7 Erverv av statsborgerskap ved bevilling

7.1 Lov og praksis frem til 1999

7.1.1 De lovbestemte vilkår for statsborgerbevilling

Etter § 3 i statsborgerloven av 1888 kunne statsborgerbevilling «i Almindelighed» bare tilstås den som i tre «paa hinanden» følgende år hadde hatt fast bopel her i landet, som var fullmyndig - dvs. 25 år gammel - og som ikke var i en situasjon som etter Grunnloven §§ 52 a og 53 a medførte suspensjon eller tap av stemmerett. Dessuten måtte han ha fått hjemstavnsrett i et norsk fattigvesendistrikt, eller han måtte godtgjøre eller stille sikkerhet for at han og hans familie ikke skulle falle det offentlige fattigvesen til byrde.

I 1924 ble aldersgrensen senket til 21 år. Vedkommende skulle ha fast bopel her i riket og ha bodd her i de siste fem år. Henvisningen til Grunnloven ble erstattet av et vilkår om hederlig vandel, og søkeren skulle være i stand til å forsørge seg og sin familie. Vilkårsendringene var foreslått allerede i Ot.prp. nr. 30 (1916) - de etterfølgende proposisjoner frem til 1924-loven bragte ingen endringer.

I 1950 ble aldersgrensen senket til atten år. Det ble satt som vilkår at vedkommende hadde hatt bopel i riket i de siste syv år. For øvrig ble det ikke foretatt endringer. Ved lov 7. juni 1985 nr. 48 ble vilkåret om forsørgerevne erstattet med at vedkommende ikke skulle ha vesentlig bidragsgjeld.

Den någjeldende lovs § 6 første og annet ledd lyder slik:

«Kongen eller den han gjev fullmakt, kan skriva ut løyvebrev på norsk borgarrett til utlending som søkjer om det, såframt søkjaren:

1. er minst 18 år.

2. har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra,

3. har fare sømelegt fram og

4. ikkje har vesentleg bidragsgjeld.

Søkjar som har vore norsk borgar før, kan få borgarrett endå om han ikkje fyller vilkåra. Det same gjeld søkjar som er gift med norsk borgar og lever saman med ektemaken, eller når andre serlege grunnar er for det. Frå vilkåret i fyrste leden nr. 2 kan det gjerast undantak i andre høve og såframt søkjaren er dansk, finsk, islandsk eller svensk borgar.»

Bestemmelsen om statsborgerbevilling har i alle lover vært formet som en kan-regel. Det har med andre ord vært forutsatt - og dels direkte sagt - at de lovbestemte vilkår var minimumsvilkår, og at det etter omstendighetene kunne stilles strengere krav eller krav av en annen art enn de som var fastsatt i lovteksten. På den annen side kunne disse vilkårene også fravikes til fordel for søkeren.

7.1.2 Synspunkter i lovforarbeidene på hvordan forvaltningsskjønnet skulle utøves

Forarbeidene til 1888-loven inneholdt ingen nærmere retningslinjer for hvordan § 3 om statsborgerbevillinger skulle anvendes i praksis. Det kunne dispenseres fra alle vilkår i loven, men det ble likevel funnet uklart om det kunne gis statsborgerskap til personer som ikke hadde bopel i Norge, se Ot.prp. nr. 30 (1916) s. 22. Denne uklarhet ville man da rydde bort ved at det ble åpnet for en slik mulighet.

I den sistnevnte proposisjon bemerker ellers departementet (s. 22) at man også når det gjelder bestemmelsen om bevillinger (§ 6) anså det riktig at administrasjonen blir gitt

«... en viss frihet til at ta i betragtning de særlige forhold, som kan foreligge for den enkelte ansøkers vedkommende. Paa den anden side fremgaar det av den uttryksmaate, som er brukt, at det regelmæssige bør være, at de opstillede betingelser kræves opfyldt, og at altsaa undtagelse forsaavidt ikke bør gjøres uten at særlige grunde er til stede.

Med hensyn til indholdet av de enkelte betingelser for at bli optat som norsk statsborger foreslaaes i utkastet forskjellige forandringer i de gjældende regler. Nogen betingelse av ny art opstilles dog ikke. Der har været reist spørsmaal om, hvorvidt det ikke bør gjøres til uttrykkelig betingelse for opnaaelse av statsborgerret, at ansøkeren er det norske sprog mægtig. At opstille et uttrykkelig krav herom i loven finder man imidlertid ikke paakrævet. Naar statsborgerret som regel først blir meddelt, efterat ansøkeren har bodd her i landet i en række av aar, vil selvfølgelig ogsaa det regelmæssige være, at vedkommende er blit det norske sprog mægtig. Skulde dette paa grund av særlige omstændigheter undtagelsesvis ikke være tilfældet, eller skulde der paa grund av særlige omstændigheter undtagelsesvis være spørsmaal om at frafalde kravet om forutgaaende ophold her i landet, finder man at det bør være overlatt til administrationen at bedømme, hvorvidt det at ansøkeren ikke er hjemme i det norske sprog bør tillægges den vegt, at ansøkningen blir at avslaa. Det er efter departementets mening en selvfølge, at der skal meget sterke hensyn i andre retninger til for at opveie den nævnte mangel.»

Om botidskravet uttalte departementet (s. 23):

«Efter departementets mening vil en fremmed som regel ikke efter at ha bodd her i 3 aar ha levet sig saaledes ind i landets forhold, at det er naturlig at tilstaa ham statsborgerret. Desuten kan det, naar en ansøker ikke har opholdt sig her i et noget længere tidsrum, være vanskelig at bedømme, om man efter hans forhold i de forskjellige henseender med tryghet kan opta ham som statsborger. Departementet finder det derfor rigtig, at der som almindelig regel blir stillet krav om et længere ophold. Særlig vil der være grund til dette, hvis man opgir at kræve ansøkerens økonomiske selvhjulpenhet godtgjort ved en saadan sikkerhetsstillelse, som nævnt i lovens § 3 b. I de fleste andre lande er ogsaa opnaaelse av statsborgerret efter loven betinget av et længere ophold i vedkommende land end 3 aar. Som oftest kræves mindst 5 aar, undertiden mere. Det har heller ikke hos os i praksis været almindelig regel at tilstaa statsborgerret efter et saa kort ophold i landet som 3 aar. I det overveiende antal av de tilfælde, hvori der i aarenes løp har været meddelt statsborgerret gjennem bevilling, hadde vedkommende ansøker opholdt sig her i et betydelig længere tidsrum.»

De to uttalelser som her er gjengitt, viser at man i praksis hadde lagt til grunn at søkeren burde ha levd seg inn i landets forhold før han fikk statsborgerskap, og at en betydelig botid samt tilegnelse av kunnskaper i norsk ble ansett for å være en forutsetning for at nødvendig integrasjon skulle anses å foreligge.

Når det gjaldt den henvisning som i 1888-loven var gjort til Grunnlovens bestemmelser om suspensjon og tap av stemmerett, ble det i Ot.prp. nr. 30 (1916) vist til at disse bestemmelser nå var overført til hhv. lov 28. mars 1912 (om suspension av statsborgerlig stemmeret) og straffeloven. Etter straffeloven av 1902 § 30 ville stemmerett tapes hvis vedkommende ble dømt til fengsel i ett år eller mer, men tap av stemmerett kunne etter en konkret vurdering idømmes også ellers. Man ville imidlertid ikke nøye seg med en henvisning til de nye bestemmelser (s. 23):

«Man finder at der likeoverfor den, som skal kunne optages som norsk statsborger, bør stilles strengere krav med hensyn til ulastelig vandel, end en saadan henvisning vilde medføre, og at det rigtige vil være, at det i sin almindelighet blir opstillet som betingelse, at ansøkeren har ført en hæderlig vandel. Dette svarer til, hvad departementet i praksis har krævet, og det nævnte uttryk vil gi den nødvendige frihet til at ta alt rimelig hensyn til omstændigheterne i det enkelte tilfælde.»

