2 Grunnlaget for utvalgets arbeid

2.1 Norsk statsborgerlovgivning

2.1.1 Norsk statsborgerlovgivning før 1888

Den første loven om erverv og tap av norsk statsborgerskap ble vedtatt i 1888. Før dette hadde man ingen lovgivning om hvem som ble ansett for å være statens borgere.

Konstitusjonskomiteen foreslo i 1814 en definisjon av norsk borger i Grunnlovsutkastet § 53, uten at noen tilsvarende bestemmelse ble inntatt i Grunnloven. Forslaget lød slik:

«Norsk borger er, efterat have svoret Constitutionen Troskab, enhver der har fyldt sit 18de Aar, taler Landets Sprog, enten er indfødt af norske Forældre eller har været bosatt i Riget i fem Aar.»

I motivene til den første statsborgerloven av 1888 på s. 3, innleder professor Aschehoug sin beskrivelse av rettstilstanden på følgende måte:

«I Ordningen af dette Retsforhold indtager Norge ved Siden af Danmark en aldeles eiendommelig Stilling. Medens alle andre civiliserede Stater gjennem en Række af mere eller mindre udførlige Retsregler have fastsat, hvorledes Statsborgerret erhverves og tabes, mangle saadanne ganske hos os. Den praktiske Følge heraf er bleven, at man har stillet næsten de mindst mulige Fordringer til Erhvervelsen af Statsborgerskab. Under Enevældet ansaaes enhver fremmed, der tog fast Bolig inden Monarkiets Grændser uden Hensigt at vænde tilbage til sit forrige Hjemland som Statens faste Undersaat og Borger. De undersaatlige Pligter og de statsborgerlige Retigheder vare to sider af samme Forhold. Som Undersaat havde man at lyde Statens Love, som Borger krav paa dens Beskyttelse og de Rettigheder, der ikke ved Lovgivningen vare forbeholdte enkelte Klasser. Med en begge Sider af deres retlige Stilling omfattende Benævnelse kaldtes de Statens Medlemmer.»

Dette beskriver rettstilstanden frem til 1888. Når Grunnloven bruker uttrykkene borger, undersått, statens medlemmer mv., omfatter dette således alle som har tatt fast bolig i riket på en slik måte at vedkommende må antas å ville bli i riket for bestandig.

Norsk borgerrett ble ikke ansett uforenelig med at man også var statsborger i en annen stat, jf. Aschehougs motiver s. 4. Han viser til at dette synes forutsatt i Grunnloven § 50, som fastsetter norsk borgerrett som betingelse for stemmerett, samtidig som erverv av borgerrett i en annen stat etter samme bestemmelse medførte tap av stemmeretten. Prinsippet var uansett lagt til grunn etter konstitusjonell praksis. I 1857 ble det således lagt til grunn at en person som også var engelsk statsborger, var lovlig valgt medlem av Stortinget. I motivene beskrives imidlertid denne praksis som «den væsentligste Mangel ved den nuværende Ordning».

Ved forordning 15. januar 1776 ble det stilt som vilkår for ansettelse i embeter og tjenester i staten, at man skulle være født i Danmark/Norge, eller være født i utlandet av «saadanne indfødte Undersaatter, som paa Reiser eller for Vaares Tienesters Skyld kunde være ude af Landet». Det er dette som ble betegnet innfødsretten.

Forordningen danner det historiske utgangspunktet for den danske statsborgerlovgivningen. Den danske statsborgerlov heter følgelig lov om dansk indfødsret. I Norge utviklet imidlertid statsborgerlovgivningen seg parallelt med innfødsretten, som er nærmere beskrevet nedenfor under avsnitt 2.2.5.

2.1.2 Statsborgerloven av 1888

Den umiddelbare foranledning til at spørsmålet om en lov om statsborgerrett kom på den politiske dagsorden var et forslag fremmet i Stortinget i 1887 om at fremmede statsborgere som bodde i utlandet eller ikke hadde bodd i Norge i så meget som tre år, ikke skulle kunne erverve fast eiendom uten tillatelse av Kongen. Et forslag med samme innhold var i 1880 utarbeidet av professor og tidligere stortingsrepresentant Torkel Aschehoug, og fremlagt for Odelstinget. Det var senere blitt trukket.

Behovet for en konsesjonsbestemmelse synes i Justisdepartementet å ha blitt knyttet sammen med spørsmålet om en lov om norsk statsborgerrett. Et forslag til en slik lov ble deretter etter oppdrag fra departementet utarbeidet av professor Aschehoug. Dette forslag ble uten større endringer vedtatt som lov i 1888.

Det er karakteristisk for loven at den ikke bare inneholdt bestemmelser om erverv og tap av norsk statsborgerskap, men også de konsesjonsbestemmelser som tidligere var etterlyst. Meget kan tyde på at konsesjonsbestemmelsene ble ansett som det mest sentrale. Det er i hvert fall denne problemstilling Aschehoug behandler først i sin innstilling til departementet, bilag til Oth. Prp. no. 16 (1888) s. 1-3.

Under enhver omstendighet ble statsborgerloven en av de lover som innledet slutten på den økonomiske liberalisme. Konsesjonsbestemmelsene ble for øvrig tatt ut i 1903 da vi fikk den første rene konsesjonslov.

De deler av loven som gjelder statsborgerskap, bygget på nedstamningsprinsippet og på erverv ved bevilling. Dobbelt statsborgerskap skulle ikke godtas, se avsnitt 4.6 hvor deler av Aschehougs begrunnelse er inntatt. Karakteristisk for loven er det for øvrig at den delvis bygget på innfødsretten, jf. Grunnloven § 92. Således ville den som hadde innfødsrett bli norsk statsborger ved å ta bolig i landet (§ 2 b). For den som hadde innfødsrett skulle det også være lettere enn for andre å beholde statsborgerskapet ved utflytting (§ 6 b). Den som hadde innfødsrett hadde rett til å ta bolig i landet (§ 7).

2.1.3 Statsborgerloven av 1924

2.1.3.1 Lovforarbeidene

Allerede før 1888-loven var vedtatt, var det fra svensk side reist spørsmål om å etablere et samarbeid mellom Danmark, Norge og Sverige om statsborgerlover som var mest mulig like. For Norges del fant man at arbeidet med en statsborgerlov ikke kunne utsettes, men et slikt nordisk lovsamarbeid ble etablert allerede året etter. Det lovforslag som i 1890 ble fremlagt av de delegerte, dannet grunnlag for ny lovgivning i Sverige og Danmark.

I Norge ble forslag til ny lov om statsborgerrett fremlagt ved Ot.prp. nr. 9 (1900-1901). Justisdepartementet fremsatte i 1902 forslag om endringer i proposisjonen. Bakgrunnen var at det var tatt initiativ til utarbeidelse av konvensjoner om visse emner innen internasjonal privatrett. Disse skulle bygge på statsborgerprinsippet, og de ville forutsette enkelte endringer i forhold til den fremsatte proposisjon. Justiskomiteen fant endringsforslagene så betydelige at de burde overveies av regjeringen, og proposisjonen ble tilbakesendt for fornyet overveielse.

Forslag om ny lov om statsborgerrett ble deretter ikke fremsatt før i 1916 - Ot.prp. nr. 30. Departementet sier at det var mangel på tid som var grunnen til den sene oppfølgning.

Ot.prp. nr. 30 nådde ikke frem til behandling i stortingsperioden og lovforslaget ble fremsatt på nytt som Ot.prp. nr. 24 (1919). Bestemmelsen om at den som ble utnevnt som embetsmann automatisk ble norsk statsborger, var nå utelatt. For øvrig ble det ikke foreslått endringer av betydning.

Det er ikke noe i 1916-proposisjonen som viser at valget av løsninger var påvirket av krigssituasjonen. I proposisjonen fra 1919 sier departementet (s. 2) at de forhold som den senere tids begivenheter har medført ikke kan sies å ha brakt spørsmålet om hva loven bør gå ut på i en annen stilling.

Justiskomiteen avga innstilling om den sistnevnte proposisjon i 1920, men før saken kom til avsluttende behandling ble det fra svensk side innbudt til et samarbeide mellom Danmark, Norge og Sverige med sikte på at statsborgerlovene i hovedsak skulle bli like. Odelstinget besluttet deretter at Justiskomiteens innstilling ikke skulle tas under behandling.

Den fellesnordiske innstilling forelå i 1922 og proposisjon ble fremmet samme år - Ot.prp. nr. 34 (1922). Denne proposisjon ble trukket tilbake i 1923. Bakgrunnen var at det var fremkommet kritikk mot bestemmelsene om at en gift kvinne skulle ha samme statsborgerskap som mannen. Dette førte til ytterligere en utredning i fellesnordisk regi. Ot.prp. nr. 7 (1924) ble grunnlaget for den vedtatte lov.

2.1.3.2 Nedstamningsprinsippet - fars statsborgerskap blir avgjørende for barn født i ekteskap

Allerede i proposisjonen fra 1916 fikk nedstamningsprinsippet en noe annen avgrensing enn i 1888-loven. Etter sistnevnte lov fikk et barn født i ekteskap norsk statsborgerskap dersom enten far eller mor var norsk. Dette ble endret til at fars statsborgerskap alene skulle være avgjørende. I forbindelse med endringen er det blant annet vist til at man på denne måten kunne begrense muligheten for dobbelt statsborgerskap, se avsnitt 4.6 hvor forarbeidene her er gjengitt.

2.1.3.3 Barn av ugifte foreldre

I samme proposisjon ble det reist spørsmål om ikke barn født av ugifte foreldre burde få statsborgerrett etter far. Det ble vist til at Stortinget året før hadde vedtatt en ny lov om barn født utenfor ekteskap, og denne loven inneholdt bestemmelser om fastsettelse av farskap - den ene av de Castbergske barnelover.

Departementet viste til at det ikke kunne forutsettes noe samliv mellom far og det utenekteskapelige barn, og forslag om statsborgerskap etter norsk ugift far ble ikke opptatt i loven, se s. 7-8 i proposisjonen.

2.1.3.4 Annengenerasjons innvandrere - det kvenske problem

Allerede Aschehoug hadde overveiet en bestemmelse om at den som var født i riket og hadde bodd her til myndighetsalderen, skulle bli norsk statsborger. Han fremmet ikke noe forslag fordi en slik regel ville føre til dobbelt statsborgerskap, se hans utredning s. 8. En slik bestemmelse var opptatt i den fellesnordiske utredning fra 1890 og i Ot.prp. nr. 9 (1900-1901).

I Norge ble det gitt uttrykk for sterke betenkeligheter ved en slik regel. Betenkeligheten hadde sammenheng med innvandringen fra Finland til de nordligste landsdeler - de kvenske innvandrere. Det synes forutsatt at den kvenske befolkning ikke ville bli assimilert eller integrert på samme måte som andre innvandrergrupper, og at båndene til Finland ville være sterke. 1

I Ot.prp. nr. 30 (1916) ble det derfor foreslått en meget forsiktig regel: Den som var født i Norge og hvis far også var født i Norge, ville bli norsk statsborger ved fylte 22 år med mindre vedkommende erklærte at han eller hun ikke ønsket det. I Ot.prp. nr. 7 (1924) ble vilkåret om at vedkommendes far skulle være født i Norge sløyfet, under henvisning til at både Sverige, Danmark og flere andre land har latt bestemmelsen gjelde også annengenerasjons innvandrere (s. 6-7). Bestemmelsen - som ble § 2 i loven - ble videreført i 1950-loven som § 3. Ved lovendring i 1968 ble bestemmelsen endret slik at det ikke lenger ble noe vilkår at vedkommende var født i Norge - en botid på ti år ble avgjørende.

2.1.3.5 Statsborgerretten og innfødsretten

Som nevnt i avsnitt 2.1.2 foran, inneholdt statsborgerloven av 1888 særregler for den som hadde innfødsrett etter Grunnloven § 92. Disse bestemmelser ble delvis videreført i Ot.prp. nr. 30 (1916), men ble utelatt i Ot.prp. nr. 34 (1922).

2.1.3.6 Innfødsrett og fattigomsorg

I Ot.prp. nr. 30 (1916) er det reist et par spørsmål vedrørende innfødsrett og statsborgerrett som viser hva man anså som aktuelle og viktige problemstillinger. Den ene av disse problemstillinger ble tatt opp i et brev fra Kirkedepartementet til Justisdepartementet og hadde sitt utgangspunkt i det forhold at en fremmed statsborger ikke kunne nektes adgang til riket hvis han hadde innfødsrett og derfor heller ikke kunne utvises. I det brevet fra Kirkedepartementet til Justisdepartementet som er gjengitt på s. 17 i proposisjonen, sies det blant annet at den alt overveiende del av de fremmede fattige som understøttes her i landet er svensker:

«Mens de svenske myndigheter uhindret av nogen til vor indfødsret svarende bestemmelse (hjem-)sender her til landet nordmænd, som er blit trængende i Sverige tillikemed deres svenske hustruer og deres i Sverige fødte barn, og efter mændenes død deres svenske enker med barn, savner man altsaa her i landet adgang til at gaa frem paa lignende maadte i de ulike talrikere tilfælder, hvor svensker med norskfødte hustruer er blit trængende her i landet.»

Den svenske praksis som her er omtalt, har som rettslig bakgrunn at en svensk kvinne som giftet seg med en nordmann ble norsk statsborger selv om ektefellene var bosatt i Sverige. Hun kunne derfor utvises til Norge blant annet på grunn av at familien eller hun selv som enke trengte fattigunderstøttelse. Det Kirkedepartementet klaget over var at en kvinne med innfødsrett etter Grunnloven ikke på tilsvarende måte kunne utvises til Sverige selv om hun ved ekteskapet var blitt svensk statsborger.

I det brev det er sitert fra foran, nevner Kirkedepartementet også at nordmenn som var utvandret til USA og som hadde fått statsborgerskap der, ikke sjelden vendte tilbake til Norge når de var gamle og syke og trengte fattigunderstøttelse livet ut.

Det fremgår av departementets merknader s. 19-20 at problemene knyttet til fattigunderstøttelse var redusert i forhold til de øvrige nordiske land ved en avtale som blant annet gjaldt refusjon av fattigunderstøttelse. Departementet erkjente for øvrig at innfødsretten begrenset adgangen til å utvise vedkommende selv om det norske statsborgerskapet var tapt, og at fattigvesenet derfor kunne bli belastet av fremmede statsborgere.

Det forhold at en kvinne mistet sitt statsborgerskap ved ekteskap og risikerte utvisning til mannens statsborgerland etter hans død, er også nevnt i den nordiske utredning fra 1922 s. 20. Det ble uttalt en forhåpning om at problemet med utsendelse av enker med barn til mannens hjemland kunne begrenses ved internasjonale avtaler om refusjonsordninger for fattigunderstøttelse, og mer human praksis.

Som nevnt foran kom ingen av de tidligere bestemmelser om innfødsretten med i 1924-loven.

2.1.3.7 Omsorg for nordmenn utvandret til USA

Verken i Ot.prp. nr. 30 (1916) eller i den nordiske utredning fra 1922 ble det trukket noen konsekvens av det som er påpekt foran. I den nevnte proposisjon viste departementet til at retten til å vende tilbake i kraft av innfødsretten var verdifull for nordmenn utvandret til utlandet, og at en begrensing av retten ikke var på sin plass i en tid da man bestrebet seg på å vedlikeholde forbindelse med de utvandrede nordmenn, og på å lette deres adgang til å vende hjem.

Dette var en problemstilling som ble behandlet av et eget utvalg - Utvandringskomiteen - som hadde lagt frem en innstilling om «foranstaltninger til at lette nordmænd at flytte hjem til Norge». Deler av innstillingen er gjengitt på s. 18-19 i Ot.prp. nr. 30 (1916). Her ble det blant annet reist den innvending mot statsborgerloven av 1888 § 2 at hjemvendte nordmenn med innfødsrett hadde problemer med å overbevise norske myndigheter om at de var kommet tilbake til riket for å bosette seg her for bestandig, jf. definisjonen av fast bopel i 1888-loven § 17. Dette førte til at Justisdepartementet i en ny definisjon nøyet seg med å kreve et opphold som måtte antas ikke beregnet på bare å skulle være av begrenset varighet (prp. § 13). Senere under lovsakens behandling gikk bestemmelsene om rettigheter på grunn av innfødsrett ut av lovforslaget, se under avsnitt 2.1.3.5 foran. Hensynet til utvandrede nordmenn lå imidlertid bak den nye § 4 om automatisk gjenerverv av norsk statsborgerskap ved tilbakevenden til landet og etablering av bopel her.

Ønsket om å ta vare på utflyttede nordmenn, kommer også til syne gjennom tapsreglene. Etter § 6 første ledd bokstav b i 1888-loven mistet man norsk statsborgerskap ved å forlate landet for bestandig, dog slik at den som hadde innfødsrett etter Grunnlovens § 92 kunne beholde statsborgerretten ved melding, som imidlertid måtte avgis ett år etter utflytting. I Ot.prp. nr. 30 (1916) ble dette erstattet med en regel (§ 10) om at den som var født i utlandet av foreldre som også var født i utlandet og som aldri hadde hatt bopel i Norge, skulle miste statsborgerretten når han fylte 21 år. Denne løsning ble opprettholdt i den første av de fellesnordiske utredninger (1922) - det ble her påpekt at stor utvandring hadde vært et fellestrekk for landene - og i den følgende lovproposisjon. I Ot.prp. nr. 7 (1924) ble - etter nye fellesnordiske overveielser - lovforslaget endret til at den som var født i utlandet og aldri hadde bodd i riket skulle miste sitt statsborgerskap ved fylte 22 år. Det skulle likevel være mulig å få såkalt bibeholdsbevilling.

2.1.3.8 Bevillingsvilkårene skjerpes

Når det gjaldt statsborgerbevilling ble botidskravet utvidet fra tre til fem år - dette skulle være et minimumskrav - og den opprinnelige bestemmelse om at vedkommende ikke skulle ha gjort noe som medførte tap eller suspensjon av stemmeretten ble erstattet av et alminnelig hederlighetskrav, se ellers avsnitt 7.1.2 og avsnittene 7.4.3.1 og 7.6.1 om disse endringene. Det representerte en lemping at det opprinnelige vilkår om sikkerhetsstillelse for ikke å falle fattigvesenet til byrde ble tatt bort, men det ble erstattet med et generelt krav om forsørgelsesevne. Departementet bemerket i Ot.prp. nr. 30 (1916) s. 27:

«Det er selvfølgelig, og det har heller ikke været gjenstand for meningsforskjel, at der maa holdes strengt paa det princip, at man ikke som hovedpersoner optar andre end økonomisk selvhjulpne mennesker som norske statsborgere. Departementet mener, at man her maa være meget nøieregnende og forsigtig for ikke unødig at paaføre samfundet byrder.»

I innstillingen fra 1922 s. 34 bemerker de nordiske delegerte at «(d)a forsørgelsesevne maa ansees som en av de vigtigste forutsætninger for at erhverve statsborgerret, ligger det i sakens natur, at det ikke er noget større behov for en adgang til at dispensere fra dette vilkaar».

2.1.3.9 Gifte kvinners statsborgerrettslige forhold

Som nevnt foran ble spørsmålet om gifte kvinners statsborgerrettslige forhold tatt opp etter at Ot.prp. nr. 34 var fremsatt i 1922, men ennå ikke behandlet av Stortinget. Spørsmålet ble først tatt opp i Sverige under behandlingen i Lagrådet og Riksdagen av den tilsvarende proposisjon. Det endte med at hele lovforslaget der ble forkastet i april 1923. I mai 1923 oversendte Norske Kvinners Nasjonalråds styre en uttalelse til Stortinget om det samme spørsmål. Det sto for øvrig på dagsorden i flere land utenfor Norden.

Det prinsipp som inntil da hadde ligget til grunn for lovgivningen både i Norden og i andre land, var at den gifte kvinne skulle følge mannen i statsborgerlige forhold. En av konsekvensene var at en kvinne ved inngåelse av ekteskap fikk mannens statsborgerskap. Var hun før ekteskapet statsborger i et land som ikke aksepterte dobbelt statsborgerskap, ville hun miste dette med mindre spørsmålet var særregulert.

Det ble holdt nye nordiske drøftelser. Resultatet av disse ble lagt til grunn i den etterfølgende norske proposisjon. Bestemmelsen om automatisk erverv av norsk statsborgerskap når en utenlandsk kvinne giftet seg med norsk mann ble beholdt (§ 3). Regelen om tap av norsk statsborgerskap når fremmed statsborgerskap ble ervervet ved ekteskap ble likeledes beholdt, men slik at tapet først skulle inntre ved utflytting fra landet (§ 8). Også i enkelte andre sammenhenger ble utkastet endret slik at bestemmelser som gjaldt mannens erverv eller tap av statsborgerskap ikke uten videre fikk betydning for kvinnen.

2.1.3.10 Betydningen av lovgivningen i andre land

Gjennomgåelsen foran viser at nasjonale forhold i noen grad påvirket løsningen. Det forhold at utvandringen hadde vært stor er trukket inn. Likeledes er det klart at man vurderte hvordan valget av løsninger kunne belaste fattigvesenet. Det var imidlertid også gjort omfattende undersøkelser i fremmed rett. I noen sammenhenger ble det henvist til løsninger som var valgt i andre land og som burde velges også i de nordiske.

