidssykefraværet kunne unngås, forutsatt at alle ventetider ved sykehus, spesialister og fysioterapi hadde vært redusert til fire uker. Dette representerer omkring 1,2 millioner fraværsdager eller 600 mill. kroner i sykepenger i 1997. Rapporten vurderer det slik at dette er et minsteanslag på de marginalkostnadene fraværet medfører.

Rapporten skisserer tre ulike tiltak for å oppnå innsparinger:

• Generell økning av kapasiteten for å redusere ventetiden

• Prioritere sykmeldte framfor andre pasienter for undersøkelse og behandling

• Kjøpe helsetjenester til sykmeldte ved bruk av trygdemidler.

I kapittel 7.4 er det gitt en nærmere vurdering av erfaringer med kjøp av helsetjenester til sykmeldte ved bruk av trygdemidler.

Det er etter utvalgets vurdering behov for en fortsatt styrking av helsetjenesten i årene framover. Det er videre behov for målrettede tiltak for å unngå unødig lang venting for behandling av langtidssykmeldte. Slike tiltak drøftes nedenfor i kapittel 10.

Generelle samfunnsforhold

Det er store uforklarte elementer i utviklingen i sykefravær og uføretilgang. Hverken utviklingen i helsetilstand/helsetjenesten eller utviklingen på arbeidsmarkedet kan gi noen fulldekkende forklaring på økningen i sykefravær og uføretilgang.

I søk etter forklaringer på utviklingen kan det også spekuleres i om andre samfunnsendringer har betydning. Et alternativ kan være mer generelle endringer i holdninger til arbeid og offentlige velferdsordninger. I kapittel 5.8.2 er det referert ulike studier av holdninger til eldre arbeidstakere, holdninger til fritid og holdninger til trygd og trygdede. Det er vanskelig på generelt grunnlag å kunne tallfeste effekten av mulige holdningsendringer. Det er likevel en utfordring for et samfunn å kunne befeste visse normer om å kunne klare seg selv om mulig og ellers kunne tilpasse seg arbeidslivets krav. Også arbeidsgivernes holdninger vil være viktige for å gjøre arbeidsplassen til et nærværsskapende sted. Holdninger der de ansatte blir behandlet kun som en "produksjonsfaktor" som kan behandles ut fra kortsiktige økonomiske og snevre lønnsomhetsbetraktninger, vil være uheldige for å opprettholde et velferdssamfunn på sikt.

Normer og holdninger til arbeid og fravær er vanskelige å måle. Men i datamaterialet fra Norsk Monitor er det tegn som tyder på en tiltakende materialistisk "egoistisk" utvikling i den norske befolkning fra 1987 til 1997 (se f.eks. Samfunnsspeilet nr. 4 1999). Dette kan representere et problem knyttet til å opprettholde velferdsordninger og arbeidsforhold som i stor grad er basert på tillit, og ikke direkte på kontroll.

Det "lim" som normer og holdninger representerer er verdifullt for et samfunn. Det er imidlertid vanskelig å påvirke direkte med politiske beslutninger og vedtak. Det er likevel viktig å vurdere hvordan tiltak som iverksettes kan påvirke normer og holdninger.

9.3 Virkemidler:

En kan skille mellom ulike former for virkemidler:

• juridiske/organisatoriske virkemidler

• økonomiske virkemidler

• pedagogiske virkemidler

Juridiske/organisatoriske virkemidler:

Arbeidstakerne er tillagt visse rettigheter og plikter knyttet til arbeidsforholdet og muligheten for fravær og stønader knyttet til sykdom og uførhet. Retten til egenmelding er en slik mulighet. Arbeidsgiverne har plikter som er regulert i arbeidsmiljøloven. Trygdeetaten har plikter knyttet f.eks. til oppfølging av langtidssykmeldte.

Plassering av ansvar for tiltak bør innrettes slik at de instanser som tillegges å utøve ansvar, har økonomisk handlingsrom og besitter kompetanse til å bruke disse på en god måte. Det er viktig å legge til rette for helhetlig ansvar slik at en unngår at personer og problemfelt "faller mellom flere stoler" og ikke blir tatt tak i.

Arbeidsmiljømyndighetene har valgt internkontroll som sin hovedstrategi for tilsyn. Kravene om at virksomhetene skal arbeide systematisk med helse, miljø og sikkerhet (HMS) er nedfelt i en egen forskrift. Arbeidstilsynets overordnede strategi er å medvirke aktivt til at virksomhetene arbeider systematisk og målrettet for å ivareta sitt ansvar for å sikre et arbeidsmiljø som gir trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger. I den grad myndighetene lykkes i å påvirke virksomhetene til å innføre systematisk HMS-arbeid, vil denne strategien kunne bidra til redusert arbeidsrelatert sykefravær og «utstøting». Det vises for øvrig til pkt. 7.2, hvor det redegjøres nærmere for tiltak for bedre arbeidsmiljø.

