4 Utviklingen på arbeidsmarkedet, befolkningsutvikling og i tallet på stønadsmottakere

Økningen i sykefraværet og i nye uførepensjonister må ses i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet og demografiske endringer. Det gis her innledningsvis en kort oversikt over utviklingen på arbeidsmarkedet og befolkningsutviklingen. Deretter følger en oversikt over utviklingen på stønadsområdene det siste tiåret. Intensjonen er å gi en deskriptiv oversikt. Mulige forklaringer på veksten i antall på stønadsmottakere vil bli presentert i kapittel 5. I tillegg til tall for sykefravær og uførepensjonering, presenteres også tall som viser utviklingen i tallet på mottakere av rehabiliteringspenger og attføringspenger. Avslutningsvis presenteres prognoser basert på utviklingstrekk de siste årene.

4.1 Utviklingen på arbeidsmarkedet

Arbeidsmarkedet har de siste tyve årene vært sterkt påvirket av konjunktursvingningene i norsk og internasjonal økonomi. Sterk sysselsettingsvekst under høgkonjunkturen midt på 1980-tallet ble etterfulgt av et omtrent like sterkt tilbakeslag under den påfølgende nedgangskonjunkturen. I perioden fra 1993 til 1998 var det igjen sterk sysselsettingsvekst. Bak disse kortsiktige konjunktursvingningene ligger også noen langsiktige utviklingstrekk.

4.1.1 Utviklingen i yrkesdeltakelsen

Ett av de mer karakteristiske trekk ved samfunnsutviklingen det siste tiåret, er økningen i (registrert) yrkesdeltakelse. I 1974 var 1,7 millioner personer sysselsatt. I 1998 hadde sysselsettingen økt med om lag 500 000 personer til noe over 2,2 millioner. Den langsiktige veksttrenden i sysselsetting og yrkesdeltakelse skriver seg fra både demografiske forhold og andre samfunnsmessige endringer. Konjunkturelle forhold forklarer fluktuasjoner i sysselsetting og yrkesdeltakelse over tid.

Demografiske forhold innebærer at arbeidsstyrken endres som følge av endringer i befolkningsmengden og endringer i befolkningens alderssammensetning. I perioden fra 1980 og fram til i dag har befolkningen i arbeidsdyktig alder (16-74 år) økt med om lag 0,5 prosent per år. Når det gjelder endringer i alderssammensetning, er det tydligste utviklingstrekket gjennom 1990-tallet en sammenpressing med hensyn på alder. Andelen personer over 60 år og under 25 år er redusert, og andelen personer i aldersgruppen 30-49 år har økt.

Andre samfunnsmessige endringer som påvirker utviklingen i arbeidsstyrken og yrkesdeltakelse er blant annet at nye grupper har kommet inn på arbeidsmarkedet og at sammensetningen av ulike grupper endres. Spesielt markert er den økte yrkesdeltakelsen blant kvinner. Bare de siste 20 årene har forskjellen mellom kvinners og menns yrkesdeltakelse blitt redusert fra om lag 25 til 10 prosentpoeng. Siden forskjellen i kvinner og menns yrkesdeltakelse hele tiden har vært mindre for de yngste aldersgrupper, er også forskjellene redusert minst blant disse gruppene.

Videre kan økt velstand og inntekt påvirke ulike gruppers tilbøyelighet til å delta i arbeidslivet ulikt. Økt (time-)lønn innebærer på den ene side at en gitt inntekt kan oppnås ved kortere arbeidstid. På den annen side innebærer økt (time-)lønn at alternativverdien av fritid øker. Økt inntektsnivå kan derfor påvirke ønsket arbeidstid i begge retninger. Også utviklingen i og utformingen av velferdssystemet, offentlige reguleringer, avtaler og økonomiske støttesystemer kan påvirke ulike gruppers insentiver til å delta i arbeidslivet.

Økonomiske konjunkturer forklarer mye av endringen i yrkesfrekvensen 1 på kort sikt. I perioder med stor etterspørsel etter arbeidskraft er det flere som kommer inn i arbeidsstyrken, og i perioder med mindre etterspørsel etter arbeidskraft er det mange som opplever å bli skjøvet ut av arbeidsstyrken. Sammensetningen av arbeidsstyrken varierer derfor med konjunkturene.

Ulike gruppers fleksibilitet inn/ut av arbeidsmarkedet er forskjellig. Kvinners tilknytning til arbeidsmarkedet er for eksempel mindre konjunkturfølsom enn menns, og ungdoms tilknytning er mer konjunkturfølsom enn voksnes. Det er også andre individuelle karakteristika som samvarierer med yrkesdeltakelse over konjunkturene. Spesielt er det en tendens til at personer med svak tilknytning til arbeidslivet blir de siste som trer inn i arbeidsmarkedet ved høgkonjunktur. I noen grad er også personer med kort ansiennitet og liten arbeidserfaring de første som støtes ut av arbeidsmarkedet ved lavkonjunktur. Personer med innvandrerbakgrunn, personer med yrkeshemming og personer som har vært lenge arbeidsledig vil ofte falle innenfor denne utsatte gruppen.

Tabell 4.1 og tabell 4.2 viser utviklingen i yrkesfrekvens fra 1980 til 1999 for kvinner og menn, og ulike aldersgrupper.

Sammenlignet med de fleste andre land er yrkesdeltakelsen i Norge høy. Spesielt gjelder dette blant eldre og blant kvinner. OECD har beregnet yrkesfrekvensen i Norge til 81 prosent 2. Til sammenligning er EU-gjenomsnittet 68 prosent og OECD-gjennomsnittet 70 prosent.

