13 Administrasjon og saksbehandling

13.1 Administrasjon

Kompetanse til å treffe vedtak etter statsborgerloven er i loven lagt til Kongen (§§ 9a, 10 og 18 som alle gjelder avtale med fremmed stat), til Kongen eller den han gir fullmakt (§§ 6, 8 og 9 som gjelder bevillinger, §§ 1a og 2a som gjelder meldinger, samt §§ 14 og 17), eller til fylkesmannen (§§ 3, 4 og § 10 B og C som alle gjelder statsborgerskap ved melding).

Ved lovens ikrafttredelse ble Kongens myndighet etter §§ 6, 8 og 9 lagt til Justisdepartementet som også har hatt det alminnelige forvaltningsansvar for loven. Justisdepartementets myndighet etter §§ 6, 8 og 9 ble 20. september 1984 delegert til Statens utlendingskontor. Myndigheten ligger nå til Utlendingsdirektoratet. Myndigheten til å gi statsborgerbevilling for adoptivbarn under tolv år er med visse begrensninger delegert til fylkesmannen. Fylkesmannen er også gjort til meldingsinstans etter §§ 1a og 2a.

Justisdepartementet har som overordnet organ i forhold til Utlendingsdirektoratet og fylkesmannen, kunnet gi instrukser og retningslinjer. I rundskriv G-28/99, datert 11. mars 1999 og trykt som vedlegg til utredningen - er det gitt retningslinjer for behandling av statsborgerskapssaker. Disse retningslinjene gjelder forståelsen av de enkelte paragrafer og gir anvisninger for det skjønn som skal utøves. Justisdepartementet har dessuten gitt instrukser til direktoratet og til fylkesmannen om enkelte saksbehandlingsspørsmål. Noen generell saksbehandlingsinstruks foreligger imidlertid ikke. Utlendingsdirektoratet har gitt instrukser om behandlingen av direktoratets egne saker i visse spørsmål. Enkelte forutsetninger om hva som skal anses relevant i en bevillingssak fremgår av det søknadsskjema som skal benyttes i bevillingssaker og som er utarbeidet av Utlendingsdirektoratet. Også for meldinger til fylkesmannen er det utarbeidet skjema.

Som nærmeste overordnede organ har Justisdepartementet vært klageinstans for vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet.

Det synes å knytte seg en viss usikkerhet til fylkesmannens behandling av meldingssakene og til fylkesmannens fremtidige rolle. Ved statsborgerlovens ikrafttreden i 1951 ble det forutsatt at fylkesmennene også skulle kunne avvise en melding om statsborgerskap. I de tilfeller som er omtalt i Justisdepartementets rundskriv G-115/79 (mødremeldinger), ble det bestemt at tvilsomme saker skulle sendes departementet for avgjørelse. Dette opplegg er fulgt også når det gjelder fylkesmannens kompetanse som meldingsinstans etter lovens §§ 1a og 2a, jf. Ot.prp. nr. 7 (1998-99) om endringer i statsborgerloven m.m., s. 14. Her forutsettes det at fylkesmannsembetene bør tilføres ressurser før de eventuelt kan tildeles full kompetanse som førsteinstans. Dette er en forutsetning for at Utlendingsdirektoratet kan gjøres til klageinstans. Det synes altså å være ansett som usikkert om fylkesmannsembetene i dag er tilstrekkelig utrustet for å kunne være ordinær førsteinstans i meldingsakene, i den forstand at også tvilsomme saker kan avgjøres der.

Fra 1. januar 2001 skal ansvaret for utlendingsloven og statsborgerloven overføres fra Justisdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet. Bakgrunnen for dette er bl.a. opprettelse av Utlendingsnemnda fra 1. januar 2001 og behovet for å avlaste Justisdepartementet for oppgaver. Med virkning fra 7. juni 2000 fikk Kommunal- og regionalministeren ansvaret for å bestyre de oppgavene på utlendingsfeltet som ligger under utlendingsavdelingen i Justisdepartementet.

