2 Sammendrag – utvalgets anbefaling

2.1 Vekst i tallet på stønadsmottakere

Etter en nedgang første halvdel av 1990-tallet har sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon økt kraftig på slutten av 1990-tallet. Prognoser tilsier at både sykefraværet og antall uførepensjonister kommer til å fortsette å øke dersom det ikke settes i verk tiltak for å snu denne utviklingen.

Veksten i antallet stønadsmottakere har skjedd i en periode med reduksjon i arbeidsledigheten og økning i sysselsettingen. Sammenliknet med andre land er sysselsettingen i Norge høy. Dette gjelder særlig blant eldre og blant kvinner. Økningen i sysselsettingen skyldes i hovedsak økt yrkesdeltakelse blant kvinner.

Etter 1994 har både antall tilfeller med sykepenger fra folketrygden og antall dager per stønadstilfelle økt. Antall dager med sykepenger fra folketrygden per sysselsatt har økt fra 8,2 dager i 1994 til 11,7 dager i 1999. I tillegg antas det at et tilsvarende antall fraværsdager faller i arbeidsgiverperioden. Det totale sykefraværet antas i år 2000 å utgjøre rundt 9 prosent av totalt antall dagsverk, det vil si om lag 24 sykefraværsdager i gjennomsnitt per sysselsatt.

Det er i første rekke det lange fraværet som har økt. Kortidsfraværet, 1-3 dager, har vært relativt konstant.

I 1994 varte 37 prosent av alle avsluttede fraværstilfeller mer enn 8 uker, mens i 1999 var hele 46 prosent av fraværstilfellene over 8 uker. Det har også vært en økning i antall personer som bruker opp sykepengeretten.

Det er en liten del av de sysselsatte som står for en stor del av sykefraværet. I 1997 sto 5 prosent av de sysselsatte for 80 prosent av det totale fraværet som varte utover arbeidsgiverperioden. Muskel- og skjelettlidelser er den største diagnosegruppen etterfulgt av psykiske lidelser. Det har vært en økning i andelen sykepengetilfeller med psykiske lidelser. Ellers har diagnosefordelingen vært relativt stabil.

Blant personer som bruker opp sykepengerettighetene, er det rundt en tredjedel som mottar uførepensjon etter 6 måneder. Rundt en fjerdedel mottar rehabiliteringspenger, mens rundt 10 prosent er på yrkesrettet attføring.

Antallet stønadsmottakere med rehabiliteringspenger gikk betydelig ned som en følge av endringer i regelverket i 1993, som medførte at rehabiliteringspengene som hovedregel ikke skal ytes utover ett år. Fra 1995 har det igjen vært en viss økning i antall mottakere av rehabiliteringspenger, men antallet er fortsatt lavere enn hva det var før regelendringen. Gjennomsnittlig varighet med stønad har gått ned etter regelendringen i 1993, men fortsatt mottar over 30 prosent av mottakerne stønad i over ett år.

Hver femte person som avslutter rehabiliteringspenger går tilbake i arbeid, mens en nesten like stor andel går direkte over på uførepensjon. Blant de som avsluttet rehabiliteringspenger første halvår 1997, hadde 41 prosent innvilget uførepensjon eller foreløpig uførepensjon ved utgangen av året.

Antallet personer på yrkesrettet attføring har holdt seg relativt konstant i perioden 1995 til 1999. Tall for første halvår 2000 viser en vekst i antall personer med attføringspenger. Denne veksten startet andre halvår 1999. Det har også vært en viss økning i antallet personer på arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede. Ordinær skolegang er det hyppigst brukte attføringstiltaket. I 1999 gikk 26 prosent av de som avsluttet yrkesrettet attføring over i arbeid eller fortsatte med utdanning for egen regning. 22 prosent ble registrert som arbeidssøkere, mens 40 prosent ble sendt til trygdeetaten for vurdering av andre trygdeytelser. Blant de som ble henvist til trygdeetaten, var det aktuelt å vurdere uførepensjon i 18 prosent av tilfellene.

Det er i dag rundt 275 000 uførepensjonister. Nytilgangen til uførepensjon har økt kraftig etter 1993. I 1993 var det 20 000 nye uførepensjonister, mens nytilgangen i 1999 var på om lag 33 500. Den prosentvise økningen i tilgangen har vært størst i aldersgrupper under 35 år.

Muskel- og skjelettlidelser er den hyppigst forekommende diagnosegruppen blant nye uførepensjonister. I 1998 hadde over 35 prosent denne typen lidelser, mens i underkant av 23 prosent hadde psykiske lidelser.

Andelen som går direkte fra sykepenger til uførepensjon har økt fra 27 prosent i 1995 til 34 prosent i 1998. Det har også vært en økning i andelen som går fra rehabiliteringspenger til uførepensjon, mens andelen som har vært på yrkesrettet attføring før overgangen til uførepensjon har gått noe ned.

Avslagsprosenten økte på begynnelsen av 1990-tallet etter innstrammingen i de medisinske inngangsvilkårene for uførepensjon i 1991. I 1992 var avslagsprosenten på over 23 prosent for kvinner og 15 prosent for menn. Avslagsprosenten var redusert til 16 prosent (menn + kvinner) i 1998, men har igjen økt til 21 prosent i første halvår 2000. Rundt en fjerdedel av de som får avslag, får innvilget uførepensjon relativt kort tid etter.

2.2 Hva vet vi om årsaker til den sterke veksten i stønadsmottakere?

Det finnes ingen enkeltstående faktor som kan forklare økningen i sykefravær og tilgangen til uførepensjon. Økonomer har vært opptatt av at stønadsordningenes utforming har betydning for trygdeforbruket, og at folk tilpasser seg endringer i regelverket på en rasjonell måte. Andre faggrupper har vært mindre opptatt av individuelle valg, men her sett på endringer i trygdeforbruk som et resultat av endringer på andre samfunnsområder.

Selv om det i senere tid er lansert flere modeller for å forklare endringer i trygdeforbruk og vekst i tallet på stønadsmottakere, er det fremdeles mange hypoteser/antakelser som er uforklart.

Følgende årsaksvariabler trekkes fram som mulige forklaringer på den sterke veksten i sykefravær og uføretilgang de senere år:

Demografiske forhold

Flere eldre i den yrkesaktive delen av befolkningen påvirker sykefraværet og rekrutteringen til uførepensjonsordningen. Beregninger foretatt av Rikstrygdeverket har vist at i perioden 1993 til 1998 kan om lag 1/3 av veksten i sykefraværet og halvparten av veksten i nye uførepensjonister forklares ved endringer i befolkningen alderssammensetning. Etter 1998 har demografi hatt noe mindre betydning.

Helsemessige forhold

Det er lite som tyder på at helsetilstanden generelt i befolkningen er blitt dårligere. Undersøkelser tyder tvert i mot på at det har vært en generell forbedring i helsetilstanden de senere år. På den annen side har det vært en økning i personer som vurderer at de har helseproblemer. Mulige grunner til dette tilsynelatende paradokset er at terskelen for å rapportere om redusert helse er lavere og/eller at arbeidslivets helsekrav har økt. Førstnevnte hypotese underbygges av en sterk sykdomsfokusering i media og i samfunnet, og økt forbruk av helsetjenester. Sistnevnte tese styrkes ved at muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser dominerer og er økende blant sykmeldte og nye uførepensjonister.

Forholdene på arbeidsmarkedet

Utviklingen i sykefravær og uførepensjonering varierer med utviklingen i sysselsetting og arbeidsledighet. Fra 1994 har det vært en betydelig vekst i sysselsettingen her i landet. De siste års økning i sykefravær må også ses i sammenheng med denne utviklingen.

Forholdet mellom sykefravær og arbeidsledighet har vært tema for flere forskningsprosjekter både nasjonalt og internasjonalt. Forskningen viser at sykefraværet øker når arbeidsledigheten reduseres. Ulike teorier har vært framført for å forklare denne sammenhengen. En teori går ut på at i nedgangstider og lav konjunktur, vil arbeidstakerne være redde for å miste jobben og sykefraværet går ned. Dette er blitt kalt for disiplineringseffekt.En alternativ teori legger vekt på at det foregår en seleksjon ved at arbeidstakere med helseproblemer lettere blir skjøvet ut av arbeidsmarkedet i nedgangstider. Dette fører til at de »friskeste» arbeidstakerne blir igjen på arbeidsmarkedet. Eksisterende forskning har gitt støtte både til seleksjonshypotesen og disiplineringshypotesen.