2.1.4 Etterkrigsoppgjøret

Provisorisk anordning 17. august 1945 om tillegg til statsborgerlovgivningen ble avløst av lov 13. desember 1946 um tillegg til statsborgarlovi. Både anordningen og loven regulerer forhold som gjelder erverv av statsborgerskap i krigstiden av noen som var borger av fiendestat. De regulerer også tap av norsk statsborgerskap ved erverv av statsborgerskap i fiendestat i krigstiden. Dette tap skulle inntre uavhengig av bestemmelsen i 1924-loven § 8 om at tap først inntrådte ved utflytting fra riket. Bestemmelsen fikk betydning for norske kvinner som under krigen hadde giftet seg med tysk statsborger.

Etter provisorisk anordning 17. august 1945 om endring i restitusjonsanordningen av 1941 skulle alle statsborgerbevillinger gitt under krigen stadfestes av Justisdepartementet for å være gyldige (§ 5).

2.1.5 Statsborgerloven av 1950

2.1.5.1 Lovforarbeidene

Loven bygger på en fellesinnstilling utarbeidet av utredningsutvalg fra Danmark, Norge og Sverige, og avgitt i 1949. Noe mandat for utredningen synes ikke å være fastsatt. Proposisjon ble fremmet i 1950, Ot.prp. nr. 15.

2.1.5.2 Gifte kvinners statsborgerlige stilling

Et av de spørsmål som ble tatt opp - og som ble det viktigste - gjaldt gifte kvinners stilling med hensyn til statsborgerskap. Det ble foretatt en gjennomgang av de argumenter som tidligere var gjort gjeldende - blant annet med hensyn til familiens enhet - men konklusjonen ble at kvinnen ikke skulle tape sitt statsborgerskap ved ekteskap og at hennes tap og erverv av statsborgerskap også i andre sammenhenger skulle baseres på hennes egne disposisjoner.

2.1.5.3 Særregler for borgere i andre nordiske land

Et annet hovedspørsmål gjaldt lettelser i adgangen for de nordiske lands borgere til å erverve statsborgerskap i et annet nordisk land. Det ble foreslått at det skulle kreves lavere botid for de nordiske lands borgere enn for andre når det gjaldt bevilling, og at fødsel og botid i et annet nordisk land i enkelte sammenhenger skulle likestilles med fødsel og botid i landet selv. Det ble videre foreslått en regel om rett for statsborgere i andre nordiske land til å bli statsborger i bopelslandet ved melding, og en egen regel om gjenerverv av statsborgerskap. Blant annet fordi Finland og Island ikke hadde deltatt i drøftelsene, ble bestemmelsene gitt en slik form at de bare skulle gjennomføres ved avtale mellom landene. Det var forutsatt at lovbestemmelsene skulle være ledd i et mer omfattende arbeide for å legge forholdene til rette for nordisk integrasjon. Spørsmålet om felles nordisk statsborgerskap var reist på dette tidspunkt, men noe forslag i denne retning ble ikke tatt opp av utvalgene.

2.1.5.4 Botidskravet settes til syv år og gjenervervsreglene skjerpes

Kravet til botid som vilkår for bevilling ble hevet fra fem til syv år, men ifølge lovforarbeidene var dette ingen reell skjerpelse - i praksis hadde man allerede under 1924-loven generelt stilt krav om syv til tolv års botid.

Mens det etter 1924-loven var tilstrekkelig for gjenerverv at vedkommende tok fast bolig her i landet, ble det nå innført et vilkår om to års botid og om melding. Fra norsk side ønsket man opprinnelig - av hensyn til norskamerikanerne - å beholde den opprinnelige bestemmelse - og vilkåret om to års botid er et nordisk kompromiss.

Lovforarbeidene vil for øvrig bli gjennomgått i de avsnitt hvor utvalget skal vurdere spørsmålet om å endre gjeldende lov.

2.1.6 Senere endringer

Statsborgerloven fra 1950 har vært endret flere ganger, men uten at det er foretatt noen generell gjennomgang. Noen av disse endringer skal nevnes her.

Ved lov 20. desember 1968 nr. 1 ble det foretatt endringer som var nødvendige for at Norge kunne ratifisere FNs konvensjon 30. august 1961 om begrensning av statsløshet. Dette førte til at lovens § 3 fikk det innhold den har i dag. Den nye bestemmelse om rett til å bli statsborger ved melding når vedkommende har bodd minst ti år i Norge i barne- og ungdomstiden, fikk vesentlig betydning også for innvandrerbarn med fremmed statsborgerskap. Ved samme lov ble også bestemmelsene om statsborgerskap for borgere i andre nordiske land noe lempet. Til grunn for lovendringene lå en utredning fra et utvalg bestående av sakkyndige fra Danmark, Finland, Norge og Sverige. Om disse endringer se avsnitt 7.1.2 og 8.2.1 nedenfor.

Ved lov 25. mai 1979 nr. 19 ble § 1 endret slik at et barn født i ekteskap ved fødselen erverver norsk statsborgerskap også etter mor. Bakgrunnen for endringen var en resolusjon vedtatt av ministerkomiteen i Europarådet. Den anbefalte medlemsstatene å innføre bestemmelser slik at barn født i ekteskap ervervet statsborgerskap - fortrinnsvis ved fødselen - i vedkommende medlemsland selv om bare en av foreldrene har landets statsborgerrett og uansett om dette er faren eller moren. På grunnlag av denne anbefalingen samarbeidet de nordiske land for å komme frem til ensartede løsninger, se nærmere avsnitt 5.1 om nedstamningsprinsippet.

Ved lov 21. mai 1999 nr. 32 ble det i statsborgerloven tilføyet en bestemmelse om adoptivbarns erverv av norsk statsborgerskap (§ 1a). Bakgrunnen for endringen var et ønske om at adoptivbarn så vidt mulig skal ha samme rettsstilling som egnefødte barn, se nærmere under avsnitt 6 nedenfor. Samtidig ble det tilføyet en ny § 2a som gjelder barn født av ugifte foreldre hvor far er norsk. Bakgrunnen for denne bestemmelse var et ønske om å likestille barn født i og utenfor ekteskap i størst mulig utstrekning. Den nye bestemmelse går ut på at det kan inngis melding om at barnet skal være norsk statsborger, se ellers avsnitt 5.2 nedenfor.

2.2 Statsborgerskapets betydning etter norsk rett

2.2.1 Innledning

Lov om riksborgarrett av 1950 regulerer hvem som er å anse som norske statsborgere. Statsborgerskapets rettslige innhold går frem av øvrig lovgivning, og utgjøres av summen av de rettigheter og plikter som følger av statsborgerskapet.

Grunnloven inneholder ingen bestemmelser om norsk statsborgerskap. Den inneholder imidlertid spredte bestemmelser om at enkelte rettigheter og plikter er forbeholdt «norske borgere», «statens borgere» mv. Da Grunnloven ble til var alle som hadde fast bopel i Norge «norske borgere». Dette gjaldt frem til den første statsborgerloven i 1888. I dag må man som utgangspunkt legge til grunn at der Grunnloven benytter uttrykket «borger», må dette forstås som statsborgere etter den til enhver tid gjeldende statsborgerlovgivning.

De aller fleste rettsregler i samfunnet gjelder uavhengig av statsborgerskap. Utlendinger som oppholder seg eller driver virksomhet innenfor landets grenser, er i utgangspunktet underlagt de samme lover og regler som norske statsborgere. Utlendinger som handler i strid med norsk lov, kan bli holdt strafferettslig eller erstatningsrettslig ansvarlig på lik linje med norske statsborgere, samtidig som de også nyter godt av den beskyttelse som ligger i straffelovgivningen og erstatningslovgivningen.

Det er ikke bare gjennom statsborgerskap at rettigheter og plikter forbeholdes personer med en særlig tilknytning til det norske samfunnet. Etter en rekke rettsregler er det av avgjørende betydning om man er bosatt i Norge. Eksempler på dette er skattelovgivningen og folketrygdlovgivningen. For utlendingers adgang til å stemme ved lokalvalg er det avgjørende om man har vært registrert i folkeregisteret som bosatt i Norge de siste tre år. Andre rettigheter og plikter er knyttet til om man har lovlig opphold i riket. Retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er et eksempel på dette. Atter andre regler er knyttet til om man har eller vil komme til å ha faktisk opphold i riket over en viss tid, slik som plikten og retten til grunnskoleopplæring.

I Norge har vi også et spesielt rettsinstitutt som betegnes innfødsrett, som innebærer at enkelte rettigheter og plikter har vært forbeholdt personer med en spesiell tilknytning til det norske samfunnet. I dag er innfødsrett bare vilkår for å kunne utnevnes til embeter i staten, og behandles nedenfor under avsnitt 2.2.5.

Utviklingen har i de senere år gått i retning av at statsborgerskapet får stadig mindre å si for individets rettigheter og plikter i samfunnet. Denne utviklingen har i særlig grad gjort seg gjeldende innen næringslovgivningen. Statsborgerskapet har i dag sin mest sentrale betydning i forhold til stemmerett og valgbarhet, verneplikt, den ubetingede retten til opphold og til å ta arbeid i riket samt retten til å inneha visse stillinger og verv - spesielt innen rettspleien, politi- og fengselsvesenet og utenrikstjenesten.

Nedenfor gis en kort oversikt over de mest sentrale bestemmelser der statsborgerskapet er bestemmende for hvilke rettigheter og plikter man har. Fremstillingen tar utgangspunkt i bestemmelser som er nedfelt i formell lov og tar ikke sikte på å være fullstendig. Grunnlovens bestemmelser vil bli behandlet der det emnemessig er naturlig.

2.2.2 Stemmerett og valgbarhet

En av de sentrale rettighetene som er forbeholdt norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget, samt retten og plikten til å motta valg som stortingsrepresentant. Norsk statsborgerskap er derfor avgjørende for muligheten til å delta i og påvirke sentrale demokratiske beslutningsprosesser i samfunnet.

Det er først i vårt århundre at alle statens borgere er gitt stemmerett. Da Grunnloven ble til i 1814, ble stemmerett kort sagt gitt til embetsmenn, bønder og byborgere. De som var ansatt i annen manns tjeneste hadde ikke den uavhengighet som man etter datidens tankegang mente var en nødvendig forutsetning for stemmerett. Man var ikke stemmeberettiget før man var 25 år, og kvinner hadde ikke stemmerett. I følge Andenæs, Statsforfatningen i Norge (1998) s. 98, regnet man med at knapt 7,5 prosent av befolkningen var stemmeberettigede før den første utvidelsen av stemmeretten i 1884. I 1884 ble stemmeretten utvidet etter adskillig politisk strid. Man innførte det såkalte censussystem. Stemmeretten ble utvidet til å omfatte personer som betalte skatt av en viss inntekt. Først i 1898 ble det innført alminnelig stemmerett for menn. Kvinnene fikk stemmerett etter censussystemet i 1907, og alminnelig stemmerett på lik linje med menn først i 1913.

Etter Grunnloven § 50 første ledd er stemmeretten ved stortingsvalg forbeholdt «norske Borgere». På dette punktet er Grunnlovens krav kvalifisert gjennom statsborgerlovgivningen, slik at stemmeretten er forbeholdt personer med norsk statsborgerskap, jf. valgloven 1. mars 1985 nr. 3 § 3.

Grunnloven § 50 er ikke til hinder for at personer uten norsk statsborgerskap gis rett til å stemme ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Frem til valget i 1979, har likevel bare norske statsborgere hatt stemmerett ved slike valg. Ved lovendring 15. desember 1978 nr. 85, ble statsborgere av andre nordiske land som har stått registrert i folkeregisteret som bosatt i Norge de tre siste år før valgdagen, gjort stemmeberettigede og valgbare til fylkestings- og kommunestyrevalg. Om begrunnelsen for endringen vises det særlig til Ot.prp. nr. 55 (1977-78) s. 1-9.

Ved valget i 1983 ble ordningen utvidet til å gjelde alle utenlandske statsborgere, jf. lovendring 8. april 1983 nr. 15. Om begrunnelsen for endringen vises det særlig til St.meld. nr. 74 (1979-80) s. 127-129.

Ved valget i 1999 er stemmeretten for statsborgere fra andre nordiske land ved fylkestings- og kommunestyrevalg ytterligere utvidet til å gjelde alle som 31. mars i valgåret står innført i folkeregisteret som bosatt i Norge. Endringen er begrunnet med at Danmark, Finland og Sverige har innført stemmerett ved lokalvalg for øvrige nordiske statsborgere fra «innvandringstidspunktet». Bakgrunnen for endringen i disse landene, er at nordiske borgere er gitt samme rettigheter som EU-borgere, jf. Romatraktaten artikkel 8 B (1), som ble tilføyd ved Maastrichttraktaten i 1992.

Bare norske statsborgere kan stemme ved valg til storting, fylkesting og kommunestyre dersom de er bosatt utenfor Norge på valgdagen, jf. valgloven § 3 annet ledd. Vilkåret er at man noen gang har stått innført i folkeregisteret som bosatt i Norge.

Vi har ingen generelle regler for hvem som skal ha stemmerett ved folkeavstemninger, slik at reglene for dette fastsettes ved lov i det enkelte tilfellet. Ved folkeavstemningen om Norge skulle søke medlemskap i EU i 1994, var - på samme måte som ved stortingsvalg - bare norske statsborgere stemmeberettigede, jf. lov 24. juni 1994 nr. 42 § 3.

Retten og plikten til å motta valg er direkte knyttet til stemmeretten, jf. valgloven § 12. Ved valg som stortingsrepresentant er det et tilleggsvilkår at vedkommende i de siste ti år har oppholdt seg i Norge, jf. Grunnloven § 61 og valgloven § 12.

Ved kgl. res. 3. oktober 1997, ble det nedsatt et utvalg som skal gjennomgå valgloven og valgordningen i Norge. Utvalget skal avgi sin innstilling senest 31. desember 2000. Spørsmålet om det skal gis regler for folkeavstemninger er ett av de spørsmål som det er presisert i mandatet at utvalget skal se på.

2.2.3 Verneplikt

I likhet med stemmeretten har heller ikke verneplikten alltid vært pålagt alle statens borgere. Før Grunnloven ble til i 1814, var det bøndene som ivaretok landets forsvar. Et av de spørsmålene som skapte strid ved utformingen av Grunnloven, var om også borgere og embetsmenn skulle bidra til dette. Konstitusjonskomiteen foreslo alminnelig verneplikt som sin ellevte grunnsetning. Resultatet ble et kompromiss. Man fastslo prinsippet om den alminnelige verneplikt i Grunnlovens § 109, ved å pålegge «(e)nhver Statens Borger» verneplikt. Samtidig ble det åpnet for begrensninger i verneplikten ved lov, jf. annet ledd. Vernepliktsloven av 1816 videreførte prinsippet om at verneplikten skulle påhvile så å si utelukkende allmuen på landet. Sønner av embetsmenn var lenge fritatt for verneplikt, og det var lenge adgang for vernepliktige til å leie en annen til å utføre tjenesten i sitt sted («stillingsretten»). Først i 1876 ble det innført alminnelig verneplikt etter prinsippet i Grunnloven, med unntak for de tre nordligste fylker. I 1897 ble også denne begrensningen opphevet. Verneplikt for kvinner er ikke innført.

Frem til någjeldende vernepliktslov fra 1953, var det i tillegg et vilkår for verneplikt at man hadde innfødsrett i Norge, se nedenfor under avsnitt 2.2.5 om innfødsretten. Bakgrunnen for dette var at alle som var bosatt i landet ble regnet som norske borgere før statsborgerloven av 1888. Man knyttet derfor verneplikten opp mot innfødsretten for å kvalifisere kretsen av borgere det var naturlig å pålegge verneplikt. Etter vernepliktslovene av 1857 og 1866 var imidlertid også utlendinger med «fast Hjem» i riket, dvs. norske borgere uten innfødsrett, omfattet av verneplikten. Forutsetningen var at ingen konvensjon med fremmed stat eller undersåttelig forhold med sådan var til hinder for dette. I vernepliktslovene av 1910 og 1929 var regelen endret, slik at andre enn norske statsborgere med innfødsrett som var hjemmehørende i riket kunne pålegges verneplikt under de samme forutsetninger.

Grunnloven slår altså fast prinsippet om allmenn verneplikt i § 109, mens den samtidig overlater det til lovgivningen å gjøre unntak fra prinsippet. Bestemmelsen er ikke til hinder for at man i lovs form pålegger personer om ikke er norske statsborgere å avtjene verneplikt.

I kraft av prinsippet om personalhøyhet over egne statsborgere (se nedenfor under avsnitt 2.3.3.2), må Norge stå folkerettslig fritt til å pålegge sine egne statsborgere verneplikt uavhengig av om det også har statsborgerskap i et annet land, og uavhengig av om de har avlagt førstegangstjeneste i dette landet. Norge har imidlertid påtatt seg folkerettslige forpliktelser overfor en rekke nasjoner som begrenser muligheten til å pålegge personer med utenlandsk statsborgerskap verneplikt. Dette gjelder spesielt ved dobbelt statsborgerskap hvor vedkommende allerede har avtjent verneplikten i utlandet. En må også legge til grunn at man i kraft av territorialhøyheten (se nedenfor under samme avsnitt) kan pålegge utenlandske statsborgere som er bosatt i Norge verneplikt selv om vedkommende ikke har norsk statsborgerskap, jf. også vernepliktsloven § 3 annet ledd forutsetningsvis.

Etter någjeldende vernepliktslov 17. juli 1953 nr. 29 § 3 påhviler verneplikten mannlige norske statsborgere. Ved dobbelt statsborgerskap er vedkommende ikke vernepliktig når konvensjon med en annen stat er til hinder for det. Kongen kan bestemme at verneplikt skal pålegges også menn som uten å være norske statsborgere hører hjemme her i riket, dersom dette ikke strider mot konvensjon. Slike vernepliktige skal likevel være fri for militærtjeneste så lenge staten er i krig med det land han er eller sist var statsborger i. Regler om dette er gitt i forskrift 22. november 1991 nr. 855 om reglement for utskriving og verneplikt (RUV), punkt 11-16. Reglene er utformet slik at verneplikt kan pålegges etter personlig søknad. Vernepliktige som ikke er norske statsborgere kan ikke gis befals grad eller få utdanning som fører frem til befals status, og det er lagt begrensninger på hvor slike vernepliktige kan gjøre tjeneste. Frivillig militærtjeneste for kvinner er forbeholdt norske statsborgere, jf. vernepliktsloven § 3 annet ledd første punktum og RUV punkt 17-19.

Plikten til å gjøre tjeneste i heimevernet påhviler alle vernepliktige som forutsettes ikke kalt inn til annen militærtjeneste, jf. heimevernsloven av 17. juli 1953 nr. 28 § 4. Vernepliktsfrie i vernepliktig alder, og eldre til og med det år de fyller 55 år, er tjenestepliktige med mindre de ville være fri for verneplikt pga. statsborgerlige forhold. Dette innebærer at personer med dobbelt statsborgerskap kan pålegges tjenesteplikt med mindre konvensjon med fremmed stat er til hinder for det, jf. vernepliktsloven § 3.

Norsk statsborgerskap er ikke vilkår for å kunne melde seg til frivillig tjeneste i heimevernet, jf. heimevernsloven § 5, og utenlandsk statsborgerskap er heller ikke til hinder for at man tjenestegjør i heimevernet på frivillig basis. Frivillig tjeneste forutsetter imidlertid godkjennelse av heimevernsmyndighetene, jf. forskrift av 30. april 1999 nr. 431 punkt 38 flg.

Etter sivilforsvarsloven 17. juli 1953 nr. 9 § 23, kan menn og kvinner fra 18-65 år som oppholder seg i riket pålegges tjenesteplikt i sivilforsvaret. Tjenesteplikten er med andre ord ikke knyttet til statsborgerskapet.

Ved lov 23. februar 1996 nr. 9 § 2, er det bestemt at bare norske statsborgere kan tjenestegjøre i internasjonale fredsoperasjoner som Norge deltar i. Innenfor de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller som følger av overenskomst med fremmed stat, er Kongen gitt myndighet til å tillate andre personer å gjøre tjeneste som medlem av en norsk styrke i en internasjonal fredsoperasjon, jf. § 2 annet ledd. Loven gjelder ikke for tjeneste som er pålagt i medhold av vernepliktsloven, jf. § 1 tredje ledd.

2.2.4 Retten til opphold og retten til å ta arbeid i riket

Med en historisk sett restriktiv innvandrings-, flyktning- og asylpolitikk, er retten til opphold i Norge kanskje den viktigste konsekvensen av statsborgerskapet for mange grupper i dag.

Statsborgernes rett til opphold i hjemstaten har kommet til uttrykk i folkeretten gjennom Den europeiske menneskerettighetskonvensjon 4. november 1950 (EMRK) protokoll 4 artikkel 3 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP) artikkel 12 (4). Prinsippet har også kommet til uttrykk i Verdenserklæringen om menneskerettighetene 10. desember 1948, FN (V) artikkel 13 (2). Bestemmelsene i EMRK og SP er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30.

Prinsippet kommer til uttrykk gjennom utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64. Loven legger restriksjoner på utlendingers rett til å ta arbeid, oppholde seg og bosette seg i landet. Også lovens regler om bortvisning og utvisning gjelder utelukkende for personer som ikke er norske statsborgere.