Dette er et eksempel på at departementet har stilt seg ganske fritt i forhold til lovens vilkår: Et krav om hederlig vandel rekker langt videre enn den henvisning loven da gjorde til Grunnloven, og - reelt sett - til visse bestemmelser i straffeloven.

I det lovutkast som i 1920-22 ble utarbeidet av delegerte fra Norge, Danmark og Sverige, gis det på s. 31 uttrykk for de samme synspunkter på botid og integrasjon som de man finner i Ot.prp. nr. 30 (1916) s. 23, se foran. Deretter sies det:

«Det maa iøvrig bemerkes, at det saaledes foreslaaede tidsrum er en minimumstid, som - saaledes som det allerede er praksis i Norge - antages alene at burde gives anvendelse overfor de med den indenlandske befolkning nærbeslegtede folkeslag, først og fremst de to øvrige skandinaviske folk, mens der bør kræves en længere tid for personer tilhørende folkeslag, som staar landets indvaanere fjernere.»

På s. 34 behandler de delegerte spørsmålet om språkkunnskaper:

«I enkelte fremmede stater er det dels allerede opstillet, dels i alfald bragt i forslag at opstille som en yderligere betingelse for tilstaaelse av statsborgerret, at vedkommende er landets sprog mægtig. At kjendskap til landets sprog bør tillægges stor betydning ved avgjørelsen av et andragende om statsborgerret synes klart. Man antar imidlertid, at selv om loven ikke opstiller som betingelse for tilstaaelse av statsborgerret, at vedkommende taler landets sprog, vil dog i praksis vedkommende myndigheter likesom hittil ta tilbørlig hensyn til ansøkerens sprogkundskap. På den side medfører den omstændiget, at der i de to land, hvorom der her nærmest er tale, Norge og Sverige, findes folkegrupper med et andet sprog end hovedsproget (finner og lapper), at man vanskelig kunde opstille et krav om dygtighed i landets sprog uten derfra at gjøre ganske vidtgaaende undtagelser, som vistnok ogsaa vilde bli vanskelig at formulere. Under hensyn hertil ansees det hensigtsmæssigst ikke i loven at opstille som uttrykkelig vilkaar for tilstaaelse av statsborgerret, at ansøkeren behersker landets sprog. Det turde i saa henseende være tilstrækkelig, at bestemmelse sigtende til at bringe ansøkerens sprogkundskap paa det rene indtages i de administrative forskrifter, der som nedenfor omhandlet antages at burde utfærdiges for at sikre, at der ved behandlingen av disse saker tilveiebringes tilfredstillende oplysninger.»

I de nordiske delegertes utkast til det som senere ble statsborgerloven av 1950, finner man de samme synspunkter som tidligere med hensyn til hva som bør være den generelle forutsetning for norsk statsborgerskap. På s. 21 - en uttalelse som gjelder bevilling til gifte kvinner - heter det således:

«For at myndighetene med tilstrekkelig sikkerhet skal kunne bedømme om søkeren er skikket til å bli statsborger, er det som regel påkrevet å stille krav om opphold i landet i et ikke altfor ubetydelig tidsrom. Som tidligere fremholdt synes det også naturlig å kreve at den som ønsker å erverve statsborgerrett, i alle fall i noen grad har levet seg inn i landets forhold.»

Av de spesielle merknader til § 6 - bestemmelsen om statsborgerbevilling - fremgår det av de delegertes innstilling s. 32 at det i Norge hadde vært praktisert at personer som har fylt 60 år, ikke får statsborgerbevilling.

«De norske delegerte har overveiet om denne maksimumsgrense bør tas inn i loven til veiledning for almenheten, men er kommet til at dette ikke bør gjøres.»

De delegerte behandler deretter botidskravet:

«Om kravet i punkt 2) til en viss tids bopel i riket ble det fremholdt i forarbeidene til de gjeldende lover at 5 år var å betrakte som en minstetid, og at meddelelse av statsborgerbevilling etter så kort tids opphold som regel bare burde skje til fordel for personer som tilhører nær beslektede nasjoner, først og fremst personer fra de øvrige skandinaviske land og - for Sveriges vedkommende - den svensktalende befolkning i Finnland, mens lengre tid burde kreves for personer som tilhører mer fjerntstående folk.

Denne grunnsetning er fulgt i praksis. I Norge har således dansker, islendinger og svensker fått statsborgerbevilling etter 5-6 års opphold i landet, mens det for andre utlendingers vedkommende har vært krevet fra 7 til 12 års opphold, alt etter som de sto Norge nærmere eller fjernere m.h.t. språk, samfunnsforhold m.v. I Sverige har i prinsippet bare dansker, islendinger, nordmenn, finnlandssvensker og estlandssvensker fått bevilling etter 5 års opphold.»

Etter å ha vist til blant annet et spørsmål om botiden som var besvart i den svenske riksdag, fortsetter de delegerte (s. 33):

«I det foran nevnte svar i den svenske riksdag ble det uttalt at det avgjørende for spørsmålet om minstetiden ved meddelelse av statsborgerbevilling selvsagt burde være hvor lang tid man i alminnelighet kunne regne det ville gå før en utlending hadde vokset seg inn i samfunns- og kulturlivet. Det skulle derfor - ble det videre fremholdt - være god grunn for den oppfatning at det bør opprettholdes ganske stor skilnad mellom på den ene side de med svenskene nærmest beslektede nasjonaliteter og på den annen de øvrige europeiske og ikke-europeiske folk. De delegerte er enige i denne oppfatning. Det felles grunnlag i språk og kultur og likheten i samfunnsforhold fører nemlig med seg at statsborgere fra de nordiske land i regelen betydelig hurtigere vokser inn i forholdene i et annet nordisk land enn utlendinger fra andre land. De norske og svenske delegerte foreslår derfor at det i loven gis en særskilt regel om meddelelse av statsborgerbevilling til statsborgere i de nordiske land slik at blir mulig å gi sådanne borgere bevilling etter kortere opphold enn 5 år. En forutsetning for bevilling etter kortere tid enn 5 år må selvsagt være at det ikke for øvrig er tvil om hvorvidt søkeren bør godtas. Av finske statsborgere som hører til den finske språkgruppe, bør det dessuten kreves at søkeren behersker språket i det land hvor han søker bevilling.»

Når Danmark her ikke særskilt er nevnt, er det fordi søknader om dansk statsborgerbevilling avgjøres ved lov.

De delegerte foreslo med denne begrunnelse en egen dispensasjonsregel fra botidsbestemmelsen for borgere i de øvrige nordiske land. Om den generelle botidsbestemmelse sier de delegerte (s. 33):

«Innføres en særregel for de nordiske lands statsborgere, bør det trolig fremgå av loven at andre lands borgere må ha vært bosatt i landet i minst 7 år. Gjennom årtier har den normale minstetid for andre enn nordiske statsborgere ikke vært under 7 år, og noen senkning av denne grense bør etter de delegertes mening ikke foretas. Ved å uttale i loven at det kreves minst 7 år, skulle det i hvert fall i noen grad kunne forebygges at søknader - slik som det nå ikke sjelden forekommer - på grunn av uvitenhet om praksis sendes inn allerede etter 5 år, noe som skaffer både den enkelte og myndighetene unødig bry.»