Andre forklaringer er at et stramt arbeidsmarked vil føre til økt etterspørsel etter arbeidskraft, som må dekkes inn gjennom økt press på de som allerede er i arbeid. Dette vil kunne føre til slitasje og helseproblemer med sykmelding og senere uførepensjon. Økningen i sykefraværet siste halvdel av 1990-tallet kan også ses på som en konsekvens av arbeidslinja. Det er blitt hevdet at dersom en ønsker et arbeidsmarked hvor det også skal være plass til personer som ikke fungerer 100 prosent til enhver tid, må en regne med høyt sykefravær i enkelte grupper. Imidlertid har også fraværet økt betydelig blant etablerte arbeidstakere.

Hvilke forklaringsfaktorer som tillegges størst vekt varierer mellom de ulike undersøkelsene. Økningen i sykefravær de siste årene antas likevel å ha sammenheng med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet. Men det er vanskelig å vite hva som er »drivkreftene» bak denne sammenhengen.

Tidligere antok en at høy uførehyppighet skyldes forhold på arbeidsmarkedet og at uførepensjonen fungerte som en kamuflert arbeidsløshetstrygd, særlig i utkantstrøk. På 1980-tallet var det en slik positiv sammenheng mellom arbeidsledighet og tilgang til uførepensjon, men på slutten av 1980-tallet ble tilgangen til uførepensjon redusert samtidig som arbeidsledigheten økte. Fra midten av 1990-tallet har arbeidsledigheten gått ned og antallet uførepensjonister har økt. Det er vanskelig å se noen direkte sammenheng mellom arbeidsledighet og uføretilgang i perioden sett under ett.

Over halvparten av veksten i sysselsettingen de senere år skyldes økt yrkesdeltaking blant kvinner. Dette kan ha ført til en økning i uførepensjonering blant kvinner. Regelverket gjør at det er lettere å få uførepensjon for yrkesaktive kvinner enn for hjemmearbeidende. Det er likevel ikke slik at de kvinnene som blir uførepensjonerte bare har vært i arbeidslivet i noen få år. Blant kvinner mellom 50 og 60 år som ble uførepensjonert i 1998 hadde 90 prosent 10 eller flere år bak seg i yrkeslivet og 52 prosent hadde vært i arbeid i mer enn 20 år.

Mennesker med funksjonshemninger som kan jobbe og ønsker det, møter ofte problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet. Ledighetstallene blant funksjonshemmede er og har vært svært høye og stabile, uansett konjunkturene på arbeidsmarkedet.

Arbeidsmiljø

Både fysiske, psykiske og organisatoriske forhold på arbeidsplassen har betydning for sykefravær og tilgangen til uførepensjon. Høye krav og mangel på egen kontroll i arbeidssituasjonen kan føre til høyt sykefravær, mens forhold som trivsel på arbeidsplassen kan virker som en buffer mot sykefravær. En finner få indikasjoner på at det fysiske arbeidsmiljøet har forverret seg de siste årene. Derimot er det tegn på at flere opplever jobbsituasjonen som stressende og masete. Dette kan være en medvirkende årsak at det har vært en økning i sykefravær med psykiske lidelser.

Det blir hevdet at krav til omstilling i arbeidslivet med høyere tempo og økt stress har bidratt til å presse arbeidstakere med helseproblemer ut av arbeidslivet. Særlig eldre arbeidstakere kan ha problemer med å henge med. Tendensen har vært at stadig flere eldre slutter i arbeid før de når pensjonsalderen og går over på AFP eller uførepensjon.

Det har vært en økning i antall personer som er sysselsatt i service- og kunnskapsnæringer og stadig flere har et arbeid som innebærer samspill med kunder, pasienter, brukere, elever. Arbeidstakere med såkalt relasjonelt arbeid føler seg ofte mentalt slitne og tenker mye på arbeidet i fritiden. Begrepet utbrenthet blir ofte brukt om denne typen problemer.

Det finnes i dag liten kunnskap om hvordan »det nye arbeidslivet» kjennetegnet ved hurtige omstillinger, rask teknologisk utvikling, nye arbeidsformer, og en løsere og mer fleksibel tilknytning til arbeidsgiver og arbeidsstedet, påvirker forbruket av stønadsytelsene. Forskning på området tyder på at endringene har hatt en tosidig effekt. For mange har nye krav til kompetanse, kunnskap og effektivitet, ført til en utfordrende og interessant arbeidssituasjon og større fleksibilitet. Mens for andre har denne utviklingen ført til vansker med å meste arbeidssituasjonen og til slutt resultert i at en har falt ut av arbeidsmarkedet.

Holdninger og »fraværskultur»

Forskning viser at både individuelle holdninger og det som er betegnet som »fraværskultur» kan ha betydning for sykefraværet. En vet imidlertid ikke i hvilken grad endrede holdninger til fravær kan forklare endringer i fraværsnivået over tid. Det synes likevel rimelig å anta at løsere tilknytning til arbeidslivet, et strammere arbeidsmarked og økonomiske oppgangstider reduserer den enkeltes tilhørighet til arbeidsplassen, og at dette kan føre til økt fravær.

Endringer i regelverket

Det ble foretatt innskjerpinger i de medisinske vilkårene for uførepensjon (1991), sykepenger og rehabiliteringspenger (1993). Stønadstiden for rehabiliteringspenger ble samtidig avgrenset til ett år (1993).

Tilgangen til uførepensjonen ble redusert i årene etter innskjerpingen, men nedgangen hadde startet allerede før regelendringen. Avslagsprosenten økte betydelig på begynnelsen av 1990-tallet. Mange fikk imidlertid innvilget uførepensjon ved anke eller ny søknad kort tid etter avslag. Noe av veksten i nye uførepensjonister fra midten av 1990-tallet kan derfor skyldes at innstrammingen bidro til en utsettelse av uføretidspunktet.

Innstramminger i vilkårene for sykepenger og rehabiliteringspenger antas å ha hatt liten effekt på forbruket av disse ytelsene. Tidsavgrensningen for rehabiliteringspenger til ett år som hovedregel førte imidlertid til at en del tidligere rehabiliteringspengemottakere fikk innvilget uførepensjon er en forklaring på veksten i tilgangen til uførepensjon, særlig i 1994.

I 1997 ble det gjort flere endringer i regelverket for uførepensjon for å motivere uførepensjonister til å forsøke seg i arbeid enten på heltid, eller på deltid i kombinasjon med trygd. Regelendringene er ikke evaluert, men det er foreløpig lite som tyder på at regelendringene har medvirket til økt yrkesdeltakelse av betydning blant uførepensjonister.

Administrative forhold

Den såkalte attføringsreformen resulterte i ny ansvarsdeling for yrkesrettet attføring i 1994. Hovedansvaret for ytelser og tiltak ble lagt til arbeidsmarkedsetaten som ble styrket med nye stillinger. Trygdeetaten skulle etter ansvarsdelingen ha et klarere ansvar for tidlig intervensjon i sykmeldingsfasen. Satsingen på yrkesrettet attføring som en del av arbeidslinja har imidlertid ikke ført til nevneverdig økning i tallet på personer som får tilbud om yrkesrettet attføring. Trygdeetatens oppfølging av sykmeldte har heller ikke svart til forventningene. Mange av tiltakene kommer ofte for sent i gang i sykmeldingsperioden.

Kortere saksbehandlingstid har vært en prioritert oppgave i trygdeetaten i flere år. Rikstrygdeverket har anslått at om lag 40 prosent av økningen i tallet på nye uførepensjonister fra 1997 til 1998 kan tilskrives restansenedbygging.

Avslagsprosenten økte kraftig de første årene etter innstrammingen i uførevilkårene for deretter å gå ned. Det er blitt stilt spørsmål om reduksjonen i avslåtte søknader skyldes praksisendringer i trygdeetaten blant annet som følge av kjennelser i Trygderetten. Det siste året har igjen avslagsprosenten økt.

Mangel på relevante behandlings- og rehabiliteringstiltak?

Helsevesenet er tilført betydelige ressurser på 1990-tallet, noe som isolert sett burde føre til lavere sykefravær og hindre uførepensjonering. Mye av veksten i tilbudet har imidlertid gått til personer over 67 år. Selv om tilbudet generelt har økt, kan ventetid på behandling ha blitt lengre for enkelte grupper som ikke faller inn under ventetidsgarantien. Samlet sett er det imidlertid ikke grunn til å tro at endringer i helsetilbudet og ventetider kan forklare utviklingen i sykefraværet på 1990-tallet.