I lov om utlevering av lovbrytere mv. 13. juni 1975 nr. 39 § 2 går det frem at norsk statsborger ikke kan utleveres etter bestemmelsene i loven. Et unntak fra dette gjelder for utlevering i Norden, jf. lov 3. mars 1961 nr. 1. Lovens § 2 forutsetter at norsk statsborger som er siktet, tiltalt eller domfelt for straffbar handling i Danmark, Finland, Island eller Sverige på visse vilkår kan utleveres fra Norge. Tilsvarende gir lov 5. juni 1970 nr. 35 hjemmel til at man på visse vilkår kan utlevere norske statsborgere til annet nordisk land for å få iverksatt vedtak om frihetsinngrep truffet av myndighet i dette landet.

Ved gjennomføringen av EØS-avtalen ble det gjort en praktisk viktig utvidelse av kretsen av personer som har rett til arbeid og opphold i Norge. Bestemmelsene om fri flyt av arbeidskraft og rett til å etablere næringsvirksomhet innen EØS-området medfører at enhver som omfattes av EØS-avtalen kan bosette seg og ta arbeid her.

2.2.5 Offentlige stillinger, verv m.m.

Allerede forordning 15. januar 1776 fastsatte at «Embeder og Tienester» i staten var forbeholdt personer med en kvalifisert tilknytning til landet, se ovenfor under avsnitt 2.1.1.

Ved vedtakelsen av Grunnloven i 1814 holdt man fast ved denne linjen, jf. § 92. Etter bestemmelsen kan bare norske borgere (statsborgere) utnevnes til embeter i staten. I tillegg må man ha norsk innfødsrett, jf. bestemmelsens bokstav a, b og d.

Norsk innfødsrett har personer som enten er født i riket av foreldre som på fødselstidspunktet var norske statsborgere (undersaatter), eller er født i utlandet av norske foreldre som på fødselstidspunket ikke var statsborgere av en fremmed stat, jf. bokstav a og b. I tillegg til dette kan Stortinget gi personer innfødsrett ved særskilt vedtak etter Grunnloven § 75 bokstav m, jf. § 92 bokstav d. Erverv av innfødsrett ved stortingsvedtak betegnes naturalisasjon, - et uttrykk som i andre land betegner erverv av statsborgerskap ved bevilling. Likestilt med personer med norsk innfødsrett er personer som har oppholdt seg i riket i ti år, jf. bokstav c.

Det følger av Grunnloven § 12 at statsborgerskap også er et vilkår for å utnevnes til statsråd. Det kreves imidlertid ikke norsk innfødsrett for å være statsråd eller statsminister.

Også innen rettspleien stilles det i enkelte sammenhenger krav om norsk statsborgerskap. Dette gjelder i første rekke for dommere, jf. domstolsloven 13. august 1915 nr. 5 § 53. Også midlertidige dommere, dommerfullmektiger og forliksrådsmedlemmer er dommere i lovens forstand og omfattes av kravet om norsk statsborgerskap, jf. § 52. Kravet om statsborgerskap har ikke selvstendig betydning for faste dommere ved Høyesterett, lagmannsrettene og herreds- og byrettene, siden slike stillinger er gjort til embeter, jf. domstolloven § 55. Man må følgelig ha norsk innfødsrett i tillegg til norsk statsborgerskap for å kunne utnevnes til slike stillinger, jf. Grunnloven § 92.

For meddommere, skjønnsmenn og lagrettemedlemmer (jurymedlemmer) er det tilstrekkelig å være valgbar til kommunale valg, jf. domstolloven § 65, § 53 første ledd annet punktum og skjønnsprosessloven 1. juni 1917 nr. 1 § 14 annet ledd. Statsborgerskap er derfor ikke et absolutt vilkår for å gjøre tjeneste som lagrettemedlem, meddommer eller skjønnsmann, siden det er tilstrekkelig å ha vært registrert som bosatt i Norge de tre siste år før valgdagen for å være valgbar ved fylkestings- og kommunestyrevalg, jf. valgloven § 12 jf. § 3. For nordiske borgere er det etter lovendringen i 1999 tilstrekkelig å være registrert i Folkeregisteret som bosatt i Norge 31. mars i valgåret.

Plikten til å gjøre tjeneste som rettsvitne påhviler etter domstolloven § 101 enhver som er innført i manntallet for kommunale valg i domssognet. Statsborgerskap har således også indirekte betydning for adgangen til å være rettsvitne, likevel slik at det er tilstrekkelig å ha vært bosatt i landet de siste tre år før valgdagen, jf. valgloven § 5 annet ledd, jf. § 3.

Når det gjelder statsborgerskap som vilkår for stillinger og verv ved særdomstoler og domstolslignende forvaltningsorganer, kan det nevnes at medlemmene av Arbeidsretten må være norske statsborgere, jf. arbeidstvistloven 5. mai 1927 nr. 1 § 10. Tilsvarende gjelder for partenes representanter, likevel slik at det er adgang til å dispensere fra dette, jf. lovens § 17. Sysselmannen er også tillagt en viss domsmyndighet, og etter Svalbardloven, 17. juli 1925 nr. 11 § 11, må rettsvitner, skjønnsmenn og meddommere oppnevnt av sysselmannen være norske statsborgere. Formann, varaformann og minst ett annet medlem i Trygderetten må oppfylle kravene til å være høyesterettsdommer, jf. lov 16. desember 1966 nr. 9 § 3. Sammenholdt med domstolloven § 53 må dette innebære krav om norsk statsborgerskap. Faste medlemmer av trygderetten er uansett embetsmenn, slik at de må ha norsk innfødsrett i tillegg til statsborgerskap, jf. Grunnloven § 92.

Også andre stillinger og verv forutsettes besatt av personer som fyller kravene til å være høyesterettsdommer. Dette gjelder f.eks. for sivilombudsmannen, jf. lov 22. juni 1962 nr. 8 § 1 annet ledd. Utvalget viser også til petroleumsloven (1996 nr. 72) § 10-10, universitetsloven (1995 nr. 22) § 42 a nr. 5, sjøloven (1994 nr. 39) § 485, naturskadeloven (1994 nr. 7) § 18, finansieringsvirksomhetsloven (1988 nr. 40) § 2-17a, verdipapirsentralloven (1985 nr. 62) § 2-11, utmarkskommisjonsloven (1985 nr. 51) § 3, straffeprosessloven (1981 nr. 25) § 216h, tannlegeloven (1980 nr. 43) § 44, legeloven (1980 nr. 42) § 49 og lov om Norges krigsskaderåd 6. juli 1951 nr. 4 § 2. Utvalget antar at bestemmelsene må leses i sammenheng med domstolloven § 53, slik at det også gjelder krav om norsk statsborgerskap.

Etter politiloven 1995 nr. 53 § 18 må tilsatte i politi- og lensmannsetaten med politimyndighet være norske borgere. Departementet begrunnet kravet om norsk statsborgerskap slik i Ot.prp. nr. 22 (1994-95) s. 36:

«Politimyndighet innebærer at tjenestemannen opptrer direkte overfor allmennheten som utøver av samfunnets tvangsmakt. Den som skal gjøre dette, bør ha det lojalitetsbånd som ligger i statsborgerskapet. Det bør heller ikke være noen tvil om at vedkommende har del i de tradisjoner og oppfatninger som gjør seg gjeldende i Norge om hvorledes politiet bør opptre i ulike tilspissede situasjoner. Det er ingen motsetningsforhold mellom dette kravet og ønsket om å tilsette flere med innvandrerbakgrunn i politiet. Departementet mener det er nødvendig å rekruttere flere med innvandrerbakgrunn for å sikre at politiet har kontakt med og tillit hos innvandrergruppene og arbeider aktivt for å oppnå dette. Man anser det imidlertid uaktuelt å tilsette noen før de er fast etablert i Norge og har søkt og fått norsk statsborgerskap. Kravet om statsborgerskap gjelder ikke i stillinger uten politimyndighet, noe som bl.a. gir adgang til å tilsette tolker og andre utenlandske eksperter.»

For lensmenn går kravet om norsk statsborgerskap også frem av lensmannsloven 16. juni 1961 nr. 7 § 1. Personer som antas til tjenestegjøring i fengselsvesenet må også være norsk borger, jf. fengselsloven 12. desember 1958 nr. 7 § 6.

Utenrikstjenesteloven 18. juli 1958 nr. 1 § 16 bestemmer at utsendt utenrikstjenestemann må være norsk statsborger.

Endelig kan det være grunn til å nevne sikkerhetsloven av 20. mars 1998 nr. 10 § 22, som bestemmer at utenlandske statsborgere normalt ikke skal gis sikkerhetsklarering. Manglende sikkerhetsklarering vil føre til at man ikke kan settes i arbeid hvor man vil kunne få adgang til skjermingsverdig informasjon. Loven gjelder for forvaltningsorganer.

EØS-avtalens bestemmelser om ikke-diskriminering av arbeidstakere på bakgrunn av statsborgerskap gjelder ikke for stillinger i den offentlige administrasjon, jf. EØS-avtalen artikkel 28 nr. 4. Regelen er etter EF-domstolens praksis ikke absolutt. De stillinger der det kreves norsk statsborgerskap i dag faller innenfor unntaksregelen.

2.2.6 Muligheten for å yte beskyttelse og bistand i utlandet

Statsborgerskapet har også betydning for norske myndigheters muligheter for å yte diplomatisk beskyttelse og ulike former for konsulær bistand i utlandet. De folkerettslige rammer for slik beskyttelse og bistand er behandlet nedenfor under avsnittene 2.3.3.3 og 2.3.3.4. Der er også innholdet av begrepene beskrevet nærmere. Som det går frem av fremstillingen, er det opp til den enkelte stat å bestemme om, og eventuelt i hvilken grad, man ønsker å gi slik beskyttelse og bistand i utlandet. I dette avsnittet behandles den beskyttelse og bistand som etter norsk rett ytes statsborgere i utlandet.

Etter utenriksloven 18. juli 1958 nr. 1 § 1, har utenrikstjenesten blant annet til oppgave å « . . . yte nordmenn råd, hjelp og beskyttelse overfor utenlandske myndigheter, personer og institusjoner». Verken loven selv eller forarbeidene presiserer hva dette omfatter, i hvilken grad den enkelte har krav på slik beskyttelse og bistand og om dette er forbeholdt norske statsborgere, jf. uttrykket «nordmenn». Bestemmelsen må antas å omfatte både diplomatisk beskyttelse og ulike former for konsulær bistand.

I utenriksinstruksen, fastsatt ved kgl. res. 17. desember 1976, går det nærmere frem hva slags type bistand som skal ytes ved norske utenriksstasjoner. Dette dreier seg om ulike typer konsulær bistand. Hva slags type bistand som kan ytes går frem av instruksens kapittel 8, og består f.eks. av bistand i person- og familierettslige saker (§ 1), notarialforretninger (§ 2), vigsel (§ 3), bistand ved opprettelse av testament (§ 5), bistand ved dødsfall (§ 6), rettsanmodning og forkynnelse (§ 7), rettshjelp i straffesaker (§ 8), utstedelse av politipass m.m. (§ 9), fornyelse av offisielle pass (§ 10), mottakelse av forhåndsstemmer (§ 15), viderebefordring av post (§ 16), deposita (§ 17), forsendelse av sparepenger (§ 18), bistand ved ulykke og sykdom (§ 19), nødlidenhetslån (§ 20), ettersøking av norske borgere (§ 21), andre oppgaver (§ 22). Utvalget nøyer seg med å henvise til utenriksinstruksen med hensyn til det nærmere innholdet i den bistanden som ytes i utlandet.

Utenriksdepartementet opplyser at den bistand som ytes den enkelte vil skje innenfor rammene av norsk lov og - avhengig av sak - lovgivningen i det land der bistanden ytes. Omfanget av de enkelte tjenester vil bli vurdert konkret i hvert enkelt tilfelle ut fra hva som er rimelig ut fra de til enhver tid tilgjengelige ressurser.

Selv om diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand i utgangspunktet bare ytes norske statsborgere i utlandet, kan bistand også ytes til utlendinger. Dette gjelder i første rekke konsulære funksjoner som etter sin art er rettet mot utlendinger, som f.eks. visering av pass (§ 11) og utstedelse av laissez-passer (§ 12). Det går frem av Utenriksdepartementets kommentar til instruksen (1991) s. 129, at også flyktninger og statsløse bosatt i Norge vil kunne ytes ulike former for bistand under midlertidig opphold i utlandet. Utenriksdepartementet opplyser at de vil i hvert enkelt tilfelle vurdere om det er mulig å yte diplomatisk beskyttelse og konsulær bistand til utlendinger som har arbeids- og oppholdstillatelse i Norge. Det antydes at det kan være vanskeligere å yte diplomatisk beskyttelse enn ulike former for konsulær bistand i disse tilfellene.

Utenriksdepartementet opplyser også at utenrikstjenesten yter bistand til norske borgere uavhengig av om vedkommende har dobbelt statsborgerskap. Enkelte typer bistand kan imidlertid vise seg umulig å yte dersom vedkommende også er statsborger i mottakerstaten. Dette vil særlig være saker som omfatter bistand i person- og familierettslige saker og rettshjelp i straffesaker. Erfaringsmessig har mottakerstaten en tendens til å ignorere det norske statsborgerskapet i slike saker. Praktiske eksempler på dette vil man ofte finne i barnebortføringssaker, i forbindelse med tvangsekteskap og i fengslingssaker.

2.2.7 Retten til norsk pass

Etter passloven 19. juni 1997 nr. 82 § 1 har norske statsborgere etter søknad rett til norsk pass.

Om utlendingers adgang til norske reisebevis, vises det til utlendingsloven § 19 jf. utlendingsforskriften § 65 flg. (reisebevis for flyktninger), utlendingsforskriften § 69 flg. (utlendingspass) og utlendingsforskriften § 73 (nødpass).

2.2.8 Statsborgerskap som vilkår for trygdeytelser og andre sosiale ytelser

Retten til trygdeytelser og andre sosiale ytelser er i liten grad forbeholdt norske statsborgere. Rettighetene er normalt knyttet til faktisk opphold, lovlig opphold eller bosted i riket.

Folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 bygger på et bostedsprinsipp, slik at alle som er bosatt i Norge er pliktige medlemmer av folketrygden, jf. § 2-1. Med bosettelse regnes opphold i riket som har vart eller er ment å vare mer enn tolv måneder. Det er et vilkår at oppholdet har vært lovlig. Pliktig medlem i trygden er også den som er arbeidstaker i Norge, forutsatt at vedkommende har lovlig adgang til inntektsgivende arbeid i Norge, jf. § 2-2. I § 2-5 gis det regler om pliktig medlemskap for enkelte grupper av norske statsborgere som oppholder seg i utlandet.

Lov om sosiale tjenester 13. desember 1991 nr. 81 får i utgangspunktet anvendelse for enhver som har faktisk opphold i riket, jf. § 1-2, likevel slik at personer uten lovlig opphold ikke har rett til økonomisk stønad etter lovens kapittel 5, jf. forskrift til sosialtjenesteloven 4. desember 1992 nr. 915 § 1-1. Lovens anvendelsesområde er nærmere presisert i forskriftens §§ 1-1 til 1-3.

Lov om barneverntjenester 17. juli 1992 nr. 100 gjelder for alle som oppholder seg i riket, jf. lovens § 1-2.

Kontantstøtteloven 26. juni 1998 nr. 41 bygger på et bostedsprinsipp, slik at barnet og støttemottakeren (den barnet bor fast hos) må være bosatt i Norge, jf. lovens §§ 2 og 3.

I enkelte eldre trygdeordninger er statsborgerskap fortsatt vilkår for medlemskap, likevel slik at personer bosatt i riket gjerne er gitt de samme rettigheter, jf. f.eks. lov om pensjonstrygd for sjømenn 3. desember 1948 nr. 7 § 1 og skogsarbeiderpensjonsloven 3. desember 1951 nr. 2 § 1.

Retten og plikten til grunnskoleutdanning er knyttet til opphold i riket ut over tre måneder, jf. opplæringsloven 17. juli 1998 nr. 61 § 2-1.

2.2.9 Næringslovgivningen

Tidligere har det vært et viktig lovgivningspolitisk siktemål å forhindre for stor utenlandsk innflytelse over norsk næringsliv og norske naturressurser. Dette medførte at norsk statsborgerskap i en viss utstrekning ble gjort til vilkår for å kunne drive eller delta i ervervsvirksomhet og for å erverve fast eiendom. Bakgrunnen for den første statsborgerloven i 1888, var nettopp at man ønsket å tilgodese norske og svenske statsborgere ved erverv av fast eiendom, se ovenfor under avsnitt 2.1.2. Loven av 1888 inneholder derfor også konsesjonsbestemmelser for slikt erverv.

I dagens lovgivning finnes det svært få bestemmelser som gjør norsk statsborgerskap til vilkår for å drive eller delta i ervervsvirksomhet og for å erverve fast eiendom. I den grad det gjelder særregler for norske statsborgere vil disse normalt også omfatte borgere i EØS-stater som er bosatt i slik stat.

Et eksempel finnes likevel i lov om vaktvirksomhet 13. mai 1988 nr. 29. Tillatelse til å drive vaktvirksomhet etter loven kan bare gis norsk statsborger, jf. lovens § 2. I foretak må daglig leder ha slik tillatelse. Når særlige forhold tilsier det kan det gjøres unntak fra kravet om norsk statsborgerskap.

Et annet eksempel gjelder medlemmer og varamedlemmer i selskapsorganer i sparebanker, som må være statsborger i EØS-stat og bosatt i slik stat, jf. sparebankloven 24. mai 1961 nr. 1 § 7. Finansdepartementet kan likevel gi samtykke til at andre personer velges til slike verv. Tilsvarende regel gjelder for tillitsverv i finansieringsforetak som ikke er organisert som aksjeselskap, jf. finansieringsvirksomhetsloven 10. juni 1988 nr. 40 § 3-8. Etter bergverksloven 30. juni 1972 nr. 70 § 2 trenger fremmede statsborgere konsesjon for å utøve rettigheter etter loven. Bestemmelsen gjelder likevel ikke for EØS-borgere som er bosatt i en slik stat.

Retten til å fiske innenfor norsk fiskerigrense og norsk økonomisk sone er forbeholdt norske statsborgere. Personer som er bosatt i Norge er likevel likestilt med norske statsborgere.

2.2.10 Norske statsborgeres rettigheter i EØS-stater og EØS-borgeres rettigheter i Norge

EØS-avtalen, som er inkorporert i norsk lov ved lov 27. november 1992 nr. 109, inneholder forpliktelser til ikke å diskriminere statsborgere fra EF- og EFTA-stater innenfor området av de fire friheter. Dette innebærer at andre EØS-stater er forpliktet til å gi norske statsborgere tilsvarende rettigheter. Norsk statsborgerskap medfører derfor f.eks. en rett til å ta arbeid i en annen EØS-stat og til å etablere næringsvirksomhet i slik stat, jf. EØS-avtalens del III kapittel 1 og 2.

2.2.11 Særlig om utdanningsstøtte

Retten til utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) er i utgangspunktet forbeholdt norske statsborgere, jf. forskrift 14. februar 2000 om utdanningsstøtte, 2000-2001, kapittel I punkt 5.1.

Det gjøres imidlertid mange praktiske unntak fra dette. Det første gjelder personer som omfattes av EØS-avtalen, og som på grunn av arbeid i Norge har opparbeidet seg sosiale rettigheter her (punkt 5.1.1). For borgere fra de nordiske land gjelder det som hovedregel at søkeren får støtte etter hjemlandets støtteordninger (punkt 5.2 jf. punkt 7). I tillegg kan det gjøres unntak fra kravet om statsborgerskap i en rekke situasjoner etter punkt 5.3. Dette gjelder blant annet søkere som er kommet til Norge av politiske eller humanitære grunner (punkt 5.3.1), søkere som har skattet til Norge i forbindelse med arbeid eller tatt utdanning i Norge uten støtte fra Lånekassen (punkt 5.3.2 og 5.3.3) og søkere som er gift mv. med norsk statsborger dersom begge bor i Norge. Utvalget nøyer seg med å vise til forskriften for nærmere detaljer og unntak som gjøres ut over dette.

Støtte til utdanning i land utenfor Norden reguleres av forskriftens kapittel V. Også etter disse reglene kreves det at søkeren er norsk statsborger. Det gjøres enkelte unntak også etter disse bestemmelsene. Dette gjelder blant søkere som har rett til støtte i Norge etter EØS-avtalen (punkt 1.1.1), inntil ett år for søkere som har fått godkjent et utenlandsopphold som et ledd i høyere utdanning søkeren har begynt på i Norge (punkt 1.1.2) og søkere som deltar i enkelte særlig nevnte studieopplegg i utlandet (punkt 1.1.3).

Endelig kan det være grunn til å nevne at norske statsborgere og statsborgere fra EØS-land som er elever ved utenlandske eller internasjonale videregående skoler, og som har krav på støtte fra Lånekassen, får tilskudd til skolepenger når skolepengene ikke dekkes av andre. Tilskuddet utgjør i utgangspunktet 85 prosent av skolepengene, jf. forskrift 9. februar 1998.