Etter 1. januar 2001 skal klage over vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet i statsborgersak behandles av Kommunal- og regionaldepartementet. Utlendingsdirektoratets vedtak i sak etter utlendingsloven skal avgjøres av Utlendingsnemnda. Kommunal- og regionaldepartementet er fagdepartement også i forhold til Utlendingsnemnda, men det har en meget begrenset instruksjons- og overprøvingsmyndighet i forhold til denne. I forbindelse med de nevnte organisasjonsendringene er det ikke truffet nye vedtak om fylkesmannens kompetanse.

Utvalget vil bemerke:

Det vil ligge under Kongen (regjeringen) å bestemme hvilket departement den nye loven skal høre under. Fra 1. januar 2001 skal Kommunal- og regionaldepartementet som nevnt overta som fagdepartement etter den tidligere lov. Utvalget legger til grunn at det som er bestemt om forvaltningen av statsborgerloven og om behandlingen av saker etter utlendingsloven vil bli videreført. Det saksbehandlingsmessige skille som nå vil oppstå med hensyn til saker etter utlendingsloven og etter statsborgerloven, skaper enkelte nye forutsetninger med hensyn til bruk av opplysninger som er undergitt taushetsplikt, se nedenfor.

Kompetansen til å gi forskrifter bør i loven legges til departementet som også bør være den høyeste ordinære instans i enkeltsaker.

Avgjørelsene i første instans i enkeltsaker etter loven er som nevnt lagt til Utlendingsdirektoratet og til fylkesmannen. Politiet brukes som saksforberedende instans i bevillingssaker. Når det gjelder spørsmålet om hvordan man i en ny lov skal regulere disse spørsmål bemerkes:

Legges den overordnede myndigheten til departementet, vil departementet selv ved delegasjon kunne bestemme hvilke underordnede organer som skal ha saksforberedende funksjoner og vedtakskompetanse. Dette gir en administrasjonsordning med muligheter for tilpassing til nye organisasjonsmønstre og praktiske behov, uten at det er nødvendig å endre loven.

En alternativ ordning er at lovteksten gir opplysning om avgjørelser som skal tas av Utlendingsdirektoratet og fylkesmannen. En slik løsning har den fordel at lovteksten gir publikum veiledning om hvor de skal henvende seg. Forutsetningen for at man i loven skal utpeke vedtaksorganene må imidlertid være at det er rimelig klart hvilke organer dette skal være. Som nevnt er det ansett tvilsomt om fylkesmannen i dag har de tilstrekkelige ressurser til å være avgjøringsinstans i meldingssaker, og den løsning som ble valgt i 1979 i forbindelse med mødremeldinger - og som gikk ut på at fylkesmannen bare skulle avgjøre saker som ikke er tvilsomme - bør utvilsomt ikke videreføres. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at vedtakskompetansen legges til departementet, men med vanlig adgang til delegasjon. Om fylkesmannsembetene eller annet regionalt statlig organ bør få vedtakskompetanse, må vurderes i en større sammenheng.

Siden delegasjon til fylkesmannsembetene ikke synes aktuelt som en umiddelbar løsning, må det forutsettes at vedtakskompetansen i enkeltsaker delegeres til Utlendingsdirektoratet. Etter forvaltningslovens bestemmelser om klage vil departementet bli klageinstans. I denne forbindelse bemerkes:

