8 Erfaringer fra andre land

8.1 Norge i et internasjonalt perspektiv

I dette kapitlet gis en oversikt over stønadsordninger i andre land, endringer i regelverk og iverksatte tiltak for å redusere tallet på stønadsmottakere det siste tiåret. Det foretas en sammenlikning av ordninger og utviklingen i sykefravær og uførenivå i en del OECD-land. Videre gis en mer inngående beskrivelse av forholdene i Sverige, Danmark og Nederland med vekt på erfaringer fra reformer og tiltak.

8.1.1 Problemer knyttet til sammenligninger mellom land

Det er vanskelig å foreta sammenlikninger mellom Norge og andre land på grunn av ulike definisjoner av fravær og uførhet, ulik utforming av stønadsordninger og ulike rapporterings- og registreringsordninger. Mange europeiske land har førtidspensjonsordninger knyttet til ansettelsesforhold i bedrift/ næring eller som medlem av fagforening. Avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker eller private forsikringsordninger om kompensasjon ved sykdom og uførhet i tillegg til offentlige ytelser vanskeliggjør også sammenlikninger. Demografi, næringssammensetning, sysselsetting påvirker også tallet på stønadsmottakere.

8.1.2 Sammenligning av sykefraværsnivå

SINTEF Unimed har på oppdrag av NHOs arbeidsmiljøfond sammenlignet sykefravær i EU/EØS-området. 1

Portugal og Italia har desidert størst sykefravær, mens Danmark og England har lavest fravær. Norge befinner seg omtrent midt på treet, men over gjennomsnittet, sammen med Nederland, Tyskland, Frankrike og Irland.

SINTEF Unimed oppsummerer at sykefraværet i EU/EØS-området har følgende fellestrekk:

• Unge arbeidstakere har som regel lavere fravær enn eldre

• Kvinnelige arbeidstakere har som regel høyere fravær enn menn

• Arbeidere har som regel høyere fravær enn funksjonærer

• Sektorer med dårlige arbeidsforhold og fysisk anstrengende arbeid har gjennomgående høyere fravær enn andre sektorer.

8.1.3 Sammenligning av sykelønnsordningene

SINTEF-rapporten gir en oversikt over lovpålagte og avtalefestede ordninger innen EU/EØS-området.

Sykelønnsordningene er ulikt utformet i ulike land med hensyn til inngangsvilkår, dekningsnivå m.v. I praksis er imidlertid sykelønnsordningene mer generøse enn det regelverket gir inntrykk av på grunn av avtaler mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og forsikringer som kompenserer for lønnstap ved sykdom. Forskjellen mellom norske arbeidstakeres rettigheter og rettighetene til arbeidstakere i andre land i Europa er derfor ikke så stor som lovverket skulle tilsi.

Økt internasjonal konkurranse og ønske om å få ned kostnadene knyttet til arbeidskraft har ført til økt fokus på sykefravær i Europa. For å bremse kostnadsveksten er det foretatt innstramminger i sykelønnsordningene i flere europeiske land. Det har vært en tendens til å skyve ansvaret for sykefraværskostnadene fra det offentlige og over på arbeidsgiver og arbeidstaker.

Sammenlignet med andre land i EU/EØS-området er Norge blant de landene der det er gjort færrest endringer i ordningen de siste 10-15 årene.

Norge skiller seg ut langs tre dimensjoner når det gjelder sykelønnsordninger (Hagen og Hippe,1992):

• En felles offentlig ordning for alle med inntektsgivende arbeid

• Kompensasjonsnivået er likt for alle

• Vilkårene er relativt liberale

8.1.4 Sammenligning av andelen uførepensjonister

Når en skal sammenlikne andelen uføre er det viktig å ta hensyn til sysselsettingsnivå og alderssammensetningen i den yrkesaktive delen av befolkningen.

Norge har en svært høy andel eldre yrkesaktive, noe som først og fremst henger sammen med den lovfestede pensjonsalder på 67 år. Når yrkesaktiviteten er såpass høy, kunne en intuitivt forvente at andelen uførepensjonister er lav i Norge sammenlignet med andre land. Norge er imidlertid blant de landene som har høyest andel uførepensjonerte i Europa. 2 Dette skyldes først og fremst den høye andelen eldre arbeidstakere. Høy yrkesaktivitet blant kvinner er også en av årsakene til at Norge har en høy andel uførepensjonister.

Nederland har den høyeste andelen uførepensjonister fulgt av Norge og Sverige. Norge og Nederland har hatt den sterkeste økning i andelen uførepensjonister. I OECDs rapport A Caring World som foretar en lignende sammenligning, men som inkluderer flere land har Norge flest uførepensjonister. 3

Kvinneandelen blant uførepensjonistene er høyere i Norge enn i andre land. Dette har sammenheng med den høye yrkesaktivitet blant norske kvinner, men også at kvinner som ikke har vært yrkesaktive kan få uførepensjon.

8.1.5 Sammenligning av uførepensjonsordninger

Utformingen av uførepensjonsordningen kan være en forklaring på den høye andelen uførepensjonister i Norge. Det er ikke tilleggspensjonssystemet som gjør den norske ordningen spesiell. Tilleggspensjonssystemer sør i Europa er ofte mer generøse enn det norske og er ofte uten inntektstak. Det som er spesielt for Norge er at uførepensjon (minstepensjon) kan tilstås personer med liten eller ingen tidligere tilknytning til arbeidslivet.

Det er ingen grunn til å overdrive forskjellene mellom den norske uførepensjonsordningen og ordningene i andre land. Variasjonene er større innad i EU enn mellom Norge og EU. Et særtrekk ved den norske ordningen er at hjemmearbeidende kvinner kan ha rett til uførepensjon. I andre land stilles det krav til tidligere yrkesaktivitet. Personer som ikke har hatt tilknytning til arbeidslivet får ofte behovsprøvede, skattefinansierte ytelser istedenfor uførepensjon.

Særreglene for unge uføre som behandles som om de har hatt en gjennomsnittlig inntekt på uføretidspunktet og ordningen med godskriving av pensjonspoeng ved pass av barn og pleietrengende familiemedlemmer viser også at det ikke er noen klar sammenhengen mellom innbetalte avgifter og utbetalte ytelser i den norske ordningen.

Einar Øverbye ved NOVA skisserer hovedskiller mellom det norske og europeiske systemer i tabell 8.6.

8.2 Sverige

8.2.1 Regelverk

For å ha rett til sykelønn fra arbeidsgiver må arbeidstakeren levere egenmelding der det framgår at vedkommende er syk og forhindret i å jobbe. Fra og med 7. dag kreves legeerklæring. Legen trenger ikke oppgi sykdomsårsak eller diagnose. I særlige tilfeller kan arbeidsgiver kreve legeerklæring før 7.dag.

Første dag i sykelønnsperioden (arbeidsgiverperioden) er en karensdag. Dersom en ny sykdomsperiode starter i løpet av 5 dager, betraktes dette som en forlengelse av det opprinnelige sykefraværet uten ny karensdag. Karensdagen gjelder heller ikke ved fravær som skyldes barns sykdom.

For personer med hyppig sykefravær eller som har lange sykeperioder er det spesielle skjermingsordninger:

• Antall karensdager er begrenset til 10 i løpet av en 12 måneders periode

• Når en person har mer enn 10 sykefravær på grunn av samme sykdom i løpet av 12 måneder, betaler arbeidsgiver sykelønn fra første dag, og får erstattet sine utlegg fra försäkringskassan

• Arbeidsgivere som sysselsetter kronisk syke og andre med høy risiko for ett eller flere langvarig sykefravær på minst 28 dager i løpet av en 12 måneders periode kan få refundert sykelønnsutbetalingene fra försäkringskassan. For arbeidstakeren gjelder reglen om karensdag.