I Ot.prp. nr. 15 (1950) om lov om norsk statsborgerrett ble botidsbestemmelsen presisert i samsvar med de delegertes uttalelse - søkeren skulle ha hatt bopel i riket i minst syv år. Departementet bemerket s. 8:

«Det er ved formuleringen gitt særskilt uttrykk for at det her dreier seg om et minimumskrav.

Bortsett fra særbestemmelsen for de nordiske lands borgere innebærer de endringer som er foreslått når det gjelder kravet til opphold i riket, således ingen realitetsendring fra de regler som nå praktiseres.»

I Innst. O. IX (1950) ble ordet «minst» tatt ut med følgende begrunnelse (s. 3-4):

«I fyrste lina av nr. 2 er ordet «minst» stroke. Under nr. 2 vert det då stående:

«har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra.»

Den tilsvarande føresegna i lova 8. august 1924 lyder:

«har fast bolig i riket og har bodd her i de siste 5 år».

Å sjå til er kravet gjort stridare etter førelegget enn det er etter gjeldande lov. Det er likevel ikkje så. Etter det som er opplyst, har det vore fast praksis at den som skal få norsk borgarrett må ha budd i riket dei siste 7 åra. Brigdet fører såleis berre med seg at det vert samsvar mellom fristen som er nemnd i lova og den tid styremaktene krev at ein søkjar skal ha budd i riket for at han skal få brev på borgarrett.»

Det var neppe Justiskomiteens mening å gjøre syv år til noe annet enn et minimumskrav. Slik ble det heller ikke oppfattet av Justisdepartementet, jf. departementets rundskriv 23. desember 1950 (jnr. 5316/50 P.3.) s. 9.

Den konklusjon man kan trekke av dette, er for det første at man i forarbeidene til 1950-loven fulgte opp det grunnsyn som den tidligere lov bygget på, nemlig at statsborgerbevilling først kunne gis når vedkommende hadde nådd et visst integrasjonsnivå. Forarbeidene viser dessuten at lovens bestemmelser var forutsatt anvendt som minimumsvilkår - dette gjelder botiden - og at man dessuten har lagt inn andre typer vilkår enn de loven bygger på. Det gjelder den høyeste aldersgrense på 60 år som ikke synes å ha noen forankring i de vilkår som ellers var satt for bevilling. En aldersgrense på 60 år kom imidlertid i 1950 inn i § 10 B som gjelder rett for borger i et annet nordisk land til å bli statsborger ved melding. Denne del av § 10 B ble fjernet ved lov 20. desember 1968 nr. 1. I innstillingen fra de sakkyndige fra de nordiske land (1965) - inntatt i Ot.prp. nr. 7 (1968-69) på s. 17. flg. - sies det på s. 21-22:

«Den fastsatte maksimumsalder på 60 år sammen med kravet om 10 års bopel innebærer at personer som har innvandret etter fylte 50 år, ikke kan erverve borgerskap ved melding. Senkes kravet til bopel til 7 år, blir den nevnte aldersgrensen 53 år. Til grunn for bestemmelsen om en maksimumsalder på 60 år ligger det syn at vedkommende bør være kommet til landet så vidt tidlig at han har kunnet gjøre en lengere innsats i landets arbeidsliv. Denne begrunnelse for en øvre aldersgrense har først og fremst vekt hvis statsborgerskap er et vilkår for at vedkommende skal ha krav på forskjellige sosiale ytelser. Dette er imidlertid ikke tilfellet i de nordiske land.»

7.1.3 Bevillingspraksis 1924-1950

Praksis i denne perioden er belyst i Dons: Norsk Statsborgerrett (1947) s. 163-168. Praksis er dessuten behandlet i to hovedfagsoppgaver avgitt til Universitetet i Oslo høsten 1999: Nils Sødal: Den indre grensen. Statsborgerretten - lov og praksis 1925-1939 og Knut Nydal: Det brokete decennium for statsborgerbevillingene. Søknader om norsk statsborgerskap 1940-1950. Dette er kildene for gjennomgåelsen nedenfor. De særlige problemer som gjelder krigstiden og etterkrigsoppgjøret blir ikke gjennomgått.

Hovedfagsoppgavene bygger på avslagssakene. Dette er en mangel i de tilfeller hvor avslaget er et grensetilfelle - her ville det ha hatt betydning å se også de tilfeller hvor bevilling ble gitt. For øvrig er det lagt frem et meget rikholdig materiale.

Undersøkelsene bekrefter at botidskravet på fem år bare var et minimumskrav - kort botid ble trukket inn også i tilfeller hvor vedkommende hadde bodd i landet godt over ti år. Det er imidlertid vanskelig å se noen normeringstendens. Det ble gjerne foretatt en samlet vurdering der også vandel og forsørgelsesevne ble trukket inn.

Vandelskravet ble praktisert meget strengt. Blant annet ble det lagt vekt på brudd på løsgjengerloven og alkoholloven, samt på ligningsloven ved at det ikke var levert selvangivelse. I et tilfelle ble det avgjørende at vedkommende to ganger ikke hadde meldt anskaffelse av hund, samt var straffet for medvirkning til overtredelse av straffeloven § 334 annet ledd om plikt til å sørge for registrering av gjester som overnatter i herberge. Det er vanskelig å finne gode eksempler på at det ble lagt vekt på vandelssynspunkter som ikke hadde sammenheng med straffbare forhold.

Det ble også lagt stor vekt på kravet til forsørgelsesevne, herunder om vedkommende hadde vært fattigunderstøttet eller hadde skattegjeld. Også forsørgelsesevnen på sikt ble trukket inn, blant annet på bakgrunn av at vedkommende var arbeidsledig og det ville være vanskelig å få nytt arbeid. Det ble innhentet helseattest. Var helsen dårlig hadde dette betydning for vurdering av forsørgelsesevnen.

Det ble lagt til grunn at det ikke skulle gis bevilling når vedkommende var over 60 år gammel. Vilkåret synes å være koblet til spørsmålet om forsørgelsesevne og forholdet til fattigloven, men det er også blitt anvendt i tilfeller hvor vedkommende hadde bodd i landet meget lenge og uten at det kunne reises innvendinger mot søknaden med utgangspunkt i vandel og forsørgerevne. Tankegangen er illustrert i et internt notat fra 1935 hvor det blant annet heter:

«Jeg finner det endog lite tiltalende at en mann, som har bodd i Norge i 20-30 år uten å ha hevet en finger for å bli borger av det land han lever i, straks skal mottas med åpne armer når han finner det for godt som gammel mann for å høste de frukter som burde være forbeholdt befolkningen ellers.»