Det er på 1990-tallet satt i gang en rekke forsøk på rehabiliteringsområdet blant annet for å få personer med muskel- og skjelettlidelser raskere tilbake i arbeid. Effekter i form av lavere sykefravær har imidlertid uteblitt. Generelt har det medisinske rehabiliteringstilbudet vært lite innrettet mot å lette overgangen mellom medisinsk behandling/rehabilitering til attføring og arbeid. Manglende relevante rehabiliteringstilbud for sykmeldte kan bidra til å forklare det høye sykefraværs- og uførenivået, men kan ikke forklare økningen i antallet stønadsmottakere.

2.3 Kjønnsforskjeller

Kvinner har gjennomgående høyere sykefravær enn menn. De siste årene er det også flere kvinner enn menn som blir uførepensjonerte. Kjønnsforskjellene kan skyldes flere forhold. Noe av kjønnsforskjellen kan tilbakeføres til rene biologiske forskjeller. For eksempel reduseres kjønnsforskjellen i sykefravær betraktelig når en skiller ut sykdom i forbindelse med svangerskap og fødsel.

Undersøkelser viser at kvinner med barn ikke har høyere sykefravær enn kvinner uten barn. Dette er blitt tolket som om det å ha omsorgsansvar i tillegg til å være yrkesaktiv ikke har betydning for kvinners sykefravær. Disse undersøkelsene sier imidlertid ikke noe om effekten av dobbeltarbeid på lengre sikt.

Kvinner og menn har ulike yrker og er utsatt for ulike typer belastninger i arbeidslivet. Kvinner arbeider ofte i yrker hvor samhandling med kunder, pasienter, klienter, elever m.v. er sentralt. Pleie- og omsorgssektoren trekkes gjerne fram som et arbeidsfelt hvor det stilles krav til både fysisk og emosjonell yteevne. Kvinner er også ofte i lavtlønnsyrker med høyt sykefravær hvor arbeidssituasjonen er preget av liten selvbestemmelse og kontroll. Kjønnsforskjellene i sykefravær er størst i lavere inntektsgrupper.

Det har også vært antydet at kvinner har mindre å tape på å trekke seg ut av arbeidslivet enn menn. Kvinner som har tilpasset yrkesdeltakelsen til omsorgsoppgaver i hjemmet kan ha mindre problemer med å bli hjemmearbeidende på heltid enn fulltidsarbeidende kvinner og menn. Her er sannsynligvis forskjellene store mellom ulike generasjoner kvinner. Yngre kvinner har i dag like lang utdanning som menn og er i all hovedsak fulltidsarbeidende. Likevel er en større andel av de private omsorgsoppgavene fremdeles en kvinneoppgave.

2.4 Iverksatte tiltak

Det har vært satt i verk en rekke tiltak for å forebygge sykefravær og hindre varig «utstøting» fra arbeidslivet. Tiltakene har dels vært på systemnivå/bedriftsnivå, dels på individnivå.

Begrepet arbeidslinja ble lansert på begynnelsen av 1990-tallet. Målet med arbeidslinja har vært at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet og forsørge seg selv. For å støtte opp om arbeidslinja ble vilkårene for å få trygdeytelser strammet inn. Det ble gjort endringer i ansvars- og oppgavefordelingen mellom offentlige etater og i regelverket, for å motivere personer som allerede er tilstått uførepensjon til å prøve seg i arbeid.

Partene i arbeidslivet har hatt en sentral rolle i det sykefraværsforebyggende arbeidet. Avtalene som ble inngått mellom partene på begynnelsen av 1990tallet omfattet alle sektorer. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon over omfanget av tiltak på bedrifts/virksomhetsnivå. Sykefraværet gikk ned på begynnelsen av 1990-tallet. Hvorvidt denne nedgangen har sammenheng med partenes engasjement er ikke dokumentert.

Trygdeetaten har på 1990-tallet fått et mer omfattende ansvar for oppfølging av sykmeldte og har fra 1993 fått flere nye virkemidler i oppfølgingsarbeidet, blant annet ordningen med aktiv sykmelding. Det har imidlertid tatt lang tid å etablere gode rutiner for individuell oppfølging, og det kan ikke dokumenteres noen effekt av trygdeetatens innsats i form av lavere sykefravær på nasjonalt nivå.

Tiltak fra det offentliges side for å bedre arbeidsmiljøet og styrke HMS-arbeidet i bedriftene har foreløpig heller ikke hatt noen dokumentert effekt på sykefraværet. Om lag halvparten av virksomhetene utfører systematisk HMS arbeid. Bistand fra Arbeidslivstjenesten har gitt gode resultater i enkelte bedrifter, men det er bare et fåtall bedrifter som har fått slik bistand.

Satsing på yrkesrettet attføring i arbeidsmarkedsetaten, har ikke bidratt nok til å motvirke den sterke økningen i uføretilgang. Tallet på registrerte yrkeshemmede med attføringspenger har vært nokså konstant etter attføringsreformen i 1994. Andelene som har gjennomgått yrkesrettet attføring før overgang til uførepensjon har gått ned. Det har likevel vært en økning i andelen som kommer i arbeid etter å ha gjennomgått yrkesrettet attføring. Det siste året har det også vært en økning i antallet personer på yrkesrettede tiltak med attføringspenger.

Det er satset betydelige ressurser på forsøksvirksomhet for å forebygge sykefravær, bedre arbeidsmiljøet og finne fram til gode behandlings- og attføringstiltak. Erfaringene er varierende, men også her mangler en dokumentasjon på at forsøkene har ført til redusert fravær eller lavere uføretilgang. Personer som har deltatt i rehabiliteringsforsøk som har medført tett oppfølging over en periode, rapporterer derimot om bedret livskvalitet.

Når det gjelder regelendringene på slutten av 1990 tallet og tiltak som skal gjøre det lettere å kombinere arbeid og trygd, er det for tidlig å si noe om effekten av disse i form av økt yrkesaktivitet blant uførepensjonister.

2.5 Utviklingen i andre land - erfaringer fra tiltak

Sykefraværet i Norge er høyere enn gjennomsnittsnivået i Norden. Fraværsnivået må ses i lys av at yrkesdeltakelsen er høy. Dette gjelder spesielt blant kvinner og eldre.

Det er en rekke fellestrekk ved fraværsmønstret i EU/EØS-landene. Kvinner har gjennomgående høyere fravær enn menn, arbeidere har oftere fravær enn funksjonærer, og eldre arbeidstakere og arbeidstakere i sektorer med dårlige arbeidsforhold og fysisk anstrengende arbeid har gjennomgående høyere fravær enn andre.

Den norske sykepengeordningen skiller seg ut ved at det er en felles offentlig ordning for alle med inntektsgivende arbeid og likt kompensasjonsnivå for alle. Norge er det eneste landet i Europa (utenom Luxemburg) som har lovfestet 100 prosents lønnskompensasjon fra første dag ved sykefravær. Det er en tendens i Europa til å stramme inn i offentlige stønadsordninger for å redusere offentlige utgifter og en tendens til å skyve det økonomiske ansvaret for sykepengeutbetalingene over på arbeidsgiverne. Norge er blant de landene i EU/EØS-området hvor det er foretatt færrest endringer i sykepengeordningen.

Sverige

I Sverige ble det gjort en rekke endringer i sykepengeordningen på 1990-tallet. Etter dagens regler har svenskene én karensdag og deretter 80 prosent kompensasjon ved sykefravær. To ukers arbeidsgiverperiode ble innført i 1992. Arbeidsgiverperioden ble senere økt til 4 uker og deretter redusert til to uker igjen. Et særtrekk ved den svenske ordningen er at den i utgangspunktet ikke er tidsavgrenset.

Sykefraværet i Sverige ble kraftig redusert fra begynnelsen av 1990-tallet og fram til 1997, blant annet som følge av regelendringene. Økt arbeidsledighet i samme periode hadde også betydning for reduksjonen i sykefravær. Forskning viser at det svenskene har kalt »sjuknärvaro» har økt, dvs at arbeidstakere som har mulighet for det går på arbeid når de er syke. Arbeidstakere har også i stor grad tegnet private forsikringer etter innstrammingene.

Sykefraværet i Sverige har økt etter 1997. Økningen forklares i all hovedsak med konjunkturoppgang og økonomisk vekst som gjør at arbeidstakerne er mindre redde for å miste jobben. Sykefraværet ligger fortsatt vesentlig lavere i Sverige enn i Norge.