Försäkringskassan kan foreta kontroller i sykelønnsperioden ved å ta kontakt med arbeidsgiver, lege eller ved hjemmebesøk.

Ved sykefravær utover 14 dager, skal arbeidsgiver melde fra til försäkringskassan som overtar utbetalingen av sykepengene. Etter 28 dagers fravær skal den sykmeldte sende en egenerklæring til försäkringskassan der vedkommende foretar en vurdering av hvordan sykdommen påvirker arbeidsevnen. Samtidig skal det foreligge en uttalelse fra lege som gir en vurdering av prognose, videre behandling og mulighet for å komme tilbake i arbeid gjennom rehabilitering. 45

Arbeidsgiver skal gi melding om rehabiliteringsbehov til försäkringskassan når en arbeidstaker har vært sykmeldt i 4 uker, har hatt flere kortere sykefravær eller arbeidstakeren selv ber om at rehabilitering blir vurdert. Försäkringskassan kan også ta initiativ til rehabiliteringstiltak når dette vil øke vedkommendes mulighet til å komme tilbake til arbeid.

I forbindelse med yrkesrettet rehabilitering (attføring) kan det ytes rehabiliteringserstatning som skal dekke inntektstap og eventuelle merutgifter. Stønaden utgjør 80 prosent av sykepengegrunnlaget og graderes i forhold til nedsatt arbeidsevne med 1/1, ¾, ½ og ¼ . Rehabiliteringserstatning utbetales vanligvis bare i ett år.

Når arbeidsevnen antas å være varig nedsatt på grunn av sykdom kan försäkringskassan yte »sjukbidrag» eller »förtidspension» i stedet for sykepenger. Avgjørelsen tas av forsikringskassens sosialforsikringsnemnd som er sammensatt av lekmenn. I vurderingen av om den sykmeldte har (rest)arbeidsevne skal vedkommende vurderes i forhold til ethvert forekommende arbeid på arbeidsmarkedet over hele landet, uavhengig av bosted, tidligere arbeid eller om den type jobb som vedkommende kan utføre er tilgjengelig. Dette medfører at dersom en sykmeldt blir vurdert å kunne utføre en jobb som ikke er tilgjengelig, vil vedkommende bli betraktet som arbeidsledig og ikke som ufør. Det tas ikke hensyn til eventuelt tap av inntekt.

8.2.2 Utvikling i sykefravær, rehabilitering og uførepensjon

Kilde: Riksförsäkringsverket.

Det mest iøynefallende ved utviklingen i Sverige er den sterke reduksjonen i sykefraværet fra 1991 til 1992 da gjennomsnittlig antall sykepengedager ble redusert fra 21 til 14 dager. Blant kvinner var reduksjonen på 8 dager og 6 dager blant menn. Nedgangen fortsatte utover 1990-tallet. Gjennomsnittlig antall sykepengedager hadde i 1997 sunket til 9 dager, hhv. 11 dager for kvinner og 8 dager for menn. Fra 1997 til 1998 økte fraværet med 24 prosent, og det var en tilsvarende økning fra 1998 til 1999. Økningen har vært særlig sterk blant kvinner i aldersgruppen 50-60 år.

Gjennomsnittlig erstatningsnivå per sykmeldt har også økt. Dette antas å ha sammenheng med at nye grupper arbeidstakere med høyere lønn utgjør en større andel av de sykmeldte. Det har vært en økning i tallet på sykmeldinger som skyldes utbrenthet. Om lag 20 prosent av de langtidssykmeldte har denne diagnosen.

Kilde: Riksförsäkringsverket.

Rehabiliteringsytelsen ble innført i 1992 sammen med en rekke yrkesrettede tiltak som skulle bidra til at sykmeldte kom raskere tilbake i arbeid. Bruken av rehabiliteringsytelsen økte fram til 1994 (1995 for kvinner) men har deretter sunket til under nivået i 1992. Kvinner har mottatt rehabiliteringsytelser i større grad enn menn i hele perioden. Reduksjonen i tallet på mottakere av rehabiliteringsytelsen har fortsatt å synke også i 1998.

Kilde: Riksförsäkringsverket.

Tallet på førtidspensjonister økte mellom 1990 og 1994. Økningen var særlig sterk i 1992-1993 og har sammenheng med at försäkringskassene foretok en ekstra innsats for å vurdere om langtidssykmeldte fylte vilkårene for førtidspensjon. Det er flere kvinner enn menn blant førtidspensjonistene. De senere årene har antallet førtidspensjonister vært relativt stabilt. Kvinneandelen har økt, mens andelen førtidspensjonerte menn har avtatt.

Kilde: Riksförsäkringsverket.

Økningen i tallet på nye førtidspensjonister i perioden 1992-1993 er et resultat av försäkringskassenes utredning av langtidssykmeldte. Økningen var særlig sterk i aldersgruppen 30-49 år disse årene. Også i aldersgruppen 16-29 år økte antallet nye førtidspensjonister. Etter 1993 gikk antallet nye førtidspensjonister ned til et historisk lavt nivå i 1995. Nedgangen var spesielt sterk i den eldste aldersgruppen. Fra 1996 var det igjen en liten økning i tallet på nye uførepensjonister (økning på 5 prosent fra bunnåret 1995 til 1997), mens det fra 1997 til 1998 igjen var reduksjon i tallet på nye førtidspensjonister. Generelt er kvinner i flertall blant de nye førtidspensjonistene i aldersgruppen 30-49 år, mens fordelingen er nokså lik mellom menn og kvinner i de andre aldersgruppene.

8.2.3 Endringer i regelverket - tiltak

Sykepenger

• Fra mars 1991 ble dekningsnivået for sykepenger redusert fra 100 til 65 prosent de tre første dagene. Fra og med 4. fraværsdag var dekningsnivået 80 prosent og 90 prosent fra og med den 91. fraværsdagen. Arbeidsgiver kan dekke inntil 10 prosent i tillegg de første 90 dagene.

• Fra januar 1992 ble det innført 14 dagers arbeidsgiverperiode (sjuklön). Arbeidsgiver betaler 75 prosent av inntekten de første tre dagene. Fra og med 4. fraværsdag er dekningsnivået 90 prosent. Det kom ny lovgivning om yrkesrettet rehabilitering. Personer som er på yrkesrettede tiltak kan få rehabiliteringsytelse i stedet for sykepenger med 100 prosent .

• 1. april 1993 ble det innført én karensdag og sykepengedekningen fra og med 91. dag ble samtidig redusert fra 90 prosent til 80 prosent. Rehabiliteringsytelsen reduseres fra 100 til 95 prosent.

• 1. juli 1993 ble sykepengene etter ett år redusert fra 80 prosent til 70 prosent. Personer på medisinsk behandling eller medisinsk rehabiliteringstiltak kan søke om å få 80 prosent også etter ett år. Ordningen med arbeidsskadesykepenger ble avskaffet.

• Fra 1. oktober 1995 innføres en ordning der den sykmeldte skal levere egenerklæring etter 4 ukers fravær der vedkommende vurderer sin helsetilstand og muligheten for å komme tilbake i arbeid. Samtidig skal behandlende lege sende inn en særskilt legeerklæring der legen vurderer pasientens prognose, eventuelle rehabiliteringsbehov og når det er sannsynlig at den sykmeldte vil komme tilbake i arbeid.