2.2.12 Adgangen til å representere Norge i idrett

Statsborgerskapet har også betydning for muligheten til å representere Norge i idrett. Dette følger ikke av lovgivningen, men er et eksempel på vedtektsbestemte regler.

2.3 Statsborgerskapets betydning i folkeretten

2.3.1 Innledning

Statsborgerskapet danner i første rekke grunnlag for rettigheter og plikter for det enkelte individ overfor staten. De nærmere rettsvirkningene av statsborgerskapet etter norsk nasjonal rett er beskrevet ovenfor under avsnitt 2.2. Den enkelte stat må derfor gjennom sin nasjonale lovgivning bestemme hvem den regner som sine statsborgere.

Mens rettsforholdet mellom stat og individ reguleres av den nasjonale lovgivning, regulerer folkeretten i utgangspunktet rettsforholdet mellom stater. Det er således stater som er subjekt for rettigheter og plikter etter folkerettslige regler. Et unntak fra dette er menneskerettighetene som har vokst frem som folkerettslige regler, men som i en viss grad også gir individet rettigheter overfor statssamfunnet. Menneskerettighetene tilkommer i utgangspunktet ethvert individ uavhengig av nasjonalitet, og er rent unntaksvis rettigheter som følger av selve statsborgerskapet. Forholdet til menneskerettighetene er nærmere behandlet nedenfor under avsnitt 2.3.4.

Statsborgerskapet har rettslig betydning også etter folkeretten, ved at det også kan danne grunnlag for rettigheter og plikter mellom stater. Dette gjelder først og fremst reglene om statens personalhøyhet overfor egne borgere og reglene om statens rett til å yte egne borgere diplomatisk beskyttelse overfor andre stater samt andre former for beskyttelse og bistand i utlandet. Statsborgerskapets betydning i rettsforholdet mellom stater behandles nedenfor under avsnitt 2.3.3.

På tross av at statsborgerskapet også tillegges rettsvirkninger i folkeretten, har det ikke vært mulig å komme frem til ensartede regler for statsborgerskap internasjonalt. Folkeretten gir derfor ikke selv noe svar på hvem som regnes som statsborgere av den enkelte stat. Som hovedregel anerkjenner folkeretten den nasjonale lovgivning i forhold til vilkår for erverv og tap av statsborgerskap. I Den Internasjonale Domstols avgjørelse i den såkalte Nottebohm-saken fra 1955, ICJ Reports (1955) 4, er dette uttrykt slik:

«The reason for this is that the diversity of demographic conditions has thus far made it impossible for any general agreement to be reached on the rules relating to nationality, although the latter by its very nature affects international relations. It has been considered that the best way of making such rules accord with the varying demographic conditions in different countries is to leave the fixing of such rules to the competence of each State.»

Både den alminnelige folkerett og traktatretten inneholder imidlertid enkelte begrensninger i statens frihet til å utforme sin egen statsborgerlovgivning. Disse begrensningene er behandlet nedenfor under punkt 2.3.2.

Til slutt behandles EU-borgerskap nedenfor under avsnitt 2.3.5.

Nedenfor er det vist til følgende folkerettslige fremstillinger: Oppenheim's International Law, Vol. 1, 9^th ed., 1992 (Oppenheim), Ole Spiermann, Moderne folkeret - efter det 20. århundrede, 1999 (Spiermann), Morten Ruud og Geir Ulfstein, Innføring i folkerett, 1998 (Ruud/Ulfstein) og Carl August Fleischer, Folkerett, 7. utg. 2000 (Fleischer).

2.3.2 Folkerettslige skranker for den nasjonale statsborgerskapslovgivning

2.3.2.1 Den alminnelige folkerett

Den alminnelige folkerett inneholder få bestemmelser som begrenser den enkelte stats frihet til å utforme sin egen statsborgerlovgivning. Dette innebærer at den enkelte stat fritt kan oppstille vilkår for erverv og tap av vedkommende stats statsborgerskap, med mindre den er positivt bundet av traktat (se nedenfor). En annen side av dette er at en stat heller ikke kan protestere mot at en person gjøres til statsborger i en annen stat, og i den forbindelse pålegges rettigheter og forpliktelser som f.eks. verneplikt.

Det må likevel antas at det stilles visse krav til reell tilknytning mellom staten og borgeren for at andre stater er forpliktet til å respektere borgerens statsborgerskap i vedkommende land. Spørsmålet har i første rekke kommet opp i saker om diplomatisk beskyttelse. Med utgangspunkt i blant annet Nottebohm-saken (se ovenfor), har det blitt utviklet en lære om at det kreves en «genuine link» mellom staten og dens borgere. Det er imidlertid ikke dermed sagt at statsborgerskapet ikke kan tillegges rettsvirkninger etter nasjonal rett selv om en slik «genuine link» mangler.

Når det gjelder anerkjente tilknytningskriterier må det sondres mellom erverv av statsborgerskap ved fødsel og etterfølgende erverv av statsborgerskap. Ved erverv ved fødsel er de mest anerkjente tilknytningskriteriene fødsel av nasjonale foreldre (ius sanguinis - nedstamningsprinsippet) eller fødsel på territoriet (ius soli - territorialprinsippet). Etterfølgende erverv av statsborgerskap kan f.eks. begrunnes med fast bopel på statens territorium (ius domicilii - domisilprinsippet), et nært familierettslig forhold til en person som er eller blir statsborger (ektefelle/adoptivbarn) og utnevnelse av visse stillinger i staten.

2.3.2.2 Traktatretten

Selv om den alminnelige folkerett ikke legger praktiske begrensninger på norsk statsborgerlovgivning, har Norge påtatt seg en rekke forpliktelser i forhold til utformingen av norsk statsborgerskapslovgivning gjennom traktater inngått med andre stater.

Nedenfor behandles de mest sentrale traktater Norge er tilsluttet på statsborgerlovgivningens område i kronologisk rekkefølge. Fremstillingen er ment å gi en oversikt. De nærmere enkeltheter behandles i utredningen der de hører hjemme tematisk.

Haag-konvensjonen av 1930

Den eldste sentrale konvensjonen Norge er tilsluttet er Overenskomst angående visse spørsmål vedrørende lovkonflikter med hensyn til statsborgerrett, Haag 12. april 1930 (FN).

Det går frem av fortalen at konvensjonen bygger på prinsippet om at dobbelt statsborgerskap og statsløshet bør unngås. Det erkjennes likevel at det på den tiden ikke var mulig å komme til ensartede regler på dette området, og konvensjonen nøyer seg med å regulere spørsmål angående lovkonflikter som det var mulig å komme til internasjonal forståelse for.

I konvensjonens artikkel 1 og 2 slår man fast prinsippet om at det tilkommer enhver stat ved sin lovgivning å fastslå hvem som er dens statsborgere, og at denne lovgivningen skal anerkjennes av de andre stater så langt den ikke strider mot internasjonal overenskomst, internasjonal sedvane eller internasjonale rettsprinsipper på statsborgerrettens område. Som en konsekvens av dette slås det fast i artikkel 3 at en person som har statsborgerrett i to eller flere stater, i utgangspunktet kan betraktes som statsborger av hver av disse statene.

I artikkel 4 og 5 gjøres det enkelte unntak fra prinsippet i § 3. I artikkel 4 heter det at en stat ikke kan yte diplomatisk beskyttelse til en av sine statsborgere mot («against») en annen stat hvis statsborger vedkommende også er. I artikkel 5 slås det fast at en person som har statsborgerrett i flere stater, i en tredjestat skal betraktes som om han har bare ett. Dette skal være den stat der vedkommende har sin faste og prinsipale bopel, eller den stat han etter omstendighetene har sin sterkeste tilknytning til.

Artikkel 6 og 7 gir regler om rett til å kreve seg løst fra sitt statsborgerskap dersom man har statsborgerskap i flere land. Reglene har til formål å unngå dobbelt statsborgerskap, men er også utformet med sikte på å unngå statsløshet.

I tillegg gis det regler om gifte kvinners statsborgerrett (artikkel 8-11), barns statsborgerrett (artikkel 12-16) og vilkår for tap av statsborgerskap ved adopsjon (artikkel 17).

Konvensjonen er pr. september 2000 ratifisert av Australia, Belgia, Brasil, Fiji, India, Kina, Kiribati, Kypros, Leshoto, Malta, Mauritius, Monaco, Nederland, Norge, Pakistan, Polen, Storbritannia, Sverige, Swaziland og Zimbabwe.

Konvensjon om begrensning av statsløshet av 1961

Konvensjon om begrensning av statsløshet, New York, ble vedtatt 30. august 1961 (FN). Konvensjonen inneholder detaljerte forpliktelser for den enkelte konvensjonsstat til å ta inn bestemmelser i sin nasjonale lovgivning. Bestemmelsene skal sikre statsløse lettere tilgang til statsborgerskap, samtidig som man også har regler som skal forebygge at statsløshet oppstår.

Konvensjonen er pr. september 2000 tiltrådt av Armenia, Aserbajdsjan, Australia, Bolivia, Bosnia-Hercegovina, Canada, Costa Rica, Danmark, Den dominikanske republikk, Frankrike, Irland, Israel, Kiribati, Latvia, Libya, Nederland, Niger, Norge, Slovakia, Storbritannia, Sverige, Swaziland, Tchad, Tunisia, Tyskland og Østerrike.

Statsløses rettslige stilling er også søkt styrket gjennom Overenskomst om statsløses stilling, New York 28. september 1954 (FN). I konvensjonens artikkel 32 heter det at konvensjonsstatene så vidt mulig skal lette statsløses assimilering og erverv av statsborgerskap.

Europarådskonvensjonen av 1963 m/tilleggsprotokoller

Konvensjon om begrensning av tilfelle av dobbelt statsborgerskap og om militære forpliktelser i tilfelle av dobbelt statsborgerskap ble undertegnet i Strasbourg 6. mai 1963.

Konvensjonen bygger i likhet med Haag-konvensjonen av 1930 på prinsippet om at dobbelt statsborgerskap og statsløshet så vidt mulig bør unngås.

I artikkel 1 gis det regler om tap av opprinnelig statsborgerskap ved erverv av et nytt. Artikkel 2 og 3 gir i likhet med Haag-konvensjonen artikkel 6 regler om at personer med statsborgerskap i flere stater skal kunne frasi seg ett eller flere av disse.

Artikkel 5 og 6 gir i tillegg bestemmelser om samordning av militære forpliktelser for personer som er statsborger i to eller flere stater som er tilsluttet konvensjonen. Bestemmelsene tar sikte på at man skal avtjene verneplikt i bare én stat.

Konvensjonen er pr. september 2000 ratifisert av Belgia, Danmark, Frankrike, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Norge, Spania, Storbritannia, Sverige, Tyskland og Østerrike.

Den 24. november 1977 ble det vedtatt en protokoll og en tilleggsprotokoll til konvensjonen. Protokollen foretok enkelte mindre endringer i konvensjonen. Tilleggsprotokollen gir regler som skal sikre at det utveksles informasjon mellom konvensjonsstatene når en person erverver et nytt statsborgerskap, slik at reglene som tar sikte på å unngå dobbelt statsborgerskap blir effektive.

Tilleggsprotokollen er pr. september 2000 ratifisert av Belgia, Luxembourg, Nederland og Norge.

Ved tilleggsprotokoll av 2. februar 1993, ble det åpnet for at man i større grad skulle kunne beholde sitt opprinnelige statsborgerskap ved erverv av et nytt. I fortalen er det vist til at et stort antall innvandrere som har bosatt seg permanent i konvensjonsstatene, har et behov for å fullføre integrasjonen i samfunnet gjennom erverv av statsborgerskap. Dette gjelder spesielt annengenerasjons innvandrere. Det er også vist til at det er et stort antall «blandede» ekteskap i konvensjonsstatene. Av hensyn til familiens enhet er det et behov for at ektefeller kan erverve den andre ektefellens statsborgerskap, og at barna kan erverve statsborgerskap fra begge foreldre. Det legges til grunn at en viktig faktor for å kunne oppnå disse målene, er at man får beholde sitt opprinnelige statsborgerskap. Protokollen gir regler som tar sikte på at dobbelt statsborgerskap skal kunne opprettholdes i disse tilfellene.

Protokollen er ikke ratifisert av Norge. Land som har ratifisert protokollen pr. september 2000 er Frankrike, Italia og Nederland. Det er de samme stater som har underskrevet protokollen.

Europarådskonvensjonen av 1997

Den europeiske konvensjon om statsborgerskap (Europarådet), Strasbourg 6. november 1997, representerer på flere måter et regimeskifte innen den folkerettslige reguleringen på statsborgerrettens område.

For det første inneholder konvensjonen en langt mer fullstendig regulering av statsborgerlovgivningen enn tidligere konvensjoner. Som vist har tidligere konvensjoner begrenset seg til å omfatte enkeltproblemstillinger som dobbelt statsborgerskap, statsløshet, barns og gifte kvinners status m.m. Europarådskonvensjonen av 1997 inneholder i langt større grad en samling av de grunnleggende prinsipper slik de har utviklet seg internasjonalt. Bakgrunnen for dette var at oppløsningen av det tidligere Øst-Europa hadde medført at stadig flere øst-europeiske stater ble medlem av Europarådet og således deltakere i Europarådets arbeid innenfor statsborgerrettens område. Prinsipper som de vest-europeiske stater hadde utviklet gjennom tiår, var ikke like kjent og akseptert i alle stater i Øst-Europa. Et hovedmål med konvensjonen ble derfor å lage en ny konvensjon som gjentar og tydeliggjør de mest grunnleggende vest-europeiske rettsprinsipper, samt å gi retningslinjer til hjelp for løsning av situasjoner som kan oppstå i forbindelse med statsavløsning og nye statsdannelser.

Europarådskonvensjonen av 1997 representerer et regimeskifte i forhold til tidligere konvensjoner også ved at den stiller seg nøytralt i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Bakgrunnen for dette var bl.a. at tanker som gjorde seg gjeldende ved vedtakelsen av 1993-protokollen til Europarådskonvensjonen av 1963 (se ovenfor), hadde fått stadig større innpass i konvensjonsstatene. Som det går frem nedenfor under avsnitt 4.7, er medlemsstatene splittet omtrent på midten i spørsmålet om dobbelte statsborgerskap bør tillates eller ikke.

Det nærmere innholdet i konvensjonen vil det bli redegjort for under behandlingen av de enkelte problemstillinger.

Konvensjonen er pr. september 2000 ratifisert av Moldova, Slovakia og Østerrike. I tillegg er konvensjonen underskrevet av Albania, Bulgaria, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Island, Italia, Makedonia, Nederland, Norge, Polen, Portugal, Romania, Russland, Sverige, Tsjekkia og Ungarn.

Nordiske avtaler

Det foreligger også et nordisk samarbeid som tar sikte på å lette adgangen for nordiske borgere til å erverve statsborgerskap i et annet nordisk land. Den siste avtalen om nordisk samarbeid er inngått 23. oktober 1998 mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige. Avtalen avløser tidligere avtaler 15. januar 1969 og 21. oktober 1977 mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige. Avtalen bygger på § 10 i den norske lov og tilsvarende bestemmelser i de øvrige nordiske lover.

Øvrige traktater

Av øvrige traktatforpliktelser vises det for det første til Overenskomst om gifte kvinners statsborgerrett, New York 20. februar 1957 (FN), som regulerer gifte kvinners statsborgerrettslige status. Se også Konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner, København 18. desember 1979, artikkel 9, hvor det slås fast at kvinner skal ha samme rett som menn til å erverve endre eller beholde sitt statsborgerskap. Verken inngåelse av ekteskap eller at mannen endrer statsborgerskap under ekteskapet, skal medføre at kvinnens statsborgerskap endres, at hun blir statsløs eller at hun påtvinges mannens statsborgerskap. Det slås også fast at kvinnen skal gis samme rettigheter som menn i forhold til barnas statsborgerskap.

Barns rett til et statsborgerskap ved fødselen er nedfelt i FNs barnekonvensjon 20. november 1989 artikkel 7 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 artikkel 24 (3). FNs verdenserklæring om menneskerettighetene 10. desember 1948 artikkel 15 slår fast som prinsipp at enhver har rett til statsborgerskap, samt at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap eller retten til å endre sitt statsborgerskap. Den praktiske effekten av bestemmelser av denne typen, som bare slår fast en rett til statsborgerskap uten at det samtidig utpeker hvilken stat som er forpliktet til å gi vedkommende sitt statsborgerskap, kan imidlertid diskuteres. Når det gjelder FNs verdenserklæring, er ikke denne folkerettslig bindende med mindre den kan sies å gi uttrykk for internasjonal sedvanerett. Bestemmelsene kan imidlertid ha betydning ved at de gir uttrykk for prinsipper som kan påvirke utformingen av den nasjonale lovgivning.

Utvalget viser også til protokoll om erverv av statsborgerskap 18. april 1961 til Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av samme dato, og tilsvarende protokoll 24. april 1963 til Wien-konvensjonen om konsulære forbindelser. Protokollene regulerer spørsmål om statsborgerrett for medlemmer av diplomatiske og konsulære stasjoner og for familiemedlemmer som tilhører vedkommendes husstand.

Av bilaterale avtaler kan nevnes vennskaps-, handels- og sjøfartsavtale mellom Norge/Sverige og Argentina 17. juli 1885. Avtalen inneholder regler om anerkjennelse av hverandres statsborgerlovgivning, samt bestemmelser om gjenerverv av statsborgerskap for personer som har hatt henholdsvis argentinsk eller norsk/svensk statsborgerskap i en periode.

2.3.3 Statsborgerskapets betydning i rettsforholdet mellom stater

2.3.3.1 Folkerettens statsdefinisjon og statsborgerbegrepet

Det folkerettslige statsbegrep består i hovedsak av tre grunnelementer, - et territorium, en befolkning og en statsorganisasjon. I en fremstilling av statsborgerskapets betydning etter folkeretten, er det innledningsvis verdt å merke seg at statens befolkning utgjøres av den gruppe mennesker som oppholder seg fast på territoriet uavhengig av statsborgerskap, jf. f.eks. Spiermann s. 175. Statsborgerskapet utgjør følgelig ingen del av det folkerettslige statsbegrep. Om statsbegrepet for øvrig vises det til Spiermann s. 173-177 og Fleischer s. 63 flg.

2.3.3.2 Statens personalhøyhet over egne borgere

Folkeretten anerkjenner den enkelte stats suverenitet på eget territorium, noe som blant annet innebærer at staten har lovgivende, utøvende og dømmende jurisdiksjon innenfor sitt territorium. Dette beskrives som statens territorialhøyhet (territorial supremacy).

Det er alminnelig antatt at en stat ikke har utøvende jurisdiksjon - herunder tvangsmakt - på andre staters territorium. Når det gjelder lovgivnings- og domsjurisdiksjon stiller dette seg noe annerledes. Det er blant annet antatt at staten i kraft av sin personalhøyhet (personal supremacy) kan gi lover med bindende virkning overfor sine statsborgere og deres eiendeler, uansett hvor de måtte befinne seg. Andre stater må f.eks. respektere at norske myndigheter gjør handlinger foretatt i utlandet av norske statsborgere straffbare, og at statsborgeres virksomhet eller eiendeler i utlandet skattlegges, med mindre det er inngått særskilt traktat om kompetansefordelingen mellom landene. De må også respektere at norske domstoler dømmer i henhold til slik lovgivning.

I denne sammenhengen er det tilstrekkelig å vise til at statsborgerskapet kan danne grunnlag for lovgivnings- og domsjurisdiksjon utenfor territoriet. Om grensene for lovgivnings- og domsjurisdiksjon i kraft av statens personalhøyhet, nøyer utvalget seg med å vise til alminnelige folkerettslige fremstillinger, som f.eks. Oppenheim § 138 s. 462-466 og Spiermann s. 224-225.

2.3.3.3 Diplomatisk beskyttelse

2.3.3.3.1 Nærmere om diplomatisk beskyttelse

Selv om folkeretten som nevnt anerkjenner statenes suverenitet på eget territorium, oppstiller både den alminnelige folkerett og traktatretten regler for hvordan man skal behandle utlendinger som har opphold på territoriet. Det at en stat foretar en handling eller unnlater å foreta en handling overfor en utlending, kan etter omstendighetene innebære et folkerettsbrudd. Om det nærmere innholdet av reglene om utlendingers rettsstilling, vises det til alminnelige folkerettslige fremstillinger, herunder Spiermann s. 317-328.

Folkeretten anerkjenner den enkelte stats rett til å beskytte sine borgere mot at andre stater behandler dem i strid med disse reglene. Dette kalles diplomatisk beskyttelse. Begrepet har utviklet seg gjennom statspraksis og rettspraksis og er gjenspeilet i Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem 18. april 1961 artikkel 3 nr. 1 bokstav b og Wien-konvensjonen om konsulært samkvem 24. april 1963 artikkel 5 bokstav a. Om begrepet vises det for øvrig til Spiermann s. 317 flg.