Det legges i dag til grunn at departementene i hovedsak bør behandle saker av generell politisk og praktisk betydning, og at enkeltsaker i størst mulig utstrekning bør avgjøres av andre organer. Etter utvalgets mening må imidlertid dette spørsmål vurderes også ut fra en praktisk/ressursmessig synsvinkel. I denne vurdering må det ha betydning at disse klagesakene ikke er særlig mange - i gjennomsnitt ca. 140 pr. år i de siste fem år - og at problemstillingen vil være rimelig enkel. Departementet vil dessuten kunne instruere Utlendingsdirektoratet om at direktoratet skal gi uttalelse om klagen, og derved kan klageforberedelsen i departementet begrenses. Det annet moment av betydning er at det i dag ikke finnes noe organ som klagesakene hensiktsmessig kan legges til. Spørsmålet om å legge klagebehandlingen til Utlendingsnemnda er berørt i Ot.prp. nr. 17 (1998-99) om lov om endringer i utlendingsloven og i enkelte andre lover (klagenemnd for utlendingssaker mv.) s. 6, hvor det heter at klagesaker etter statsborgerloven ikke foreslås overført til utlendingsnemnda. Det er ikke gitt noen begrunnelse for dette, men standpunktet har etter utvalgets mening gode grunner for seg. Statsborgersakene vil stort sett reise spørsmål som knytter seg til hva som er riktig tolking av lov og forskrift, og det virker overflødig med den type nemndsbehandling som er bestemt for saker etter utlendingsloven. En egen klagenemnd for statsborgersaker synes unødig ressurskrevende. Utvalget vil derfor foreslå at klagesakene fortsatt skal avgjøres av departementet. Hvis det senere blir tilrettelagt for delegasjon av vedtaksmyndighet til fylkesmennene eller annet regionalt organ, kan det bestemmes at Utlendingsdirektoratet skal være klageinstans.

Departementet vil - i kraft av det alminnelige overordningsforhold - kunne gi instruks om lovforståelsen, skjønnsutøvelsen og saksbehandlingen. Det karakteristiske ved slike instrukser er at de har en intern karakter - de vender seg ikke til publikum - og er ikke offentlige med mindre departementet bestemmer det.

Utvalget har blant annet i avsnitt 3.2.5 påpekt den omfattende bruk av interne instrukser som knytter seg til gjeldende lov. Etter utvalgets forslag skal det utfyllende regelverk gis som forskrift, jf. forvaltningsloven kapittel VII. Høringsreglene der vil sikre at andre forvaltningsorganer og private organisasjoner m.m. får påvirkningsmulighet når det gjelder regelverkets innhold. Dessuten vil forskriften være offentlig og den kan påberopes av lovens brukere.

Bruk av forskrift hindrer ikke at det gis en utfyllende instruks, f.eks. om hvordan en bestemmelse i lov eller forskrift skal tolkes, men det forutsettes å ville bli langt mindre bruk av instrukser enn tidligere.

Utvalget har foreslått forskriftshjemler inntatt i § 3 annet ledd og § 6 annet ledd. Hjemmelen har i disse tilfellene et konkretisert innhold - det er satt en ramme for hva de kan gjelde. Disse bestemmelser bør suppleres med en bestemmelse om at det også kan gis forskrift om saksbehandlingen, se § 16 annet ledd.

13.2 Saksbehandlingen

13.2.1 Forholdet til forvaltningsloven

Om saksbehandlingen vil forvaltningsloven gjelde og dessuten de utfyllende forskrifter som eventuelt gis av departementet. Anvendelsen av forvaltningsloven synes ikke å ha voldt større problemer. Et par saksbehandlingsspørsmål er det imidlertid grunn til å nevne:

Utvalget foreslår at en søker skal ha rett til statsborgerbevilling, men statsborger vil vedkommende ikke være før det ved vedtak er konstatert at vilkårene foreligger. Dette blir et lignende opplegg som det man finner i f.eks. i lov 13. juni 1980 nr. 42 om leger § 2. Det atskiller seg fra det man finner f.eks. i § 3 i gjeldende lov, hvor statsborgerretten oppstår ved meldingen. Den løsning utvalget har valgt innebærer at det skal legges vekt på forhold som oppstår etter at søknaden er innsendt - f.eks. vil en ny straffedom få betydning. Etter utvalgets oppfatning må det også være anledning til å utsette saksbehandlingen dersom vedkommende er under etterforskning i en straffesak. Dette er praksis også i dag i bevillingssaker. Etter utvalgets oppfatning bør den få uttrykk i loven, se § 17 annet ledd i utvalgets lovforslag. Forvaltningsloven har ingen bestemmelse om stansing eller berostillelse av saksbehandlingen.