• Fra januar 1996 ble sykepengedekningen satt til 75 prosent i hele sykeperioden. Eventuelt avtalebasert tillegg på 10 prosent kommer i tillegg fra 15. til 90. dag.

• 1. januar 1997 ble arbeidsgiverperioden utvidet til 28 dager. Vilkårene for sykepenger ble strammet inn. Arbeidsevnen skal vurderes i forhold til ethvert forekommende arbeid på arbeidsmarkedet (gjelder også uførepensjon).

• 1. januar 1998 ble dekningsnivået for sykepenger hevet til 80 prosent.

• Fra 1. april 1998 er arbeidsgiverperioden redusert til 14 dager.

Rehabilitering

I 1991/1992 ble det gjennomført reformer på attføringsområdet (arbetslivsinriktad rehabilitering):

1. Det ble gjort endringer i arbeidsmiljøloven som utvidet arbeidsgivers ansvar for systematisk arbeidsmiljøarbeid og aktiv rehabilitering på arbeidsplassen.

2. Fokus på arbeidslinjen. Begrepet arbetslivsinriktad rehabilitering ble introdusert i sosialforsikringen. Arbeidsgiver fikk et større ansvar for rehabilitering av sine ansatte og ble pålagt å lage rehabiliteringsutredning for arbeidstakere som hadde vært sykmeldt i 4 uker. Forsäkringskassan fikk et koordinerende ansvar på rehabiliteringsområdet.

3. Innføring av en 14 dagers arbeidsgiverperiode.

Førtidspensjon

• 1. oktober 1991 ble ordningen med at personer over 60 år kunne få førtidspensjon på grunn av forhold på arbeidsmarkedet avskaffet.

• 1. juli 1993 ble det innført to nye nivåer i førtidspensjonsordningen; ¼ og ¾. Samtidig ble 2/3- nivået fjernet. Vilkårene for å få hel førtidspensjon ble innskjerpet.

• 1. oktober 1995 ble det gjort forenklinger i regelverket for å forbedre beslutningsgrunnlaget i førtidspensjons- og sykepengesaker.

• 1. januar 1997 ble de medisinske inngangsvilkårene skjerpet. Det ble lagt større vekt på medisinske forhold og strengere krav til sammenheng mellom sykdom, nedsatt arbeidsevne og inntektstap. Det sees bort fra arbeidsmarkedsmessige, økonomiske, sosiale og lignende forhold. Ordningen med lettere inngangsvilkår for personer over 60 år opphørte.

8.2.4 Erfaringer fra tiltak og endringer i regelverk

Det er gjennomført så mange regelendringer og reformer på sosialforsikringsområdet i Sverige at det er vanskelig å isolerer effekten av hver enkelt endring. 6 I tillegg vanskeliggjør mangler både ved den offisielle statistikken og sykefraværsregistreringen i bedriftene evaluering av tiltakene. 7

Olof Bäckman ved Universitetet i Stockholm har foretatt en analyse av endringene som ble gjennomført i 1991 (redusert dekningsnivå), og finner at denne reformen har redusert korttidsfraværet med 20-30 prosent. Det er spesielt blant lavtlønte og blant kvinner at det er registrert lavere fravær. Bäckman konkluderer : » Groups expected to be more dependent on short term pecuniary rewards show the greatest absolute magnitude of change». Svensk LO har påpekt at effekten av å redusere kompensasjonsnivået til 75 prosent var at en halv million arbeidstakere tegnet private sykeforsikringer og at tiltroen til den offentlige sykeforsikringen fikk en knekk.

Også innføringen av 14 dagers arbeidsgiverperiode og rehabiliteringserstatning antas å ha hatt betydning for reduksjonen i sykefraværet. I årene 1992 og 1993 ble det gjort en ekstra innsats for å vurdere om langtidssykmeldte burde ha uførepensjon, noe som resulterte i en økning i antallet uførepensjonister og en reduksjon i tallet på sykmeldte.

Riksförsäkringsverket har analysert effekten av innføringen av karensdag og redusert dekningsnivå i 1993 8 og finner betydelige reduksjoner i fraværet. I 1994 gikk éndagsfraværet ned med 68 prosent i forhold til året før, mens fraværstilfeller på 1-7 dager gikk ned med 38 prosent. I rapporten konkluderes det med at dette trolig i sin helhet kan tilskrives innføringen av karensdag. 9 Også fraværet over 14 dager gikk ned, men det er vanskelig å knytte denne nedgangen direkte til regelendringer.

En annen undersøkelse, som kontrollerer for økt arbeidsledighet, konkluderer også med at karensdagen har medført en klar reduksjon i sykefraværet. 10 Her vurderes det også om antallet fraværsdager grunnet sykt barn har økt, med andre ord om arbeidstakere tar ut slikt fravær for å unngå den økonomiske belastningen med karensdag. En finner imidlertid at innføringen av én karensdag har hatt liten innvirkning på denne typen fravær. Uttak av fleksitid og avspaseringsordninger har imidlertid økt etter reformen.

Analysen fra Riksförsäkringsverket ble supplert med intervjuundersøkelser om ansattes atferd og holdninger til sykefravær. Økt arbeidsledighet i den aktuelle perioden synes å ha større betydning for sykefraværsutviklingen enn regelendringene. Blant personer med redusert fravær etter regelendringen svarer 35 prosent at karensdag og lavere kompensasjonsnivå har hatt betydning, mens 65 prosent svarer at dette ikke hadde betydning for fraværet. Innføringen av én karensdag hadde størst betydning for atferden til offentlige ansatte og personer med lavere og midlere inntekter.

Hovedfunnene bekreftes i en spørreundersøkelse blant organisasjonene i arbeidslivet, og i kommuner og Landsting. Her kommer det fram at sykenærværet har økt, det vil si at folk går på jobben til tross for sykdom. Arbeidsgiverne i undersøkelsen mener at innføringen av arbeidsgiverperiode ikke har bidratt til økt satsing på forebygging i bedriftene, men at arbeidsgiverne har blitt reddere for å ansette personer med helseproblemer.

En studie fra Arbetslivsinstitutet (1999) viser at yrkesgrupper som yter pleie, gir omsorg og underviser er overrepresentert blant de med sykenærvær. Dette gjelder også arbeidstakere som har oppgaver som ikke blir overtatt av andre ved sykefravær og innen yrker hvor lønnsnivået er forholdsvis lavt.

Den høye arbeidsledigheten antas også å være en årsak til reduksjonen i sykepengeutbetalingene på 1990-tallet. Nedgangen er blitt forklart med at arbeidstakerne var redde for å miste jobben. I tillegg kan mange langtidssyke og personer med dårlig helse ha falt ut av arbeidslivet som følge av rasjonaliseringer og nedskjæringer i denne perioden. En forklaring på at sykefraværet nå øker igjen er at mange av de som forble på arbeidsmarkedet i kriseperioden ble utslitt og nå faller ut, samtidig som en har sluppet personer med sviktende helse inn på arbeidsmarkedet.

Andelen langtidssyke som kommer tilbake i arbeid har gått ned siden 1996, og færre gjennomgår rehabilitering (attføring) enn tidligere. I budsjettproposisjonen for 2000 slås det fast at resultatene fra rehabiliteringsinnsatsen ikke er i samsvar med de ressurser en har satt inn på dette området de senere år. Reformen i 1991/1992 ga arbeidsgiverne økt, men utydelig ansvar for rehabilitering av egne ansatte. Det offentlige har ingen sanksjoneringsmuligheter overfor arbeidsgivere som ikke følger opp.