Sammensetningen av sysselsettingen på næringer er endret over tid: Antall sysselsatte i primærsektoren og i industrien reduseres, og sysselsettingen i servicesektoren øker. Nedgangen i industrisysselsettingen stoppet imidlertid opp gjennom høgkonjunkturen i perioden 1993-1998. Spesielt innen forretningsmessige tjenester, varehandel og annen service har sysselsettingen økt kraftig etter 1993. I 1999 var om lag 6 pst av alle sysselsatt i primærsektoren, 27 prosent i industrien og 73 prosent i servicesektoren.

Gjennomsnittlig utdanningsnivå i befolkningen har økt over tid. Personer med ungdomsskole eller videregående skole I som høyeste avsluttede utdanning er fallende og personer med videregående skole II eller høgskole-/universitetsutdanning er stigende 3. I 1998 hadde nær 30 prosent av de sysselsatte utdanning på høgskole-/universitetsnivå og bare 14 prosent hadde grunnskole som høyeste utdannelse.

Sysselsettingen blant kvinner har økt raskere enn blant menn. Sysselsettingsandelen blant kvinner er imidlertid fortsatt noe lavere enn blant menn. Også når det gjelder lønnet arbeids tider omfanget lavere blant kvinner. I 1998 var gjennomsnittlig arbeidstid 35,3 timer per uke; 39,4 for menn og 30,3 for kvinner. Selv om forskjellen har blitt mindre over tid, har ikke kvinner innhentet menn m.h.p. lønnet arbeidstid på samme måte som med sysselsetting. Dette betyr at kvinner fortsatt jobber mer deltid enn menn og at veksten i kvinnenes sysselsetting i større grad har kommet i form av deltidsstillinger.

4.1.2 Utvikling i arbeidsledigheten

Arbeidsledigheten er differansen mellom antall personer i arbeidsstyrken og antall personer sysselsatt. Arbeidsledigheten er et mål på slákheten i arbeidsmarkedet, og varierer med konjunkturene. Men også i perioder med stor etterspørsel etter arbeidskraft er det noe arbeidsledighet (ledighet av strukturell art). Dette forklares blant annet med at det er store strømmer ut av og inn i arbeidsmarkedet. I et dynamisk arbeidsmarked med endrede krav til kvalifikasjoner og geografisk og yrkesmessig mobilitet, er slike strømmer nødvendig for at arbeidsmarkedet skal fungere effektivt.

Gjennom lavkonjunkturen fra 1988 til 1993 økte arbeidsledigheten her i landet. På det høyeste nådde den et nivå på over 6 prosent. Etter 1993 ble ledigheten raskt og kraftig redusert, og i 1998 var ledigheten redusert til 3,2 prosent.

4.2 Befolkningsutvikling

Alderssammensetningen påvirker innholdet av og størrelsen på etterspørselen etter offentlige tjenester og velferdsytelser. Mange eldre vil øke behovet for pleie og omsorgstjenester, mens mange unge vil øke behovet for barnehageplasser og skoleplasser. I Norge og i de fleste andre vestlige land har det vært en tendens til økt gjennomsnittsalder i befolkningen som følge av økende levealder og reduserte fødselstall. Gjennomsnittsalderen i befolkningen har økt fra i overkant av 34 år i 1967 til i overkant av 38 år i dag. Figur 4.1 viser at det har vært en viss nedgang i antall personer i alderen 0-19 år og en viss vekst i antall personer over 67 år. Imidlertid har antall personer over 67 år vært ganske konstant på 1990-tallet. Størst vekst på 1990-tallet har vært i aldersgruppen 50-66 år.

Framskrivning av befolkningen

Statistisk Sentralbyrå har på 1990-tallet gjennomført framskrivninger av befolkningen hvert tredje år. Den siste framskrivningen er fra 1999 og dekker perioden 1998-2050. I det følgende gis noen framskrivninger fra det såkalte mellomalternativet mht til fruktbarhet, dødelighet, innenlandsk flytting og nettoinnvandring. I disse framskrivningene er det blant annet lagt til grunn et samlet fruktbarhetstall på 1,8 barn per kvinne og en forventet økning i levealder for menn fra 75,5 år i 1998 til 80 år i 2050, og en vekst for kvinner fra 81,2 år i 1998 til 84,5 år i 2050. Det er videre forutsatt en årlig nettoinnvandring på om lag 10 000 personer.

I tabell 4.4 vises utviklingen i aldersfordelingen framover:

Tabellen viser at andelen mellom 20-66 år er relativt konstant fra 2000-2020, for deretter å synke. Forsørgingsbyrden kan slik vurdert sies å være konstant fram til 2020, for deretter å stige. Men forsørgingsbyrden endres ved at behovet for skoleplasser mv. går noe ned mens behovet for pleie- og omsorgstjenester kan antas å øke. Kostnadene ved denne "demografiske" forsørgingsbyrden vil avhenge av kostnadene ved de ulike tilbudene og aldersfordelingen(f.eks. utviklingen i antallet over 90 år).

Tilgangen til uførepensjon og sykefraværsutviklingen vil i betydelig grad avhenge også av utviklingen i aldersfordelingen innen de yrkesaktive aldersklasser.

Figur 4.2 viser at den aldersgruppen med flest uførepensjonerte (50-66 år) vil øke betydelig i perioden 2000-2010 (om lag 200 000), og også noe i de neste 20 årene. Denne utviklingen ligger som et viktig premiss for de framskrivninger som presenteres i del 4.5.