Det kan ytes førtidspensjon når arbeidsevnen er nedsatt med minst 25 prosent. Ellers er den svenske ordningen ganske lik den norske uførepensjonen. Mens tallet på sykepengemottakere ble redusert første halvdel av 1990-tallet, økte tallet på nye førtidspensjonister. Etter 1994 har tallet på førtidspensjonister vært relativt stabilt. Det har vært en økning i kvinnelige førtidspensjonister, mens antallet menn med førtidspensjon har gått ned. Det er vanskelig å sammenlikne tilgangstall fra Norge og Sverige fordi mange svensker blir gående på sykepenger i flere år også når det ikke er overveiende sannsynlig at de vil komme tilbake i arbeid.

Danmark

Det som særtegner de danske ordningene er at både ansvaret for administrasjon og utbetaling av sykepengeutbetalingene og førtidspensjonsordningen er lagt til kommunene. Kommunene finansierer 50 prosent av sykepengeutbetalingene for langtidssykmeldte og dekker 65 prosent av utgiftene til førtidspensjon.

Reduksjoner i refusjonene fra staten på 1990-tallet har hatt som mål å øke kommunenes incitament til å iverksette tiltak for å forebygge sykefravær og førtidspensjonering. Kommunene har hatt rutiner for oppfølging av sykmeldte fra 1997.

Det har vært en økning i sykefraværet i Danmark de senere årene, særlig blant kvinner. En av årsakene til økningen er at det er blitt mulig å forlenge sykepengeperioden utover ett år. De nye rutinene for oppfølging av sykmeldte har virket for kort tid til å kunne vurdere effekter i form av lavere fravær.

Danmark har tre nivåer for førtidspensjon, hvorav alminnelig førtidspensjon kan tilkjennes som behovsprøvd førtidspensjon. Også tallet på førtidspensjonister har økt, særlig blant menn. Det er likevel flere kvinner enn menn som mottar førtidspensjon. Tallet på nye førtidspensjonister har imidlertid gått ned. At det samlede antallet førtidspensjonister øker samtidig som nytilgangen er redusert, har sammenheng med at de nye uførepensjonistene er blitt yngre.

Nederland

I Nederland er den offentlige sykepengeordningen avskaffet fra 1996 og ansvaret for sykepengeutbetalingene overlatt til arbeidsgiverne. Sykefraværet i Nederland gikk ned fra begynnelsen av 1990-tallet fram til 1997, men har senere økt. Det var særlig innføringen av arbeidsgiverperiode i 1994 som bidro til redusert fravær. Utvidelsen av arbeidsgiverperioden i 1996 til ett helt år har ikke hatt samme effekt på fraværsutviklingen.

Privatiseringen av sykepengeordningen har ført til at bedriftene tegner private forsikringer. Store deler av arbeidstakerne har dessuten kollektive avtaler som sikrer full lønn under sykdom fra første fraværsdag.

Antallet uførepensjonister er redusert etter omfattende reformer tidlig på 1990-tallet, blant annet som følge av en omfattende revurdering. Det er særlig den strengere vurderingen av funksjonsevnen som har bidratt til å redusere tallet på uføre. Uførepensjonen i Nederland er fra 1993 i utgangspunktet en midlertidig ytelse som kan forlenges. Størrelsen på stønaden er avhengig av alder, tidligere lønn og uføregrad. Arbeidsgivers premieinnbetaling er differensiert i forhold til uføresannsynlighet i bedriften. En antar at dette kan ha bidratt til seleksjon av arbeidskraft til tross for forbud mot helsesjekk ved nyansettelser. Det er registrert økt bruk av midlertidig ansettelser og vikarer.

De senere år har det vært en økning i nye uførepensjonister per år, særlig blant kvinner. Det er imidlertid fortsatt flest mannlige uførepensjonister. Relativt sett er det fremdeles en nedgang i tallet på uførepensjonister i Nederland, målt som andel av alle yrkesaktive.

2.6 Utfordringer, tiltak og virkemidler

Tall for første halvår 2000 viser at sykefraværet fortsetter å øke. I følge prognosene vil utgiftene til sykepenger øke med rundt 52 prosent fra 1999 til 2005. Med en økning i sykefraværstilbøyeligheten framover omtrent slik den har vært i de siste årene, kan en beregne at folketrygden i 2005 vil dekke om lag 16 sykedager per sysselsatt. Dette vil i tilfelle være en fordobling siden 1994.

Når det gjelder uførepensjon, tilsier prognosene for de nærmeste årene at antallet nye uførepensjonister (eksklusiv avgang) hvert år fram til 2005 vil være mellom 32 000 og 34 500. Antallet uførepensjonister vil stige fra om lag 270 000 ved utgangen av 1999 til over 342 000 i 2005. Uførepensjonistene vil som følge av denne prognosen utgjøre henholdsvis 9,6 prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder (18-66 år) i 2000 og 11,2 prosent i 2005.

Sykefravær utgjør et problem både for den enkelte arbeidstaker, den enkelte bedrift og for samfunnet som helhet. Det å kunne være borte fra arbeid på grunn av sykdom er en grunnleggende rettighet for den enkelte. Omfattende eller langvarig bruk av sykmeldinger medfører imidlertid en risiko for at arbeidstakeren faller ut av arbeidslivet for godt. For bedriftene innebærer økende sykefravær kostnadsvekst og tapt produksjon.

Det er et problem at en økende andel av befolkningen til enhver tid er ute av arbeidslivet på grunn av helseplager, og at en stadig større del av offentlige budsjetter brukes til sykdomsrelaterte trygdeytelser. Det er ønskelig å redusere tilgangen til uførepensjon både ut fra hensynet til enkeltindivider og for samfunnet som helhet. For den enkelte fører uførepensjonering ofte til passivitet og manglende muligheter for å kunne bruke sine ressurser i ønsket og mulig grad. Arbeidsplassen er den sentrale arena for integrasjon og deltakelse i det sosiale og samfunnsmessige fellesskap. Personer som faller ut av arbeidsmarkedet står også i fare for å bli passive på andre samfunnsarenaer.

Hovedutfordringer

Den norske velferdsstaten bygger på at alle skal ha sikring ved inntektsbortfall, og at alle får tilbud om helse- og omsorgstjenester ved behov. Utgiftene til sykefravær og uførepensjon utgjorde i 1999 over 30 prosent av folketrygdens samlede utgifter. Veksten i utgiftene knyttet til sykefravær og uførepensjon er nå så store at de utgjør en betydelig andel av den realvekst som kan legges opp i statsbudsjettet det enkelte år.

På grunn av demografiske forhold vil andelen eldre i befolkningen øke betydelig i årene framover. Dette vil medføre økte stønadsutgifter og behov for et mer omfattende tjenestetilbud. For å unngå at den kommende eldrebølgen vil medføre et ytterligere press på folketrygdens ytelser, er det nødvendig å iverksette tiltak som hindrer »utstøtning» fra arbeidslivet for arbeidstakere som har en funksjonsevne.

Etter en markant vekst i yrkesdeltakelsen de siste årene, har yrkesdeltakelsen nådd et historisk høyt nivå. Potensialet for videre vekst er trolig begrenset. Samtidig er det klare tegn på at etterspørselen etter arbeidskraft vil øke betydelig. For å møte etterspørselen etter arbeidskraft i årene framover er det nødvendig å fokusere på tiltak som gjør det mulig å sikre en høy yrkesdeltakelse for alle grupper, samtidig som man fremmer yrkesdeltakelse blant de gruppene hvor det fortsatt er et potensiale for vekst. For eksempel vil vekst på om lag 8 prosent i langtidsfraværet tilsi en økning av fraværet med en dag per sysselsatt, noe som innebærer at om lag 8 000 årsverk går tapt i løpet av ett år på grunn av økt langtidsfravær.

Tilgangen til uførepensjonsordningen har vært særlig stor blant personer (flest kvinner) som jobber innen helse- og omsorgssektoren. Med en stadig eldre befolkning og i lys av vedtatte velferdsreformer er dette en sektor hvor behovet for arbeidskraft vil øke sterkt i tiden framover. Dersom en ikke klarer å opprettholde en tilstrekkelig høy vekst i arbeidsstyrken i denne sektoren, vil det kunne føre til at viktige offentlige tjenester ikke kan tilbys i tilfredsstillende omfang. Dette innebærer at ikke bare det totale omfanget av tilgangen til uførepensjonsordningen er problematisk, men også at tilgangen er høy fra sektorer hvor det allerede er mangel på arbeidskraft.

Det er også et problem at så mange relativt unge kommer inn i uførepensjonsordningen. Økningen i tilgangen til uførepensjon har funnet sted i alle aldersgrupper, men den prosentvise veksten har vært størst for personer i aldersgruppen under 35 år.