Tallet på førtidspensjonister har vært relativt konstant de senere år. Dersom sykefraværet fortsetter å øke, vil sannsynligvis også Sverige måtte regne med en økning i tallet på førtidspensjonister. Fordi det ikke er noen tidsbegrensning for sykepenger i Sverige, er det vanskelig å sammenlikne uførenivået i Norge og Sverige.

8.3 Danmark

8.3.1 Stønadsordningene

Det økonomiske og administrative ansvaret for sykepenger, rehabiliteringspenger og uførepensjon er i Danmark lagt til kommunene, med delvis refusjon fra staten.

8.3.2 Utvikling i sykefravær, rehabilitering og uførepensjon

Kilde: Danmarks Statistik.

Tallet på sykmeldte gikk ned på begynnelsen av 1990-tallet, og har deretter vært økende, særlig etter 1994. Økningen er særlig sterk blant kvinner. Utviklingen i sykefraværet må ses i sammenheng med utviklingen på arbeidsmarkedet.

Arbeidsledigheten i Danmark er redusert etter 1994. Antall sysselsatte har steget med vel 6,5 prosent fra 1990 til 1998.

Kilde: Danmarks Statistik.

Antallet personer med rehabiliteringspenger gikk ned på begynnelsen av 1990-tallet. Dette skyldes i hovedsak innskjerpinger i vilkårene i 1990. Det samlede antall mottakere av rehabiliteringshjelp ( tiltak som skal bidra til tilbakeføring til arbeid) er ikke redusert i samme omfang. I perioden fram til 1994 steg tallet på personer under opptrening og opplæring, for deretter å synke igjen de følgende år. Det samlede antall mottakere av rehabiliteringshjelp var i 1997 om lag 22 prosent høyere enn i 1990. Det er imidlertid vanskelig å sammenligne antallet mottakere av rehabiliteringspenger de senere år, fordi det er gjennomført en rekke lovendringer på området.

Kilde: Danmarks Statistik.

Antallet førtidspensjonister har vært jevnt stigende på 1990-tallet. I 1997 var det vel 10 prosent flere førtidspensjonister enn i 1990. Økningen har hovedsakelig funnet sted blant menn. Antallet kvinnelige førtidspensjonister har holdt seg relativt konstant og gått ned etter 1997. Det totale antallet førtidspensjonister gikk ned i 1999, og ligger nå på samme nivå som i 1996. Nivået og utviklingen på førtidspensjonsområdet må ses i sammenheng med at det finnes alternative ytelser som gjør det mulig for eldre arbeidstakere å trekke seg tilbake fra arbeidsmarkedet som overgangsytelse, 11 etterlønn og del-etterlønn 12, delpensjon 13 og seniorytelse 14.

Kilde: Den Sociale ankestyrelse.

Etter 1992 har nytilgangen til førtidspensjon avtatt. Antallet nye førtidspensjonister i 1998 var det laveste siden innføringen av ordningen i 1983. Nedgangen har vært størst blant personer med behovsprøvde ytelser. Mottakere av forhøyet alminnelig førtidspensjon har økt med over 80 prosent det siste tiåret, mens tallet på mottakere av alminnelig førtidspensjon har sunket med over 70 prosent. Den økte nytilgang til høyeste og til dels mellomste førtidspensjon i 1994-1995 har blant annet sammenheng med innføring av pensjonsutbetalinger på pleiehjem.

Blant de nye førtidspensjonistene har det vært flere menn enn kvinner i perioden 1990-1997. Kvinner blir oftere tilkjent alminnelig og forhøyet alminnelig førtidspensjon enn menn, mens flere menn enn kvinner får høyeste og mellomste førtidspensjon. Gjennomsnittsalderen blant de nye førtidspensjonistene har gått ned. I 1997 var gjennomsnittsalderen 48 år. Andelen 60-66 åringer er avtakende, mens gruppen 40-49 år har vært stigende.

8.3.3 Tiltak og endringer i regelverk

I Danmark har » aktivlinjen» vært et grunnleggende prinsipp i sosialpolitikken på 1990-tallet. Det er iverksatt en rekke tiltak som har hatt til hensikt å skape et romsligere arbeidsmarked med plass til personer med nedsatt arbeidsevne. »Aktivlinjen» stiller krav både til den enkelte, til det offentlige hjelpeapparatet og til virksomhetene. Gjennom satsing på aktivisering, rehabilitering og oppfølging av sykmeldte og å vektlegge virksomhetenes sosiale medansvar vil en forebygge langvarig sykefravær og forhindre at personer i yrkesaktiv alder faller ut av arbeidslivet.

Det ble i 1999 foretatt endringer i etterlønnsordningen som skal medvirke til at tilbaketrekking fra arbeidsmarkedet utsettes eller skjer mer gradvis. Endringer i regelverket har gjort det mer fordelaktig for alderspensjonister å ta arbeid. Samtidig er det bestemt at pensjonsalderen skal settes ned fra 67 år til 65 år fra 2004 for å tilpasses regelverket til det faktiske tilbaketrekkingsmønsteret.

8.3.3.1 Sykepengeordningen

Ordningen med karensdag ble opphevet i 1987. Samtidig ble arbeidsgiverperioden satt ned fra 13 til 5 uker. Året etter (1988) ble arbeidsgiverperioden kortet ned til 1 uke. Fra april 1990 er arbeidsgiverperioden 2 uker og stønadstiden for sykepenger begrenset til ett år som hovedregel, med mulighet for forlengelse. Perioden med sykepenger kan forlenges når:

• Det er sannsynlig at rehabilitering vil bli iverksatt

• Den sykmeldte venter på legebehandling som forventes å gjøre vedkommende arbeidsdyktig innen 26 uker

• Den sykmeldte har en alvorlig sykdom som krever langvarig behandling

• Det er reist sak om rett til erstatning etter lov om forsikring som følge av arbeidsskade

• Det er påbegynt vurdering av om vedkommende bør ha førtidspensjon etter lov om sosial pensjon

• Når særlige grunner taler for det.

Kommunens oppfølging av sykmeldte ble intensivert i 1997:

• Kommunen skal senest etter 8 uker og deretter hver 8. uke gjennom samtaler med den sykmeldte vurdere muligheten for tilbakeføring til arbeid

• Kommunen skal lage en oppfølgingsplan sammen med den sykmeldte. Planen skal inneholde tiltak som kommunen i samarbeid med andre instanser kan gjøre for å hjelpe den sykmeldte tilbake i arbeid. Planen kan inneholde behandlingstiltak, rehabiliteringsplaner eller anbefaling av søknad om uførepensjon. Oppfølgingsplanen skal være utarbeidet senest innen 6 måneder etter sykmeldingsdato

• Virksomhetene og organisasjonene i arbeidslivet skal tas med i oppfølgingen av sykmeldte

• Offentlige arbeidsgivere skal senest når en ansatt har vært sykmeldt 4 uker orientere kommunen om dette

Fra 5. juli 1999 overtok kommunen finansieringen av sykefravær utover 52 uker. Tidligere har denne utgiften vært delt 50/50 mellom kommunen og staten. Hensikten var å økt kommunens insentiver til å få sykepengemottakere tilbake til arbeid.

8.3.3.2 Rehabilitering

Rehabiliteringsytelsen ble endret fra å være en behovsprøvd kontantytelse til en fast bruttoytelse på nivå med dagpenger i 1990. Samtidig ble vilkårene for å få rehabiliteringspenger innskjerpet. Det ble blant annet stilt krav om at det skal foreligge en »ervervsplan».