Den omstendighet at søkeren ikke blir statsborger før det er truffet vedtak om det, innebærer at utlendingsloven kan anvendes også etter søknadstidspunktet, se avsnitt 3.3.2 hvor dette er kommentert. Også den omstendighet at en sak er til behandling etter utlendingsloven gir grunnlag for å stille statsborgersaken i bero, se § 17 første ledd i lovforslaget.

Forvaltningsloven har bestemmelser om taushetsplikt. Utvalget kjenner ikke til at det foreligger problemer i forhold til spørsmålet om hvilke opplysninger i statsborgersaker som anses beskyttet etter disse bestemmelsene.

Taushetspliktsbestemmelser vil på den annen side kunne begrense muligheten for å få informasjon til bruk i statsborgersaken. Slike begrensninger kan også tenkes når det gjelder innhenting av registeropplysninger som etter lov eller konsesjonsvedtak bare kan brukes for visse formål, og bruk av opplysningene i statsborgersaken ikke omfattes av dette formålet. Dette behandles i neste avsnitt.

13.2.2 Avgjørelsesgrunnlaget i statsborgersaker

Statsborgersakene blir i stor utstrekning avgjort på grunnlag av søkerens egne opplysninger. Søkeren skal gi disse opplysningene på skjema som er trykt for formålet. Om søkeren ikke vil gi relevante opplysninger, kan søknaden avvises.

En del av dem som søker statsborgerskap vil ikke kunne fremlegge den dokumentasjon som generelt kreves. Dette kan gjelde fødsels- og vigselsattester. De problemer som oppstår i denne sammenheng, vil som regel få sin avklaring under behandlingen av utlendingssaken. De avgjørelser som er tatt i denne forbindelse vil i praksis bli lagt til grunn også i statsborgersaken, se også avsnitt 7.8 som gjelder uklarhet om søkerens identitet.

Under behandlingen av en statsborgersøknad kan det oppstå behov for opplysninger fra andre forvaltningssaker eller fra andre forvaltningsorganer. I disse tilfellene kan det oppstå problemer dersom disse opplysninger er beskyttet av taushetsplikt, eller ved lov eller vedtak er reservert for visse formål.

Det er rutine at man ved behandlingen av en statsborgersøknad i Utlendingsdirektoratet, også benytter opplysninger fra utlendingssaken. Saksdokumentene fra utlendingssaken følger med til departementet ved eventuell klage. Denne praksis synes ikke utvilsom i forhold til forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt. Etter lovens § 13 b nr. 3 er taushetsbelagte opplysninger tilgjengelige for de ansatte innen et forvaltningsorgan eller etat, men bare i den utstrekning det trengs for en hensiktsmessig arbeids- eller arkivordning, blant annet til bruk ved veiledning i andre saker. Bestemmelsen gir ikke noe klart svar når det gjelder den koblingen av saker som er nevnt foran. At opplysninger fra utlendingssaken kan brukes i statsborgersaken er imidlertid forutsatt i Datatilsynets konsesjon til det såkalte FREMKON - et register som gjelder alle utlendinger som oppholder seg i Norge. Om bruken av personopplysninger fra registeret heter det at dette kan skje bare for å løse de oppgaver fremmedkontrollen er pålagt med hensyn til utlendingers opphold i riket «iht gjeldende fremmed- og statsborgerlovgivning». Her må det være forutsatt at utlendingsloven og statsborgerloven skal ses i sammenheng og utgjøre ett samlet bruksområde for opplysningene. Utvalget har fått opplyst at politiet ved behandling av saker etter statsborgerloven kan koble seg opp mot FREMKON. Fylkesmennene kan ikke koble seg opp mot FREMKON, men vil ved henvendelse til politiet, Utlendingsdirektoratet eller departementet få opplysninger fra utlendingssaken og registeret i den utstrekning opplysningene er relevante for den avgjørelse fylkesmannen skal ta.