Om språk sier Dons op. cit. s. 164 at søkeren må «beherske» det norske språk. Dette synes ikke dekkende. Som gjengitt fra forarbeidene, skulle det ha vekt ved vurderingen om vedkommende ikke kunne norsk. Det er imidlertid ikke funnet noe som tyder på at det noen gang ble forsøkt å bestemme språkkravets innhold - herunder om det skulle kreves at vedkommende også kunne skrive norsk, og på hvilket nivå kunnskapene skulle ligge. Man finner heller ingen bestemmelser om språkprøver eller krav om at språkkunnskapene skulle attesteres av personer som kunne bedømme søkerens kvalifikasjoner. At språkspørsmålet hadde betydning, kom til uttrykk på søknadsskjemaet ved at søkeren skulle krysse av for om han kunne/ikke kunne tale norsk, eller kunne/ikke kunne skrive norsk. Søkeren skulle ha to vitner som skulle bekrefte egenopplysningene, blant annet det som var krysset av for språk, og en øvrighetsperson skulle bekrefte vitnenes troverdighet. Språkferdighetene er trukket inn i en del saker, men gjerne sammen med forhold knyttet til vandel og økonomi. Antagelig var det temmelig tilfeldig at spørsmålet kom opp.

Ved anvendelse av botidskravet synes det å ha vært lagt vekt på om vedkommende kom fra en fjerntstående kultur eller miljø. For øvrig synes praksis å ha vært streng og konsekvent for alle grupper. En stor gruppe søkere var svenske statsborgere og de ble ikke behandlet mildere enn andre i forholdet til kravet om forsørgelsesevne og hederlig vandel. Såkalte «handelsjøder» fra Øst-Europa ble meget strengt behandlet i førkrigsperioden, men det finnes ikke materiale som viser at jøder med annen bakgrunn fikk tilsvarende streng behandling.

Nydal har funnet uttrykk for at man ca. 1950 kan stå overfor et regimeskifte: Det kan se ut til at man lemper på vandelskravet i forhold til småsaker, at man går bort fra den rigide anvendelse av 60-års aldersgrense, og statsborgerbevilling er blitt gitt ut fra et ønske om å assimilere finske innvandrere til Finnmark. Når det gjelder 60-års grensen bemerkes:

Det kan være riktig at man fra nå av ikke bruker 60-års grensen for personer som har lang botid. Synspunktet kan i stedet ha blitt at vedkommende ikke bør ha kommet til Norge i høy alder fordi han da ikke gjennom arbeid har kunnet bidra til å bygge landet, sml. her det som er gjengitt fra de nordiske sakkyndiges innstilling (1965), inntatt i Ot.prp. nr. 7 (1968-69) under avsnitt 7.1.2 foran. I 1950 la man imidlertid fremdeles vekt på 60-års grensen. Det fremgår av lovforarbeidene, se samme avsnitt, at man overveiet å lovfeste den som veiledende regel. Dessuten ble bestemmelsen om rett for en borger i et annet nordisk land til å melde seg som norsk statsborger, lovens § 10 B, begrenset til de som ikke var fylt 60 år.

7.1.4 Praksis i bevillingssaker etter 1950

Om praksis og praksisendringer i årene etter 1950 foreligger det ingen systematisk undersøkelse. Det er først på midten av 1980-tallet at det foreligger en nedtegnelse av de retningslinjer Justisdepartementet benyttet. For tiden forut for dette kan man finne holdepunkter i enkelte rundskriv. En del spørsmål kan imidlertid bare belyses ved en systematisk gjennomgåelse av bevillingssakene, og dette ville ha krevet mer ressurser enn det er rimelig å bruke i forbindelse med lovsaken.

Det synes å være klart at bopelskravet på syv år etter hvert ble et maksimumskrav. Utviklingen synes å kunne ha vært sluttført allerede på slutten av 1960-tallet, se Justisdepartementets rundskriv 31. januar 1969 (jnr. 22/69 P) avsnitt II. Dette og andre rundskriv fra denne tiden viser for øvrig at det allerede da hadde utviklet seg normer for botidens lengde i de tilfeller da dispensasjon fra syv års regelen etter loven skulle være kurant (ektefeller, borgere i andre nordiske land).

Også i andre spesielle saker ble botidskravet liberalisert. Mannskap på norsk skip i utenriksfart fikk før krigen ikke godskrevet dette som botid. På 50-tallet er praksis blitt endret - en omlegging som blant annet fikk betydning for kinesisk mannskap på norske skip som seilte i Østen. Denne praksis synes å ha hatt sammenheng med et ønske fra norske redere om å gjøre fartstid på norsk skip attraktivt. Praksis ble for øvrig etter hvert innsnevret, se det foran nevnte rundskriv fra Justisdepartementet av 31. januar 1969 (avsnitt II) og rundskriv fra samme departement 9. mars 1979 (G-60/79, jnr. 8700/78 P).

Når det gjelder vandelskravet synes det som tidligere, i det vesentlige å ha vært straffbare forhold som har vært vurdert. Det nye er at det utvikles et normsystem: Det innføres normer for karens- eller tilleggstid som står i forhold til grovheten i lovbruddet.

Kravet til forsørgelsesevne ble opphevet i 1985 og erstattet med den gjeldende bestemmelse om betydningen av bidragsgjeld, se egne avsnitt nedenfor. Kravet om helseattest - som hadde sammenheng med vurderingen av forsørgelsesevne - ble imidlertid opphevet allerede ved rundskriv 29. januar 1976 (G-20/76, jnr. 10858/75 P).

Aldersgrensebestemmelsen på 60 år i lovens § 10 B - om melderett for borgere i andre nordiske land - ble som nevnt i avsnitt 7.1.2 opphevet i 1968. Forarbeidene sier ikke noe om anvendelse av aldersgrensen i bevillingssaker. Det er imidlertid grunn til å tro at praksis kan ha endret seg omtrent samtidig og at høy alder ikke lenger ble vektlagt. Dette kan ha sammenheng med at alderstrygdlovene av 1936 og 1957 hadde norsk statsborgerskap som vilkår, mens folketrygdloven 17. juni 1966 nr. 12 innførte et bopelsprinsipp. Rettighetene etter denne lov ble ikke knyttet til statsborgerskap. Fattigloven av 1900, som synes å ha spilt en betydelig rolle for utviklingen av 60-års regelen, ble opphevet ved lov 5. juni 1964 nr. 2. Også sistnevnte lov bygget på bopelsprinsippet. Aldersgrensen synes for øvrig også å ha hatt sammenheng med kravet til forsørgelsesevne. Dette ble opphevet i 1985, men aldersgrensen er antagelig bortfalt lenge før dette.

Spørsmålet om språkkunnskaper synes frem til 1950 å ha spilt en beskjeden rolle, og uttalelsene i lovforarbeidene til 1950-loven synes ikke å ha ført til noen skjerpelse i praksis. Det gamle skjema ble benyttet frem til ca. 1970. Da sløyfet man den påtegning som skulle gjøres av offentlig tjenestemann om at søkerens vitner var troverdige. Ca. 1977 ble også selve vitnepåtegningen sløyfet - man hadde deretter bare søkerens egen avkryssing å holde seg til. På et skjema utarbeidet i 1999 er språkrubrikken helt sløyfet.

Når det gjelder språkkravet, fikk man en lignende utvikling i Sverige, se avsnitt 7.5.3 nedenfor.

Retningslinjer for praksis er i dag inntatt i Justisdepartementets rundskriv 11. mars 1999 (G-28/99) som er trykt som vedlegg til utvalgets utredning. Dette er første gang Justisdepartementets praksis gjøres alminnelig kjent. Retningslinjene vil bli gjennomgått i tilknytning til utvalgets egne vurderinger, se nedenfor.