Konvensjonene nøyer seg med å vise til at beskyttelsen må skje innenfor de begrensninger som følger av folkeretten, og sier lite om det nærmere innholdet i beskyttelsen. Beskyttelsen kan utøves gjennom diplomatiske kanaler eller gjennom underhåndsdiplomati. I praksis utøves diplomatisk beskyttelse på ulike måter alt etter omstendighetene. Ofte vil det være tilstrekkelig at hjemstaten gjør oppholdsstaten oppmerksom på sine interesser i forhold til vedkommende borger. Dette kan gjøres på ulike måter, f.eks. ved at en ber om opplysninger om faktiske omstendigheter vedrørende et forhold, eller ved at man ber om en forklaring på forholdet, eller ved at man protesterer på forholdet. I siste konsekvens kan et rettsbrudd medføre at man reiser et krav for et internasjonalt tvisteløsningsorgan. Om ulike former for diplomatisk beskyttelse, vises det for øvrig til de alminnelige folkerettslige fremstillinger, jf. f.eks. Oppenheim s. 935.

Statsborgerskapet har sin største praktiske betydning i folkeretten ved at det utpeker hvilken stat som er krenket, dersom en annen stat handler i strid med de regler som gjelder for behandling av utlendinger på eget territorium.

Folkeretten gir ikke statsborgerne krav på diplomatisk beskyttelse fra hjemstaten. Det er opp til den nasjonale lovgivning i hvilken grad slik beskyttelse skal gis og i hvilken grad man skal ha et rettskrav på slik beskyttelse, jf. f.eks. Oppenheim s. 934. Hva slags beskyttelse som gis i Norge, behandles i avsnitt 2.2.6 om statsborgerskapets betydning etter norsk rett.

2.3.3.3.2 Diplomatisk beskyttelse og dobbelt statsborgerskap

Som utgangspunkt er det som nevnt opp til den enkelte stats nasjonale lovgivning å avgjøre hvem som er statsborgere i landet, og andre stater plikter å respektere dette. Samtidig betraktes den enkelte stats behandling av egne borgere som et internt anliggende, som ligger innenfor statens suverenitet. I forhold til reglene om diplomatisk beskyttelse, har det derfor vist seg et behov for kjøreregler ved doble statsborgerskap.

Det er to konflikter som har vært gjenstand for folkerettslig interesse. Den første konflikten oppstår når flere stater som vedkommende er borger av, yter vedkommende beskyttelse overfor en tredjestat. Haag-konvensjonen av 1930 legger til grunn at en tredjestat bare behøver å forholde seg til den staten hvor vedkommende har sin faste og prinsipale bopel, eller reelt sett har sin sterkeste tilknytning til (effective nationality). Konvensjonens artikkel 5 lyder slik:

«Within a third State, a person having more than one nationality shall be treated as if he had only one. Without prejudice to the application of its law in matters of personal status and of any conventions in force, a third State shall, of the nationalities which any such person possesses, recognise exclusively in its territory either the nationality of the country in which he is habitually and principally resident, or the nationality of the country with which in the circumstances he appears to be in fact most closely connected.»

Det er få stater som har tiltrådt konvensjonen (se foran under avsnitt 2.3.2.2), og i hvilken grad bestemmelsen gir uttrykk for et alminnelig prinsipp synes noe omstridt i teorien. Oppenheim legger til grunn at prinsippet er uttrykk for gjeldende praksis, jf. s. 516-517. Spiermann legger til grunn det motsatte prinsipp, nemlig at hver stat vedkommende er statsborger av kan utøve diplomatisk beskyttelse overfor tredjestater (s. 330). Det samme prinsippet er lagt til grunn i Fleischer s. 188 og Ruud/Ulfstein s. 228.

Den andre konflikten oppstår dersom en stat ønsker å beskytte sine borgere overfor en annen stat hvor vedkommende også er statsborger. Det tradisjonelle folkerettslige utgangspunkt har kommet til uttrykk i Haag-konvensjonen av 1930 artikkel 4, som lyder slik:

«A State may not afford diplomatic protection to one of its nationals against a State whose nationality such person also possesses.»

Det har imidlertid vært gjort gjeldende synspunkter om at prinsippet om effective nationality som er kommet til uttrykk i artikkel 5, også må gjelde i disse tilfellene, jf. Oppenheim s. 516 punkt (2) og Spiermann s. 331 med henvisninger.

Selv om en stat etter disse reglene ikke er forpliktet til å anerkjenne en annen stats rett til å yte diplomatisk beskyttelse, er det likevel ingenting i veien for at staten aksepterer at man yter beskyttelse uten å ha rett til det, eller lar seg påvirke av en henvendelse i strid med disse reglene. I hvilken grad man aksepterer påvirkning i strid med disse bestemmelsene, og i hvilken grad man lar seg påvirke, vil formodentlig avhenge av hva slags form for beskyttelse det er snakk om. Satt på spissen vil det være lettere å akseptere en uoffisiell henvendelse i strid med bestemmelsene, enn det er å akseptere at det reises et formelt krav for internasjonale tvisteløsningsorganer. Utenriksdepartementet opplyser at det som oftest ikke vil bli reist innsigelser hvis en stat ønsker å representere en borger i et land, selv om borgeren er statsborger i en annen stat som vedkommende har nærmere tilknytning til. Også der det er spørsmål om å gi diplomatisk beskyttelse overfor en stat hvor vedkommende også er borger, vil man kunne gi diplomatisk beskyttelse enten uoffisielt eller i unntakstilfeller. Det opplyses imidlertid at slik beskyttelse sjelden er effektiv.

2.3.3.3.3 Adgangen til å yte diplomatisk beskyttelse til utlendinger

Som nevnt gir reglene om diplomatisk beskyttelse rett til å forfølge rettsbrudd som er begått overfor egne statsborgere, siden det bare er vedkommende stats interesser som anses krenket.

I tillegg er det diskutert i folkerettslig teori om man kan yte diplomatisk beskyttelse til personer som er utstyrt med et lands reisedokumenter. Utenriksdepartementet opplyser at det så langt ser ut til at man aksepterer at en stat kan yte diplomatisk beskyttelse til innehavere av pass utstedt av staten innenfor dokumentets gyldighetsperiode.

Det er også akseptert at man innenfor visse rammer yter diplomatisk beskyttelse til flyktninger og statsløse. Rammene for dette går blant annet frem av Genéve-konvensjonen 28. juli 1951 vedrørende flyktningers rettslige stilling med tilleggsprotokoll 31. januar 1967, konvensjon 28. september 1954 vedrørende statsløse personers rettslige stilling, Haag-konvensjonen 23. november 1957 vedrørende flyktninger som er sjømenn og Europeisk konvensjon 20. april 1959 om avskaffelse av viseringstvang for flyktninger.

På samme måte som ved dobbelt statsborgerskap, vil beskyttelse av utlendinger kunne komme i konflikt med interessene til den stat hvor vedkommende er statsborger. Utvalget legger til grunn at diplomatisk beskyttelse som ytes til utlendinger i konfliktsituasjoner som beskrevet i forrige avsnitt, vil være lite effektiv.

2.3.3.3.4 Forholdet til menneskerettighetene

Brudd på folkerettslige forpliktelser innebærer som nevnt ikke en krenkelse av det enkelte individs interesser, men en krenkelse av hjemstatens interesser. Som nevnt har menneskerettighetene slik de har vokst frem i etterkrigstiden, i stor grad blitt ansett for rettigheter som tilkommer det enkelte individ. Den som mener seg utsatt for et brudd på disse forpliktelsene, kan i en viss utstrekning selv forfølge rettsbruddet overfor vedkommende stat. Selv om dette i noen tilfeller kan erstatte den enkeltes behov for diplomatisk beskyttelse i den forstand at man selv kan gjøre en stat ansvarlig for folkerettsbrudd, vil det fortsatt være behov for regler om diplomatisk beskyttelse.

2.3.3.4 Konsulær bistand

2.3.3.4.1 Nærmere om konsulær bistand

Som nevnt innebærer diplomatisk beskyttelse at en stat gjennom diplomatiske kanaler forfølger et folkerettsbrudd overfor en annen stat, eller at man gjennom diplomatiske kanaler søker å forebygge dette. Staten kan også yte sine borgere andre former for beskyttelse og bistand i utlandet gjennom sine diplomatiske eller konsulære representasjoner i vedkommende land. Adgangen til å yte slik beskyttelse og bistand er kodifisert i Wien-konvensjonen 24. april 1963 om konsulært samkvem artikkel 5, og går gjerne under fellesbetegnelsen konsulær bistand. Begrepet konsulær bistand kan også være utdypet i andre internasjonale avtaler.

Typiske former for konsulær bistand er at senderstaten bistår eller representerer sine borgere i forhold til myndighetene i oppholdsstaten når det gjelder beskyttelse av individer og eiendom. Bistanden vil som regel bestå i å se til at vedkommende borger får behandling i henhold til oppholdsstatens nasjonale rett på samme måte som oppholdsstatens borgere, samt å se til at internasjonale regler overholdes. I praksis vil bistanden ofte innebære å formidle kontakt med advokat som kan bistå vedkommende borger med juridiske spørsmål og rettssaker, samt å kommunisere med fengslede borgere. Konsulær bistand kan også bestå i utstedelse av reisedokumenter, utførelse av notarialforretninger, forkynnelse av rettsdokumenter, bevisopptak ved senderstatens domstoler, vigsel, mottakelse av forhåndsstemmer ved valg, nødlidenhetslån, bistand ved ulykke, sykdom og død m.m.

I likhet med reglene om diplomatisk beskyttelse, gir folkeretten heller ikke statsborgerne krav på konsulær bistand i utlandet. Det er opp til den nasjonale lovgivning i hvilken grad slik beskyttelse gis. Om innholdet av de norske regler vises det til avsnitt 2.2.6 om statsborgerskapets betydning etter norsk rett.

2.3.3.4.2 Konsulær bistand og dobbelt statsborgerskap

I likhet med reglene om diplomatisk beskyttelse, er retten til å yte konsulær bistand begrenset til å gjelde egne statsborgere. Ved dobbelt statsborgerskap vil det derfor på samme måte kunne oppstå konfliktsituasjoner av den typen som er nevnt ovenfor under avsnitt 2.3.3.3.2. Utgangspunktet må være at slike konflikter i prinsippet løses på samme måte som for reglene om diplomatisk beskyttelse.

Det er imidlertid grunn til å anta at det ofte vil være enklere å akseptere begge statsborgerskap i forhold til enkelte former for konsulær bistand. Det vil f.eks. ikke være problematisk at en person med dobbelt statsborgerskap kan få utstedt pass eller innlevere forhåndsstemme hos begge staters konsulære representasjoner i en tredjestat.

2.3.3.4.3 Adgangen til å yte konsulær bistand til utlendinger

Retten til å yte konsulær bistand i utlandet er i likhet med retten til å yte diplomatisk beskyttelse begrenset til å gjelde egne statsborgere. I noen tilfeller vil man imidlertid ha både rettslig og faktisk adgang til å yte ulike former for bistand også til utlendinger.

For det første er enkelte konsulære funksjoner av sin art rettet mot utlendinger. Dette gjelder f.eks. utstedelse av visum og laissez-passer (anbefalingsbrev til tollmyndighetene).

En må også legge til grunn at en stat kan yte konsulær bistand til utlendinger i samme utstrekning som man kan yte diplomatisk beskyttelse, se ovenfor under avsnitt 2.3.3.3.3. Dette gjelder altså flyktninger, statsløse og antakelig personer som er utstyrt med reisedokumenter fra vedkommende stat.

Endelig er det grunn til å tro at man i stor grad vil kunne foreta seg handlinger som ikke innebærer offentlig myndighetsutøvelse (utøvende jurisdiksjon), som f.eks. å yte faktisk bistand ved sykdom, ulykke eller død. Å foreta seg handlinger som også private kan foreta seg, vil i utgangspunktet ikke være i strid med prinsippet om statenes territorialhøyhet. Forutsetningen må være at man holder seg innenfor rammene for hva den nasjonale lovgivning i oppholdsstaten tillater. Når det gjelder sondringen mellom handlinger som innebærer myndighetsutøvelse og andre handlinger, vises det til Spiermann s. 214.

2.3.4 Statsborgerskap og menneskerettigheter

I etterkrigstiden har det vært en stadig større internasjonal fokus på menneskerettigheter. Det dreier seg om fundamentale verdier man mener rettsordenen må respektere og verne av hensyn til den enkelte.

Av internasjonale kilder, er det spesielt grunn til å nevne Verdenserklæringen om menneskerettighetene 10. desember 1948, FN (V), Den europeiske menneskerettighetskonvensjon 4. november 1950 (EMRK), FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP) og FN-konvensjonen om økonomiske sosiale og kulturelle rettigheter samme dato (ØSK). EMRK, SP og ØSK ble gjort til norsk lov ved lov 21. mai 1999 nr. 30 (menneskerettsloven).

Et sentralt trekk ved menneskerettighetene er at det dreier seg om rettigheter overfor staten som tilkommer den enkelte som individ, - uavhengig av rase, kjønn, alder, statsborgerskap m.m. EMRK artikkel 1 pålegger således statene som er tilsluttet konvensjonen, å sikre enhver innen sitt myndighetsområde rettigheter og friheter som er fastlagt i del I av konvensjonen.

Ett unntak gjelder retten til opphold i riket. Som det går frem ovenfor under avsnitt 2.2.4, setter EMRK protokoll 4 artikkel 3 (1) forbud mot utvisning fra en stat man er borger av. EMRK protokoll 4 artikkel 3 (2) og SP artikkel 12 (4) setter forbud mot å bli berøvet retten til innreise i det land han er borger av. Se også V artikkel 13 (2). Retten til ubetinget opphold i riket er med andre ord noe som i utgangspunktet er forbeholdt statsborgerne. Andre bestemmelser kan imidlertid medføre at mulighetene for utvisning er begrenset også i forhold til utlendinger, se nedenfor.

At menneskerettighetene tilkommer enhver og ikke bare statsborgerne, innebærer at de ikke vil utgjøre noe sentralt premiss ved utarbeidelsen av en ny lov om erverv og tap av norsk statsborgerskap. Enkelte prinsipper kan imidlertid ha en viss relevans for utvalgets arbeid.

Dette gjelder i første rekke V artikkel 15 (1), som knesetter et prinsipp om at enhver har rett til statsborgerskap. Retten til statsborgerskap er ikke omfattet av EMRK og saker om dette har blitt avvist av Den europeiske menneskerettskommisjonen (EMK). Det er også grunn til å nevne SP artikkel 24 (3) som i likhet med FNs barnekonvensjon artikkel 7 (1), slår fast at ethvert barn har rett til å erverve et statsborgerskap.

Bestemmelser av denne typen har etter utvalgets syn større vekt som uttrykk for verdistandpunkt, enn det har som retningslinje for lovgivningen i det enkelte land. Dette er en konsekvens av at bestemmelsene ikke sier noe om hvilket land som har ansvar for at man ikke ender som statsløs. Utvalget legger til grunn at nevnte bestemmelser ikke legger praktiske bånd på norsk lovgivning i forhold til utarbeidelsen av en ny lov om erverv og tap av norsk statsborgerskap.

Det kan også vises til V artikkel 15 (2), hvor det heter at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap eller retten til å endre sitt statsborgerskap. Heller ikke dette prinsippet legger praktiske bånd på norsk statsborgerskapslovgivning.

Det at menneskerettighetene som nevnt tilkommer enhver og ikke bare statsborgerne, kan på den annen side innebære at statsborgerskapets betydning reduseres. Menneskerettskonvensjonene innebærer på enkelte områder at den enkelte stat plikter å gi utenlandske statsborgere rettigheter som tidligere var forbeholdt statsborgerne.

Dette viser seg særlig i forhold til retten til opphold i riket. Retten til familieliv, kan f.eks. føre til at det vil innebære et brudd på EMRK artikkel 8 og 12 å utvise en utlending som har sin familie i Norge. På samme måte kan det være i strid med EMRK artikkel 3, å utvise en utlending til et land der det er sannsynlig at vedkommende vil bli utsatt for tortur m.m.

2.3.5 EU-borgerskap

Etter Romatraktaten artikkel 8 (1), som ble tilføyd ved Maastrichttraktaten i 1992, skal enhver «holding the nationality of a Member State be a citizen of the Union». De rettigheter vedkommende skal ha som EU-borger er imidlertid ikke andre enn de som følger av andre deler av traktaten. Det gjelder fri ferdsel og rett til opphold i enhver medlemsstat, rett til å delta i lokalvalg og EU-valg, rett til diplomatisk beskyttelse og rett til å henvende seg til EU-ombudsmannen. Det er knyttet enkelte forutsetninger til utøvelsen av disse rettigheter. Kjennskap til landets språk er ikke en slik forutsetning.

Det fremgår at en betingelse for EU-borgerskap er at vedkommende er statsborger i en medlemsstat. Hvis dette først er tilfelle spiller det ingen rolle om vedkommende også har statsborgerskap i en stat som ikke er medlem.

Bestemmelsen begrenser ikke det alminnelige prinsipp om at den enkelte stat avgjør hvem som kan bli statsborger i landet. Situasjonen er med andre ord at en liberalisering av ervervsvilkårene i et land får konsekvenser for de øvrige. Videre synes situasjonen å være at de fordeler som er gitt statsborgere i medlemslandene i praksis også vil gjelde familiemedlemmer med annet statsborgerskap, herunder familiemedlemmer som er kommet inn i landet på familiegjenforeningsgrunnlag.

Det er uklart hvordan EU-borgerskapet kan utvikle seg, eventuelt om eksistensen av traktatens artikkel 8 kan komme til å påvirke statsborgerlovgivningen.

2.4 Lovgivningen i andre land

2.4.1 Innledning

For så vidt gjelder de nordiske land har utvalget innhentet lovtekster og nyere utredninger. Det ble dessuten holdt et fellesnordisk møte i Oslo 14. januar 2000.

Utvalget har gjennom Utenriksdepartementet innhentet informasjon om statsborgerlovgivningen i EØS-land utenfor Norden og for USA, Canada og Australia. Utvalget har dessuten benyttet en kort sammenlignende oversikt over statsborgerlovgivningen i medlemslandene, utarbeidet av Europarådet (Dir/jur (99) 1). For EU-landene har utvalget dessuten gjort bruk av «Nationality Laws in the European Union», Butterworths 1996.

Utvalget har også kunnet bygge på opplysninger om utenlandsk rett innhentet av det svenske utredningsutvalg, jf. SOU 1999:34. Her finnes det også opplysninger om enkelte stater i det tidligere Øst-Europa og fra enkelte asiatiske land.

Gjennomgåelsen nedenfor tar sikte på å få frem enkelte hovedtrekk i statsborgerlovgivningen, regionale likheter og eventuelle utviklingstendenser. Dessuten vil utenlandsk rett bli trukket inn i forbindelse med utvalgets gjennomgåelse av de konkrete problemstillinger, se f.eks. avsnitt 4.7 om dobbelt statsborgerskap og avsnittene 7.5.3 - 7.5.5 om språkkrav. Disse avsnitt vil kunne innholde flere detaljer enn de som fremgår av oversikten nedenfor.

Den lovgivning det her er tale om er i en del spørsmål preget av nasjonale forhold og nasjonale interesser. Blant annet kan land med sterk innvandring ha valgt andre løsninger enn land med stor utvandring. I noen land er lovgivningen meget omfattende og detaljrik. Dette gjelder særlig de tidligere kolonimakter hvor lovgivningen i stor grad gjenspeiler bestemmelsene fra kolonitiden. Tross disse forskjellene finner man klare likhetstrekk med hensyn til valg av prinsipper og sentrale elementer ved anvendelsen av disse. Det er dette forhold som er grunnlaget for Europarådets konvensjon av 1997 som legger rammer for hva statene kan bestemme.

Selv om det er lett å gjenfinne de grunnleggende prinsipper i de ulike lover kan det være vanskelig helt ut å forstå de enkelte bestemmelser og sammenhengen mellom dem. Dette kan dels ha sammenheng med de nasjonale forhold som har vært bestemmende for lovens innhold, men også med de lover som danner bakgrunnen for statsborgerretten. Dessuten kan man møte tolkingsresultater som etter norsk tradisjon kan være overraskende. Man kan også møte terminologi som ikke lett lar seg oversette og som det også er komplisert å forklare. Dette gjelder blant annet den sondring man finner i engelsktalende land mellom «nationals» og «citizens».

Noe som ofte sammenlignes er vilkårene for å få statsborgerbevilling. Her er vilkårene i utgangspunktet lett lesbare. Sammenligningen kan imidlertid likevel være problematisk. F.eks. er det vanskelig å formidle et nøyaktig inntrykk av begrepet bopel uten forholdsvis inngående undersøkelser. Dette har sammenheng med at det ofte er uklart om man likestiller opphold og bopel, og om botiden regnes fra permanent oppholdstillatelse eller fra første oppholdsdag, eventuelt forutsatt at oppholdet er lovlig. Ulikhetene landene i mellom kan etter forholdene være både større og mindre enn det tall som fremgår av lovteksten, se ellers avsnitt 7.4 nedenfor. Skal man være nøyaktig må man dessuten kjenne blant annet dispensasjonspraksis og det regelverk om «options» som gjerne supplerer bevillingsreglene.

Ytterligere et problem ligger i at det i de fleste land forutsettes at spørsmålet om statsborgerskap ved bevilling skal avgjøres etter et skjønn. I noen av landene legges det vekt på forhold av forholdsvis generell karakter - f.eks. språkkunnskaper. Derved får man et skille mellom de land som har kunnskap om språket som et lovfestet vilkår og de land hvor språkkunnskapene kan få betydning etter skjønn. I stater hvor regionene har et visst selvstyre, kan spørsmålet om statsborgerskap også ha en regional regulering. Dette gjelder i hvert fall for Sveits.