Endringen i det offentliges virkemiddelbruk overfor sykmeldte og attføringssøkere på 1990-tallet kan beskrives i to hovedpunkter: utvidet ansvar for trygdeetaten for å følge opp sykmeldte og utvidet ansvar for arbeidsmarkedsetaten knyttet til attføring. Erfaringene fra disse endringene er redegjort for i kapittel 7.

Selv om mye er gjort for at trygdeetaten skal fatte sykmeldingsvedtak i rett tid, er det mangler knyttet til å få til aktiv kontakt med arbeidsgivere og lege. Både mangel på ressurser og opplæringsbehov er tatt opp av trygdekontorene. Et problem som er påpekt er en mulig samarbeidssvikt i forholdet mellom trygdekontor og arbeidsmarkedsetaten. I en periode med økt tilgang til både sykefravær og uførepensjon er det av flere blitt betraktet som et paradoks at ikke nivået på attføringsarbeidet er økt. Det synes å være et behov for en klarere ansvarsdeling mellom de statlige etatene. En drøfting av mulige organisatoriske endringer er gitt i kapittel 10.

Økonomiske virkemidler

Utgangspunktet for bruk av økonomiske virkemidler er en forutsetning om at mennesker har valgmuligheter og at valget påvirkes av økonomisk belønning. Økonomiske virkemidler forutsetter ikke at mennesker kun er drevet av økonomiske insentiver, men at de i noen grad er påvirket av økonomiske forhold 9.

En sentral hypotese i nyere trygdeforskning er at trygdeforbruket er påvirket av økonomiske insentiver, som på ulike vis ligger innbakt i trygdesystemet. Økonomiske insentiver blir gjerne omtalt som »pull»- eller tiltrekningsfaktorer, og blir ofte satt opp mot »push»- eller frastøtingsfaktorer, som for eksempel arbeidsmiljø og arbeidsledighet.

På oppdrag fra utvalget har Espen Bratberg og Alf Erling Risa ved Institutt for økonomi ved Universitetet i Bergen laget et notat med tittelen "Insentivvirkninger i helserelaterte stønadsordninger». Notatet gir en litteraturgjennomgang av internasjonale og nasjonale teoretiske klargjøringer og empiriske funn knyttet til forholdet mellom kompensasjonsnivå og sykefravær og uførepensjon.

Teoretisk sett er forventningene entydige når det gjelder bruk av økonomiske virkemidler: Økt kompensasjon øker tilstrømningen til stønadsordningen. Når det gjelder gjennomgangen av studier knyttet til virkningen av kompensasjonsnivået for sykefraværet konkluderer notatet med følgende:

"[e]n rimelig oppsummering av denne gjennomgangen (med Kolstads undersøkelse 10som et unntak) er at det er forholdsvis godt dokumentert i norsk og internasjonal empirisk litteratur at "gunstige" fraværsordninger tenderer til å øke sykefraværet. Erfaringene fra Sverige viser også at arbeidstakerne responderer på innstramminger, i hvert fall på kort sikt."

For uførepensjon konkluderes det med at (s. 23)

"prosessen omkring uførepensjon er komplisert, og at det er et langt stykke igjen til at empirisk forskning er i stand til å sortere ut de ulike effektene av individuelle valg og fysiske, sosiale og økonomiske rammevilkår. Det står likevel fast at økonomiske insentiver spiller en rolle for tilstrømningen til uføretrygden."

På bakgrunn av dette er det rimelig å anta at bruk av økonomiske virkemidler som for eksempel endringer i kompensasjonsnivå vil påvirke både sykefraværet og tilgangen til uførepensjon. Men det viser seg at også utdanning, inntekt og arbeidsforhold spiller en vel så viktig rolle. Det illustrerer at ikke bare arbeidstakers beslutning, men også egenskaper ved arbeidsplassen og arbeidsgivers vilje til tilrettelegging har betydning for omfanget av sykefravær og tilgangen til uførepensjon. Økonomiske virkemidler må derfor ses i sammenheng med bruk av andre typer tiltak.

Et forhold som blir spesielt drøftet i notatet er det som omtales som rapporteringsrisiko. Sykelønnsordningen og uførepensjonsordningen kan betraktes som forsikringsordninger. Forsikring kommer til utbetaling når vilkårene er oppfylt. Men både med hensyn til sykepenger og uførepensjon er det i noen tilfeller vanskelig å fastslå om vilkårene er tilstede. Ifølge notatet kan det være tilfelle med ubestemte muskel-skjelettplager, nakkeslengskader ol. I slike tilfeller må en delvis basere seg på rapportering fra den skadelidte. Det kan også være vanskelig for forsikringsordningen å beskrive presist hva som bør anses som en alvorlig nok plage til å utløse forsikringsdekning. Dette fører til at den enkelte selv må vurdere om skaden/sykdomstilstanden er alvorlig nok for å utløse forsikringsdekning.