Myndighetene har vært opptatt av å styrke den forebyggende innsatsen i bedriftene og øke romsligheten på arbeidsmarkedet. I 1994 ble det tatt initiativ til en kampanje for å styrke virksomhetenes sosiale medansvar. Formålet har vært å forebygge utstøtning og å integrere yrkeshemmede og andre utsatte grupper i arbeidslivet. Erfaringene er positive.

Fra 1998 plikter alle kommuner å sette ned et koordineringsutvalg for forebyggende arbeidsmarkedsinnsats, og fra januar 1999 er kommunene pålagt å styrke sin bedriftsrettede rehabiliteringsinnsats. For sykmeldte som ikke har arbeidsgiver å gå tilbake til skal kommunen ta initiativ overfor organisasjoner og bedrifter for å etablere rehabiliteringstilbud. Avtaleverket er også endret for å skape bedre muligheter for avtalebaserte jobber på særlige vilkår. Bedriftene får subsidiert arbeidskraft, og en antar at personer som er lært opp i bedriften etter hvert vil kunne ansettes på vanlige vilkår.

8.3.3.3 Uførepensjon

Fra 1992 er det kommunen som behandler søknader om uførepensjon. Refusjonssatsene ble endret for å redusere tilgangen til uførepensjonsordningen. Tidligere fikk kommunen refundert alle utgiftene til uførepensjon, noe som gjorde det lønnsomt å innvilge uførepensjon framfor andre trygdeytelser hvor refusjonen var lavere.

1. juli 1998 trådte en ny aktiveringslov i kraft. Denne krever at alle muligheter i arbeidsmarkedet skal være utprøvd før det innvilges uførepensjon. En person kan ikke lenger selv søke om uførepensjon.

Personer som har en restarbeidsevne på 50 prosent eller mer, og som tidligere hadde rett til alminnelig uførepensjon, skal få tilbud om »fleksjobber» og »fleksytelser» i påvente av »fleksjobber». Dette er jobber med lønnstilskudd beregnet for personer med varig nedsatt arbeidsevne. Hensikten med lovendringen er å synliggjøre og utnytte disse personenes restarbeidsevne.

For å motivere kommunene til å velge aktive tiltak framfor passive ytelser, er statens refusjon av kommunens utgifter til uførepensjon redusert fra 50 prosent til 35 prosent med virkning fra 1 januar 1999.

8.3.4 Erfaringer fra tiltak og endringer i regelverk

Utviklingen i sykepengeutgifter er påvirket av hyppige regelendringer, og særlig endringer i lengden på arbeidsgiverperioden som har variert fra 1 til 13 uker på 1980-tallet. I 1990 ble dagens regler med to ukers arbeidsgiverperiode innført. Utgiftene til sykepenger har steget betydelig de senere år, noe som bl a skyldes at det i økende grad dispenseres fra varighetsbegrensningen på 52 uker.

Danske myndigheter ser for seg to utviklingstrekk. Bedre helsetilstand i befolkningen blant annet som følge av endret levesett vil kunne føre til mindre fravær. På den annen side vil »aktivlinjens» krav om et romsligere arbeidsmarked, satsing på rehabiliteringstiltak og innsatsen for å redusere tilgangen til uførepensjon kunne føre til at flere med dårlig helse forblir i arbeidsmarkedet og sykefraværet vil kunne øker.

Kommunenes satsing på oppfølging av sykmeldte etter 1997 har hatt som mål å øke den sykmeldtes tilknytning til arbeidsmarkedet og motvirke passivitet. Erfaringer fra forsøk har vist at helhetsvurdering av situasjonen til den sykmeldte bør settes i gang før 8 uker:

• Når den sykmeldte eller legen mener det er behov for omskolering til nytt arbeid

• Når den sykmeldte har hyppige korttidsfravær

• Når den sykmeldte ofte skifter lege

• Når sykmelding kommer i forbindelse med spesielle ytre omstendigheter som for eksempel oppsigelse.

Den Sociale ankestyrelse gjennomførte i 1999 en spørreundersøkelse for å kartlegge kommunenes praktisering av oppfølgingsreglene i sykepengeloven av 1997. Rapporten fra ankestyrelsen bygger på svar fra 31 kommuner og har følgende hovedfunn:

• Kommunen oppfyller kravet om at sykmeldte skal følges opp innen 8 uker i litt over halvparten av sakene. I en av fem saker er det ikke gjort noen oppfølging

• I 21 prosent av sakene har kommunen laget en oppfølgingsplan innen 8 uker, mens det i nesten halvparten av sakene (42 prosent) ikke er laget en oppfølgingsplan i hele tatt.

• I 7 prosent av sakene ble bedriftene/fagorganisasjonen tatt med i utarbeidelse av oppfølgingsplaner

• 13 av de 32 kommunene hadde prioritert tidlig oppfølging av spesielle grupper sykmeldte, og herunder særlig personer med hyppige sykefravær

• Om lag halvparten av kommunene hadde satt ned et koordineringsutvalg

Det er ikke foretatt noen evaluering av hvordan de nye oppfølgingsreglene har virket inn på sykefraværsutviklingen.

Reduksjonen i tallet på rehabiliteringspengemottakere i 1990-1991 skyldes hovedsakelig regelendringene som ble iverksatt sent i 1990. En del av reduksjonen kan også henge sammen med at en økende andel personer er på for-rehabilitering der en beholder stønader som sosialhjelp eller sykepenger. På begynnelsen av 1990-tallet var det en økning i antallet personer som gjennomgikk opptrening og opplæring i arbeidsmarkedet med lønnstilskudd. Etter 1991 har det funnet sted en betydelig økning i tallet på mottakere av rehabiliteringsytelser i tråd med myndighetenes aktivlinje.

En konsekvens av innstrammingene på uførepensjonsområdet har vært at antallet søknader er redusert og andelen avslag har økt. Pensjoneringstidspunktet er utsatt. Endringen i refusjonen til kommunene fra 50 prosent til 35 prosent kan ha bidratt til at saksbehandlere ikke innstiller på uførepensjon like ofte som før.

8.4 Nederland

8.4.1 Regelverk

Når en arbeidstaker blir syk skal vedkommende melde fra til arbeidsgiver umiddelbart. Legeerklæring er ikke nødvendig. »Bedriftshelsetjenesten» som arbeidsgiveren er tilknyttet skal kontrollere om arbeidstakeren er syk eller om det dreier seg om andre problemer. Etter 13 ukers sykmelding skal arbeidsgiver/bedriftshelsetjenesten lage en rehabiliteringsplan. Planen skal sendes til sosialforsikringskontoret. Arbeidsgivere som ikke har sendt inn rehabiliteringsplan kan ilegges en bot på om lag kr. 4 000. Etter 8 måneder skal det foreligge en fullstendig rehabiliteringsplan. Planen skal inkludere konkrete tiltak for å få arbeidstakeren tilbake i arbeid (fra enkle tilpasninger til trening og utdanning). Dersom arbeidsgiver gir opp rehabiliteringen før alle muligheter er uttømt, kan denne ilegges en bot på om lag 100 000 kroner.

Arbeidsgiver kan få støtte til rehabiliteringstiltak gjennom offentlige fond. Arbeidsgivere som setter i verk forebyggende tiltak på arbeidsplassen kan i tillegg innvilges skattereduksjoner.

Dersom det anses som utelukket at arbeidstakeren kan komme tilbake i arbeid, kan sosialforsikringskontoret vurdere om det skal tilstås uførepensjon. Etter om lag 10 måneders sykefravær blir arbeidstakeren innkalt til uførhetsvurdering på sosialforsikringskontoret.