7.1.5 Særlig om opphevelsen av kravet til forsørgerevne

Etter statsborgerloven av 1888 § 3 var det et vilkår for statsborgerbevilling at vedkommende stilte sikkerhet for at han og hans familie ikke ville trenge fattigunderstøttelse, se avsnitt 7.1.1 foran. I 1924-loven ble dette endret til at søkeren skulle være i stand til å forsørge seg selv og sin familie. I innstillingen fra de nordiske delegerte (1922) s. 33 ble det blant annet uttalt:

«At statsborgerret som regel ikke bør tilstaaes andre end dem, som er istand til at forsørge sig selv og sin familie, antages at ligge i sakens natur.»

På s. 34 sies det videre:

«Da forsørgelsesevne maa ansees som en av de vigtigste forutsætninger for at erhverve statsborgerret, ligger det i sakens natur, at der ikke er noget større behov for en adgang til at dispensere fra dette vilkaar.»

Som det fremgår av avsnitt 7.1.3 foran, spilte forsørgervilkåret en meget stor rolle i praksis frem til 1950. I forarbeidene til 1950-loven er dette vilkåret ikke berørt.

Spørsmålet om å oppheve bestemmelsen ble tatt opp av Sosialdepartementet i 1979. Begrunnelsen for dette var sterkt knyttet til problemer ved sosialtjenestens taushetsplikt, og faren for at en plikt til å redegjøre for mottatt sosialhjelp kunne avholde innvandrere fra å søke nødvendig hjelp. Initiativet førte ikke til noe lovgivningstiltak fra Justisdepartementets side.

Sosialdepartementet tok opp igjen spørsmålet i 1983. Det ble henvist til at det i St.meld. nr. 74 (1979-80) om innvandrere i Norge ble foreslått at sosialhjelpopplysninger ikke skulle innhentes i forbindelse med spørsmålet om fortsatt oppholdstillatelse. Justisdepartementet foreslo deretter i Ot.prp. nr. 46 (1984-85) at bestemmelsen skulle erstattes med at søkeren «ikkje har vesentleg bidragsgjeld». Forslaget ble enstemmig vedtatt i Stortinget, jf. nå lov 7. juni 1985 nr. 48. Om det nye vilkåret vises det til avsnitt 7.7 nedenfor.

I proposisjonen s. 3 vises det til at sosialhjelp gis til store grupper og at innvandrere kan være vanskeligere stilt enn nordmenn på tross av offentlige hjelpetiltak som er iverksatt:

«Holdningene til sosialhjelp må også antas å ha endret seg. I 1922 så man altså forsørgelseskravet som så selvsagt at det ikke trengte annen begrunnelse enn en henvisning til «sakens natur». I dagens velferdssamfunn rimer det dårlig med sosialrettslige normer forøvrig at bruk av et offentlig hjelpeapparat på grunn av økonomiske vansker skal få negative virkninger for andre rettigheter, i dette tilfelle adgangen til å bli norsk statsborger.»

7.2 Utvalgets generelle utgangspunkt for fastsetting av bevillingsvilkårene

Som det fremgår av fremstillingen foran, var det meningen at § 6 skulle innholde minimumsvilkår for bevilling. En botid på syv år var den minstetid som skulle kreves og det kunne legges vekt på andre momenter enn de som var relevante etter lovteksten. Det har altså vært forutsatt en individuell vurdering. I forarbeidene synes det lagt til grunn at denne vurdering særlig skulle gjelde spørsmålet om vedkommendes integrering i samfunnet - språkkunnskaper er nevnt i denne forbindelse.

Man finner imidlertid ingen holdepunkt for at dette skulle være det eneste moment av betydning. I praksis ble statsborgerskap nektet til søkere som var fylt 60 år - det spilte ingen rolle om vedkommende hadde meget lang botid og en ordnet økonomi. I den første utgave av Norges Statsforfatning (1935) hevdet Frede Castberg s. 151 at det kan «f.eks. neppe være noe i veien for at der føres en bestemt rase-politikk ved utøvelsen av myndigheten efter statsborgerrettslovens § 5. Det kan m.a.o. neppe anses lovstridig, om en regjering konsekvent nekter å gi f.eks. personer av semitisk avstamning norsk statsborgerret ved bevilling». I annen utgave (1947) er det generelle utgangspunkt om adgang til å legge vekt på rase opprettholdt, men eksemplet med jødene er strøket (s. 252). Noen sikre eksempler på at det nevnte synspunkt har satt spor etter seg i tidligere praksis har man ikke. Det viser imidlertid at man har ansett skjønnsmulighetene for å være omfattende.

Det forhold at § 6 forutsetter anvendelse av skjønn, har Justisdepartementet benyttet som grunnlag for å oppstille som vilkår for bevilling at vedkommende kan dokumentere sin identitet. Dette vilkåret - som vel er en bevisregel mer enn et materielt vilkår - vil utvalget behandle i avsnitt 7.8 nedenfor. For øvrig er det i praksis slik at når søkeren tilfredsstiller de lovsatte vilkår, vil søknaden bli innvilget. Det skjer med andre ord ikke noen prøving av integrasjonsnivået slik forutsetningen opprinnelig var. Utvalget kjenner heller ikke til at det gis avslag for syke eller funksjonshemmede. Det var tidligere praksis for at statsborgerskap kunne nektes på grunn av høy alder. Også dette synspunkt er blitt borte i praksis.

Det er naturlig nok blitt stille om Castbergs synspunkt på rasediskriminering. Det er i strid med de alminnelige synspunkter på likebehandling som er utviklet både internasjonalt og nasjonalt, og som kommer til uttrykk blant annet i Europarådets konvensjon av 1997 artikkel 5 (1) om at det ikke skal etableres lover eller praksis som utgjør en forskjellsbehandling på grunnlag av «kjønn, religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse». I siste utgave av Castberg (1964) er eksemplet med forskjellsbehandling etter rase tatt ut.

I de nordiske land har utgangspunktet vært det samme som i Norge, og det er forutsatt opprettholdt i den nye svenske lov. I SOU 1999:34 s. 58 sies det at det etter gjeldende lov kan foretas en diskresjonær «lämplighetsprövning». Dette utgangspunkt opprettholdes i lovforslaget og i regjeringsproposisjonen, men uten noen vurdering av hva som skal være vilkårets innhold. De opplysninger utvalget har fått fra vedkommende departement, viser imidlertid at det ikke er meningen å kunne foreta den samme skjønnsmessige prøving som tidligere. Det er således på det rene - etter sikker praksis som skal videreføres - at hvis de lovsatte vilkår er oppfylt - vedkommendes identitet er klar, han har den nødvendige botid og er hederlig - vil det ikke bli foretatt en prøving av om han er tilfredsstillende integrert i det svenske samfunn. Det opprinnelige synspunkt - som forutsatte at også språkkunnskaper kunne vurderes - er med andre ord blitt borte. Det er heller ikke aktuelt å nekte statsborgerskap på grunn av høy alder. Heller ikke sykdom eller fysiske eller psysiske handikap er nektelsesgrunn.

I Danmark er situasjonen spesiell for så vidt statsborgerbevilling gis ved lov i Folketinget. Folketingets lovgivningsmyndighet og spørsmålet om hva som kan vektlegges er ikke regulert av den danske grunnlov. Spørsmålet om hva som vektlegges kommer imidlertid til uttrykk i de retningslinjer som departementet skal legge til grunn i spørsmålet om å fremme lovforslag. Disse vilkårene gjelder botid, hederlig vandel og bestått språkprøve. Retningslinjene vil departementet betrakte som uttømmende, dvs. at det heller ikke i Danmark fra administrasjonens side foretas noen prøving av integrasjonsnivået. Det foretas heller ingen utsortering av eldre, syke og handikappede.