Bemerkningene foran gjelder land utenfor Norden. Innen Norden har man en felles lovtradisjon.

2.4.2 De nordiske land

Allerede ved gjennomgåelsen av den norske statsborgerlovgivning er det påpekt at norsk statsborgerlovgivning siden 1924 har bygget på et samarbeid mellom Danmark, Sverige og Norge. I 1968 kom også Finland med.

Samarbeidet fortsatte frem til de lovendringer som ble vedtatt i 1979. Senere er det foretatt endringer i samtlige land som ikke har vært forberedt gjennom felles overveielser. Om betydningen av nordisk rettsenhet for utvalgets valg av løsninger, vises det til avsnitt 3.2.7 nedenfor.

Den svenske statsborgerlov fra 1950 var meget lik den norske. Ved senere lovendringer - som ikke bygger på fellesnordiske utredninger - er det skapt flere ulikheter. Dette gjelder blant annet vilkårene for å få bevilling. Botidskravet ble allerede i midten av 1970-årene nedsatt til fem år. Også for adoptivbarn og når det gjelder adgangen for barn født av ugifte foreldre til å få statsborgerskap etter svensk far, har Sverige løsninger som er noe annerledes enn de norske. De ulikheter mellom norsk og svensk lov som her er nevnt kan imidlertid ikke sies å være av stor prinsipiell betydning.

I 1997 ble det i Sverige oppnevnt et parlamentarisk utredningsutvalg som skulle gjennomgå statsborgerloven. I SOU 1999:34, Svensk medborgarskap, ble det fremlagt forslag til ny lov. Etter høringsbehandling er det fremmet lovproposisjon som i det vesentlige stemmer med forslagene fra utvalget, Regeringens proposition 1999/2000:147. Lovforslaget kan påregnes behandlet i Riksdagen senest tidlig på vinteren 2001.

Forslaget vil medføre betydelige endringer i forhold til gjeldende lov. En prinsipielt viktig endring er at dobbelt statsborgerskap skal aksepteres fullt ut. Det legges også frem forslag som gjør det lettere for barn å få svensk statsborgerskap på selvstendig grunnlag. Utvalget vil gå inn på forslagene i den sammenheng de saklig hører hjemme.

Den danske statsborgerlovgivning har utviklet seg med utgangspunkt i forordning 15. januar 1776 om innfødsrett - en forordning som gjaldt både for Danmark og Norge - og som ga statenes «innfødte» borgere enerett til stillinger i staten. I Danmark ble bestemmelsene om «innfødsrett» videreført ved statsborgerlovgivningen, og man beholdt den opprinnelige terminologi. Den danske statsborgerlov heter lov om «indfødsret» og statsborgerskap erverves ved «naturalisasjon». For Norges vedkommende ble utviklingen annerledes. Grunnlovens § 92 innebærer at det for å kunne få embete i staten ikke er tilstrekkelig å være norsk statsborger: Dersom vedkommende ikke fyller vilkårene for innfødsrett i første ledd bokstav a, b og c, må han eller hun naturaliseres av Stortinget.

Det mest særegne ved den danske lov i sammenligning med den norske, er at kriteriene for å kunne få statsborgerskap ved bevilling ikke er inntatt i loven. Bakgrunnen for dette er at bevillingssakene etter den danske grunnlov skal behandles av Folketinget etter de regler som gjelder for behandling av lovsaker. De alminnelige vilkår for å få bevilling er imidlertid fastsatt ved retningslinjer og de er derved normert slik de er det i den norske lovs § 6. Den mest betydningsfulle forskjell i forhold til Norge og til de øvrige nordiske land, er at det i Danmark oppstilles et krav om språkferdighet. Også for Danmarks vedkommende vil utvalget trekke inn de enkelte løsninger hvor de etter sitt innhold hører hjemme. Så vidt skjønnes kan man ikke regne med at den nye svenske lov vil medføre noen generell revisjon av den danske.

Den finske lov er fra 1968, men ble betydelig endret i 1984. Utvalget har fått opplyst at man i Finland nettopp har igangsatt arbeid med en totalreform av statsborgerloven. Regjeringen tar sikte på å fremme proposisjon om forslag til ny statsborgerlov for Riksdagen høsten 2001. Innenriksministeren har gitt enkelte instruksjoner for hva lovutkastet skal inneholde. Av størst interesse er det at lovforslaget skal åpne for dobbelt statsborgerskap: Finsk statsborger som erverver statsborgerskap i et annet land ved søknad eller melding skal ikke tape sitt finske statsborgerskap, samtidig som en utlending som erverver finsk statsborgerskap ved søknad eller melding ikke behøver å oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap.

Den islandske lov bygger på lovene i de øvrige nordiske land, men på Island er det ikke noe krav om løsning fra annet statsborgerskap ved erverv av islandsk statsborgerskap ved bevilling. Man har imidlertid en bestemmelse om tap av islandsk statsborgerskap ved frivillig erverv av statsborgerskap i et annet land. Statsborgerbevilling gis av Justisministeriet, men kan også gis av Alltinget ved lov. Om dette alternativ inneholder loven ingen nærmere vilkår.

2.4.3 Lovgivningen i en del vest-europeiske land, bortsett fra UK og Irland

De land som er med i denne oversikten er Belgia, Frankrike, Italia, Nederland, Portugal, Spania, Sveits, Tyskland og Østerrike.

Felles for disse landene er at statsborgerlovgivningen i utgangspunktet bygger på nedstamningsprinsippet. Noen land har imidlertid gitt særbestemmelser for barn født i utlandet. I Portugal blir barn født i utlandet portugisisk først ved melding. I Belgia er regelen om automatisk erverv av statsborgerskap etter belgisk far eller mor begrenset til de tilfeller hvor en av foreldrene er født i Belgia eller på tidligere belgisk territorium. Hvis dette ikke er tilfelle kan imidlertid belgisk statsborgerskap kreves innen fem år. I Tyskland ble en lignende regel for utenlandsfødte innført i mai 1999: Dersom den av foreldrene som er tysk er født i utlandet og har bopel der, blir barnet ikke tysk med mindre det sendes melding innen ett år.

Barn født av foreldre som ikke er gift med hverandre er likestilt med barn født i ekteskap i de fleste land, men i Sveits og Østerrike får barnet bare morens statsborgerskap ved fødselen dersom foreldrene ikke er gift.

I enkelte av de land som er nevnt foran, finner man også en viss anvendelse av territorialprinsippet (ius soli) - barn som er født i riket blir statsborger i dette landet.

I Belgia, Italia, Spania og Nederland er et barn født i riket statsborger i landet dersom det ellers ville være statsløst eller hvis foreldrene ikke er kjent. I Nederland kreves det i tillegg en viss botid. I Belgia, Frankrike, Portugal og Spania er fødsel i landet utgangspunktet for bestemmelser som setter særlig lempelige vilkår for barn av innvandrere til å få statsborgerskap (annengenerasjons innvandrere). Et barn født i Frankrike av utenlandske foreldre blir automatisk fransk statsborger ved oppnådd myndighetsalder, men det kan bli det allerede ved fylte tretten år hvis foreldrene søker om det. Fra sekstens års alder kan barnet søke selv. Forutsetningen er at foreldrene bor i Frankrike og har bodd der i til sammen fem år. I Portugal blir barn født i riket portugisisk statsborger hvis foreldrene har bodd i landet i ti år, men seks år hvis foreldrene er født i et land hvor portugisisk er hovedspråk. Er et barn født i Spania blir det spansk dersom mor eller far er født i Spania. Også Belgia har særregler for det tilfellet at barnets foreldre er født i Belgia. Om man bør bruke karakteristikken territorialprinsippet hvor det stilles tilleggsvilkår om botid m.m. er et terminologisk spørsmål.

De generelle vilkår for erverv av statsborgerskap ved bevilling er knyttet til alder, botid, hederlig vandel og kjennskap til landets språk. Botidskravet varierer fra tolv år (Sveits) til fem år (Belgia, Frankrike, Nederland). Kravet om hederlig vandel synes i vesentlig grad knyttet til spørsmålet om vedkommende er straffet, men det kan legges vekt også på andre negative forhold. For eksempel kan nederlandsk statsborgerskap nektes når vedkommende anses for å representere en fare for «public order» eller «public health».

Språkkrav oppstilles ikke i Italia og Sveits og Østerrike, men for Sveits' vedkommende må søkeren også tilfredsstille de vilkår som oppstilles i den kanton vedkommende bor i. Språkkrav synes å komme inn i denne forbindelse. I Spania og Belgia er det ikke noe lovbestemt vilkår at vedkommende kan tale landets språk, men språkkrav kan komme inn i forbindelse med en vurdering av om vedkommende kan anses tilstrekkelig integrert. Språkferdighet kreves dessuten i Frankrike, Nederland og Tyskland.

Det gjelder for øvrig for botids- og språkkravet at det er fastsatt lempeligere regler for visse grupper. Om tapsregler vises til fremstillingen i avsnittene 10.3.2, 10.4.3, 10.4.4, 10.5.3.

De land det her gjelder er splittet i synet på dobbelt statsborgerskap i saker om bevilling. Belgia, Nederland, Tyskland og Østerrike godtar i utgangspunktet ikke dobbelt statsborgerskap. Dobbelt statsborgerskap godtas i Frankrike, Italia, Sveits og Portugal. Spania godtar i utgangspunktet ikke dobbelt statsborgerskap, men gjør unntak for stater i Sør-Amerika. Dessuten medfører ikke erverv av fremmed statsborgerskap umiddelbart tap av det spanske - det tapes først etter tre år. Om situasjonen i Nederland og Tyskland er det gitt ytterligere opplysninger i avsnitt 4.7.

En rekke av de bestemmelser som er nevnt foran er resultat av lovgivningsarbeider etter 1980. De viktigste endringer er stort sett gått i liberaliserende retning. Bestemmelser som hindret dobbelt statsborgerskap ble i 1992 fjernet fra lovene i Sveits og Italia. I Belgia og Frankrike er det gjort lettere for annen generasjon innvandrere å få statsborgerskap og det er også gjort endringer for gifte innvandrerkvinner. Flere lov og praksisendringer må ses i sammenheng med de synspunkter som ble nedfelt i Europarådets protokoll 2. februar 1993 og som gjelder tilpassing av lovgivningen til den nye innvandrersituasjon, se avsnitt 2.3.2.2 foran om denne.

2.4.4 De angloamerikanske land

Dette avsnitt omfatter UK, Irland, Canada, Australia og USA. Det mest karakteristiske for disse landene er at de har - eller har hatt - et felles utgangspunkt i territorialprinsippet - ius soli: Barn født i landet blir automatisk statsborger i vedkommende land.

For UK er territorialprinsippet blitt modifisert: Barn født i riket blir britisk statsborger bare dersom en av foreldre er britisk statsborger eller en av foreldrene bor i UK. Et barn født utenfor UK er britisk statsborger hvis en av foreldrene er britisk statsborger. For statsborgerbevilling kreves det fem år lovlig bopel, og det siste året må ha vært uten «immigration restrictions». Dessuten kreves det tilstrekkelige språkkunnskaper.

For Irland gjelder territorialprinsippet med unntak bare for barn født av foreldre som har diplomatisk immunitet. I tillegg gjelder nedstamningsprinsippet uten spesielle begrensninger. Særegent for Irland er at barn som har besteforeldre født i Irland kan kreve å bli registrert som statsborgere. For statsborgerbevilling kreves det ett år sammenhengende bopel i landet umiddelbart forut for søknaden, men i tillegg at vedkommende i den forutgående åtte års periode har bodd i Irland i minst fire år. Det stilles ikke noe språkkrav.

Den australske lov om statsborgerskap av 1948 bygger på territorialprinsippet, men etter lovendring som trådte i kraft i 1986 er prinsippet begrenset til å gjelde bare dersom mor eller far er australsk statsborger eller «permanent resident» i Australia, eller barnet har vært «ordinarily resident» i ti år siden sin fødsel. Også Australia anvender nedstamningsprinsippet i tillegg og under visse forutsetninger. Utenlandsfødte må under visse forutsetninger registreres som statsborger.

For å kunne få bevilling kreves det at vedkommende har vært «permanent resident» i til sammen to år av de siste fem år, herunder i tolv måneder av de siste to år før søknad. Det kreves at vedkommende har a «basic knowledge» i engelsk og at søkeren forstår «the responsibilities and privileges of Australian citizenship».

I Australia har det vært arbeidet bevisst med å lette vilkårene for å bli australsk statsborger. Den opprinnelige lovgivning var meget innrettet på at innvandringen skjedde fra England eller engelsktalende land. I de senere år har innvandringen fra andre land - blant annet fra andre asiatiske land - vært stor, og man har lagt vekt på at også disse grupper skal inkluderes. Dette er bakgrunnen for at botidskravet etter hvert er blitt modifisert. Det samme gjelder språkkravet. På den annen side er det også lagt stor vekt på at vedkommende skal ha forståelse for det australske samfunn og det legges betydelig vekt på informasjon og edsavleggelse. I forbindelse med Australias 50-års jubileum er det satt i gang en form for offentlig høring ved at myndighetene har utarbeidet et diskusjonsopplegg som forutsetter innspill fra allmennheten.

Canada bygger på territorialprinsippet med unntak bare for diplomatbarn, men anvender nedstamningsprinsippet i tillegg og uten spesielle begrensninger. Ved søknad om statsborgerskap ved bevilling kreves det at vedkommende har bodd i Canada i minst tre av de siste seks år, at vedkommende har «adequate knowledge» i et av landets språk, og har kjennskap til Canada og de rettigheter og plikter som knytter seg til canadisk statsborgerskap.

I USA er territorialprinsippet fastsatt i konstitusjonen. Dessuten anvendes nedstamningsprinsippet, men forutsatt at én av foreldrene har tilknytning til USA ved tidligere bopel eller opphold der. For statsborgerbevilling kreves det fast og lovlig bopel i fem år og det oppstilles krav om kunnskap i engelsk - søkeren skal kunne lese og skrive enkel engelsk - og han eller hun skal ha kjennskap til USAs historie og de grunnleggende politiske prinsipper.

Alle de land som her er nevnt aksepterer dobbelt statsborgerskap, se avsnitt 4.7 som inneholder supplerende opplysninger.

2.5 Innvandring og statsborgerskap

2.5.1 Utlendingsloven

I mandatet for utvalgets arbeid er det særskilt nevnt at det skal utrede og vurdere «hvorvidt statsborgerrettsloven bør samordnes med deler av regelverket i utlendingsloven (f.eks. reglene om bosettingstillatelse)». I utredningen ellers kommer man flere steder inn på forholdet til utlendingsloven. Detaljer i utlendingslovgivningen vil således bli behandlet der det er relevant. Utvalget har imidlertid funnet at det uansett vil være hensiktsmessig med en kortfattet fremstilling av sentrale deler av grunnlaget for innvandring til Norge i medhold av utlendingslovgivningen, og også noe om eventuell senere utsendelse fra riket.

Innvandringen til Norge er regulert gjennom utlendingsloven med forskrifter. Man må fylle vilkårene der for å kunne innvandre, dvs. slå seg noenlunde varig ned i landet. For to viktige grupper er det gjort særlige lettelser i adgangen til å oppholde seg og arbeide i Norge. Borgere i nordiske land er helt unntatt fra kravet til arbeids- og oppholdstillatelse og kan dessuten reise innen Norden uten pass. For utlendinger som omfattes av EØS-avtalen er den viktigste forskjell i forhold til borgere som ikke omfattes av avtalen, men som ønsker å komme hit og arbeide, at det ikke stilles krav til hva slags arbeid som skal utføres eller søkerens kvalifikasjoner.

Nedenfor er det tatt med statistikk om vedtak i henhold til utlendingsloven. Vedtak i henhold til det særskilte regelverket for borgere som er omfattet av EØS-avtalen er ikke tatt med her.

For at arbeidsforhold skal være innvandringsgrunnlag for personer som ikke er omfattet av EØS-avtalen, stilles det krav om at vedkommende minst må ha fagutdannelse. Det kan også stilles krav til høyere utdannelse enn dette. Det er videre en forutsetning at ikke arbeidet kan utføres av ledig innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS-området. Slik arbeidstillatelse danner grunnlag for bosettingstillatelse, se nedenfor. På nærmere bestemte vilkår kan arbeidstillatelse også gis til utlending som ikke er omfattet av EØS-avtalen, uten særskilt krav om fagutdannelse mv., men slike tillatelser kan enten ikke fornyes eller maksimalt fornyes for til sammen to eller fire års varighet. I 1999 ble det - på grunnlag av arbeidstilbud i landet - innvilget 384 arbeidstillatelser som danner grunnlag for bosettingstillatelse (spesialistarbeidstillatelser). De tre største nasjonaliteter fordelte seg slik: USA 53, Russland 31 og Polen 22.

Også oppholdstillatelse kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Den viktigste gruppen av tillatelser her er gjenforening med herboende familie (dersom herboende er norsk borger eller selv har bosettingstillatelse eller tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse). Hovedgruppene er ektefelle/samboer og barn under atten år. Det er noe videre adgang for gjenforening for personer som er omfattet av EØS-avtalen. I 1999 ble det innvilget 5.033 tillatelser i familiegjenforeningsøyemed (en mindre andel av disse danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse). De største gruppene her var: Russland 378, Irak 337 og Pakistan og Tyrkia begge med 329.

En annen viktig gruppe av oppholdstillatelser er de som gis i studieøyemed. Disse tillatelsene danner imidlertid ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Når studiene er avsluttet må vedkommende normalt returnere til hjemlandet. Det er også en hovedregel om karantenetid i forhold til å søke arbeidstillatelse i Norge etter studiene. Utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen, kan derimot ta seg arbeid her i landet umiddelbart etter studiene. I 1999 ble det innvilget 1.436 førstegangs oppholdstillatelser for studier her i landet til personer som ikke var omfattet av EØS-avtalen.

Årlig får en rekke utlendinger som søker asyl her i landet, enten innvilget søknaden om asyl, eller subsidiær oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. For personer over atten år gis dette som arbeidstillatelse som gir rett til å ta arbeid (uten krav om kvalifikasjoner eller at arbeidet kan utføres av annen innenlandsk arbeidskraft) og som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Av 6.090 behandlede saker i 1999 fra Utlendingsdirektoratet ble det truffet 181 vedtak om asyl, 2.609 opphold på humanitært grunnlag og 3.300 avslag. Den største gruppen som fikk tillatelse var irakere med 12 vedtak om asyl og 996 vedtak om opphold.

For noen grupper av asylsøkere gis det kun midlertidige tillatelser; kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon. Kongen i statsråd treffer vedtak om anvendelse av dette særlige regelverket for bestemte grupper. Når det eventuelt ikke lenger er grunn til å opprettholde tillatelsene, treffes det vedtak om at adgangen til å gi kollektiv beskyttelse skal bortfalle. Dette særlige regelverket har til nå bare vært benyttet i forbindelse med konfliktene i det tidligere Jugoslavia. Fra 1992 til 1999 ble bosniske borgere som kom hit til landet gitt beskyttelse på kollektivt grunnlag. Kosovo-albanere som befant seg her i landet pr. 30.04.1999 eller som ankom Norge frem til 06.08.1999 ble også gitt kollektiv beskyttelse. Når det innvilges kollektiv beskyttelse, kan asylsøknaden stilles i bero i inntil tre år, men dersom situasjonen i hjemlandet etter fire år ikke tilsier at retur er tilrådelig, får de bli her i landet. Tillatelsene de tre første årene danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Tillatelsen det fjerde året danner grunnlag for bosettingstillatelse og utlendingen har rett til slik tillatelse dersom retur ikke er aktuelt og regelverket om kollektiv beskyttelse ikke i mellomtiden er opphevet. I 1999 ble det truffet vedtak om kollektiv beskyttelse til 8.059 personer (inklusive overføringsflyktninger). Kosovo-albanerne utgjorde her hovedgruppen.

Utlending som de siste tre år har oppholdt seg sammenhengende i riket med oppholds- eller arbeidstillatelse uten begrensninger, har etter søknad rett til bosettingstillatelse. Bosettingstillatelse gir rett til opphold og til å ta arbeid uten tidsbegrensning. Bosettingstillatelse kan nektes innvilget dersom det foreligger forhold som kan begrunne utvisning. Dersom vedkommende likevel ikke blir utvist, kreves det mer enn tre års sammenhengende opphold med tillatelse uten begrensinger før bosettingstillatelse gis. For utlending som fyller kravene til bosettingstillatelse gjelder et utvidet vern mot bortvisning og utvisning.

Bosettingstillatelsen faller bort ved opphold i utlandet i mer enn to år. Den praktisk viktigste virkningen for de fleste er antakelig at tillatelsen ikke skal fornyes.

Tillatelse som gis i medhold av det særlige EØS-regelverket, danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Borgere som er omfattet av EØS-avtalen kan derfor bare få bosettingstillatelse dersom de også fyller vilkårene for slik tillatelse i tillegg til den tillatelsen de har etter EØS-regelverket. Tillatelser etter EØS-regelverket gis i de fleste tilfeller for fem år av gangen (for studenter for ett år av gangen).