Søknad om uførepensjon vurderes av et lokalt team bestående av lege og arbeidskonsulent tilknyttet sosialforsikringskontoret. Til å vurdere grad av uførhet er det utviklet en Medisinsk standard. Legen skal bestemme søkerens fysiske og psykiske begrensninger på et svært detaljert nivå. Konklusjonen i slike vurderinger blir ofte at søkeren har en viss restarbeidsevne. Deretter fastsetter arbeidskonsulenten søkerens mulighet til arbeid (målt i inntekt) og uføregrad. Det benyttes et Edb-basert informasjonssystem kalt Function Information System (FIS). Systemet peker ut de tre best betalte funksjoner/arbeidsoppgaver som søkeren fortsatt kan utføre. Disse tre funksjonene må finnes på minst 30 arbeidsplasser. Lønnen for den midterste funksjonen bestemmer søkerens inntektsevne, uavhengig av om vedkommende har mulighet til å få en slik jobb. Differansen mellom opprinnelige inntektsevne og den resterende inntektsevnen utgjør graden av uførhet (tap av inntektsevne). Stønaden beregnes ut fra dette inntektstapet. Søkeren får delpensjon dersom differansen mellom disse to inntektsmålene er 15 prosent eller mer.

8.4.2 Utvikling i sykefravær, rehabilitering og uførepensjon

Nederland har en befolkning på nesten 16 mill., hvor en relativt stor andel ikke er yrkesaktive eller arbeider de deltid. De siste årene har imidlertid yrkesdeltakelsen økt sterkt, særlig blant kvinner. I dag er det mangel på arbeidskraft innen mange bransjer.

Kilde: CTSV.

På 1980–tallet gikk 7,5 prosent av mulige arbeidsdager bort i sykefravær. Etter et markant fall i 1994 stabiliserte sykefraværet seg, for deretter å øke igjen. Fraværet lå i 1998 på om lag 5 prosent.

Av de som deltar i rehabilitering er det om lag en av fire som kommer tilbake i arbeid. 15

Tallet på uføre økte fra om lag 100 000 personer i 1970 til om lag 900 000 i 1990. Etter omfattende reformer gikk tallet på uførepensjonister ned på 1990-tallet. I 1997 hadde Nederland 865 000 uførepensjonister. Dette utgjorde om lag 13 prosent av arbeidsstyrken. Om lag 640 000 hadde høyeste uføregrad. I 1998 var tallet økt til 897 000 personer med uførepensjon.

Om lag 62 prosent av alle uførepensjonister er menn. Andelen kvinner har imidlertid vært økende (fra ca 34 prosent i 1992 til 38 prosent i 1997). Andelen kvinner er høyere blant de med høyeste uføregrad. I 1997 var 42 prosent av alle med høyeste uføregrad kvinner, mens kvinneandelen blant de med uføregrader mellom 15 og 80 prosent var på vel 26 prosent.

Kilde: CTSV.

Nytilgangen til uførepensjon har gått ned fra begynnelsen av 1990- årene til og med 1995. Deretter har tilgangen økt. I 1998 var tilgangen på om lag 118 700 personer. Blant nye uførepensjonister er over 50 prosent kvinner (1997).

Andelen nye uførepensjonister med 80-100 prosent uførepensjon har gått ned hvert år fra 1992, med unntak av 1997. I 1997 hadde nesten 75 prosent av uførepensjonistene høyeste uføregrad.

Andelen uføre i arbeidsstyrken under 45 år og over 60 år har økt. Dette gjelder særlig den eldste aldersgruppen, mens andelen uførepensjonister i aldersgruppen 45-59 år har gått ned etter 1990.

8.4.3 Tiltak og endringer i regelverk

Ved inngangen til 1990-årene var over 16 prosent av arbeidsstyrken midlertidig eller permanent arbeidsuføre med sykepenger eller uførepensjon. Det var tverrpolitisk enighet om at innstramminger og reformer var nødvendig. På denne bakgrunn ble det satt i gang en parlamentarisk utredning på sosialforsikringsområdet. Målet var å redusere andelen uføre, fremme yrkesaktivitet og ansvarliggjøre den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver. Utredningen ble avsluttet i 1993 og ligger til grunn for mange av reformene på 1990-tallet.

8.4.3.1 Sykepenger

Det høye sykefraværsnivået på 1990-tallet ble forklart med at ordningen var for generøs, at det var for lett å få sykepenger og at fravær ikke hadde konsekvenser for arbeidsgiverne. Myndighetene ønsket å synliggjøre de økonomiske konsekvensene som følge av sykefravær og var opptatt av insentiver som gjør at arbeidsgivere i større grad forebygger sykefravær og får sykmeldte arbeidstakere tilbake i arbeid. Videre var en opptatt av tiltak for å endre arbeidstakernes atferd. Følgende reformer er iverksatt:

• I 1992 ble arbeidsgivers bidrag til sykepengeordningen differensiert etter fraværsnivået i bedriften. Samtidig ble det innført to karensdager .

• I 1994 ble arbeidsgiverperioden endret til 2 uker for små bedrifter og 6 uker for bedrifter med mer enn 15 ansatte. 16 Bedriftene ble pålagt å tegne avtaler med private bedriftshelsetjenester (Arbodienst) som skal bistå bedriften med forebyggende arbeidsmiljøtiltak og håndtering av sykefravær og rehabilitering i samarbeid med behandlende lege og det offentlige sykeforsikringssystemet

• I 1996 ble det offentlige sykepengesystemet avskaffet, og ansvaret for sykelønn i inntil 52 uker ble overlatt til arbeidsgiver. Arbeidsgiver skal dekke 70 prosent av arbeidstakernes lønn ved sykdom.

• 1 juli 1998: The Re-Integration Act skal øke bruken av re-integreringstiltak bl a gjennom forenklede prosedyrer. Målet er at sykmeldte skal opprettholde tilknytningen til arbeidsplassen, og at det skal være enklere å returnere til arbeidsplassen med begrenset arbeidskapasitet.

8.4.3.2 Uførepensjon

Fra 1987 er det ikke lenger mulig å få uføreperson på grunn av at sykdom eller skade gir reduserte muligheter på arbeidsmarkedet. 17 Objektive medisinske vurderinger av resterende inntektskapasitet skal legges til grunn ved vurderingen av uførepensjon, uavhengig av forhold på arbeidsmarkedet. Kompensasjonsnivået ble i 1987 redusert fra 80 prosent til 70 prosent av siste månedslønn.

Følgende tiltak er satt i verk på 1990-tallet:

• I 1992 ble det etablert et bonussystem der arbeidsgiver fikk belønning for å ansatte en delvis ufør, og tilsvarende måtte betale en avgift hvis arbeidstakere ble uføre. Ordningen ble ansett som urimelig for arbeidsgiver, og ble avskaffet i 1996.

• Etter 1993 skal søkeren vurderes i forhold til ethvert arbeid. Det ble strammet inn i de medisinske vilkårene ved at det må være en direkte sammenheng mellom medisinsk aksepterte lidelser (basert på objektive funn) og svekket arbeidsevne. Utmåling og varighet av stønaden koples til individets alder og antall år i arbeidslivet. Stønadsperioden ble delt i en kortvarig stønadsperiode med 70 prosent av lønnen før uførhet, fulgt av en lengre stønadsperiode med lavere dekningsnivå.

• Samme år ble det innført regler om revurdering av uførepensjonister under 50 år. Revurderingen omfattet mer enn 300 000 personer. Uførepensjonen ble gjort til en midlertidig ytelse av 5 års varighet.