Etter det saksbehandlingsopplegg som skal tre i kraft 1. januar 2001, vil utlendingssakene og statsborgersakene skille lag med hensyn til klagebehandling. Dette kan skape enkelte nye forutsetninger med hensyn til den bruk av opplysninger fra utlendingssaken som er beskrevet foran, og for bruk av opplysninger fra FREMKON. Utvalget går ut fra at disse spørsmål er vurdert.

Etter utvalgets mening taler gode grunner for at opplysningene i utlendingssaken blir brukt i statsborgersaken. Det bør vurderes om det er nødvendig med bestemmelse om dette. Det fremgår at en slik bestemmelse i dag er ansett unødvendig.

Utlendingssaken og FREMKON vil ikke inneholde oppdaterte opplysninger om vedkommende er straffet. Søkeren samtykker imidlertid i at politiet utsteder politiattest, og han/hun skal gi opplysninger om straff i utlandet. Dette har sammenheng med vilkåret i § 6 første ledd nr. 3 om at søkeren skal ha «fare sømelegt fram». Etter utvalgets forslag skal det gjelde en karenstid når vedkommende er straffet i Norge eller utlandet.

Som nevnt gir søkeren av bevilling samtykke til innhentelse av politiattest. Innholdet av en politiattest er bestemt av lov 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering. Politiattester skal bygges på opplysninger fra bøteregisteret, jf. lovens § 3 - et register som også kan ta med opplysninger om andre avgjørelser i straffesaker - og fra det sentrale etterforskningsregister som er omhandlet i § 4. Dette skal inneholde personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforskning og lovbrudd, derunder også avgjørelser som nevnt i § 1, dvs. opplysninger som omfattes av det sentrale strafferegister.

I en politiattest skal en rekke forhold utelates selv om de står i de registre som danner grunnlag for attesten. Bot for forseelse skal utelates med mindre den etter politiets skjønn kan være av betydning for formålet, og ikke er eldre enn to år regnet fra dommen eller vedtakelsen av forelegget (§ 6 nr. 3). Videre utelates dom for forbrytelse dersom dommen er avsagt eller forelegg vedtatt mer enn to år før attesten blir utstedt (§ 6 nr. 4). Dom på ubetinget fengsel med inntil seks måneder skal utelates dersom det er gått fem år etter at vedkommende er løslatt på prøve. Deretter stiger «foreldelsestiden» til ti år ved enda alvorligere forhold.

Det er ikke gitt forskrift om bruk av straffeattest i saker om statsborgerskap. Det er heller ikke gitt generell forskrift etter § 10 nr. 5 om utvidet innhold av politiattest. Ved rundskriv 22. mai 1975 (G-109/75) ble det i medhold av strafferegisterloven § 6 tredje ledd bestemt at fylkesmennene ved innhenting av politiattest til bruk ved kontroll av meldinger etter § 10 B - som gjelder statsborgere i de øvrige nordiske land - kunne få opplyst om vedkommende var dømt til frihetsstraff i løpet av de siste syv år. Noe tilsvarende vedtak er ikke truffet for Utlendingsdirektoratet/departementet.

Utvalget vil bemerke:

En bestemmelse om karenstid ved straffbare handlinger forutsetter at bevillingsmyndighetene har opplysninger som viser om vedkommende er straffet og hvor stor straffen er. Dette tilsier at det må være tilgang på opplysninger både fra strafferegisteret og fra bøteregisteret.

Om det kan være tilfredsstillende med politiattest hvor enkelte forhold utelates etter en viss tid, avhenger av hvordan man utformer de bestemmelser som gjelder konsekvensen av straffbare forhold. Ved departementets rundskriv fra 1999 ble det innført en ordning med tillegg til botiden - et tillegg som avhenger av forholdets grovhet, se avsnitt 7.6.2 og 7.6.6.3 hvor opplegget beskrives. Tilleggstiden skal beregnes uten hensyn til når forholdet er begått eller bot vedtatt. Det synes ikke forenlig med dette opplegg at bøter eldre enn to år utelates fra politiattesten.