4.3 Utviklingen på stønadsområdene

4.3.1 En samlet oversikt over de fire stønadsområdene

Utviklingen på et stønadsområde er avhengig av utviklingen på relaterte stønadsområder.

Figur 4.3 viser at det har vært en viss variasjon i de totale utgiftene til sykdomsrelaterte trygdeytelser i løpet av 1990-tallet. Fra 1991 og fram til 1994 var det en nedgang i de totale utgiftene. Denne nedgangen kan i stor grad tilskrives reduksjonen i utgifter til sykepenger. Fra 1994 og fram til 1998 har det vært en jevn stigning i de totale utgiftene. Også i denne perioden er utgifter i forbindelse med sykefravær en sentral drivkraft. Utgiftene til uførepensjon og yrkesrettet attføring har også økt i løpet av denne perioden.

4.3.2 Sykefravær

Det eksisterer i dag ikke noen samlet oversikt over alt sykefravær her i landet 4. Det er flere forskjellige instanser som produserer statistikk over sykefravær. Disse dekker forskjellige deler av yrkeslivet og har varierende dekningsgrad og til dels forskjellige måltall. En regner i dag med fire hovedkilder for å beskrive sykefraværsutviklingen i Norge: Rikstrygdeverkets statistikk over utbetalte sykepenger, NHOs fraværsstatistikk, Arbeids- og administrasjonsdepartementets (AAD) og Kommunenes Sentralforbunds (KS) oversikt over henholdsvis fravær blant statsansatte og kommuneansatte. Boks 4.1 gir en kort beskrivelse av de ulike statistikkildene.

Sylefraværsutviklingen målt i antall sykepenger, antall tilfeller og sykefraværsprosent

Figur 4.4 viser utviklingen i totalt antall erstattede sykepengedager med sykepenger fra folketrygden og antall sykepengedager per sysselsatt. I 1993 erstattet folketrygden litt over 14 millioner sykepengedager til arbeidstakere. I 1999 var antallet økt til godt over 22 millioner erstattede sykepengedager. Antall erstattede sykepengedager per sysselsatt har variert fra 10,2 dager i 1988, ned til 8,2 dager i 1994, før det igjen har økt til 11,7 dager i 1999. Antall sykepengetilfeller for arbeidstakere har økt fra 285 017 i 1993 til 506 366 i 1999.

Kilde: RTV

Fraværsstatistikken for kommunene viser at i første kvartal 1994 var sykefraværsprosenten på 5,5 prosent (KS 1999). Første kvartal 1998 hadde sykefraværsprosenten økt til 7,6 prosent. I statlige virksomheter har sykefraværsprosenten økt fra 5,1 prosent i 1995, til 5,8 prosent i 1998 (Arbeids- og administrasjonsdepartementet 1999).

Felles for både kommunale og statlige virksomheter er at det i hovedsak er det lange fraværet som har økt. I følge KS sin statistikk har det lange fraværet (mer enn 40 fraværsdager) økt fra 2,1 prosent første kvartal 1994 til 3,7 prosent 1. kvartal 1998. Det korte fraværet (1-3 dager) har i samme periode økt fra 0,8 til 1,1 prosent. I staten har sykefraværsprosenten for 1-3 dagers fravær økt fra 0,1 til 0,2 prosent fra 1995 til 1998. Fravær over 14 dager har økt fra 3,3 til 3,8 prosent. Trenden med at det lange fraværet øker mest, finner vi også i NHOs statistikk.

Som det framgår av tabell 4.5 er det fravær på 4 dager og mer som står for den totale økningen i fraværet. Med unntak av mannlige arbeidere har det korte fraværet blitt redusert eller holdt seg stabilt i perioden 1995 til 1999. Fraværet på mer enn fire dager har økt mest for kvinnelige arbeidere, mens det har økt minst blant mannlige funksjonærer. Perioden fra 1994 til 1999 har med andre ord vært preget av en betydelig økning i sykefravær, og økningen har vært størst for det lange fraværet.

Sykefraværets varighet

Økningen i utgifter på sykepengeområdet kan både skyldes økning i antall tilfeller og endring i fraværets varighet.

Andelen med langtidsfravær har økt de siste årene. Langtidsfravær blir i Rikstrygdeverkets statistikk definert som fravær utover 8 uker. I 1999 ble det avsluttet i underkant av 200 000 sykepengetilfeller med varighet over 8 uker. Dette utgjør 45 prosent av totalt antall avsluttede tilfeller det året. Det har også vært en økning i antall personer som har brukt opp sin sykepengerett. Rundt halvparten av disse har hatt et sammenhengende sykepengetilfelle på 250 dager. Den andre halvparten har brukt opp sykepengeretten gjennom to eller flere tilfeller.

Sykefraværsmønsteret

Et sentralt moment i debatten om sykefravær har vært å anslå hvor stor del av det totale sykefraværet som faller innenfor arbeidsgiverperioden. Ut fra beregninger som ble gjort på bakgrunn av undersøkelser blant NHOs medlemsbedrifter på midten av 1980-tallet, ble det anslått at rundt 50 prosent av det totale fraværet falt innenfor arbeidsgiverperioden. Denne beregningen er blitt stående som en tommelfingerregel, og innebærer at arbeidsgivernes utgifter antas å være i samme størrelsesorden som folketrygdens utgifter til sykepenger for arbeidstakere.