Det utgangspunkt som er nevnt foran finner man også i land utenfor Norden - det kan anvendes et skjønn ved siden av at vedkommende skal fylle visse grunnvilkår. De fremstillinger som utvalget er kjent med gir ikke noe klart bilde av hvordan bestemmelsene praktiseres, eller om prinsippet om skjønnsutøvelse er en praktisk realitet. I noen land har man for øvrig gitt uttrykk for vurderingsprinsipper som i andre land kan behandles på et skjønnsmessig grunnlag. I UK kreves det at vedkommende «have to be of good character». I Nederland kan en søknad avslås med den begrunnelse at vedkommende er en fare for «public order» eller «public health». Slike formuleringer kan for øvrig dekke synspunkter som i andre land behandles under spørsmålet om hederlig vandel. Bildet av fremmed rett blir for øvrig heller ikke komplett med mindre man tar i betraktning de tilfeller hvor statsborgerskap oppnås ved melding eller «options».

Utvalget vil bemerke:

Den omstendighet at man i norsk praksis gir bevilling uten skjønnsmessig prøving når de konkrete vilkår foreligger, kan ikke ha medført at § 6 er opphørt å være en kan-regel. Men både den rettsutvikling som danner en ytre ramme for skjønnsutøvelsen og den praksis som knytter seg til bestemmelsen, har ført til at skjønnet i hvert fall må utøves innen for snevrere rammer enn tidligere forutsatt. Dessuten vil den praksis som er etablert i Norge i seg selv kunne ha dannet normer som ikke kan fravikes, ut fra prinsippet om at like saker skal behandles likt. Denne problemstilling vil i hvert fall oppstå om ikke det foretas en generell endring av praksis.

Den utvikling som har funnet sted i praksis i retning av ikke å anvende det skjønn bestemmelsen forutsatte, er etter utvalgets oppfatning forklarlig og rimelig ut fra flere ulike forhold. For det første kan den være påvirket av de synspunkter på ikke-diskriminering og likebehandling som er nevnt ovenfor. Den kan også være påvirket av den generelle diskusjon om rettssikkerhet i forvaltningen som fant sted fra 1950-årene og senere, og som inneholdt kritikk av den brede skjønnsmessige myndighet som var gitt forvaltningen - dette kunne føre til urimelige resultater. Dessuten ville en skjønnsmessig vurdering av om søkeren burde få statsborgerskap forutsette en saksbehandling som kunne avdekke forhold av mer personlig karakter. I praksis var dette ikke mulig etter den saksbehandling som fant sted under 1924-loven, og det er enda vanskeligere i dag med det store antall saker som nå behandles. Skulle man av tilfeldige grunner komme over forhold som kunne gi grunn til å vurdere om det var rimelig å gi vedkommende statsborgerskap, vil man kunne stå i den situasjon at den samme problemstilling kanskje kunne ha vært reist i andre saker, men uten at man hadde muligheter for å se problemene da.

Utvalget mener at man nå bør kunne velge den løsning at når søkeren tilfredsstiller de lovbestemte vilkår - slik de eventuelt er presisert i forskrifter - skal søkeren ha rett til statsborgerskap. Det bør med andre ord ikke være anledning til å nekte statsborgerskap på et skjønnsmessig grunnlag.

Utvalget mener at dette er en løsning som tilsies av sterke rettsikkerhetshensyn. En skjønnsutøvelse i et spørsmål som dette kan gi grunnlag for en forskjellsbehandling som ikke er akseptabel ut fra de synspunkter på likebehandling som er nevnt foran. Selv om det finnes skjønnsgrunnlag som er nøytrale for så vidt - dette gjelder blant annet integrasjonsnivå - er det av betydning å unngå skjønnstema som kan dekke over en reell og uakseptabel diskriminering. Også for forvaltningens omdømme i slike saker, er det viktig at det bygges på et avgjøringsgrunnlag som lov og forskrift uttrykkelig aksepterer.

Etter utvalgets mening medfører et slikt opplegg også administrative fordeler. Spørsmålet om hvilke opplysninger som skal innhentes og vurderes, vil være bestemt av de lovsatte vilkår. Det som ikke knytter seg til disse vilkår skal ikke undersøkes og ikke vurderes om opplysningene tilfeldig dukker opp i saken. Etter det som er påpekt foran, ligger man i dag faktisk meget nær den løsning som utvalget her går inn for.

Det utgangspunkt utvalget her har tatt, innebærer at loven skal inneholde en fullstendig oppregning av de relevante vilkår. Disse vilkårene bør søkes utformet slik at resultatet blir mest mulig forutsigbart, dvs. at kriteriene bør være objektive eller gi klare retningslinjer. Om dette mål helt ut kan nås, kan imidlertid være noe tvilsomt. Men selv om man skulle ende opp med kriterier som angir skjønnstema, er det ikke grunn til å forkaste tanken om at bevilling skal gis når vilkårene foreligger.

Det neste spørsmål blir hvilke vilkår som bør oppstilles.

Det må fortsatt være et utgangspunkt for statsborgerbevilling at søkeren har en viss kunnskap om det samfunn han lever i og derved muligheter for sosial og politisk deltakelse. Denne forutsetning kommer til uttrykk i tidligere lovforarbeider, blant annet i de delegertes innstilling fra 1949 s. 21 hvor det sies at vedkommende i «alle fall i noen grad må ha levet seg inn i landets forhold». Ofte blir det sagt at dette er et spørsmål om integrasjon og integrasjonsnivå. Når det gjelder spørsmålet om hvor listen bør legges, må man naturligvis ta med seg at integrasjonsprosessen ikke stopper ved statsborgerskapet.

Lang botid i Norge vil i seg selv være en indikasjon på at vedkommende har utviklet slike ferdigheter i forhold til språk, arbeidsforhold og lokalmiljø at han eller hun bør kunne bli norsk statsborger. Botidens lengde må ansettes slik at slike ferdigheter generelt anses å være til stede. Samtidig må man regne med store individuelle variasjoner. Enkelte grupper vil på grunn av kulturell og sosial bakgrunn kunne forbli mindre integrert enn ønskelig.

Det forhold som her er påpekt må man ha med seg når man skal vurdere om det bør stilles som vilkår at søkeren har ferdigheter i norsk som gjør at han eller hun har forutsetninger for sosial og politisk deltakelse. Språkspørsmålet er viktig og vil bli behandlet i avsnitt 7.5 nedenfor.

I enkelte fremstillinger er det antatt at erverv av statsborgerskap i seg selv har en integrerende effekt - både sosiale ferdigheter og språkkunnskaper kan bli stimulert. At en slik effekt er til stede, ble blant annet lagt til grunn da regjeringen i 1992 ga Justisdepartementet i oppdrag å utrede spørsmålet om å nedsette botiden til fem år, se ellers avsnitt 7.4.3.2 om grunnen til at slik nedsetting ikke ble gjennomført. I avsnitt 2.5.5.4 er det også redegjort for annet materiale som kan belyse problemstillingen. Det foreligger lite undersøkelser om dette, og man skal være forsiktig med å trekke generelle slutninger. Det bør imidlertid etter utvalgets oppfatning kunne legges til grunn at i hvert fall i en del tilfeller kan erverv av statsborgerskap bidra til en integreringsprosess som ellers ville ha stoppet opp eller blitt forsinket.