Det oppstår særlige problemer når oppgitt identitet ikke er den riktige. For noen utlendinger er det grunn til å tvile på om den oppgitte identiteten er den riktige. Noen nekter å oppgi sin identitet. Dersom det ikke er mulig å returnere disse til det landet norske myndigheter antar er deres rette hjemland, vil man etter at det har gått en viss tid til slutt gi en tillatelse, men uten at den danner grunnlag for bosettingstillatelse.

I 1999 ble det truffet til sammen 7.771 vedtak om innvilgelse av bosettingstillatelse. Den langt største gruppen her var bosniere med 1.497 vedtak. På de to neste plassene kommer henholdsvis Sri Lanka med 436 tillatelser og Irak med 389.

Arbeidstillatelse, oppholdstillatelse og bosettingstillatelse kan tilbakekalles dersom utlendingen i søknaden mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket eller dersom det for øvrig følger av forvaltningsrettslige regler. Dersom det f.eks. oppdages at vedkommende har en annen identitet enn den oppgitte og at tillatelse i sin tid ikke skulle vært gitt, er utgangspunktet at tillatelsen tilbakekalles og at utlendingen sendes ut. Noen blir likevel innvilget tillatelse på nytt grunnlag. Utlendingsdirektoratet fatter årlig kun et fåtall vedtak om tilbakekall.

Utlending som grovt eller gjentatte ganger har overtrådt utlendingsloven, i Norge eller i utlandet er ilagt straff (på nærmere bestemte vilkår), eller når det er nødvendig av hensynet til rikets sikkerhet, kan utvises fra riket. Utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse, kan bare utvises i grovere tilfeller av straffbare handlinger eller når det er nødvendig av hensynet til rikets sikkerhet. Utlending som omfattes av EØS-avtalen kan utvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det. Det skal i utvisningssaker foretas en vurdering av om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. Dette gjelder likevel ikke i saker som gjelder rikets sikkerhet.

Utvisning er til hinder for senere innreise til Norge. Innreiseforbudet kan gjøres varig eller tidsbegrenset. Utlending kan også bortvises fra landet, men adgangen til dette er svært begrenset i de tilfellene utlendingen har oppholds-, arbeids- eller bosettingstillatelse og utvalget går derfor ikke nærmere inn på bortvisningsgrunnene.

En utlending som er født i riket og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her, kan ikke bortvises eller utvises. For de utlendinger dette gjelder gir altså ikke et norsk statsborgerskap økt vern mot utvisning. I 1999 traff Utlendingsdirektoratet 718 vedtak om utvisning. 114 av disse gjaldt overtredelse av utlendingsloven, de øvrige 604 gjaldt straffbare forhold. Fra 1995-99 ble det truffet 2.319 vedtak om utvisning. 687 av disse gjaldt overtredelse av utlendingsloven, 1.626 gjaldt straffbare forhold og 6 gjaldt hensynet til offentlig orden/sikkerhet. Ingen ble i denne perioden utvist av hensyn til rikets sikkerhet.

I noen tilfeller lar det seg ikke gjøre å få gjennomført et vedtak som innebærer plikt for utlendingen til å forlate Norge, fordi det landet det er aktuelt å sende vedkommende til ikke tar imot egne borgere. Det gjelder selv om man klart kan dokumentere utlendingens identitet. Dette kan gjelde vedtak om avslag på søknad, tilbakekall av tillatelse, bortvisning eller utvisning. Vedkommende får vanligvis ikke tillatelse til opphold i Norge, men vil som de identitetsløse som det er vist til ovenfor, etter en tid likevel kunne oppnå å få tillatelse. Normalt vil en slik tillatelse ikke danne grunnlag for bosettingstillatelse. Der utlendingen er utvist på grunn av straffbare forhold, skal det vanligvis mer til for å innvilge tillatelse enn i andre tilfeller.

2.5.2 Innvandringens omfang og sammensetning

I St.meld. nr. 17 (1996-97) pkt. 4.2 s. 26, er det redegjort kort for inn/utvandring frem til i dag:

«I forrige århundre og tidlig i dette hundreåret gikk utflyttingsstrømmene ut av landet til Amerika. Deretter var det balanse mellom inn og utflytting i mange år, men mot slutten av 1960-tallet hadde strømmen snudd og siden har det gjerne vært flere innflyttere enn utflyttere. Innvandrerne har kommet fra alle deler av verden. Til å begynne med kom det flest fra andre vestlige land. Fra 1970-tallet og fram til i dag har innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerika utgjort en større andel enn tidligere.

<. . .>

I perioden 1960 til 1975 var den gjennomsnittlige årlige nettoinnvandringen av utenlandske statsborgere til Norge mindre enn 3 000 personer. Det ble innført nye regler - den såkalte innvandringsstoppen - som skulle begrense arbeidsinnvandringen i 1975. Nettoinnvandringen hadde steget til over 5 000 i 1975, og lå omtrent på dette nivået det følgende tiåret. Sammensetningen endret seg imidlertid noe, med flere som innvandret av familiegrunner, og færre som følge av arbeid. Fra og med 1986 økte antallet asylsøkere markant. Dette er hovedårsaken til at nettoinnvandringen av utenlandske statsborgere etter dette også økte. En topp ble nådd allerede i 1987. Da var nettoinnvandringen av utenlandske statsborgere i overkant av 15 000 personer.»

Etter Statistisk sentralbyrås definisjon består innvandrerbefolkningen av førstegenerasjonsinnvandrere (født i utlandet av foreldre som også er født i utlandet) og annengenerasjonsinnvandrere (født i Norge av foreldre som er født i utlandet). Pr. 1.1.1999 bestod innvandrerbefolkningen av 260.700 personer fordelt på 220.300 førstegenerasjonsinnvandrere og 40.400 annengenerasjonsinnvandrere.

Innvandrerbefolkningen utgjorde ved inngangen til 1999 5,9 prosent av den totale folkemengden. I innvandrerbefolkningen pr. 1.1.1999 var det flest personer med svensk bakgrunn, 22.400. Personer med pakistansk bakgrunn utgjorde den nest største gruppen med 21.900. Året før var personer med pakistansk bakgrunn den største gruppen med 20.900. Svenskene var det året nest største gruppe med 19.500 personer. Totalt hadde pr. 1.1.1999 20 prosent bakgrunn fra nordiske land, mens vel halvparten kommer fra land i tredje verden.

Av siste tilgjengelig statistikk fremgår det at i løpet av 1998 økte innvandrerbefolkningen med 16.200. Av enkeltgrupper stod svenskene for den største økningen i løpet av det året med 2.900 personer. Deretter fulgte irakere, somaliere og pakistanere med rundt 1.000 personer hver

Gruppen annengenerasjonsinnvandrere økte med 60 prosent fra 1991 til 1998. Den største gruppen her er personer med pakistansk bakgrunn, nesten 5.000 flere enn dem med vietnamesisk bakgrunn, som er den nest største gruppen. Hele 66 prosent er under ti år, mens det i hele befolkningen er 14 prosent i samme alder.

Pr. 1.1.1999 var det 220.347 førstegenerasjonsinnvandrere i Norge: De ti største nasjonalitetsgruppene fordelte seg slik det går frem av tabell 2.1.

Pr. 1.1.1999 var det 40.395 annengenerasjonsinnvandrere i Norge: De ti største nasjonalitetsgruppene fordelte seg slik det går frem av tabell 2.2.

En tredjedel av alle som hører til kategorien innvandrerbefolkning bor i Oslo. Deretter følger Bergen, Stavanger, Bærum og Trondheim. Innvandrerbefolkningen i Oslo økte med i overkant av 4.000 fra 1997 til 1998, og de utgjorde pr. 1.1.1999 18 prosent av folketallet. Over halvparten av disse har bakgrunn fra den tredje verden, de fleste fra Pakistan. Den nest største gruppen i 1998 var fra Sverige. I forhold til folketallet bodde det pr. 1.1.1999 også mange i Båtsfjord kommune (15 prosent) og i Vardø (12 prosent).

Personer med innvandringsbakgrunn er en annen kategori Statistisk sentralbyrå opererer med i sin befolkningsstatistikk. I denne gruppen inngår norske og utenlandske statsborgere som enten selv er født i utlandet eller har minst én utenlandskfødt forelder. Pr. 1.1.1999 utgjorde denne gruppen 457.000 personer fordelt på 293.900 norske statsborgere og 163.100 utenlandske statsborgere. I forhold til kategorien innvandrerbefolkningen har man altså tatt med de med én av foreldrene født i Norge, adopterte fra utlandet og de som er født i utlandet av norskfødte foreldre. Personer med innvandringsbakgrunn utgjorde pr. 1.1.1999 10,2 prosent av folketallet. I 1998 utgjorde veksten i denne gruppen 80 prosent av den samlede folketilveksten i Norge.

Pr. 1.1.1998 var det 65.000 personer med flyktningbakgrunn. Det er personer som en gang har kommet til Norge av fluktgrunner (familie medregnet), uten hensyn til om personen har fått flyktningstatus (etter Genéve-konvensjonen). Barn av disse født i Norge er ikke medregnet.

85 prosent av dem med flyktningbakgrunn hadde pr. 1.1.1998 bodd i Norge i ti år eller mindre. Av disse hadde halvparten bodd i landet fem år eller mindre. 55 prosent av personer med flyktningbakgrunn var pr. 1.1.1998 registrert med utenlandsk statsborgerskap.

2.5.3 Innvandring og statsborgerskap

I perioden 1977-1999 har nærmere 118.000 utlendinger blitt statsborgere i Norge etter først å ha hatt et annet statsborgerskap. Vel halvparten av disse ble innvilget de siste seks årene. Dette fordeler seg på kontinenter slik det går frem av tabell 2.3.

I tabellene 2.4 til 2.9 gis det en oversikt over de tre største nasjonalitetsgruppene innen hvert kontinent i perioden 1977-1999.

I 1999 fikk 8.000 utlendinger innvilget norsk statsborgerskap. Det var en nedgang på 1.260 fra 1998. Både i 1998 og 1999 var det betydelig færre tildelinger av statsborgerskap enn i årene 1995 til 1997, da årsgjennomsnittet lå på vel 12.000.

Den største enkeltgruppen som fikk innvilget norsk statsborgerskap i 1999 var jugoslaviske statsborgere - nærmere 1.200 - som stod for 14,7 prosent av overgangene. Antallet i denne gruppen ble mer enn doblet fra 1998. De største enkeltgruppene ellers var vietnamesere, sri lankere, somaliere, irakere og iranere som hadde mellom 650 og 530 overganger hver. Et økende antall fra disse gruppene flyttet til Norge på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet, og oppfyller derfor etter hvert de alminnelige kravene for å søke norsk statsborgerskap.

Selv med reduksjon i antall overganger til norsk statsborgerskap står likevel asiatene fortsatt for 45 prosent av overgangene. Deretter kommer europeerne med 33 prosent.

Vel 7.100 av tildelingene i 1999 gjaldt personer fra ikke-vestlig land. De utgjorde 89 prosent av alle overgangene. 800 personer fra vestlige land fikk innvilget statsborgerskap. Omfanget har vært på dette nivået i mer enn femten år.

Tildeling av statsborgerskap fordelte seg i 1999 på de ulike kontinenter slik det går frem av tabell 2.10.

I tabellene 2.11 til 2.16 gis det en oversikt over de tre største nasjonalitetsgruppene innen hvert kontinent i 1999.

I tabell 2.17gis det en oversikt over tildelinger av statsborgerskap for tidligere statsborgere fra EU/EØS-land i perioden 1977-1999 og i 1999.

Fra Utlendingsdirektoratet har utvalget fått opplyst at innvilgelsesprosenten på søknader behandlet av direktoratet er høy, 95 prosent i gjennomsnitt de siste fem årene. Direktoratet fører ingen systematisk oversikt over grunnlaget for avslag, men i praksis er de fleste avslag begrunnet med at vilkåret om botid i Norge ikke er oppfylt. En del søknader avslås på grunn av vandelskravet, og et fåtall på grunn av bidragsgjeld. Noen saker avslås også på grunn av tvil om søkerens identitet.

2.5.4 Innvandrere og valgdeltakelse

Personer med innvandrerbakgrunn kan delta i valg på kommunestyre/fylkesting. Bare personer som har blitt norske borgere kan delta i stortingsvalg.

Ved stortingsvalget i 1997 var valgdeltakelsen blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn 63 prosent, mens den totale valgdeltakelsen var på 78 prosent. Valgdeltakelsen var høyest blant personer med vestlig bakgrunn. I gruppen vestlige land, som i denne sammenheng omfatter Vest-Europa unntatt Tyrkia og Nord-Amerika og Oseania, var deltakelsen 76 prosent, mens personene fra gruppen ikke-vestlige land hadde en deltakelse på 58 prosent. Deltakelsen i prosent innen gruppen ikke-vestlige land varierer til dels betydelig med 28 prosentpoeng i forskjell mellom høyeste og laveste deltakelse.

Personer med dansk bakgrunn hadde den høyeste deltakelsen blant alle landene, med 81 prosent, mens personer med bakgrunn fra Kina hadde lavest med 43 prosent. Dette var også i tråd med resultater fra tidligere utvalgsundersøkelser blant utenlandske statsborgere.

Valgdeltakelsen blant kvinner var fem prosentpoeng høyere enn blant menn. Det var likevel variasjoner. Kvinner fra Tyrkia, Marokko og India hadde f.eks. en dårligere valgdeltakelse enn menn fra de respektive land.

For personer i alderen 60 år eller mer var valgdeltakelsen nesten på høyde med den totale. Høy valgdeltakelse blant de eldste finner en også i utvalgsundersøkelser blant alle stemmeberettigede.

For personer som har oppholdt seg lenge i landet, 30 år eller lengre, var valgdeltakelsen like høy og for enkelte grupper også høyere enn den totale ved stortingsvalget i 1997. Av personer med lang botid var det for øvrig flest fra vestlige land. Det var også et flertall av kvinner. De som har lang botid vil jevnt over også ha høyere alder.

Utenlandske statsborgere har stemmerett ved lokalvalg dersom de har bodd i landet i minst tre år på valgdagen. Alle nordiske borgere har stemmerett dersom de har innvandret før 31. mars i valgåret.

Valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere har blitt registret siden det første valget der alle hadde stemmerett etter tre års botid i 1983. I undersøkelsen «Valgdeltakelse og partistemmegivning blant utenlandske statsborgere ved kommunevalgene fra 1987 til 1995», Karl-Eirik Kval og Tor Bjørklund, Institutt for samfunnsforskning, Oslo 1996, vises det til at oppslutningen i 1983 var relativt lav, men den var forventet å øke ved senere valg ettersom rettigheten ble bedre kjent.

I følge undersøkelsen gikk valgdeltakelsen for utenlandske statsborgere likevel en god del ned fra 1983 til 1987. Deretter har den holdt seg noenlunde stabil. I foreløpig manus til rapport fra Institutt for samfunnsforskning, «Innvandrerne og lokalvalget i 1999» ved Tor Bjørklund og Karl-Eirik Kval, fremgår det at valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere ved lokalvalgene i 1999 viste en svak nedgang i forhold til tidligere valg.

Valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere var ved valgene i 1987, 1991 og 1995 på 39-40 prosent. Kvinner deltok markant mer enn menn, forskjellen var ved disse valgene 7-8 prosentpoeng.

I følge undersøkelsen fra 1996, er nasjonalitet sannsynligvis den viktigste faktor i forhold til valgdeltakelse. Forskjellene er svært store og den høyeste - 50 prosentpoengs forskjell - er registrert mellom kinesere og sveitsere (1995). Ved valgene i 1987, 1991 og 1995 hadde sveitserne den største valgdeltakelsen.

Botid er også en viktig faktor i forhold til valgdeltakelse. Botid virker ulikt for vestlige og ikke-vestlige borgere. For vestlige statsborgere øker deltakelsen jevnt med økende botid. Sammenhengen er mer uklar for ikke-vestlige, og det er en tendens i følge undersøkelsen fra 1996 at valgdeltakelsen ikke øker ut over femten års botid.

I undersøkelsen i 1996 ble det trukket et utvalg fra tidligere utenlandske statsborgere som var blitt norske, for å se om disse hadde en valgadferd som var lik nordmenn eller utenlandske borgere. Tidligere utenlandske borgere har en høyere valgdeltakelse enn utenlandske statsborgere, også kontrollert for en faktor som botid, men deltakelsesnivået er svært nasjonsbestemt. Undersøkelsen viste at deltakelsen blant dem som har blitt norske statsborgere, var 19 prosentpoeng høyere enn blant utenlandske statsborgere. Utenlandske statsborgere som blir norske, får en valgdeltakelse som er nærmere den for innfødte nordmenn. For britiske statsborgere som var blitt norske, viste undersøkelsen at deltakelsen i gjennomsnitt lå 30 prosentpoeng høyere enn for britiske borgere som ikke var blitt norske. For chilenere var det imidlertid knapt noen forskjell om de skiftet statsborgerskap eller ikke.

Sammenhengen mellom botid og valgdeltakelse blant dem som har blitt norske statsborgere, er markant. Størst forskjell er det blant dem som har bodd i Norge lengst; 17 prosentpoeng høyere deltakelse blant personer som har blitt norske borgere og med botid på mer enn 26 år, sammenlignet med utenlandske borgere med samme botid.

Det er imidlertid variasjoner i valgdeltakelsen etter botid og nåværende og tidligere statsborgerskap. Norske statsborgere med vestlig bakgrunn starter i følge undersøkelsen på et mye høyere deltakelsesnivå enn vestlige utenlandske statsborgere (47 prosent). Men den høyeste valgdeltakelsen oppnår norske statsborgere med ikke-vestlig bakgrunn og med over 26 års botid (73 prosent). Denne gruppen har også den største differansen mellom høyest og lavest deltakelse (28 prosentpoeng).

I 1999 registrerte man for første gang deltakelsen i kommunevalg blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn. Tidligere hadde man bare foretatt beregninger basert på undersøkelser blant et utvalg velgere. Det er imidlertid ikke funnet vesentlige forskjeller her i forhold til tidligere undersøkelser.

2.5.5 Oppfatninger om statsborgerskap og dets betydning

2.5.5.1 Innledning

Det kan reises spørsmål om hvorfor innvandrere søker eller ikke søker norsk statsborgerskap - hva er bestemmende for valget. Hvis søknad om statsborgerskap bygger på visse forventninger - hvilke typer forventninger er det, og i hvilken utstrekningene blir forventningene oppfylt? Hvilke holdepunkter finnes det for at statsborgerskap bidrar til integrering, og hvilke forutsetninger må være til stede for at en slik virkning skal inntre?

Man kan også reise spørsmålet om hvordan norske myndigheter og norske statsborgere ser på at innvandrere søker statsborgerskap og får det - oppfattes dette som positivt, negativt eller som noe som nødvendigvis må aksepteres. De signaler som gis kan påvirke innvandrerens holdning til spørsmålet om å søke statsborgerskap.

De svar som eventuelt kan gis på spørsmål som dette kan for det første bidra til en bedre forståelse om hva som skjer og hvorfor det skjer. Svarene kan også ha betydning for valg som må gjøres på grunnlag av politiske overveielser og verdiforestillinger. Noen oppfatninger kan bygge på misforståelser. Hvis det f.eks. er slik at de nye statsborgere av nordmenn blir oppfattet som konkurrenter ved delingen av fellesgoder, har man et informasjonsproblem.

Enkelte problemstillinger kan ha direkte betydning for valget av løsninger i en lov om statsborgerrett. Dersom det finnes holdepunkter for at det å få statsborgerbevilling kan bidra til vedkommendes integrasjon og funksjonsevne i det norske samfunn, kan det være grunn til å sette lempelige bevillingsvilkår. Er vilkåret om at vedkommende må oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap noe som påvirker vedkommende til ikke å søke, kan dette være et moment i en diskusjon om hvorvidt dobbelt statsborgerskap bør aksepteres.

Det finnes ingen norsk undersøkelse som kan belyse disse spørsmål. Utvalget har holdt en høring med deltakelse av representanter for innvandrerorganisasjoner, samt medlemmer av Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM). De synspunkter som kom til uttrykk gjaldt i stor grad de alternativer utvalget står overfor blant når det gjelder språk og dobbelt statsborgerskap. Det fremkom også mer personlige oppfatninger og erfaringer, blant annet om betydningen av norsk statsborgerskap. En undersøkelse har utvalget - blant annet på bakgrunn av den tidsramme som er satt for utredningen - ikke funnet grunn til å søke iverksatt.

I henhold til skjema som har vært i bruk skal det gis opplysning om grunnen for å søke statsborgerskap - en opplysning som ikke har hatt betydning for søknadens avgjørelse. Utvalget antar at det neppe kan utledes noe om hvordan søkerne reelt sett har oppfattet betydningen av statsborgerskap. Noen gjennomgåelse av søknadsdokumentene er derfor ikke foretatt.

Problemstillinger som nevnt er behandlet også i den svenske utredning om ny lov om statsborgerskap, SOU 1999:34. Også det svenske utvalget hadde en høring av representanter for innvandrerne. Utvalget refererer dessuten fra Mátyás Szabó: Vägen mot medborgarskap, Arena, 1997. Dette er en undersøkelse som dels bygger på intervjuer og dels på dokumenter i innvandringssaker. Den er begrenset til å omfatte ungarere, tyrkere, chilenere og iranere som kom til Sverige i voksen alder fra 1950-tallet til 1980-tallet. Utvalget referer også fra professor i etnologi, Åke Daun: Svensk mentalitet, 3. opplag, Rabén & Prisma, 1998.