• I følge Loven om premiedifferensiering og konkurranse av 1. januar 1998 skal arbeidsgiveravgiften differensieres i forhold til relativ sannsynlighet for uførhet i bedriften. Avgiften stiger i takt med antallet arbeidstakere som er sykmeldte utover ett år. Differensieringen omfatter utgifter til uførepensjon de 5 første årene. Deretter skjer finansieringen av ordningen gjennom en enhetlig arbeidsgiveravgift. Arbeidsgiverne kan velge å ha privat forsikring som dekker risikoen for uførhet blant arbeidstakerne de 5 første årene i stedet for den offentlige uførepensjonsordningen.

• Reintegreringsloven av 1998: Det gis tilskudd til bedrifter som sysselsetter personer med nedsatt arbeidsevne. Sykepenger til delvis uføre dekkes av sosialforsikringskontoret og ikke arbeidsgiver. Arbeidsgiver får subsidiert inntil 20 prosent av lønnen ved ansettelse av delvis uføre i inntil 3 år, og eventuelle tilskudd til attføring. Det er ikke mulig å si opp ansatte som blir uføre de to første årene etter at arbeidsevnen er redusert.

• Dersom en uførepensjonert forbedrer sin arbeidsevne gjennom yrkestrening vil ikke uføregrad og stønad reduseres det første året. Eldre eller langtidsuføre som gjenopptar arbeidet kan motta et tilskudd på 60 prosent av innspart stønad.

• Det er satt i gang forsøk der uføre får anvisning til å kjøpe trening og rehabiliteringstiltak og forsøk med One-stop-shop der offentlige instanser er samlet på ett sted.

8.4.3.3 Forvaltning av uførepensjonsområdet

Tidligere var det partene i arbeidslivet som administrerte uførepensjonsordningen. Den parlamentariske undersøkelseskommisjonen konkluderte i 1993 med at administreringen av ordningen bidro til det høye antallet uførepensjonister. I 1997 ble de tidligere trygdeorganisasjonene omdannet til sosialforsikringskontorer. Det nasjonale instituttet for sosiale forsikringer (LISV) har en overordnet funksjon og styrer fondene som finansierer uførepensjon. Sosialforsikringskontorene, med tilhørende lokale og regionale enheter fordelt etter bransje, har ansvar for utbetalingen av stønadene på kontraktbasis. LISV har oppfordret til konkurranse for å øke kvaliteten på tjenestene og redusere administrasjonskostnadene. Sosialforsikringskontorene kontrolleres av tilsynsorganet for sosiale forsikringer CTSV. Administreringen av uførepensjonen er under stadig vurdering. Myndighetene vurderer å privatisere det administrative apparatet.

8.4.4 Erfaringer fra tiltak og endringer i regelverk

Endringene i sosialforsikringssystemet på 1990-tallet har vært så omfattende og radikale at mange kaller det et paradigmeskifte. Staten har trukket seg ut og overlatt ansvaret for sosiale ordninger til arbeidsgiverne.

Tiltakene på sykefraværs- og uføreområdet ble iverksatt i en periode preget av økonomisk vekst og økende sysselsetting. Få tiltak har fått virke over tid, og mange reformer er implementert samtidig. Det er derfor vanskelig å isolere effekten av tiltakene.

Sykefraværet gikk ikke ned som følge av den første innstrammingen i 1992. Dette har bl a sammenheng med at kollektive avtaler dekker karensdagene slik at sykmeldte får 100 prosent kompensasjon fra første fraværsdag. Reformen i 1994 antas derimot å ha ført til økt fokus på forebygging og reintegrering. Det ble observert et betydelig fall i sykefraværet 18 . Det registrerte fraværet sank fra 6,2 prosent i 1993 til 4,9 prosent av total arbeidstid i 1995. Utvidelsen av arbeidsgiverperioden i 1996 har ikke hatt like stor betydning for sykefraværet. Dette året ble sykefraværet kun redusert med 0,3 prosent, og i 1997 lå fraværet på tilsvarende nivå som i 1996.

Reformene i Nederland har hatt en del uforutsette »bivirkninger». Redusert stønadsnivå har stimulert framveksten av private forsikringsselskaper som konkurrerer med kollektive og industrielle pensjonsfond om å dekke gapet mellom det gamle og det nye systemet. Bedrifter som ønsker å sikre seg mot store kostnader i form av sykepengeutbetalinger har tegnet kollektive forsikringer. Om lag 85 prosent av alle ansatte er omfattet av slike forsikringer. Særlig små foretak som er sårbare for sykefravær har tegnet forsikringer.

Overgangen fra offentlig ansvar for sykepengeutbetalinger til et system der arbeidsgiver må dekke sykelønn i inntil ett år har gjort at mange arbeidsgivere vegrer seg for å ansette personer med helseproblemer og funksjonshemninger. Myndighetenes svar på dette har vært å innføre forbud mot helsetest av arbeidssøkere. Seleksjonsproblemer i arbeidslivet antas likevel å ha økt. 44 prosent av arbeidsgiverne innrømmer at de foretar helseundersøkelser eller spør helserelaterte spørsmål på intervju før nye ansettelser, selv om dette ble ulovlig i 1998. 19 Selv om etterspørselen etter arbeidskraft øker, er det vanskelig å finne arbeid til personer med nedsatt arbeidsevne. Bruken av midlertidige ansettelser er nesten fordoblet, fra 11 prosent i 1993 til 20 prosent av alle arbeidskontrakter i 1995. Leie av ansatte via vikarbyråer økte i samme periode fra 4 prosent til 9 prosent. Bruk av midlertidige ansettelser/vikarer reduserer risikoen for å måtte betale sykepenger, og gjør det mulig for arbeidsgiver å vurdere om de vil gi fast ansettelse.

Reformen i 1987 med innstramming i vilkårene for uførepensjon og redusert kompensasjonsgrad førte ikke til redusert tilvekst, men til økning i antallet uførepensjonister. Strengere vurdering av restarbeidsevne ga derimot resultat. Det samme gjelder revurderingen av uføre i 1994. Mange, og særlig blant de som hadde en lang periode med uførepensjon bak seg, fylte ikke lenger kravene for uførepensjon.

Blant uførepensjonister under 35 år ble 37 prosent friskmeldt og mens 15 prosent fikk en lavere uføregrad etter revurderingen. 46 prosent opprettholdt samme uføregrad, mens 2 prosent fikk en høyere grad. Ett år etter revurderingen hadde 22 prosent gjenopptatt arbeidet eller økt antall arbeidstimer. 1/3 gikk over til privat forsørging mens 1/3 var registrert som mottakere av andre sosiale ytelser. I eldre aldersgrupper finner en de samme tendenser, men det er færre som får redusert uføregraden etter revurderingen.

De siste års innstramminger i kriteriene for uførepensjon har redusert effekten av revurdering. Andelen avslag ved søknad om uførepensjon etter ett års sykefravær har økt fra 13 prosent i 1991 til 17 prosent i 1998. I samme periode har andelen med 80-100 prosent uførepensjon gått ned, mens andelen med 15-80 prosent uførepensjon har økt. 20

Etter 1996 har tilgangen til uførepensjon vært større enn avgangen. Det totale antallet stønadsår har økt i 1997 og 1998. Relativt sett er det imidlertid fremdeles en liten nedgang. Andelen uførepensjonister i den yrkesaktive den av befolkningen er redusert fra 11 prosent i 1993 til 9,7 prosent i 1997. 21

Myndighetene forventet at reintegreringsloven og loven om premiedifferensiering og konkurranse av 1998 skulle redusere antallet mottakere av uførepensjon med 10-15 prosent allerede etter ett år. En undersøkelse viser at arbeidsgiverne ikke er like optimistiske. Bare 8 prosent av arbeidsgiverne tror at uføre har større sjanser for å bli reintegrert i arbeidslivet etter innføringen av de nye lovene. Om lag halvparten av arbeidsgiverne sier de vil øke innsatsen for å forebygge sykefravær og uførhet. Mer enn 60 prosent av arbeidsgiverne mener at de nye lovene viser hvilke risiko som er forbundet med å ansette en yrkeshemmet person. Det konkluderes med at de negative konsekvenser av lovene i form av helseseleksjon sannsynligvis vil overskygge mulige positive reintegreringseffekter (CTSV 1998).