Det er blitt stilt spørsmål om hvorvidt denne fordelingen er korrekt. Det er blant annet slik at NHO sin fraværsstatistikk ikke er representativ for hele det norske arbeidsmarkedet. Det er også mulig at egenrapportering blant arbeidsgiverne fører til underrapportering av lange fraværstilfeller. Ved å bruke tall fra fraværsstatistikken til KS og Arbeids- og administrasjonsdepartementet i 1995, har Pedersen (1997) forsøkt å gjenta beregningene som ble foretatt på NHO statistikk. Han finner at nærmere 55 prosent av fraværet i staten faller innenfor arbeidsgiverperioden. Tilsvarende andel i kommunene er på rundt 50 prosent.

Disse resultatene støtter opp om antagelsen om en femti-femti fordeling. Men Pedersen (1997) mener likevel det er grunn til å tolke resultatene med forsiktighet. Han tar utgangspunkt i Rikstrygdeverkets statistikk over omfanget av det lange fraværet. I 1995 var det gjennomsnittlige antall erstattede sykepengedager per arbeidstaker på 8,8 dager. Ut fra en femti-femti fordeling kan man anta at det samlede antall fraværsdager med lønnskompensasjon per arbeidstaker ville være på 17,6 dager. Dette er et høyere anslag enn det vi finner når vi sammenligner med NHO og KSs fraværsstatistikk. Mannlige arbeidstakere i NHO-bedrifter hadde i 1995 et gjennomsnittlig antall fraværsdager på 15,0 dager. Blant ansatte i kommunesektoren var det gjennomsnittlige antall fraværsdager per år på 11,2 dager i 1994-95. Disse beregningene støtter antagelsen om at arbeidsgiverstatistikkene har en tendens til å undervurdere lengden på de lange fraværene. Dette kan skyldes at arbeidsforhold som formelt blir avsluttet i fraværsperioden ikke lengre blir registrert hos arbeidsgiver, men inngår fortsatt i statistikken til Rikstrygdeverket. Det er også mulig at arbeidsgiver er mindre nøye med å registrere sykefravær for ansatte som en ikke er sikre på om kommer tilbake til arbeid.

Det er derfor fortsatt en viss usikkerhet over hvor stor del av fraværet som faller i arbeidsgiverperioden. Økningen av arbeidsgiverperioden fra 14 til 16 dager, fra og med 1. april 1998, har medført at en større andel av fraværet faller innenfor arbeidsgiverperioden. Samtidig synes det som det har vært størst vekst i langtidssykefraværet, hvilket tilsier at folketrygdens andel av fraværet har økt. En nøyaktig oversikt over hvor stor del av fraværet som belastes arbeidsgiveren vil først kunne presenteres når arbeidet med Sentral Sykefraværsstatistikk er ferdigstilt.

Konsentrasjon av sykefravær

Undersøkelser har vist at det er en forholdsvis liten gruppe personer som står for en større del av fraværet her i landet (Pedersen 1997, Rikstrygdeverket 1999, Kolstø og Holm 1998). Dette kan illustreres ved å se nærmere på den gruppen som er blitt betegnet som gjengangere. En gjenganger er i Rikstrygdeverkets statistikk definert som en som har to eller flere sykefravær med mindre enn 6 måneders mellomrom 5. Tabell 4.7 viser utviklingen i antall gjengangere og deres andel av sykefraværet.

Det har vært en betydelig økning i antall gjengangere de siste årene. Økningen i antall gjengangere har vært større enn økningen i totalt antall mottakere av sykepenger. Gjengangeres andel av totalt antall erstattede sykepengedager har også økt. Gjengangeres forbruk av sykepengedager utgjorde 34 prosent av det totale antall sykepengedager fra folketrygden i 1998.

Hvem er det så som blir gjengangere? I en studie av diagnoseendring ble det foretatt en sammenligning av gjengangere og alle personer med et påbegynt sykepengetilfelle i 1995 (Brage m. flere 1998). Fordelingen etter kjønn og alder viste ingen store forskjeller mellom de to gruppene. Det var dog noen flere kvinner i høyere alder i gruppen av gjengangere, enn blant alle personer med påbegynt sykmelding i 1995. Bortsett fra at andelen med diagnosen psykiske lidelser var noe større blant gjengangergruppen enn i totalmaterialet, var det heller ingen store forskjeller med hensyn til diagnose. Disse resultatene tyder på at det er lite som skiller gjengangerne fra andre sykmeldte.

En annen måte å illustrere hvordan sykefraværet fordeler seg blant individer, er å se på sykefraværets konsentrasjon blant arbeidstakerne. I figur 4.5 er alle sykepengemottakerne rangert etter synkende antall sykepengedager. Det vil si at de med størst fravær kommer først, og de med minst til slutt.

Kilde: RTV

Figur 4.5 viser at rundt 15 prosent av arbeidstakerne står for 100 prosent av det sykefraværet som utbetales av folketrygden. Rundt 2 prosent av arbeidstakerne står for rundt halvparten av alle sykepengedagene, mens cirka 5 prosent står for rundt 80 prosent. Figuren bekrefter tidligere studier (for eksempel Pedersen 1997) om at en stor del av det sykefraværet som dekkes av folketrygden fordeler seg på en liten gruppe arbeidstakere.

Blant de fem prosent sysselsatte med høyest fravær, er det en tydelig overvekt av kvinner. Fordeling på alder viser at blant de med høyest fravær er det over 18 prosent som er eldre enn 56 år, tilsvarende andel blant de sysselsatte totalt sett er på rundt 11 prosent. Andelen sysselsatte med høyt sykefravær i den yngste aldersgruppen er mye lavere enn andelen blant sysselsatte totalt. Dette skyldes at denne aldersgruppen har bedre helse, men også at gruppen inneholder en del kortidsansatte med lavere eksponeringstid for sykefravær.