En viktig forutsetning for å unngå et unødig høyt sykefravær og uføretilgang er et fungerende helsevesen. I dag eksisterer det enkelte flaskehalser i systemet som innebærer ventetid på å få utført nødvendig behandling. For å hindre sykefravær som skyldes unødvendig venting i helsekø, er det behov for å se på tiltak som kan gjøre ventetiden så kort som mulig.

De siste årene har økningen i sykefraværet omfattet alle typer diagnoser, men den prosentvise økningen har vært størst for sykefravær knyttet til psykiske lidelser. Også når det gjelder tilgangen til uførepensjon har det vært en sterk vekst i stønadsmottakere med psykiske lidelser. Mange av de sykefraværstiltakene som har vært satt i gang de senere år har vært rettet mot personer med muskel- og skjelettlidelser. Dette gjelder særlig innenfor forsøksvirksomhet. I årene framover vil det være behov for å finne fram til særskilte tiltak for personer med psykiske lidelser.

Virkemidler

En kan skille mellom ulike former for virkemidler: juridiske/organisatoriske, økonomiske og pedagogiske. Juridiske/organisatoriske virkemidler fokuserer på regelendringer eller endringer i de organisatoriske rammebetingelsene, eksempelvis attføringsreformen. Økonomiske virkemidler tar utgangspunkt i at det i noen tilfeller eksisterer individuelle valgmuligheter, og hvor valgene som tas er betinget av økonomiske hensyn. Med pedagogiske virkemidler tenker en i første rekke på informasjon og veiledning med det mål å endre atferd.

Valg av virkemidler vil avhenge av problemoppfatning og årsaksforklaringer. Ettersom det ikke er helt opplagte årsakssammenhenger, men flere ulike teorier om hvorfor tallet på stønadsmottakere har økt, må de ulike virkemidlene kombineres og ses i sammenheng.

Måletall for redusert sykefravær

Utvalget har drøftet om en bør ha et kvantifiserbart mål for redusert sykefravær, men finner dette lite hensiktsmessig.

2.7 Tiltak for å forebygge og redusere sykefravær og styrke arbeidsevnen

For å snu den negative utviklingen der stadig flere personer i yrkesaktiv alder er ute av arbeidslivet på grunn av helseplager, mener utvalget at det er behov for nye grep. Det er etter utvalgets oppfatning nødvendig å iverksette en helhetlig tiltakspakke.

Et viktig prinsipp er at tiltak for å forebygge at personer faller varig ut av arbeid, skal forankres i arbeidslivet og iverksettes i samarbeid mellom arbeidslivets parter og mellom partene og myndighetene. Både arbeidstaker og arbeidsgiver må ansvarliggjøres. Det innebærer også at partene må få et større handlingsrom og flere virkemidler. Det offentlige må i større grad støtte opp under arbeidslivets egeninnsats. Sykelønnsordningen må utformes slik at den stimulerer til nærvær. Det må lønne seg for arbeidsgivere å forebygge sykefravær og legge til rette for at sykmeldte arbeidstakere skal komme raskere tilbake i arbeid, og det må lønne seg for arbeidstakere å være på jobb.

Den helhetlige tiltakspakken består av følgende elementer:

• Tidligere intervensjon og bedre oppfølging av sykmeldte

• Bruk av funksjonsvurdering

• Utvidet adgang til å bruke egenmelding ved sykdom

• Flere virkemidler til bedriftene (BIA)

• Styrking av ordningen med Kjøp av helsetjenester.

• Endringer i dagens sykelønnsordning

Det forutsettes at tiltakspakken skal være kostnadsnøytral for alle parter i forhold til dagens gjennomsnittsfravær. Videre forutsettes det at alle tiltakene ses som en del av en balansert helhet. For eksempel vil en ensidig utvidelse av arbeidsgiverperioden eller en isolert utvidet egenmeldingsperiode ikke bli akseptert. Dette er en viktig forutsetning for at utvalgets flertall i går inn for hele tiltakspakken.

Oppfølging av sykmeldte på arbeidsplassen

Utvalget mener at tidlig intervensjon og en kvalitativt bedre oppfølging av sykmeldte er nødvendig for å kunne forebygge langtidssykefravær og «utstøting». Oppfølging på arbeidsplassen forutsetter tett dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Utvalget forutsetter også at det legges større vekt på den enkeltes funksjon og hva vedkommende kan utføre av arbeid til tross for helseplager. Dette gjelder både i forbindelse med egenmeldt fravær og sykmelding fra lege. Bedriftshelsetjenesten skal ha en aktiv rolle i oppfølgingen på arbeidsplassen og i forbindelse med tilrettelegging av arbeidsoppgaver. Offentlige støtteordninger må brukes mer målrettet og støtte opp under tiltak på arbeidsplassen.

Arbeidsgiver skal lage en oppfølgingsplan i samarbeid med arbeidstaker. Oppfølgingsplanen skal sendes til trygdekontoret og legges til grunn for trygdekontorets 12-ukers vedtak. Når det ikke er aktuelt med tiltak på arbeidsplassen, skal arbeidsgiver redegjøre kort for dette. For å tydeliggjøre at arbeidsgiveren har hovedansvaret for oppfølging av sykmeldte bør det etter utvalgets oppfatning tas inn i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven at arbeidsgiveren sammen med arbeidstakeren skal lage en oppfølgingsplan senest etter 8 ukers sykmelding.

Aktiv sykmelding er et viktig virkemiddel i oppfølgingen på arbeidsplassen. I perioden mellom 16. fraværsdag og 8 uker skal det foretas en konkret vurdering i alle sykmeldingstilfellene om det er aktuelt med aktiv sykmelding. Utvalget foreslår at bedriftshelsetjenester skal kunne iverksette aktiv sykmelding i henhold til rammeavtale, med trygdekontorets godkjenning i etterkant.

Trygdeetaten vil få en aktiv og medvirkende rolle i å få sykmeldte tilbake i arbeid. Trygdekontoret skal bistå arbeidstaker og arbeidsgiver. Det skal være kontaktpersoner på trygdekontorene som har ansvar for å følge opp sykefraværsarbeidet i virksomhetene. Trygdekontoret skal bidra med å avklare behovet for offentlige støtteordninger og ha en koordinerende rolle mellom bedriften og behandlende lege. Trygdekontoret skal også vurdere om det er behov for videre medisinsk utredning eller behandling, herunder kjøp av helsetjenester.

Utvalget forutsetter at offentlige støtteordninger brukes mer effektivt og vesentlig tidligere enn det som er praksis i dag. Dersom det er behov for økonomisk støtte til bedriftene i forbindelse med tilrettelegging, oppfølging og eventuell omplassering i bedriften, skal trygdekontoret kunne dekke slike kostnader gjennom egne tilskuddsordninger. Utvalget foreslår en vesentlig utvidelse av tilskuddsordningene til bedriftene. Videre mener utvalget at det bør vurderes å avskaffe arbeidsgivers egenandel på en halv G i forbindelse med tilrettelegging av arbeidsplass ved hjelp av tekniske hjelpemidler.

Når det ikke er mulig å finne løsning innenfor bedriften/virksomheten med sikte på at arbeidstakeren kan fortsette i virksomheten, skal arbeidsmarkedsetaten kontaktes og yrkesrettet attføring til annet arbeid vurderes. Slik avklaring skal skje så raskt som mulig og som hovedregel før det har gått 6 måneder.

Utvidet rett for arbeidstakere til å bruke egenmelding ved egen sykdom

En svakhet ved dagens praksis er at det i for liten grad er en dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om hva som må til for å komme tilbake i arbeid. Arbeidstaker har ingen plikt til å opplyse arbeidsgiveren om sin medisinske lidelse og diagnose. For arbeidsgiveren er det heller ikke den medisinske diagnosen som er interessant, men hva arbeidstakeren kan utføre av arbeidsoppgaver til tross for sine helseplager, og hva som eventuelt må gjøres for at det skal bli lettere å fungere i arbeid. Dette er det i første rekke arbeidstakeren selv som har kjennskap til. Behandlende lege har sjelden inngående kjennskap til den sykmeldtes arbeidssituasjon.

Utvalget foreslår derfor at arbeidstakere får en utvidet rett til å benytte egenmelding ved sykdom. Muligheten til å bruke egenmelding foreslås utvidet til 8 kalenderdager per sykefraværstilfelle med et samlet øvre tak på 24 dager i løpet av en 12 måneders periode. Det forutsettes at det stilles strengere krav til dokumentasjon av arbeidsuførheten fra arbeidstakerens side i form av en mer omfattende egenmelding hvor arbeidstakeren foretar en vurdering av egen funksjon i forhold til arbeid, årsak til fravær og hva skal til for å komme tilbake i arbeid. Egenmeldingen skal være grunnlag for den første dialogen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om mulige tiltak og tilrettelegging på arbeidsplassen.