Spørsmålet om statsborgerskap kan for øvrig ikke utelukkende være et spørsmål om integrasjonsnivå. Det dreier seg om å gi statsborgerlige rettigheter til mennesker som gjennom sitt virke over lang tid har bidratt til fellesskapet i Norge, og som allerede av denne grunn har et rimelig krav på norsk statsborgerskap. Dette må ha vekt når vilkårene fastlegges.

Det er vanlig at statsborgerlovgivningen har bestemmelser som utelukker enkelte søkere fra å få statsborgerskap - utvalget er ikke kjent med noe land som ikke har en eller flere slike bestemmelser. De har varierende innhold, men har til felles at straffbare forhold er relevante.

Med utgangspunkt i utvalgets generelle forutsetning om at vilkårene skal være klarest mulig, vil utvalget søke å presisere og avgrense vandelsvilkåret. Om man skal beholde en bestemmelse om betydningen av gjeld, jf. § 6 første ledd nr. 4 i gjeldende lov, vil bli særskilt vurdert.

Som omtalt i avsnitt 7.1.5, ble vilkåret om forsørgelsesevne tatt ut av loven i 1985. Det krav som tidligere var praktisert om fremleggelse av helseattest falt bort allerede i 1976. I dag skjer det ingen utsiling av søkere som på grunn av sykdom eller personlige handikap for øvrig, stiller svakt i forhold til språk, arbeidsmuligheter og sosiale kontakter.

Dette er en praksis som etter utvalgets mening må fortsettes. Den vil få sin rettslige forankring i at det etter utvalgets forslag bare skal stilles vilkår med hensyn til botid og vandel og at disse vilkårene ikke skal kunne suppleres på skjønnsmessig grunnlag. Hvis det gjennomføres språkkrav, må det gjøres unntak for slike grupper. Det gjøres i flere av de land som i dag krever språkkunnskaper - blant annet gjelder dette Danmark, se avsnitt 7.5.3 nedenfor.

På bakgrunn av at utvalget tar sikte på at bevillingsvilkårene skal være fullstendig oppregnet, må utvalget vurdere om det er nødvendig med en egen bestemmelse for de tilfeller der søkeren ikke kan dokumentere sin identitet, se avsnitt 7.8. Utvalget vil også vurdere sikkerhetsspørsmål, se avsnitt 7.9.

Skulle det under sakens fortsatte behandling bli aktuelt å beholde bevillingsbestemmelsen som en kan-regel, vil det være nødvendig å forklare hvilke skjønnsmomenter som forutsettes relevante i tillegg til de lovfestede vilkår.

7.3 Krav til søkerens alder

Etter § 6 første ledd nr. 1 må søkeren ha fylt atten år. Det betyr at en mindreårig ikke kan få statsborgerskap med mindre det dispenseres fra vilkåret. Dette kan etter annet ledd gjøres når det foreligger særlige grunner. Barn kan dessuten få statsborgerskap som biperson, jf. § 5 og § 6 fjerde ledd.

De spørsmål som gjelder barns erverv av statsborgerskap, vil utvalget behandle i avsnitt 8.2. Utvalgets forslag der innebærer at den gjeldende aldersgrense for søknad om statsborgerbevilling ikke opprettholdes, se det nevnte avsnitt om de bestemmelser som skal komme i stedet.

7.4 Kravet om bopel og botid i Norge

7.4.1 Innholdet av bopelsbegrepet

7.4.1.1 Innledende bemerkninger

Det sentrale vilkår for erverv av norsk statsborgerskap etter søknad, har siden den første statsborgerloven av 1888 vært at man har vært bosatt i Norge over en viss tid. Etter 1888-loven skulle søkeren ha «havt fast Bolig her i Landet i tre paa hinanden følgende Aar» (§ 3). Etter statsborgerloven av 1924 kunne bevilling gis den som «har fast bolig i riket og har bodd her i de siste 5 år» (§ 5). Någjeldende statsborgerlov stiller krav om at søkeren «har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra» (§ 6).

Som nevnt ovenfor under avsnitt 3.5.1.2.1, inneholder verken 1924-loven eller 1950-loven noen definisjon av fast bopel/fast bustad. Loven av 1888 definerte «fast bolig» som et «saadant Ophold, som vidner om den Hensigt at forblive her for bestandigt» (§ 17). Denne definisjonen svarer til det tradisjonelle bopelsbegrep i norsk rett, ved at det stilles krav til en subjektiv bosettingshensikt i tillegg til at man faktisk oppholder seg i Norge, se ovenfor under avsnitt 3.5.1.2.2. Sammenholdt med kravet om at man skulle ha hatt «fast bolig» i tre påfølgende år, legger utvalget til grunn at loven skulle forstås slik at det måtte foreligge en bosettingshensikt i hele botiden. Det er ingen uttalelser i forarbeidene til 1924-loven eller 1950-loven som tilsier at man ønsket å endre innholdet i bopelsbegrepet.

Det går frem av Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen, at bopelskravet praktiseres noe annerledes i dag. I tillegg til at man krever faktisk opphold i Norge, er det avgjørende hva slags oppholdsgrunnlag man har hatt i deler av botiden. For å forstå dagens praksis, er det nødvendig med en kort gjennomgang av de ulike former for tillatelser som kan danne grunnlag for faktisk opphold i Norge. Reglene om utlendingers adgang til å oppholde seg i Norge reguleres av utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 og utlendingsforskriften 21. desember 1990 nr. 1017.

7.4.1.2 Utlendingers adgang til opphold i Norge

Utlendingslovens regler er generelt beskrevet foran under avsnitt 2.5.1.

Etter utlendingsloven må en utlending ha arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse for å oppholde seg i Norge. Arbeidstillatelser og oppholdstillatelser vil alltid være tidsbegrenset og gis normalt for ett år av gangen. En bosettingstillatelse varer derimot livet ut, men vil falle bort dersom man er bosatt i utlandet i mer enn to år.

Man skiller mellom arbeids- og oppholdstillatelser som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse og andre arbeids- og oppholdstillatelser. Forskjellen ligger i utgangspunktet i om det faktiske grunnlaget for tillatelsen har midlertidig eller varig karakter. Arbeids- eller oppholdstillatelse som følge av ekteskap med norsk statsborger, vil f.eks. danne grunnlag for en senere bosettingstillatelse. Dersom oppholdsgrunnlaget er at man skal studere i Norge, vil tillatelsen derimot ikke danne grunnlag for en senere bosettingstillatelse. I enkelte tilfeller kan det være vanskelig å si at grunnlaget for tillatelsen har «varig» eller «midlertidig» karakter. Det vil imidlertid alltid følge av hjemmelen for den enkelte tillatelse om tillatelsen vil kunne danne grunnlag for en senere bosettingstillatelse.

Dersom man har oppholdt seg i Norge sammenhengende i tre år på en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, har man etter søknad rett til bosettingstillatelse. I utlendingsforskriften er det gjort unntak fra tre-årskravet for visse grupper av søkere.