For Nederlands vedkommende kan vises til Ruud van den Bedem: Towards a System of Plural Nationality in the Netherlands. Changes in Regulations and Perceptions, inntatt i From Aliens to Citizens: Redefining the Status of Immigrants in Europe, Rainer Bauböck (ed.), 1994. På s. 101-105 refereres resultatene av en intervjuundersøkelse som omfattet ca. 600 innvandrere fra Tyrkia, Marokko, Tunisia og Cape Verde. For øvrig legger utvalget til grunn at undersøkelse av denne art kan ha slik sammenheng med lokale forhold at de ikke gir sikre holdepunkter for en norsk oppfatning.

2.5.5.2 Om grunner til at det søkes eller ikke søkes norsk statsborgerskap

Betydningen av å bli norsk statsborger er i de senere årtier blitt sterkt redusert ved at rettigheter som tidligere var betinget av norsk statsborgerskap i stedet er blitt knyttet til bopel i riket. Den samme utvikling har funnet sted i andre land. Innvandrere som kommer fra politisk stabile og velstående land har heller ikke behov for den sikkerhet som det gir å være norsk statsborger - de kan regne med diplomatisk beskyttelse og de kan reise på et pass som gir uproblematisk inn- og utreise.

Dannelsen av EU og utviklingen av EU-systemet har meget sterkt bidratt til denne utvikling. Romatraktaten sikrer blant annet fri bevegelse over landegrensene med rett til å ta arbeid og etablere seg i et medlemsland for alle som er statsborgere i et slikt land. Den sikrer også rett til diplomatisk beskyttelse fra alle medlemslands side og deltakelse i lokalvalg i bopelslandet, se ellers avsnitt 2.3.5 om EU borgerskap. Gjennom EØS-avtalen er de grunnleggende friheter etter Romatraktaten gjort virksomme også i Norge og for norske statsborgere.

Det som her er påpekt innebærer at om en innvandrer fra et vest-europeisk land søker statsborgerskap i Norge, vil det antagelig være på grunn av andre motiver enn det som gjelder det økonomiske eller den personlige sikkerhet. Arten av disse motiver er det vanskelig å si noe sikkert om, men det er vel grunn til å tro at hensynet til familiens enhet kan ha noe å si: At foreldrene er norske statsborgere kan ha en symbolverdi for barna.

For innvandrere fra de tidligere øststater og fra Afrika, Asia og Sør-Amerika kan behovet for norsk statsborgerskap være et annet og sterkere. Det gjelder også for de som tilhører disse grupper at de ved bosetting i Norge stiller likt med norske statsborgere med hensyn til økonomiske og sosiale rettigheter. Men for deres vedkommende kan det av politiske eller økonomiske grunner være mindre aktuelt å reetablere seg i opprinnelseslandet. Statsborgerskap gir dessuten en sikkerhet som kan være av verdi blant annet ved reise til andre land. Ved den norske høringen var det flere som påpekte nettopp betydningen av å ha norsk pass. Barnas muligheter til å delta på skolereiser til utlandet ble nevnt.

Man kan imidlertid ikke legge til grunn at innvandrere fra den tredje verden av grunner som her nevnt som alminnelig regel vil søke norsk statsborgerskap. For det første kan det eksistere et sosialt trykk fra miljøet og slektninger i opprinnelseslandet i retning av at vedkommende bør opprettholde sin nasjonale identitet. Betydningen av dette blir særlig sterk dersom innvandreren må oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap ved erverv av norsk. Det at vedkommende beholder sitt opprinnelige statsborgerskap kan også være av betydning om han eller hun ønsker å kunne reetablere seg i opprinnelseslandet. Også for disse grupper gjelder det imidlertid at det vil være viktig å sikre barna norsk statsborgerskap.

Innvandringsstatistikken sammenholdt med statistikken over innvilgning av norsk statsborgerskap, kan belyse hvordan synspunktene foran slår ut i praksis. Det er ikke overraskende at innvandrere fra EU-EØS området er underrepresentert blant dem som søker norsk statsborgerskap. Av innvandrerbefolkningen hadde 43 prosent norsk statsborgerskap ved utgangen av 1999. Av dem med bakgrunn fra den tredje verden var prosentandelen 60.

Det som er nevnt foran om motiver for å søke eller ikke søke norsk statsborgerskap er bekreftet, nyansert og supplert i Szabós undersøkelse. I SOU 1999:34 s. 133 gjengis de vanlige motiver:

• Behovet av tillhörighet. Kvinnor är mer pådrivande för ett medborgarskapsbyte än män. När det gäller olika åldersgrupper finns däremot inte något tydligt mönster.

• Utlänningens framtidsplaner, nämligen om han för avsikt att stanna kvar i Sverige eller att återvända till sitt hemland. Avsikten att stanna leder till att den enskilde intar en mer positiv attityd till ett medborgarskapsbyte.

• Kontakterna med hemlandet. Innvandrare som har stadiga kontakter med sitt hemland är mindre benägna att byta medborgarskap jämfört med de som har etablerat sociala nätverk bland svenskar.

• Omtanken om barnens framtid. Skolgången utgör t.ex. en viktig drivkraft för en del familjer att söka svenskt medborgarskap.

• Rätten att rösta i riksdagsval är en viktig faktor i enskilda fall. För flertalet invandrare som söker medborgarskap är rätten att rösta dock inte av avgörande betydelse. Det förefaller i stället som om ambitionen att rösta förstärks först efter naturalisationen och ökar kontinuerligt med vistelsens längd.

• De ökade möjligheterna att resa med svenskt pass är den främsta motivationen för många innvandrare att byta medborgarskap.

• Vistelsens längd är inte helt avgörande men viktig för framväxten av lojalitet och för känslan av tillhörighet.

• Skyldigheten att fullgöra allmän värnplikt kan hos en del ungdomar vara en pådrivande faktor för medborgarskapsbyte.

• Behovet av skydd och trygghet kan i enskilda fall vara drivfjäder för medborgarskapsbyte.»

2.5.5.3 Integrasjon og statsborgerskap

Det blir både i Norge og internasjonalt lagt til grunn at den som skal bli statsborger ved bevilling må ha nådd et visst integrasjonsnivå, se avsnitt 7.1.2 hvor de norske lovforarbeidene gjennomgås, samt avsnitt 7.2 hvor utvalget tar standpunkt til enkelte generelle spørsmål knyttet til dette utgangspunkt. I norsk praksis legges det til grunn at tilstrekkelig integrasjon anses å foreligge etter en bestemt botid. Man bygger for så vidt på et gjennomsnittssynspunkt, mens enkelte andre land forutsetter en individuell vurdering.

Det er åpenbart at endringene i søkergruppens sammensetning i de senere tiår, reiser enkelte nye problemer. Det er på det rene at store grupper av de nye innvandrere har vanskeligheter med å tilegne seg norsk. En av årsakene ligger i at noen har et lavt tidligere utdannelsesnivå. Men det har også sammenheng med at mange grupper har begrenset kontakt med norsk miljø, og at de heller ikke har arbeid av slik art at de på arbeidsplassen vil utvikle forståelsen av norsk. Språkopplæringen for innvandrere ble vesentlig utvidet fra 1998, se avsnitt 7.5.6 hvor utvalget beskriver språkundervisningen.

Endringen i søkergruppen med hensyn til dens forståelse av norsk, er bakgrunnen for at det også i Norge og Sverige er reist spørsmål om å sette som vilkår for bevilling at søkeren kan dokumentere at han eller hun har en tilfredsstillende kjennskap til landets språk. Dette spørsmål er tatt opp i utvalgets mandat. Utvalgets overveielser og standpunkt fremgår av avsnitt 7.5.7.

Det foreligger for øvrig ingen undersøkelser - verken i Norge eller i våre naboland - om hva som karakteriserer bevillingssøkerne med hensyn til språkevne, samt kontakt med og interesse for det som skjer i det norske samfunn.

2.5.5.4 Vil statsborgerskap stimulere til ytterligere integrasjon

Både i norske og utenlandske fremstillinger blir det antatt at erverv av statsborgerskap fører til at vedkommendes kontakt med det norske samfunn blir bedre og at det skapes muligheter for utvidelse av det sosiale nettverk.

Det finnes ingen generell norsk undersøkelse som kan kaste lys over dette. Man kan imidlertid trekke enkelte slutninger på grunnlag av de motiver som kan ligge til grunn for søknad om statsborgerskap. Som nevnt er behovet for trygghet et motiv for mange, og den trygghet som statsborgerskapet gir, vil også kunne bidra til at det blir lettere å etablere kontakter ut over innvandrermiljøet. De som legger vekt på at barna skal bli norske, har en begrunnelse som kan få betydning også for deres egen tilknytning til det norske samfunn.

Ved en eventuell nærmere undersøkelse om sammenhenger mellom statsborgerskap og en utvikling av tilknytningen til det norske samfunn, er det være grunn til å understreke at når det er tale om en integrerende effekt av statsborgerskapet, er det ikke meningen å antyde at de som innvandrer vil eller bør bli «som nordmenn flest». Det må legges til grunn at selv om vedkommende snakker godt norsk og har en omfattende norsk kontaktflate, vil han eller hun bevare en faktisk og følelsesmessig tilknytning til sitt opprinnelsesland.

Dette forhold er påpekt av Daun op. cit. som i henhold til SOU 1999:34 s. 134 fremholder:

«... att många som invandrat till Sverige i vuxen ålder, och som bott länge i Sverige och som dessutom är svenska medborgare, faktiskt inte heller själva ser sig som «svenskar». För många är fortfarande identiteten som t.ex. dansk, kurd eller armenier den grundläggande nationella identiteten.»

Den «nationella identiteten» beskrives hos Daun som «en upplevelse av samhörighet»:

«Før att en person skall känna samhörighet måste två förutsättningar vara uppfyllda. Dels krävs det att han kan tala samma språk som övrig befolkning i landet, dels att han har kunskapar om det nya landet och är förtrogen med vad som pågår i landet. Han kan uppleva samhörighet med det nya landet trots att han behåller sin ursprungliga identitet.»

Også van den Bedem op. cit. understreker at kontakten med og tilknytningen til opprinnelseslandet ikke svekkes ved at vedkommende blir statsborger i bopelslandet. Selv om man krever at vedkommende skal oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap må man regne med at nye statsborgere vil føle en dobbelt tilhørighet.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken virkning det kan ha at en innvandrer blir norsk statsborger, er det også av interesse å se litt på de erfaringer man har når det gjelder innvandreres deltakelse i lokalvalg.

Om rett for innvandrere til å delta i lokalvalg vises det til avsnitt 2.2.2. Forut for lovendringen i 1983 som ga stemmerett til innvandrere som hadde bodd her i tre år, var spørsmålet tatt opp i St.meld. nr. 74 (1979-80) om innvandrere i Norge. På s. 129 uttaler departementet:

«Direkte kommunalpolitisk innflytelse for innvandrere må antas å være egnet til å stimulere arbeidet i lokalsamfunnet for å motvirke innvandrernes vanskeligheter på forskjellige måter. En slik innflytelse antas også å være egnet til å styrke innvandrernes følelse av å høre hjemme i Norge og i kommunen spesielt, og gi dem en spore til å sette seg inn i forholdene her.»

Opplysninger av interesse for en vurdering av resultatet av lovendringen, får man av den undersøkelse av kommunevalgene fra 1987 til 1995 som det er gitt opplysninger fra i avsnitt 2.5.4 foran. Undersøkelsen inneholder som nevnt også en analyse av valgdeltakelsen for innvandrere med norsk statsborgerskap sammenlignet med deltakelsen for innvandrere som ikke har det. Den viser at valgdeltakelsen ved kommunevalget i 1995 generelt sett var betydelig høyere blant norske statsborgere med innvandrerbakgrunn enn for innvandrere uten norsk statsborgerskap. Det er betydelig forskjell mellom de land innvandrerne kommer fra, men den nevnte forskjell gjør seg gjeldende også for innvandrere fra den tredje verden. F.eks. er forskjellen i valgdeltakelse mellom innvandrere med og uten norsk statsborgerskap 20 prosentpoeng for India og 17 prosentpoeng for Pakistan. Man ser videre at botiden har betydning for valgdeltakelsen, men at botidseffekten er noe større blant de som har fått norsk statsborgerskap enn for de innvandrere som ikke har det.

Opplysninger om valgdeltakelse ved stortingsvalget 1997 er gitt i avsnitt 2.5.4 foran. Som oversikten der viser er valgdeltakelsen lavere for norske statsborgere med innvandrerbakgrunn enn for velgerne generelt. Valgdeltakelsen kan imidlertid ikke anses som spesielt lav - det gjelder også for gruppen som kommer fra ikke-vestlige land. Det er grunn til å merke seg at valgdeltakelsen stiger vesentlig med alderen.

Det er vanskelig å trekke noen sikre slutninger av dette. Den større deltakelse blant innvandrere med statsborgerskap kan fortelle noe om holdninger som var der allerede før det ble søkt om statsborgerskap. Den sier derfor ikke nødvendigvis noe om den integrerende effekt av statsborgerskapet. Utvilsomt er det at innvandrere med norsk statsborgerskap som gruppe betraktet, ikke er politisk passiv.

Spørsmålet om den integrerende virkning av statsborgerskap var sterkt fremme i den innvandrerhøring som ble gjennomført av det svenske utredningsutvalg. I SOU 1999:34 s. 130-131 understrekes særlig statsborgerskapets betydning for unge mennesker:

«En allmän synpunkt som framfördes var att medborgarskapet ansågs underlätta integrationen. Det ger identitet, självkänsla och solidaritet med Sverige. Ett svenskt medborgarskap utgör ett viktigt medel för att komma tilrätta med ungdomars utanförskap. Det bidrar till att de känner delaktighet och gör det lättare för dem att säga «mitt land, vår skärgård» och liknande. Det påpekades vidare att medborgarskapet har en stor symbolik i vad gäller att vara svensk. Medborgarskapet har också betydelse för känslan av att man är respekterad. Känner man sig respekterad bidrar detta till at man skaffar sig utbildning, söker arbete etc. Tidigare förutsattes att man levde och verkade i ett och samma land. Verkligheten har emellertid förändrats. Utvecklingen går mot att människor i allt större utsträckning är knutna till två länder genom t.ex. boende och arbete.»

Det må også legges vekt på de forestillinger han eller hun knytter til statsborgerskapet. Med referanse til Szabós undersøkelse sies det i SOU 1999:34 s. 131-132:

«Det finns en djupt rotat föreställning hos många av dem som innvandrat om att det svenska medborgarskapet inom olika områden avsevärt förbättrar deras livschanser. Själva föreställningen är mycket viktig. För det första medför det en positiv värdering av det svenska medborgarskapet och värkar därigenom stimulerande på naturalisationen. Denna inställning till landets medborgarskap medför samtidigt en självsäkerhet att föra sin talan i olika sammanhang och ger en trygghet som hjälper en att lättare bäre vardagens svårigheter.»

Szabó reiser også spørsmålet om forventningene er blitt innfridd:

«På det hela taget kan man anta, även om det inte finns något mätbart, att det förhåller sig så. Ett starkt stöd för detta antagande är främst det att inom denna undersökning ytterst få personer har ångrat sitt medborgarskapsbyte men många har beklagat att de inte har blivit svensk medborgare tidigare.»

Szabó har også beskrevet virkningene, jf. SOU 1999:34 s. 133 hvor han refereres slik:

«De nya medborgarna får bättre chanser på arbetsmarknaden. Aktiviteten i föreningslivet ökar. Den enskilde känner större säkerhet och trygghet i sin tillvaro med ett svenskt medborgarskap än utan. Redan de mentala förväntningarna och föreställningen om ökat trygghet och säkerhet påverkar den enskildes uppträdande, vilket i sin tur leder till att han lättare accepteras av sin omgivning. Hans konkurrensläge kommer härigenom att förbättras ytterligare.»

2.5.5.5 Særlig om barn og statsborgerskap

For innvandrerbarn blir situasjonen en annen enn for voksne innvandrere. De vil ikke har samme kontakt som foreldrene med det miljø disse opprinnelig kom fra, og evne til å forstå og leve i dette miljøet. Dette gjelder særlig de som er født i riket eller er kommet hit i meget ung alder. Dessuten vil de gjennom skolen bli opplært i norsk og få kunnskap om og forståelse av norske forhold. Inntrykk og påvirkninger fra norsk miljø kan skape problemer i forhold til hjemmet samtidig som innvandreren har problemer i forhold til det å være norsk.

Videre må vi regne med at vi blant de som er født i landet eller kom hit som barn, vil finne er langt mer variert yrkesvalg enn for foreldrene - de vil kunne innta alle typer posisjoner i samfunnet.

Med hensyn til unge innvandrere og utdannelse viser Bjertnæs: Innvandring og innvandrere 2000, Statistisk sentralbyrå, at innvandrerbefolkningens deltakelse i videregående utdannelse har blitt styrket i de senere årene, men at deltakelsen fremdeles er lavere enn for befolkningen ellers. Annengenerasjonsinnvandrere er oftere i videregående utdanning enn første generasjon. I 1997 deltok 84 prosent av annengenerasjonsinnvandrere i videregående utdannelse. Også utdannelse på universitets- og høyskolenivå er mer utbredt blant annen generasjon enn den første. Studentandelen blant annengenerasjonsinnvandrere har imidlertid gått noe ned fra 1994 til 1997 (s. 31).

Kriminalitet blant unge innvandrere påkaller stor oppmerksomhet. De er overrepresentert i kriminalstatistikken. Den undersøkelse som er gjennomført av Tormod Øia: Innvandrerungdom - marginalisering og utvikling av problematferd, NOVA Rapport 3/00, viser et mer nyansert bilde. Rapporten bygger på en omfattende spørreundersøkelse avholdt ved Oslo-skolene i 1996. Det gjelder for øvrig både kriminalstatistikken og andre undersøkelser at innvandrere med norsk statsborgerskap ikke er skilt ut som en egen gruppe. Innslaget av kriminalitet må under enhver omstendighet ikke overskygge det forhold at gruppen innvandrerungdom er meget differensiert.

Som gjengitt fra den svenske utredning i avsnitt 2.5.5.4 foran synes særlig ungdommer å ha en positiv oppfatning av statsborgerskapets betydning. Det er ingen norsk undersøkelse som kan bekrefte det samme, men det er grunn til å tro at det samme gjelder her i landet, særlig blant dem som har ambisjoner med hensyn til utdannelse og arbeid.

2.5.5.6 Norske holdninger til at utlendinger erverver norsk statsborgerskap

Lenge var det knyttet liten politisk interesse til statsborgerlovgivningen, men dette har endret seg i de senere år. De endringer som er foretatt i loven har gått i retning av oppmykning eller liberalisering.

Spørsmålet om å nedsette botidskravet til fem år ble i 1992 utredet av Justisdepartementet og et forslag ble sendt til høring. Behandlingen av forslaget ble imidlertid stoppet. I St.meld. nr. 17 (1996-97) s. 86 ble det lagt til grunn at erverv av statsborgerskap «kan bidra til økt samfunnsdeltakelse og en sterkere følelse av å tilhøre et politisk fellesskap». Regjeringen ville imidlertid ikke foreslå at botidskravet ble redusert:

«Betydningen av en streng utvisningspraksis overfor kriminelle og bruken av midlertidig kollektiv beskyttelse i inntil fire år, taler for å opprettholde kravet om syv års botid»

Det utgangspunkt som her er tatt - at statsborgerskap har en integrerende effekt - skulle for øvrig tilsi at det ble lagt vekt på å stimulere innvandrere til å søke norsk statsborgerskap. Et incitament for så vidt ligger i språkundervisningen for innvandrere, se avsnitt 7.5.6 om denne. Men det kan også være positivt om det blir gitt mer generelle signaler fra statens side om at innvandreren er velkommen som statsborger. I Nederland og Australia er det lagt vekt på dette. Uttalelser under utvalgets innvandrerhøring peker i retning av at en slik holdningsmarkering fra statens side vil bli ansett som positiv.

Noen undersøkelse som kan belyse hvordan nordmenn flest oppfatter det at innvandrere blir norske statsborgere finnes ikke. Antagelig er det liten kunnskap om praksis og om hvem som får statsborgerskap.

Daun op. cit. har reist spørsmålet om «hvem er svensk». I SOU 1999:34 s. 134 gjengis hans synspunkter slik:

«Den folkliga innebörden är oberoende av om personen i fråga är svensk medborgare och avviker således från den formella innebörden. Den folkliga betydelsen förutsätter underförstått blodsband. Med svensk menas härvid en person som är född av svenska föräldrar och som inte utseendemässigt avviker nämnvärdt från vad man förväntar sig. Vidare krävs svenska för- och efternamn eller sådanna utländska namn som har vunnit insteg i språket. Det anses självklart att vederbörande talar svenska utan brytning. Av det sagda följer att en naturaliserad medborgare inte uppfattas som svensk av infödda svenskar enbart på grund av sitt svenska medborgarskap.»