Sykefravær og diagnose

I den senere tiden har en vært opptatt av sykefraværets diagnosesammensetning. For å kunne identifisere risikogrupper og gi dem riktig behandling, er det avgjørende at de medisinske diagnoser er korrekte. Fra og med 1. oktober 1992 er behandlende lege pliktig til å kode alle sykmeldingsdiagnoser.

Sykepengetilfeller med diagnose knyttet til muskel-skjelettsystemet utgjør den klart største gruppen. Rundt halvparten av alle avsluttede sykepengetilfeller i 1998 hadde denne diagnosen. I absolutte tall utgjør dette 204 120 sykepengetilfeller. Den nest største diagnosegruppen er kategorien psykisk. Rundt 14 prosent av alle avsluttede sykepengetilfeller hadde denne diagnosen i 1998.

Når det gjelder forskjeller mellom kvinner og menn, viser det seg at menn har en høyere andel diagnoser knyttet til hjerte-karsystemet og fordøyelsesorganer enn kvinner. Blant kvinner er det derimot en høyere andel sykepengetilfeller med diagnosen psykisk. Kvinner har også en høyere andel sykepengetilfeller med diagnoser knyttet til reproduksjonsorganer enn tilsvarende blant menn.

Sykepengetilfeller med diagnoser knyttet til hjerte-karsystemet og blod 6 har den gjennomsnittlige lengste varigheten. Menn har lengre varighet for sykepengetilfeller knyttet til diagnosene blod, hjerte-karsystemet og nervesystemet, mens kvinner har lengre varighet for sykepengetilfeller med diagnosen muskel-skjelett-lidelser.

En undersøkelse som har sett på eventuelle endringer i sykefraværets diagnosesammensetning, fant en høy grad av diagnosestabilitet i perioden 1994 til 1999 (Opdalshei 2000). Bortsett fra en økning i andelen med diagnosen Psykisk 7, var det små endringer i sykefraværets diagnosesammensetning. Det er verdt å merke seg denne stabiliteten på tross av markant økning i det totale sykefraværet.

Sykefravær etter næring/yrke

Det er store variasjoner i sykefravær mellom ulike yrker og bransjer. Tall fra NHO viser store forskjeller i sykefravær mellom arbeidere og funksjonærer. I 1998 var sykefraværet blant mannlige arbeidere på 9,1 prosent, for mannlige funksjonærer var det 3,8 prosent (NHOs fraværsstatistikk 1999). Tilsvarende tall for kvinner var 15 prosent for arbeidere, og 8,8 prosent for funksjonærer.

Kilde: NHO

Lignende forskjeller finner en også i KS sin sykefraværsstatistikk. Sykefraværsprosenten for kommunalt ansatte varierer fra nesten 10 prosent for gruppen underordnete arbeidstakere med behandling av klienter til cirka 3 prosent for ledere og ledende tekniske funksjonærer (KS 1999).

Mastekaasa (1998) gjennomførte analyser av sykefravær etter yrke. Han finner store variasjoner mellom ulike yrkesgrupper. Tabell 4.9 gir en oversikt over sykefraværet i utvalgte yrkesgrupper.

Det er lavest fravær innen typiske akademiker og funksjonæryrker, mens arbeideryrker har høyest fravær. Andelen med sykefravær etter yrke varierer også noe etter kjønn. Blant menn varierer andelen med fravær fra 4,4 prosent innen yrkeskategorien Edb-arbeid, forskere, tolker mm, til 26,5 prosent innen kategorien Slaktere, pølsemakere mm. For kvinner varierer andelen med fravær fra 8,9 prosent blant gårdsarbeidere til 43,5 prosent blant sveisere, brennere mm. Felles for alle yrkesgruppene er at sykefraværet er høyere blant kvinner enn blant menn.

En klassifisering av yrkene etter sosioøkonomisk status 8 viser at blant menn på det høyeste funksjonærnivået, har 6,7 prosent hatt minst ett sykefravær. Tilsvarende andel blant ufaglærte arbeidere er 20,2 prosent. Blant kvinnelige funksjonærer på høyeste nivå var det 16,7 prosent som hadde minst ett fravær, blant kvinnelige ufaglærte arbeidere var andelen på 27,7 prosent.

Rikstrygdeverket har foretatt en analyse av sykefraværsutviklingen i ulike næringsgrupper. Høyest sykefravær ble rapportert innen renovasjon, industri, og vaskeri- og renserivirksomhet. Sykefraværet er lavest for ansatte i forskningsvirksomheter.

Levekårsundersøkelsen (SSB 1996) har en oversikt over andel sysselsatte som har hatt sammenhengende sykefravær på mer enn 14 dager det siste året fordelt på ulike næringsgrupper. Høyest andel fravær finner en innen næringene Industri (18 pst), Bygg og anlegg (17 pst), og Transport/Kommunikasjon (18 pst). Lavest andel fravær finner vi innen næringene Bergverk/kraft (7 pst) og Finansiell tjenesteyting (7 pst).

4.3.3 Rehabiliteringspenger

Fra 1992 til 1995 var det en betydelig nedgang i antall rehabiliteringspengemottakere. Fra 1996 og utover har det igjen vært en klar økning i antall mottakere. Gjennomsnittlig varighet har blitt redusert fra 480 dager i 1994 til 318 dager i 1999.