Velger man utvalgets opplegg og fastsetter en karenstid med utgangspunkt i når forholdet er begått, er man prinsipielt på linje med opplegget i loven om strafferegistrering § 6: Karenstidsopplegget innebærer at eldre forhold ikke har interesse. Om § 6 gir et tilfredsstillende avgjøringsgrunnlag i forhold til karenstidsbestemmelsene, vil likevel avhenge av de bestemmelser som fastsetter karenstidens lengde i det enkelte tilfelle.

Utvalget forutsetter at bestemmelser som gir Utlendingsdirektoratet relevant informasjon i statsborgersakene, blir fastsatt i medhold av § 10 i strafferegistreringsloven. Samtykke fra søkeren har ingen betydning for adgangen til å innhente opplysninger etter denne loven. Om søkerne generelt bør informeres om kontroller som vil bli iverksatt, er et annet spørsmål.

Som nevnt skal søkeren gi opplysning om straff i utlandet. Dette vil gjelde både forhold fra tiden før han eller hun kom til landet og forhold begått mens vedkommende bodde her. Søkeren blir ikke i denne forbindelse bedt om samtykke til innhentelse av kontrollopplysninger.

Utvalget går ut fra at det også i denne forbindelse er behov for kontroll. Strafferegisteret inneholder opplysninger om straffedommer i andre land, jf. forskriftenes § 5, og kontrollbehovet kan for så vidt dekkes ved straffeattest. Forskriftene som gjelder registrering av utenlandske avgjørelser gjelder imidlertid ikke alle land, slik at en total oversikt vil forutsette et politisamarbeid over landegrensene.

Det er nedsatt et utvalg som skal revidere lov om strafferegistrering. Dette utvalg regner med at bruken av strafferegisteret og av politiattester i statsborgersaker blir nærmere vurdert. Man kan ikke i statsborgerloven ha bestemmelser om betydningen av straffbare forhold uten at de relevante opplysninger kan bli innhentet.

Strafferegisterloven regulerer ikke spørsmålet om informasjon til Utlendingsdirektoratet om iverksatt etterforskning, sml. avsnitt 7.6.6.5 om utsettelse av saksbehandlingen mens etterforskning og straffesaksbehandling pågår. Utvalget kjenner ikke til problemer oppstått i denne forbindelse, men dette kan tenkes å ville bli belyst under den utvalgsbehandling som er nevnt foran.

Spørsmålet om hvilke kontrollopplysninger det for øvrig er behov for, avhenger som allerede nevnt av hvordan man fastsetter vilkårene for bevilling. Søkerens opplysninger om bidragsgjeld blir i dag kontrollert ved henvendelse til trygdemyndighetene og til innkrevingssentralen for bidrag, jf. lov 9. desember 1955 nr. 5 om innkreving av underholdsbidrag mv. § 1. Slik kontroll kan være aktuell for så vidt det er aktuelt å sjekke de tall vedkommende selv gir, og for å vurdere vedkommendes holdning til betalingsplikten. Det synes ikke å ha vært reist spørsmål om taushetsplikt i denne forbindelse. Utvalget foreslår at § 6 første ledd nr. 4 blir utelatt, og gjennomføres denne løsningen bortfaller også eventuelle kommunikasjonsproblemer.

13.2.3 Ugyldige vedtak

Etter utlendingsloven § 13 kan arbeidstillatelse, oppholdstillatelse eller bosettingstillatelse bare tilbakekalles dersom utlendingen i søknaden «mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket eller dersom det for øvrig følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler». For så vidt gjelder betydningen av uriktig faktum er lovteksten her uttømmende - en slik feil gir ikke rett til tilbakekall med mindre feilen kan bebreides utlendingen etter de kriterier lovteksten inneholder, se Ot.prp. nr. 46 (1986-87) s. 199. Dette er en betydelig begrensning i forhold til det som gjelder etter alminnelige regler. Henvisningen til alminnelige forvaltningsrettslige regler får betydning for andre feil, men det er forutsatt at også endrede forhold kan få betydning for tilbakekallsadgangen.