Det har ikke vært store konflikter mellom arbeidsgiver og arbeidstaker etter innføringen av de nye lovene. Derimot har det vært strid omkring bedriftshelsetjenestens rolle. Mange oppfatter bedriftshelsetjenesten som et støtteorgan for arbeidsgivere.

I spørreundersøkelser har arbeidstakernes holdning til de nye reglene vært positive. Erfaringer viser at arbeidsgiver ofte dekker differansen mellom sykelønn og full lønn. Reduksjon i kompensasjonsnivået får dermed ingen konsekvens for store grupper arbeidstakere. Kritikere av systemet har pekt på at private forsikringer ofte er dyrere enn offentlig ordninger.

Undersøkelser viser også at arbeidsgiverne har fått økt interesse for forebygging og at overføringen av sykepengeansvaret til bedriftene har satset på arbeidsmiljøtiltak for å redusere fraværet og kostnader knyttet til sykefravær. Myndighetene er imidlertid bekymret for hva som vil skje dersom behovet for arbeidskraft avtar.

Arbeidsgivere og arbeidstakere har til en viss grad felles interesse i å opprettholde generøse ordninger for tidlig avgang fra arbeidslivet. Partene har lang tradisjon for samarbeid og felles forvaltning av ordninger. Dette forholdet (The Dutch polder model) kan ha lagt hindringer i veien for målsettingen bak iverksettingen av reformene i Nederland på 1990-tallet om å begrense tilgangen til uførepensjonsordningen og fremme yrkesdeltaking blant uføre. 22

8.5 Oppsummering

Det er en rekke felles trekk ved sykefraværet i Norge og fraværet i resten av Europa. Eldre arbeidstakere har gjennomgående høyere fravær enn yngre, kvinner har høyere enn menn og arbeidere har oftere sykefravær enn funksjonærer. Videre har ansatte i sektorer med dårlige arbeidsforhold og fysisk anstrengende arbeid gjennomgående høyere fravær enn andre.

Det er en tendens internasjonalt i retning av innstramminger i sosiale trygdeordninger og til å forskyve ansvaret for sykelønnskostnadene fra det offentlige til arbeidsgivere. Sammenlignet med andre land i EU/EØS-området hører Norge til blant de land der det er gjort færrest endringer i ordningene de siste 10-15 årene.

Norge har sammen med Sverige og Nederland en høy andel uførepensjonister. Økningen i tilgangen til uførepensjon har vært sterkest i Norge og Nederland. Høy andel eldre arbeidstakere og høy yrkesaktivitet blant kvinner er viktige forklaringer på hvorfor Norge har en høyere andel uførepensjonister enn andre land. Det norske systemet skiller seg også fra andre europeiske land blant annet ved at det er svakere sammenheng mellom inn- og utbetalinger og større vekt på minstesikring.

Sykepengeordningen i Sverige avviker fra det norske først og fremst ved at svenskene har innført en karensdag og kompensasjonsgraden er redusert til 80 prosent. Det eksisterer heller ingen formell grense for hvor lenge en kan få sykepenger.

Sykefraværet i Sverige ble kraftig redusert fra 1991-1992 og fram til 1997 blant annet som en følge av innføring av karensdag, 14 dagers arbeidsgiverperiode og redusert kompensasjonsgrad. Størst forklaringskraft hadde imidlertid økt arbeidsledighet i samme periode. En annen effekt av regelendringene er at sykenærværet har økt. Mange arbeidstakere har også tegnet private forsikringer etter innstrammingene. Sykefraværet har igjen økt kraftig etter 1997, i takt med konjunkturoppgang, økt sysselsetting og høyere kompensasjonsgrad.

Samtidig som tallet på sykepengemottakere ble redusert, økte tallet på nye førtidspensjonister i første halvdel av 1990-årene. Etter 1994 har tallet på førtidspensjonister holdt seg relativt stabilt. Andelen nye førtidspensjonister økte som følge av regelendringer i 1997, for så å falle igjen i 1998. Førtidspensjon kan ytes ned til 25 prosent uførhet. For øvrig er ordningen ganske lik den norske uførepensjonen.

Det særegne ved de danske sykepenge- og uførepensjonsordningene er at det administrative er lagt til kommunene. Kommunene dekker også utgiftene til sykepenger og førtidspensjon, men får delvis refusjon fra staten. Reduksjon i statens refusjon på 1990-tallet har hatt som mål å motivere kommunene til å sette i gang tiltak for å redusere fraværet.

Tallet på sykmeldte har økt i Danmark de senere år, særlig blant kvinner. En av grunnene til økningen er muligheten til å forlenge sykepengeperioden utover 52 uker. Det er satset på oppfølging av sykmeldte, men det er for tidlig å si noe om effekter på sykefraværet.

Danmark har flere typer førtidspensjon med ulike krav til medisinsk uførhet. Alminnelig førtidspensjon kan tilkjennes som behovsprøvd førtidspensjon.

Tallet på nye førtidspensjonister har gått ned de senere år. Dette gjelder særlig for mottakere av den behovsprøvede ytelsen. En av årsakene til dette kan være at kommunene har fått reduserte refusjonssatser fra staten. Andre grunner er innstramminger i regelverket som bidrar til å utsette pensjoneringstidspunktet Det totale antallet førtidspensjonister har imidlertid økt, særlig blant menn. Grunnen til at tallet på førtidspensjonister øker samtidig som antallet nye tilfeller per år har gått ned, er at gjennomsnittsalderen blant de som får innvilget førtidspensjon er blitt lavere.

De nederlandske myndighetene har overlatt ansvaret for sykepengekostnadene til arbeidsgiverne. Privatiseringen har ført til sterk vekst i tegning av private forsikringer blant arbeidsgivere. Store deler av arbeidstakerne får dessuten 100 prosent kompensasjon fra første dag gjennom kollektive avtaler. Sykefraværet gikk ned fra begynnelsen av 1990-tallet til 1997, men har senere økt igjen.

Uførepensjon ytes ned til 15-25 prosent uførhet. Nivået på stønaden er avhengig av alder, tidligere lønn og uføregrad. Antallet uføre er redusert, etter omfattende reformer på 1990-tallet. Strengere vurdering av restarbeidsevne og revurdering av tilståtte uførepensjoner har hatt særlig betydning for reduksjonen i antallet uførepensjonister. En frykter imidlertid nå at differensiering i arbeidsgivers premieinnbetaling og Reintegreringsloven av 1998, som pålegger arbeidsgiver å sette i verk tiltak i bedriften for at personer med helseplager skal kunne få eller beholde arbeid, vil kunne bidra til helseseleksjon inn i arbeidslivet og mer bruk av vikarer og midlertidige ansettelser. De senere årene har tallet på nye uførepensjonister økt igjen, særlig blant kvinner selv om det fortsatt er flest mannlige uførepensjonister. Relativt sett er det fremdeles en nedgang i uførepensjonister, målt som andel av alle yrkesaktive.