Den hyppigste diagnosen for rehabiliteringspengetilfellene er muskel-skjelettlidelser. Rundt en tredjedel av tilfellene har psykiske lidelser. Det er relativt små forskjeller i diagnose mellom kvinner og menn.

I 1998 gikk om lag hver femte person som avsluttet rehabilitering tilbake til arbeid. Andelen som går tilbake i arbeidslivet er noe større enn andelen som går direkte til uførepensjon. Tabell 4.12 viser første status etter at rehabiliteringspenger er avsluttet. Blant de som avsluttet rehabiliteringspenger 1. halvår 1997, var 41 prosent på uførepensjon ved utgangen av året. Andelen i arbeid holder seg konstant på rundt 20 prosent.

4.3.4 Yrkesrettet attføring

Det var i gjennomsnitt rundt 31 300 personer som mottok attføringspenger i 1999 9. Det var en svak vekst i antall mottakere fra 1998 til 1999 i forhold til tidligere år. Denne veksten har fortsatt i inneværende år. Antall personer som mottok attføringspenger i gjennomsnitt 1. halvår 2000 var om lag 33 700 personer.

Det mest brukte enkelttiltaket blant mottakere av attføringspenger i 1999 var ordinær skolegang. Tiltaket omfattet 15 500 personer. Dette utgjorde over halvparten av alle mottakerne. Av de 29 600yrkeshemmede som mottok attføringspenger, var 23 prosent enten under utredning eller i ventetid på tiltak

Arbeidsmarkedsetaten formidlet i 1999 26 prosent av de yrkeshemmede med attføringsytelser direkte ut i arbeid eller skolegang, mens 22 prosent ble registrert som ordinære arbeidssøkere. Til sammen utgjør dette 48 prosent. Rundt 40 prosent ble tilbakeført til trygdeetaten. Av disse var det 18 prosent som ble tilbakeført med tanke på søknad om uførepensjon.

4.3.5 Uførepensjon

Antall personer som mottok uførepensjon steg kraftig på slutten av 1980-tallet, og nådde et foreløpig toppunkt i 1991-92. Fra 1992 og fram til 1994 var det en liten nedgang, mens det de siste årene igjen har vært en betydelig økning. Per 31. desember 1999 er det totalt 269 840 personer som mottar uførepensjon. Dette utgjør en økning i antall mottakere på over 10 prosent sammenlignet med 1994. Det er noen flere kvinner enn menn som mottar uførepensjon. I 1993 var andelen kvinner 55 prosent, i 1999 er andelen økt noe til 56 prosent.

Tilgangen til uførepensjon har økt betraktelig fra midten av 1990-tallet. I 1993 ble rundt 20 000 personer innvilget uførepensjon, i 1999 har dette tallet økt til rundt 33 500 personer. Dette utgjør en økning på 65 prosent. Som en følge av økningen i tilgang så har antall uførepensjonister økt fra 232 397 i 1993 til nærmere 270 000 i 1999.

Økningen i tilgangen til uførepensjon har gjort seg gjeldende i alle aldersgrupper, bortsett fra aldergruppen 65-67 år. Figur 4.8 viser den relative økningen i tilgangsrater fra 1993 til 1998.

Kilde: RTV.

Fra 1993 har den relative økningen i tilgangsrater vært størst i aldersgruppene 25-34 år 10. Veksten i andelen som blir uførepensjonister har vært svakest for de over 60 år.

Søketilbøyelighet og avslagsprosent vil ha betydning for antall nye uføre. Som det framgår av tabell 4.16 har antall søknader økt fra litt over 26 000 i 1992 til over 39 000 i 1998. Det er noen flere kvinner enn menn som søker om uførepensjon. Avslagsprosenten 11 er høyere for kvinner enn for menn, men forskjellen mellom kjønnene er jevnet ut de siste årene.

Den hyppigste avslagsårsaken i 1992/93 var at ervervsevnen ikke er nedsatt med minst halvparten (Kristoffersen og Lunde 1996). Nærmere 60 prosent av alle avslagene hadde denne begrunnelsen, mens rundt 20 prosent fikk som avslagsbegrunnelse at hensiktsmessig behandling/attføring ikke er gjennomført. Selv etter innstramningen i 1991 var det kun 6 prosent som fikk avslag på uførepensjonssøknaden fordi de medisinske vilkårene ikke er oppfylt.

Totalt er det flere kvinnelige uførepensjonister enn mannlige. Dette gjelder ikke i de yngste aldersgruppene. Størst forskjell mellom kvinner og menn er det i aldersgruppen 50 til 60 år. Andelen uførepensjonister stiger brått fra og med passerte 55 år. Dette gjelder både for kvinner og menn.

En undersøkelse i regi av Rikstrygdeverket og Institutt for forebyggende medisin, UiO, har sett på uførepensjonisters yrkestilhørighet (Bjerkedal m.flere 1995). Undersøkelsen viste store variasjoner i uføretilbøyeligheten i forskjellige yrker. Størst hyppighet av uførepensjonering, i forhold til forventet 12, fant en for personer sysselsatt innen industri, bygg og anlegg. Dette var tilfellet både for kvinner og menn. Lavest hyppighet av uførepensjonering, i forhold til forventet, hadde kvinner sysselsatt i yrkesfeltene administrasjon og forvaltning, og kontorarbeid. For menn var hyppigheten av uførepensjonering, i forhold til forventet, lavest for yrkesfeltene militært arbeid, og teknisk, vitenskapelig, humanistisk arbeid.