Bedre samordning av offentlig støtte og virkemidler som skal støtte opp under sykefraværsarbeidet i bedriftene

Oppfølging på arbeidsplassen forutsetter etter utvalgets oppfatning klare ansvarsforhold mellom myndighetene og mellom arbeidsgiveren og myndighetene, slik at målrettede tiltak kan settes i verk så raskt som mulig. I dag er ansvaret for bedriftsintern offentlig bistand og tiltak delt mellom tre etater (trygdeetat, arbeidsmarkedsetat og arbeidstilsyn). Virksomhetene kjenner i for liten grad til de hjelpe- og støtteordninger som finnes i forhold til bedriftsintern attføring. Spesielt små og mellomstore bedrifter trenger råd og veiledning i oppfølging av sykmeldte både på system- og individnivå.

Trygdeetaten har ansvaret for utbetaling av sykepengene og plikt til å påse at de individuelle vilkårene er oppfylt. Slik det fungerer i dag, er det i hovedsak trygdeetaten som har virkemidler som kan settes inn i sykmeldingsfasen. Arbeidsmarkedsetaten er ofte ikke inne i bildet før sykepengeretten er brukt opp, og det er aktuelt med yrkesrettet attføring til annet arbeid.

For å skape ryddigere ansvarsforhold og for å gi et mer samordnet tilbud til arbeidstakere og arbeidsgivere, foreslår utvalget at trygdeetaten får et entydig ansvar for å bistå arbeidsgiverne så lenge det arbeides med tiltak for at sykmeldte arbeidstakere skal kunne gjenoppta arbeidet i bedriften/virksomheten. Når det er avklart at det ikke er mulig for arbeidstakeren å komme tilbake til arbeid i virksomheten, skal arbeidsmarkedsetaten kontaktes og yrkesrettet attføring vurderes. Slik avklaring skal foretas så tidlig som mulig og som hovedregel senest før det har gått 6 måneder.

Aktiv sykmelding er trygdeetatens viktigste virkemiddel. Det foreslås at trygdeetaten i tillegg får virkemidler til å støtte opp under arbeidsgiverens oppfølging av sykmeldte og tilrettelegging av arbeidsoppgaver/plass (bedriftsintern attføring). Trygdeetaten bør få tilsvarende ordninger som de som i dag finnes i arbeidsmarkedsetaten. For eksempel:

• »attføringsstønad under arbeidstrening» som gis til arbeidsgiver for å kompensere for utgifter i forbindelse med arbeidstrening eller opplæring på arbeidsplassen.

• »attføringsstønad til fadder og praktisk hjelp»

• dagens driftstilskuddsordning (under tiltaket bedriftsintern attføring).

Utvalget forutsetter at trygdeetatens rådgivning og oppfølging styrkes både med personell og kompetanse for å kunne etterkomme arbeidslivets behov. En konsekvens av den foreslåtte ansvarsdelingen er at Arbeidslivstjenesten overføres fra arbeidsmarkedsetaten til trygdeetaten.

Endringer i sykelønnsordningen

Utvalget mener at sykelønnsordningen må utformes slik at den stimulerer arbeidsgiverne til å arbeide mer målrettet med å forebygge sykefravær og følge opp den enkelte sykmeldte. Sykelønnsordningen må også stimulere den enkelte til nærvær. Virksomhetene har i dag ikke noe direkte økonomisk incitament for å få en sykmeldt arbeidstaker tilbake i arbeid etter endt arbeidsgiverperiode. Dette betyr imidlertid ikke at ikke langtidssykefravær medfører økonomiske kostnader for bedriftene i forbindelse med ansettelse av vikarer, tapt produksjon m.v.

Utvidet arbeidsgiveransvar

Utvalget har vurdert ulike modeller for hvordan de økonomiske utgiftene ved sykefravær kan deles mellom arbeidsgiver og folketrygden for å gi arbeidsgivere et sterkere økonomisk incitament til å iverksette tiltak for å redusere sykefraværet.

• Arbeidsgiver får det økonomiske ansvar for hele sykefraværsperioden

• Trygdeetaten og arbeidsgiver deler utgiftene til sykepenger etter en 50/50-fordeling fra første dag av sykefraværsperioden.

• Trygdeetaten får økonomisk ansvar for de 16 første dagene av sykefraværsperioden, mens arbeidsgiver dekker utgiftene for resten av sykefraværsperioden

• Økonomisk medfinansieringsansvar for arbeidsgiver i hele sykepengeperioden

Utvalget går inn for den siste modellen der arbeidsgivere får et medfinansieringsansvar for sykepengene også utover nåværende arbeidsgiverperiode. Dette vil være et økonomisk incitament for arbeidsgivere til å iverksette sykdomsforebyggende tiltak i virksomhetene og tiltak for å få langtidssykmeldte tilbake i arbeid. Arbeidsgivere vil få større interesse i å følge tettere opp sykmeldte arbeidstakere også etter utløpet av arbeidsgiverperioden, og arbeidstakerne vil få en sterkere tilknytning til arbeidsstedet også når de er sykmeldt. Arbeidsgiver vil også ha større mulighet for å fange opp tilfeller som står i fare for å falle ut av arbeid for godt.

Utvalget foreslår at arbeidsgivere får et medfinansieringsansvar på 20 prosent av sykepengeutbetalingene fra folketrygden fra og med 17. dag og ut hele sykepengeperioden (ett år).

Forutsetningene for at arbeidsgiverne skal kunne ta på seg større økonomiske forpliktelser (utvidet medfinansieringsansvar og utvidelse av egenmeldingordningen), er at arbeidsgiverne gis større muligheter og flere virkemidler enn i dag til å sette inn effektive tiltak for å begrense sykefraværet. En forutsetning er at det også innføres egenandel for arbeidstakere. Det forutsettes videre at dagens skjermingsordninger for arbeidsgivere som sysselsetter arbeidstakere med kronisk sykdom og særlig stor risiko for stort fravær utvides.

Egenrisiko for arbeidstakere

Mange mener at full inntektskompensasjon ved sykdom ikke gir tilstrekkelig incentiv til å komme raskt tilbake i arbeid. I motsetning til de fleste andre land, har norske arbeidstakere ikke noen egenandel i forbindelse med sykdom, når en ser bort i fra »taket» på 6 G. Utvalget har vurdert endringer i reglene for arbeidstakere i form av karensdag og lavere dekningsgrad. Utvalgets flertall mener at arbeidstaker også må bidra med en egenandel i forbindelse med sykefravær, men anbefaler ikke å innføre karensdag i den norske sykelønnsordningen.

Utvalgets flertall foreslår følgende endringer i sykepengene til arbeidstaker:

• Arbeidstakere bidrar med en egenandel på 20 prosent redusert bruttolønn per dag i arbeidsgiverperioden (16 dager). Fra og med 17. fraværsdag og til og med 52. uke foreslås det ingen endringer i sykepengene til arbeidstaker.

• Det forutsettes at ordningen blir lik for alle arbeidstakere.

• Arbeidstakere kompenseres gjennom lavere folketrygdpremie for et tilsvarende beløp som arbeidstakerne gir fra seg gjennom 20 prosent egenandel.

• Trygdeavgiften nedsettes slik at arbeidstakergruppen som helhet får samme lønn som tidligere. Arbeidstakere med et sykefravær på 11-12 fraværsdager i arbeidsgiverperioden per år vil ikke tape økonomisk på forslaget. Arbeidstakere med mindre sykefravær vil tjene på det nye systemet.

• Det innføres skjermingsordninger for personer med kroniske lidelser og risiko for hyppig sykefravær

Et mindretall bestående av medlemmene Lekang, Johansen, Haaland, Halvorsen, Sanchez, Haugen, Sundby og Sørheim går imot at arbeidstakere bidrar med en egenandel på 20 prosent redusert lønn i arbeidsgiverperioden. »Arbeidstakerorganisasjonene har over tid fremforhandlet rettigheter som innebærer full lønn under sykdom, for mange arbeidstakere. Disse medlemmen kan derfor av prinsipielle grunner ikke gå inn for forslaget om en økonomisk fordeling mellom folketrygden, arbeidsgiver og arbeidstaker som innebærer en lovfestet/allmenngjøring av at alle arbeidstakere får 20 prosent lønnsreduksjon i arbeidsgiverperioden. Redusert lønn under sykdom vil ramme de som har lavest inntekt. Det vil for mange bli en »ekstraskatt» på sykdom, og det vil heller ikke føre til bedre helse. De som i svært liten grad blir berørt av en endring i sykelønnsordningen som er foreslått er de som har stor selvstendighet i arbeidssituasjonen. Forslaget vil derfor bidra til økte forskjeller mellom grupper i samfunnet, og spesielt ramme kvinner». Det vises til særmerknad i 10.1.8.