Statsborgerloven inneholder ingen bestemmelse om omgjøring/tilbakekall. En omgjøring må derfor ha sitt grunnlag i de alminnelige forvaltningsrettslige regler som er nevnt foran.

Utlendingsdirektoratet opplyser at i de siste fem år er ca. 40 statsborgerbevillinger blitt omgjort. De fleste er blitt omgjort fordi det i ettertid kom frem at søkeren ikke hadde fast bopel i Norge på det tidspunkt søknaden ble behandlet. Verken for disse tilfeller eller for andre er utvalget kjent med den rettslige argumentasjon som har gitt grunnlag for omgjøring.

Utvalget vil bemerke:

Europarådets konvensjon av 1997 artikkel 7 nr. 1 inneholder en uttømmende oppregning av hva som kan være grunnlag for tap av statsborgerskap. Dette er understreket i kommentaren pkt. 58. Her sies det imidlertid også at artikkel 7 ikke gjelder «tilfeller der det har skjedd administrative feil som i vedkommende land ikke anses å utgjøre tilfeller av tap av statsborgerskap». Det sistnevnte utsagn omfatter utvilsomt tilfeller hvor feilen medfører at det ikke anses truffet noe vedtak. Antagelig omfatter utsagnet noe mer. I norsk forvaltningsrett vil feil ved saksbehandlingen og lovanvendelsen kunne føre til ugyldighet som igjen gir grunnlag for omgjøring eller tilbakekall. Den omstendighet at man bruker omgjøring/tilbakekall for å beskrive konsekvensen av ugyldighet bør etter utvalgets mening ikke anses å medføre at man ligger utenfor den gruppe tilfeller som er nevnt i pkt. 58, se sitatet foran. Utvalget vil nedenfor komme tilbake til konsekvensen av dette.

Etter artikkel 7 nr. 1 bokstav b i konvensjonen vil tilbakekall av statsborgerskap - etter den norske oversettelse - kunne skje når det er ervervet ved hjelp av «svikaktig fremferd, falske opplysninger eller fortielse av relevante fakta vedrørende søkeren». Den engelske tekst lyder slik «... by means of fraudulent conduct, false information or concealment of any relevant fact attributable to the applicant».

Uttrykket «fraudulent conduct» synes å kunne omfatte f.eks. bruk av bestikkelse. Når det gjelder feil ved det faktum bevillingsvedtaket bygger på, er det et vilkår at søkeren har medvirket til feilen og med den grad av skyld som bestemmelsen forutsetter. Feil ved de opplysninger forvaltningen selv innhenter har ikke vekt med mindre de er blitt foreholdt søkeren og denne - med den nødvendige skyld - har gitt uttrykk for at de er riktige.

Justisdepartementet har lagt til grunn at konvensjonen skal ratifiseres, og det er ikke forutsatt at artikkel 7 nr. 1 bokstav b vil representere noe problem av betydning. Utvalget er enig i dette.

Når det gjelder skyldgraden knyttet til uriktige opplysninger bemerkes:

Bestemmelsen synes å forutsette at søkeren forsettlig (bevisst) har gitt uriktige opplysninger. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å anta at grov uaktsomhet kan likestilles med forsett. Under enhver omstendighet vil en forutsetning om at det må foreligge forsett gi en bestemmelse som har klare likhetstrekk med utlendingsloven § 13. Sistnevnte bestemmelse gjelder for den som «mot bedre vitende» har gitt uriktige opplysninger. Lovutkastet (§ 18) er på denne bakgrunn bygget på en kombinasjon av oversettelse av konvensjonsteksten og utlendingsloven § 13.