En undersøkelse basert på helseundersøkelsen i Nord-Trøndelag viste at personer i manuelle yrker hadde høyere risiko for å bli uførepensjonert enn de med ikke manuelt arbeid (Holte, Krogstad og Magnus 2000). Denne forskjellen er mer markant hos menn enn hos kvinner. For ikke-manuelle yrker, hadde mannlige underordnede funksjonærer større risiko enn fagfunksjonærer og personer i overordnede stillinger. Kvinner i overordnede stillinger var imidlertid mer utsatt enn menn i slike stillinger, og også mer utsatt enn kvinnelige fagfunksjonærer og underordnede funksjonærer.

Sykdommer i muskel-skjelettsystemet og bindevev, psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser, utgjør over 60 prosent av diagnosene blant de uføre. Blant nye uføre i 1998 hadde over en tredjedel diagnoser knyttet til sykdommer i muskel-skjelettsystemet eller bindevev.

Kvinner har i større grad diagnoser knyttet til sykdommer i muskel-skjelettsystemet 13, mens menn har en større andel diagnoser knyttet til sykdommer i sirkulasjonssystemet. Den vanligste diagnosen blant nye kvinnelige uførepensjonister i 1997 var fibromyalgi, blant nye mannlige uførepensjonister var den vanligste diagnosen angina pectoris.

4.4 Vandringer mellom trygdeytelser – Forløpsanalyse

Endringer på et stønadsområde vil gjerne ha sammenheng med endringer på et annet stønadsområde. Begreper som dreneringseffekter og oppdemmingseffekter er blitt brukt i denne sammenhengen. Denne måte å forstå utviklingen på stønadsområdene, er blitt betegnet som kretsløpsperspektivet.

Det er spesielt utviklingen i sykefraværet som har vist seg som en god indikator for utviklingen på de andre stønadsområdene. Sykmeldte som ikke blir arbeidsføre, overføres som regel til rehabilitering eller attføring. Hvis ikke dette fører til at vedkommende kommer tilbake i arbeid, kan uførepensjon være et alternativ.

I tabell 4.19 illustreres omfanget av ulike trygdekarrierer. Analysene omfatter to ulike grupper. En gruppe består av alle som fikk tilstått uførepensjon i 1997. Den andre gruppen består av de som fikk tilstått uførepensjon i 1997 og som var sysselsatte i 1992 14. I tabellen er disse gruppene fulgt bakover i tid for å kartlegge hvilke stønadsordninger de har vært innom før de fikk tilstått uførepensjon.

Av alle nye uførepensjonister i 1997 var det 13,5 prosent som ikke var registret med noen trygdeytelse fra 1992 15. Rundt en tredjedel har et eller flere sykepengetilfeller før de blir uføretrygdet. En fjerdedel har en kombinasjon av sykepenger og medisinsk rehabilitering, mens rundt 15 prosent har enten medisinsk rehabilitering og/eller yrkesrettet attføring uten å være registrert med sykepenger.

Av totalt 28 244 personer med registrert tilgang til uførepensjon var det 16.927 eller 60 prosent, som var registrert som sysselsatt i 1992. Av disse er det 6,3 prosent som av en eller annen grunn ikke har mottatt noen trygdeytelser fra 1992 og fram til de ble uføretrygdet i 1997 16. Rundt halvparten har hatt et eller flere sykepengetilfeller før de ble uføretrygdet. En tredjedel har en kombinasjon av sykepenger og medisinsk rehabilitering.

Tabell 4.20 viser hvor personer som har brukt opp sykepengerettighetene gjenfinnes etter 6 måneder.

Tabellen viser at rundt 30 prosent har fått innvilget uførepensjon etter 6 måneder. Denne andelen har økt de siste årene. Av de som har brukt opp sykepengeretten, går i underkant av 30 prosent over til rehabiliteringspenger, mens rundt 15 prosent går over til yrkesrettet attføring eller ventetid. Det er en svakhet ved tabellen at det ikke er mulig å skille ut de som går tilbake i arbeid (de inngår i gruppen for ’uoppgitt’).

Tabell 4.21 viser at rundt 20 prosent av de som avslutter rehabiliteringspenger går tilbake til arbeid eller andre aktive ytelser (dag- og sykepenger). Andelen som får tilstått uførepensjon ligger på i overkant av 40 prosent. Utviklingen over tid viser at andelen som går fra rehabiliteringspenger til uførepensjon har holdt seg stabil. Det samme gjelder for personer som går fra rehabiliteringspenger til yrkesrettet attføring.

Det har vært en økning i antall personer som går direkte fra sykepenger til uførepensjon. I 1995 kom rundt hver fjerde person direkte fra sykepenger. I 1998 har andelen økt til hver tredje. Noe av forklaringen er at det er færre som kommer fra tilstanden foreløpig uførepensjon. Andelen som kommer fra yrkesrettet attføring og rehabiliteringspenger har holdt seg stabil.

Det er også foretatt undersøkelser av hva som skjer med de som får avslag på søknaden om uførepensjon. Kristoffersen og Lunde (1996) fulgte 6 000 personer som fikk avslag på uførepensjon – i hovedsak - i løpet 1992/93. De fant at rundt hver fjerde person var tilstått uførepensjon ett år etter avslaget var fattet. Rundt 13 prosent var registrert i arbeidsforhold et år etter avslag 17.

En annen undersøkelse som tok utgangspunkt i 143 saker som endte med avslag i 1990-92, fant at rundt 12 prosent var uførepensjonister 15 måneder etter avslag (Andersen m. flere 1994). Etter 3 år var andelen med uførepensjon steget til 19 prosent. Andelen med pensjonsgivende inntekt var 17 prosent på begge tidspunktene etter avslag.