Feilrapportering som grunnlag for utløsning av forsikringsdekning kan på denne bakgrunn både være bevisst fordreining av saksforholdet 11 eller det kan være en oppfatning om at forholdene burde være eller oppfattes å være i tråd med vilkårene for forsikringsdekning. For å unngå feilrapportering kan det iverksettes to typer tiltak.

• Kompensasjonsgraden i trygdeordningen kan settes så lavt at få ønsker å bli trygdemottakere.

• Inngangskontrollen kan økes ved forsterking av portvaktordninger.

Begge disse mulige tiltakene vil bli drøftet i utvalgets videre innstilling.

Pedagogiske virkemidler

Med pedagogiske virkemidler er hensikten ved informasjon og veiledning å legge til rette for at sykdoms og uføregenererende forhold blir identifisert og at den enkelte arbeidsplass/lokalmiljø iverksetter tiltak som kan redusere behovet for sykefravær og uførepensjon. Partene i arbeidslivet og staten har på ulike måter på 1990-tallet samarbeidet om tiltak som kan beskrives som pedagogiske tiltak. Ved bedring av statistikk, utveksling av ideer knyttet til "beste praksis", involvering av ansatte for å få til en variasjon i arbeidsoppgaver mv har hensikten vært å redusere sykefraværet. Idebanken for sykefravær ble etablert i 1999 og skal være et virkemiddel for partene i arbeidslivet og sentrale myndigheter for å samle inn, og formidle ideer og resultater som kan bidra til et bedre arbeidsmiljø og reduksjon i sykefraværet. Videre skal idebanken gi oversikt over arbeidsmetoder/verktøy, prosjekter og forsøksvirksomhet, relevant litteratur og publikasjoner.

Det er påpekt i drøftingen (kap 7.1) av samarbeidsprosjektene at det er behov for et kontinuerlig sykefraværsarbeid. Erfaringer tyder på at etter en periode med aktiv innsats og redusert fravær, vil fraværet øke igjen hvis innsatsen trappes ned. Det er etter utvalgets mening viktig å fortsette de samarbeidsprosjekter som er igang.

Utvalget vil peke på et forhold som går på innretningen av arbeidsmarkedet og den enkeltes karriere. Det synes å være en meget stor grad av uførepensjonering blant ufaglærte (kvinner) som arbeider med tunge pleie- og omsorgsoppgaver. I et ECON-notat er det påpekt som en generell vurdering at en del av de ufaglærte jobbene i økende grad kan bli "livsfasejobber som utføres av elever og studenter som deltidsjobbing ved siden av utdanningen. I stedet for at noen gjør de lite utdanningskrevende jobbene hele livet, vil de kanskje i økende grad gjøres av de fleste - men bare i deler av livet: i introduksjonsfasen på arbeidsmarkedet i kombinasjon med utdanning."

Blir yngre en større del av basispersonalet, vil det også bli lettere for middelaldrende og litt eldre å fungere innenfor slikt arbeid, ved at den løpende arbeidsdelingen fritar dem for de mest belastende oppgavene. Dette vil kreve en justering av dagens mønster for yrkesvalg, noe som ikke vil være mulig å vedta men som kan løftes fram som en bedre innretning av arbeidslivet generelt og ved bruk av pedagogiske virkemidler.

Samtidig bruk av flere virkemidler

Erfaringer fra tidligere iverksatte tiltak har vist at det er behov for å se flere virkemidler i sammenheng dersom man skal oppnå de ønskede resultater. Som det er vist i kapittel 5 finnes det ingen entydig isolert faktor som kan forklare de siste års økning i sykefravær og tilgangen til uførepensjon. Snarere må veksten ses i lys av flere og til dels sammensatte årsaksfaktorer. Dette understreker også betydningen av å se flere virkemidler i sammenheng.

En ensidig satsning på et virkemiddel vil ofte kunne være tilstrekkelig for å endre atferd på kort sikt. Derimot vil et ønske om også å opprettholde en langsiktig atferdsendring rette behovet mot å kombinere flere virkemidler.

Utvalget har vurdert at for å redusere sykefraværet og tilgangen til uførepensjon er det nødvendig med samtidig bruk av flere ulike virkemidler. En helhetlig satsning vil også være nødvendig for å sikre legitimitet og oppslutning rundt de aktuelle tiltak.