Som påpekt foran synes ikke konvensjonen å utelukke anvendelsen av ugyldighetsregler knyttet til saksbehandling og uriktig bruk av loven. Om dette har større praktisk interesse er uklart. Utvalget har valgt ikke å ta med noe om dette i forslaget til lovtekst. Den foreslåtte bestemmelse vil gjelde omgjøring på grunn av de forhold som særskilt nevnes, og når det gjelder feil ved faktum vil regelen være strengere enn det som følger av alminnelige forvaltningsregler. Lovforslaget vil ikke være til hinder for at omgjøring kan skje i andre tilfeller av ugyldighet, men forutsatt at det ikke oppstår konvensjonsstrid.

Europarådets konvensjon tillater i dette tilfellet tilbakekall selv om vedkommende derved blir statsløs. Dette kan legges til grunn også ved utformingen av den norske bestemmelse. Det er under enhver omstendighet tale om en tilbakekallsadgang, og betydningen av at vedkommende eventuelt blir statsløs vil være et moment i vurderingen.

Europarådets konvensjon og utkastet setter ingen tidsramme for tilbakekall. Tidsforløpet vil imidlertid være et moment av betydning for forvaltningsskjønnet.

Det er grunn til å tilføye at det ikke vil være adgang til å tilbakekalle et statsborgerskap på grunn av etterfølgende omstendigheter. Om en person begår straffbare handlinger etter at han eller hun er blitt norsk statsborger er dette uten betydning også etter dagens lov om statsborgerskap, og vedkommende kan heller ikke dømmes til tap av statsborgerskap. Konvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d tillater en tapsregel når vedkommende har vist fremferd som er sterkt til skade for partens vitale interesser. Dette er en meget begrenset unntaksregel som etter utvalgets mening ikke bør inntas i en ny lov, se avsnitt 10.7.2 om dette.

13.2.4 Saksbehandlingstid og ressursbruk

Utlendingsdirektoratet har opplyst at saksbehandlingstiden i de seneste fire år har ligget på fra 22 til 27 uker, og vist en økende tendens. Innen denne tidsramme er 75 prosent av sakene ferdigbehandlet.

Utvalget har videre fått opplyst at det ikke finnes noe eget kontor eller egen saksbehandlergruppe for statsborgersakene: Saksbehandlere som ellers har andre oppgaver, vil med visse mellomrom ta for seg de statsborgersaker som er kommet inn, og de behandler da et større antall saker. Ved et av kontorene tar hele kontoret statsborgersaker hver annen måned.

Etter utvalgets mening er dette ikke tilfredsstillende saksbehandling. Blant annet kan det ta unødvendig lang tid før det blir konstatert at avgjøringsgrunnlaget må suppleres. Hvis det er ønskelig at saksbehandlere skal kunne behandle saker både etter statsborgerloven og etter utlendingsloven, bør det likevel kunne sørges for at en gruppe saksbehandlere til enhver tid behandler statsborgersaker, og at det samtidig er en eller flere som kan treffe vedtak. Hvis saksbehandlingsopplegget er et uttrykk for at saker etter utlendingsloven må prioriteres, vil det være behov for ytterligere bemanning.

Statsborgersakene er allerede skjematiske og utvalget foreslår ytterligere forenklinger. En helt vesentlig slik forenkling ligger i at det ikke lenger skal kreves at søkeren oppgir sitt tidligere statsborgerskap. Det bør ligge an til at saker som ikke må stilles i bero på grunn av at det er behov for en avklaring av faktiske spørsmål, kan avgjøres meget raskt.

Om saksbehandlingstiden ved politiet opplyser Utlendingsdirektoratet at politiet brukte åtte uker på å behandle 75 prosent av statsborgersakene i 1998 og elleve uker i 1999. Tidsforbruket i denne forbindelse er det vanskelig å vurdere uten en nærmere analyse av saksbehandlingsproblemene på dette trinn, samt de meget sammensatte prioriteringsproblemene politiet står overfor.