Seksjon for trygdemedisin ved Universitetet i Oslo gjennomførte en undersøkelse ved å ta for seg personer som fikk avslag i to utvalgte fylker i perioden 1990 til 1993 (Claussen, B. 1998). Her fant man at cirka hver fjerde person var uførepensjonist cirka 3 år etter avslag på første søknad. Blant de som fikk avslag i løpet av de tre første kvartalene i 1990 (før innstramningen i de medisinske vilkårene), var 14 prosent i arbeid tre år etter avslaget. Blant de som fikk avslag i løpet av de tre første kvartalene i 1993 (etter innstramningen) var 21 prosent i arbeid tre år etter avslaget.

Resultatene fra de tre undersøkelsene er sammenfattet i tabell 4.23 (hentet fra Claussen 1999:43).

4.5 Prognoser/framskrivninger

Utgiftsutviklingen i 2000

Prognoser for utviklingen på de aktuelle stønadsområdene basert på de siste årenes utviklingstrekk viser at en kan vente en sterk vekst i utgifter til sykepenger og uførepensjon i årene framover. Særlig er det veksten i mottakere av uførepensjon som er bekymringsfull. Det vises til nærmere omtale i kapittel 9.

Tabell 4.24 viser de prognoser som ble presentert ved framleggelsen av St. prp. nr 1 (1999-2000). Med reell vekst menes i denne sammenheng den vekst i utgifter som kommer i tillegg til konsekvenser av trygdeoppgjør og lønnsutvikling. For budsjettåret 2000 ble det lagt til grunn en økning i antallet uførepensjonister og økning i pensjonsopptjeningen for disse. Når det gjelder sykepenger, angir tallene i hovedsak effekten av fraværsutviklingen og sysselsettingsutviklingen. En reell vekst på 3150 mill. kroner tilsvarer om lag 30 prosent av statsbudsjettets samlede reelle underliggende vekst fra 1999 til 2000.

I St.prp. nr 61 (Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000) ble det presentert nye anslag for sykepenger og uførepensjon 2000. Anslaget for sykepenger ble oppjustert med 1 210 mill. kroner. Dette skyldes i hovedsak at fraværsveksten per sysselsatt ble høyere enn antatt i 1999 Som en konsekvens av dette ble også anslaget for 2000 oppjustert (fra 6 prosent til 8,5 prosent fravær per sysselsatt). Anslag for uførepensjon ble nedjustert med 620 mill. kroner, blant annet som følge av at antall uførepensjonister ved utgangen av 1999 ble noe lavere enn antatt.

Med disse oppdaterte tall anslås realveksten for sykepenger til om lag 1 650 mill. kroner, mens realveksten for uførepensjon anslås til om lag 1 400 mill. kroner. Mer enn 3 mrd kroner av realveksten på statsbudsjettet går til sykepenger og uførepensjon alene. I tillegg kommer vekst i utgifter til attføring og rehabilitering.

Perspektiver på utviklingen på mellomlang sikt

Sykepenger: Med en økning i sykefraværstilbøyeligheten framover omtrent slik den har vært i de siste årene (med en vekst på 8 pst i 2000 og avtakende vekst fram til vel 5 pst i 2005), kan en illustrasjonsmessig beregne at folketrygden i 2005 vil dekke omlag 16 sykedager per ansatt. 18 Utgiftene til sykepenger kan ut fra slike forutsetninger beregnes å øke med drøyt 8 mrd kroner fra saldert budsjett for 2000 til 2005.

Uførepensjon: Basert på de siste tilgangstallene har Rikstrygdeverket lagd følgende prognose for antallet uførepensjonister framover:

Fra 1995 til 1999 er antallet uførepensjonister økt med over 30 000. Den spesielt høye tilgangen i 1998 og 1999 må delvis ses i sammenheng med raskere saksbehandling i trygdeetaten. For årene 2001-2005 er det lagt til grunn at denne effekten er uttømt. For de seks årene 2000-2005 er det i denne prognosen lagt til grunn at den uføre befolkningen økes med ca. 60 000. Utgiftene til uførepensjon kan ut fra denne prognosen antas å øke reelt med knapt 7 mrd kroner fra saldert budsjett for 2000 til 2005. Utgiftene kan nå opp i drøyt 37 mrd. kroner.

Perspektiver på utgiftsutvikling for uførepensjon på lang sikt

I forbindelse med NOU 2001:21 (En strategi for sysselsetting og verdiskaping) har Rikstrygdeverket utarbeidet en framskrivning av antall uførepensjonister basert på de nyeste befolkningsframskrivningene fra Statistisk Sentralbyrå. I tabell 4.25 presenteres mellomalternativet.

Gjennomsnittlig tilgangsrate i perioden 2000-2005 er 13,25. I perioden 2006–2012 er det forutsatt at tilgangsratene går gradvis nedover til de ender opp på de aldersstandariserte tilgangsratene i perioden 1989-1999 (dvs 10,8). I et høyalternativ utarbeidet av RTV opprettholdes tilgangsratene etter 2005 på 12,6. Med denne forutsetningen når en opp i 427 000 uførepensjonerte i 2030 og 416 000 i 2050. I et eget lavalternativ er det tatt utgangspunkt i de lave tilgangsratene fra 1992-1993, fra og med 2002. Med slike tilgangsrater framover vil antallet uførepensjonister være 291 000 i 2030 og 276.000 i 2050.