Utvidede skjermingsordninger

For å unngå urimelige merkostnader for arbeidsgiver og arbeidstaker når arbeidstakerens helsetilstand pga. kroniske sykdommer innebærer risiko for hyppig eller særlig stort fravær, foreslår utvalget en utvidelse av gjeldende skjermingsordning.

Gjeldende skjermingsordning for arbeidsgivere som har ansatt arbeidstaker med langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for særlig stort sykefravær, foreslås utvidet til også å omfatte den perioden som arbeidsgiver har delansvar for sykepengene. Forsikringsordningen for små bedrifter (hvor arbeidsgiver kan forsikre seg mot utgifter i arbeidsgiverperioden) foreslås også betydelig utvidet.

Kronisk syke arbeidstakere som har hyppig fravær i »egenandelsperioden», og som går inn under ovennevnte skjermingsordning, foreslås skjermet ved at egenandelen begrenses til fravær i alt 12 arbeidsdager per kalenderår.

Viktige forutsetninger:

Det forutsettes at tiltakspakken skal være kostnadsnøytral for alle parter i forhold til dagens gjennomsnittlige fravær på 11-12 arbeidsdager i arbeidsgiverperioden.

Det legges til grunn en forutsetning om at fraværet fordeler seg 50/50 mellom arbeidsgiver og folketrygden. Arbeidsgivers medfinansieringsansvar vil dermed kompenseres gjennom mindreutgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden. Redusert fravær vil gi en gevinst for arbeidsgivere.

Videre forutsettes det at arbeidstakers inntektsreduksjon i arbeidsgiversperioden kompenseres gjennom en generell reduksjon i trygdeavgiften. Det legges til grunn at personer med et gjennomsnittlig fravær på 11-12 arbeidsdager i arbeidsgiverperioden per år ikke skal tape på omleggingen. Personer med hyppige kortidsfravær vil kunne få større reduksjon i inntekt, mens personer som har fravær lavere enn dagens gjennomsnitt vil komme bedre ut enn i dag. Skjermingsordningen for arbeidstakere skal sikre at personer som har langvarig eller kroniske sykdommer ikke taper på omleggingen.

Kjøp av helsetjenester

Trygdeetatens ordning med kjøp av helsetjenester er etterhvert blitt et viktig virkemiddel for å få sykmeldte raskere tilbake i arbeid. Utvalget foreslår at arbeidsgivere skal kunne ta initiativ overfor trygdekontoret til kjøp av behandlingstiltak til sykmeldt arbeidstaker. Slikt initiativ må tas i samarbeid med arbeidstakeren og behandlende lege. Det må kunne sannsynliggjøres at arbeidstakeren vil komme raskere tilbake i arbeid gjennom slikt tiltak.

Utvalget har vurdert om arbeidsgiver skal dekke 20 prosent av kostnadene ved behandlingstiltak. Utvalget har imidlertid funnet det mest hensiktsmessig at finansiering av ordningen med kjøp av helsetjenester fortsatt skal være folketrygdens eneansvar uten medfinansiering fra arbeidsgiver. Utvalget mener imidlertid at ordningen bør utvides betydelig både i forhold til nye diagnosegrupper og behandlingsformer. Ordningen bør også kunne nyttes ved mer kompliserte operasjoner, til utredninger med sikte på medisinsk avklaring og til opptreningstiltak, også når siktemålet ikke er operasjon. Det kan for eksempel gjelde spesialistutredninger, herunder psykiatriske utredninger og tverrfaglige utredninger for personer med sammensatte lidelser.

Utvalget foreslår at det settes i verk forsøk med tidlig utredning og korttidsbehandling av personer med psykiske lidelser som en del av ordningen med kjøp av helsetjenester. Utvalget forutsetter at ordningen med kjøp av helsetjenester skal være lønnsom.

Særmerknadfra medlemmene Jørgensen og Riise:

»I de tilfeller hvor kjøp av helsetjenester ikke omfattes av denne ordningen og hvor arbeidsgiver likevel vil betale for behandlingen, skal det ikke utløse skatteplikt for arbeidstaker og arbeidsgiver.»

Funksjonsvurdering – tverrfaglig utredning

Kvinnehelseutvalget (NOU 1999:13) pekte på at vurdering av funksjonsevne er et bedre grunnlag for tildeling av trygdeytelser enn kravet til sykdom og diagnose. Det vises her til at mange av de typiske ubestemte kvinneplagene kjennetegnes at funksjonsevnen er dårlig, samtidig som det er vanskelig å finne en klar diagnose som årsak til funksjonsnedsettelsen. Det pekes videre på at ved å legge større vekt på funksjon framfor diagnose vil det bli lettere å finne fram til riktige tiltak i arbeidslivet.

Utvalget er enig i denne vurderingen. Utvalget mener at større vekt på den enkeltes funksjon i forbindelse med sykmelding, vil kunne bidra til at sykmeldte kommer raskere tilbake i arbeid. Funksjonsvurdering vil også være et viktig hjelpemiddel ved vurdering av behovet for andre trygdeytelser.

Funksjonsvurdering som grunnlag for sykmelding vil kreve økt medvirkning fra virksomheten. Arbeidstaker vil i større grad være forpliktet til å utnytte sin funksjonsevne/arbeidsevne. Arbeidsgiver må legge forholdene til rette for at arbeidstakerens funksjonsevne skal kunne utnyttes på best mulig måte. Det vises i 10.3.1 til ulike måter å foreta funksjonsvurderinger, blant annet i Nederland. Wonca-skjemaet, som er utarbeidet av den internasjonale foreningen for almennmedisin, beskrives også nærmere.

Tverrfaglig samarbeid er ofte en forutsetning for å kunne måle den enkeltes funksjon. Virksomhetene må også bidra aktiv med opplysninger om arbeidets art og hvilke krav som stilles til arbeidstakeren. Arbeidstakeren må bidra med opplysninger om egen funksjonsevne.

Utvalget anbefaler at det settes i gang et samarbeid mellom ulike fagmiljøer for å utarbeide et helhetlig opplegg for vurdering av funksjon i forhold til arbeid.

Mange langtidsykmeldte mangler i dag et tverrfaglig utrednings- og rehabiliteringstilbud som kan avklare den medisinske tilstanden og funksjonsnivå, og bidra til opptrening av funksjonsevnen. Lange ventetider og mangel på samordnede rehabiliteringstilbud fører ofte til passivisering. Tidsfaktoren er ofte av vesentlig betydning for om personen skal komme tilbake til arbeid eller gå over på varig trygd.

Utvalget går inn for at ordningen med kjøp av helsetjenester skal kunne brukes til å kjøpe tverrfaglige utredningstjenester. For å stimulere det eksisterende behandlingsapparatet til å organisere tverrfaglige utrednings- og rehabiliteringstilbud for personer med ubestemte muskel- og skjelettlidelser og smertetilstander, mener utvalget at det også bør vurderes å innføre en egen refusjonstakst i folketrygden for denne typen utredning/behandling.

Gravide arbeidstakere

Utvalget mener at arbeidsplass og arbeidsmiljø i utgangspunktet bør være tilrettelagt slik at gravide kan stå i arbeid på lik linje med andre arbeidstakere.

Det er i dag er et underforbruk av ordningen med svangerskapspenger. Enkelte gravide som burde ha vært omplassert eller ha mottatt svangerskapspenger blir i stedet sykmeldt. En viktig grunn til dette er at ordningen med svangerskapspenger i dag er for lite kjent. Dette skyldes at ansvaret for informasjon og administrasjon av ordningen er delt mellom flere offentlige etater. Utvalget mener at det må iverksettes tiltak for å gjøre ordningen mer kjent. Det må i den sammenheng også avklares hvem som skal ha hovedansvaret for ordningen. Utvalget antar at økt informasjon om ordningen vil medføre økt forbruk, noe som vil føre til at flere gravide kvinner får den riktige ytelsen.

Det vil være gråsonetilfeller der det kan være tvil hvorvidt en kvinne skal tilstås svangerskapspenger eller sykepenger. I slike gråsonetilfeller tilrår utvalget en mer liberal praksis med hensyn til å tilstå svangerskapspenger. Dette må ikke føre til at arbeidsgiver fraskriver seg sitt ansvar i forhold til tilrettelegging og omplassering på arbeidsplassen. Kvinner som blir syke i løpet av svangerskapet skal fortsatt tilstås sykepenger.

Utvalget anbefaler at forholdet mellom sykepenger, svangerskapspenger og fødselspenger utredes nærmere.

2.8 Tiltak for å redusere omfanget av uførepensjon

Det er ønskelig å redusere tilgangen til uførepensjon både ut fra individuelle og samfunnsøkonomiske hensyn.

Det mest effektive tiltaket for å redusere tilgangen til uførepensjon er å forebygge at behovet for uførepensjon oppstår. Tiltak for å forebygge sykefravær på arbeidsplassen og aktiv oppfølging av sykmeldte er etter utvalgets oppfatning den mest effektive måten å forebygge uførepensjonering. For å hindre at personer som har en arbeidsevne/funksjonsevne blir ansett å være varig uføre, er det også nødvendig å se nærmere på utformingen av uførepensjonsordningen. Ordningen må etter utvalgets oppfatning utformes slik at den stimulerer til arbeid, og det må legges til rette for at flere uførepensjonister kan komme tilbake i arbeid helt eller delvis.

Utvalget foreslår ikke å redusere tilgangen til uførepensjon gjennom lavere ytelser eller innstramminger i de medisinske vilkårene. Utvalget forutsetter at ved å legge større vekt på den enkeltes funksjon og de arbeidsoppgaver som han eller hun kan utføre til tross for sine helseproblemer, vil flere kunne fortsette i arbeid helt eller delvis. Utvalget forventer som følge av dette at tilgangen til uførepensjon blir redusert.

Krav til attføring

Utvalget mener det må stilles strenge krav om at attføring skal være forsøkt eller vurdert før det kan tilstås uførepensjon. Attføringskravet bør bare fravikes når det er helt opplagt at uførepensjonssøkeren ikke kan komme tilbake i arbeid. Den enkelte må få et reelt tilbud om et tilpasset attføringstiltak og at tiltaket må prøves ut. Personer må ikke sendes tilbake til trygdeetaten før yrkesrettet attføring er forsøkt, med mindre yrkesrettet attføring og tilbakeføring til arbeid anses som helt utelukket.

Det forutsettes at en tettere dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstaker vil medvirke til tidligere avklaring av om yrkesrettet attføring skal iverksettes. Hvis arbeidsgiver og arbeidstaker i samarbeid med trygdeetaten har avklart at det ikke er mulig å få til løsninger i bedriften/virksomheten, må yrkesrettet attføring til annet arbeid vurderes. Slik vurdering skal som hovedregel foretas før det er gått 6 måneder, jf. kapittel 11. Dersom det allerede foreligger søknad om uførepensjon, må trygdeetaten henvise søkeren til arbeidsmarkedsetaten så rask som mulig.

Lengre stønadstid med rehabiliteringspenger

For å hindre for tidlig uførepensjonering foreslår utvalget at det foretas en oppmykning av unntaksreglene for å kunne yte rehabiliteringspenger utover ett år. Dersom det foreligger utsikt til bedring på lengre sikt, bør rehabiliteringspenger kunne tilstås i en lengre periode.

Det bør også vurderes om det er andre former for behandling som kan godkjennes som alternativ til medisinsk behandling og gi rett til rehabiliteringspenger. For personer med sammensatte lidelser kan det være behov for å prøve ut nye tiltak/tilbud som gir en mer helhetlig tilnærming i forhold til dagens behandlingstilbud. Det kan blant annet være aktuelt med tverrfaglig tiltak for utprøving av arbeids/funksjonsevne, tiltak for å øke den enkeltes lærings- og mestringsevne og tiltak som ligger i grensesonen mellom terapeutiske og yrkesrettede tiltak.

Tidsbegrenset uførestønad

Utvalget foreslår at nåværende uførepensjonsordning deles inn i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Personer der framtidig arbeidsevne er usikker skal innvilges en tidsbegrenset uførestønad. Varig uførepensjon skal som hovedregel bare tilstås til personer som er 100 prosent arbeidsuføre uten utsikt til bedring av arbeidsevnen.

Formålet med å innføre en tidsbegrenset uførestønad er å rette større fokus på den enkeltes mulighet til å utnytte sin arbeidsevne. Utvalget ønsker å bidra til en holdningsendring slik at uførepensjon ikke uten videre ses som en varig inntektskilde, men som en fleksibel ytelse en kan ha behov for i større eller mindre grad i kortere eller lengre perioder.

I følge forslaget skal det være et vilkår for den tidsbegrensede uførestønaden at det foreligger en sykdomstilstand som er hovedårsak til en funksjonsnedsettelse med minst 50 prosent. Den tidsbegrensede uførestønaden skal beregnes på samme måte og være av samme størrelse som ordinær uførepensjon. Ytelsen skal ikke tilstås for mer enn fire år om gangen. Dersom det skjer endringer i de forhold som lå til grunn for vedtaket, skal ytelsen tas opp til ny vurdering. Vedtaket om tidsbegrenset uførestønad skal følges opp av en oppfølgingsplan.

Forslaget om tidsbegrenset uførestønad vil stille store krav til ressurser i form av personell og kompetanse i trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten, og forutsetter et nært samarbeid mellom etatene om tiltak som kan bidra til tilbakeføring til arbeid. Samarbeid med andre deler av hjelpeapparatet er også viktig.

I tilknytning til innføringen av en tidsbegrenset uførestønad foreslår utvalget en revurdering av pensjonen til personer som har mottatt uførepensjon i mindre enn fem år. I første omgang foreslås at revurderingen begrenses til uførepensjonister under 50 år med en uføregrad lavere enn 100 prosent. Dette antas å omfatte om lag 6 500 uførepensjonister. Når det er høstet erfaringer med revurderingen, bør det vurderes å utvide revurderingen til også å gjelde personer under 40 år med 100 prosent uførepensjon. I motsetning til tidligere forsøk, bør revurderingen ikke baseres på frivillighet.

Kombinasjonen arbeid og trygd

For å stimulere personer som er innvilget uførepensjon eller tidsbegrenset uførestønad til å forsøke seg i arbeid eller øke arbeidsinnsatsen, foreslår utvalget å innføre en ny modell for avkortning av uførepensjon mot arbeidsinntekt. Det bør etter utvalgets oppfatning alltid lønne seg å arbeide mer. Dagens ordning med friinntekt på 1 G har vist seg å ha uheldige terskelvirkninger som ikke stimulerer nok til økt arbeidsinnsats.

Utvalget har vurdert to modeller for kombinasjon av arbeid og trygd. Felles for modellene er at uførestønad/pensjon graderes trinnløst ved innvilgelsen (ikke som i dag med 10 prosent intervaller). Deretter fastsettes en forventet inntekt i stedet for uføregrad. I avkortingsmodellengår 40 prosent av inntekten utover forventet inntekt til avkorting i pensjonen. I AFP modellen reduseres uførestønadene/pensjonen gradvis i takt med arbeidsinntekten. Forutsetningen for å innføre avkortningsmodellen er at det innføres en regel for at summen av pensjonen pluss inntekt ikke skal overstige tidligere inntekt. For å stimulere også personer med tidligere lav inntekt til økt arbeidsinnsats, foreslås i begge modellene at forventet inntekt fastsettes i forhold til en tidligere inntekt som ikke skal være lavere enn 3 ganger grunnbeløpet.

Begge modellene sikrer at det blir lønnsomt for uførepensjonistene å øke sin yrkesdeltakelse, og en unngår dagens situasjon hvor en har et meget sterkt økonomisk incitament mot ikke å øke arbeidsinntekten med mer enn 1 G. Videre unngår en trappetrinnseffekter. Å åpne for at uførepensjonistene kan gjenoppta yrkesaktiviteten uten ventetid antas å øke sannsynligheten for at flere reaktiviseres til full aktivitet i arbeidslivet.

For begge modellene legges det til grunn at det skal være et slingringsmonn på 10 prosent av grunnbeløpet i forhold til forventet inntekt før det skjer en revurdering av uførepensjon. Forventet inntekt må justeres i samsvar med G-reguleringer og ved større generelle tariffmessige justeringer. Det bør også vurderes å gi mulighet for å justere forventet inntekt ved avansement til høyere avlønnet stilling.

For personer som får fastsatt gradert uførepensjon på annet grunnlag enn vurdert mot arbeidsevne målt i forventet inntekt, må det utarbeides særregler. I begge modellene forutsettes det en nedre uføregrad på 20 prosent, men inngangsvilkåret for ordningen skal fortsatt være 50 prosent.