Et noe avvikende system følges for arbeids- og oppholdstillatelser som gis etter utlendingsloven § 8a (kollektiv beskyttelse). Som det går frem under avsnitt 2.5.1, vil søkere som omfattes av beskyttelsen kunne gis arbeids- eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag ut fra en gruppevurdering så lenge beskyttelsen varer. De første tre årene gis tillatelsen som en tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. Dersom arbeids- eller oppholdstillatelsen fornyes ut over dette, skal den gis som en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Deretter kan bosettingstillatelse gis allerede etter ett år.

Fra kravet om at man må ha arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse for å oppholde seg i Norge, gjøres det unntak for enkelte grupper av utlendinger. Dette gjelder i første rekke statsborgere i nordiske land. Disse trenger ingen tillatelse for å oppholde seg i Norge. Etter EØS-avtalen har også borgere i EØS-land rett til å ta arbeid og derved også oppholde seg i Norge. I motsetning til nordiske borgere er det lagt til grunn at EØS-borgere skal søke om oppholdstillatelse, selv om dette er noe de etter omstendighetene har krav på.

Det gjøres også unntak fra kravet til oppholdstillatelse dersom oppholdet ved innreise til landet er ment å vare mindre enn tre måneder. Slikt opphold krever likevel visum, med mindre man er statsborger i et land som Norge har inngått særskilt avtale med om fritak fra visumplikt.

Som utgangspunkt skal man ha søkt om og fått innvilget arbeidstillatelse, oppholdstillatelse eller visum før innreise til landet. Dette gjelder likevel ikke for asylsøkere og flyktninger. Dersom det ikke er søkt før innreise, risikerer man å bli bortvist. Man risikerer også å få søknaden avslått på dette grunnlaget.

Oppholdsgrunnlaget kan også endre seg underveis. Som et eksempel kan man tenke seg at man er på visumfritt ferieopphold i Norge. Innen utløpet av tremånedersfristen får man oppholdstillatelse på et midlertidig grunnlag. Deretter gifter man seg med en norsk statsborger, og får en oppholdstillatelse som danner grunnlag for en senere bosettingstillatelse. Man kan også tenke seg eksemplet motsatt, ved at man kommer til Norge på et «varig» oppholdsgrunnlag, som f.eks. ekteskap med norsk statsborger. Dersom man blir skilt før man har fått bosettingstillatelse, vil f.eks. studier i Norge kunne begrunne fortsatt opphold. Slikt opphold vil imidlertid ikke kunne danne grunnlag for bosettingstillatelse, slik at man må forlate landet etter endte studier.

7.4.1.3 Nærmere om departementets praktisering av bopelskravet

Som nevnt gir Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen, detaljerte regler for hva som regnes som botid i rundskrivets kapittel VII.

Praktiseringen av bopelskravet på bevillingstidspunktet

Under avsnitt VII punkt 3.3 går det frem at søkeren må være «fast bosatt» i Norge på det tidspunktet søknaden behandles. Det presiseres at søkeren ikke må ha til hensikt å reise ut av landet. Man legger med andre ord til grunn at søkeren må ha sin «bopel» i Norge i en tradisjonell betydning av begrepet. Det kan gjøres unntak for søkere som har til hensikt å reise ut av landet som følge av arbeid for norsk humanitær organisasjon. Utvalget bemerker at et slikt utenlandsopphold i de fleste tilfeller ikke vil innebære en bopelsendring i tradisjonell forstand.

I praksis er det i noen tilfeller gjort unntak fra kravet om at søkeren må være bosatt i Norge på bevillingstidspunktet. Dette gjelder i første rekke adoptivbarn under tolv år som adopteres av norsk statsborger. Unntaket har fått mindre praktisk betydning etter vedtakelsen av § 1a, se ovenfor under avsnitt 6. For øvrig nøyer utvalget seg med å vise til rundskrivets regler, spesielt avsnitt VII punktene 6.3, 4.1.5, 4.1.6 og 4.1.8.

Praktiseringen av bopelskravet i botiden for øvrig

Etter rundskrivets avsnitt VII punkt 3.2 regnes botiden i utgangspunktet fra ankomst til Norge. Det kreves ikke at oppholdet skal være ment å være varig. Det stilles heller ikke krav om at det skal foreligge et oppholdsgrunnlag som kan danne grunnlag for en senere bosettingstillatelse. Tvert i mot forutsettes det at opphold på visum og visumfritt opphold skal regnes med i botiden, selv om slikt opphold forutsetningsvis er ment å vare mindre enn tre måneder. Man kan altså få regnet opphold som «botid» før man etablerer bopel i Norge i tradisjonell forstand.

Forutsetningen for at botiden skal løpe fra faktisk ankomst til landet, er at søkeren hadde de nødvendige tillatelser ved innreisen. Utvalget leser dette som en forutsetning om at det bare er lovlig opphold som regnes inn i botiden. Det er gitt særregler for når botiden skal begynne å løpe dersom det søkes om arbeids- eller oppholdstillatelse etter ankomst til Norge, eller etter utløpet av visumfritt opphold eller opphold på visum.

Selv om botiden som utgangspunkt regnes fra lovlig ankomst til landet, er det etter departementets praksis ikke tilstrekkelig å ha oppholdt seg i syv år i Norge på et hvilket som helst oppholdsgrunnlag. I rundskrivet avsnitt VII punkt 5.3 har departementet oppstilt enkelte tilleggsvilkår som gjelder spesielt for utenlandske studenter.

Etter rundskrivets avsnitt VII punkt 5.3.1 vil utenlandske studenter ikke få innvilget en søknad om statsborgerskap etter syv års faktisk opphold i landet, med mindre søkeren har bosettingstillatelse i Norge eller oppfyller vilkårene for slik tillatelse. I dette ligger det at man ikke kan erverve norsk statsborgerskap, og derved en ubetinget rett til opphold i Norge, før utlendingsmyndighetene har gitt tillatelse til opphold uten tidsbegrensninger, eller man fyller vilkårene for en slik tillatelse.

Bestemmelsene i rundskrivets avsnitt VII punkt 5.3.2 og 5.3.3 sammenholdt med utlendingsforskriften §§ 43-45, innebærer at søkeren også må ha oppholdt seg i landet på en oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, eller på en bosettingstillatelse, i de tre siste årene før man kan søke om norsk statsborgerskap. Departementets oppfatning synes å være at man ikke bør kunne bli norsk statsborger uten å ha oppholdt seg i landet i en viss tid under forutsetning om at oppholdet kan bli varig. Som nevnt ovenfor, innebar kravet om syv års bopel i tradisjonell forstand at man skulle ha oppholdt seg i Norge i syv år under forutsetning om at oppholdet skulle være varig.

I rundskrivet avsnitt VII punkt 5.3.5 er det gitt særlige regler for utenlandske studenter som omfattes av EØS-avtalen og utenlandske studenter som er gift med norsk statsborger.

Tilleggsvilkårene som er nevnt ovenfor, retter seg bare mot utenlandske studenter. Etter utvalgets syn er problemstillingen generell for alle utlendinger som kan ha oppholdt seg i Norge på en oppholdstillatelse som ikke kan danne grunnlag for bosettingstillatelse så lenge at det er aktuelt å søke om norsk statsborgerskap. Et annet og ikke upraktisk eksempel er diplomatiske eller konsulære utsendinger, eller utlendinger som er ansatt ved en diplomatisk eller konsulær representasjon i Norge. Man kan også tenke seg utlendinger som har oppholdt seg i Norge i lengre tid på ulike oppholdsgrunnlag. Bakgrunnen for at departementet bare har gitt tilleggsvilkårene anvendelse for utenlandske studenter, er formodentlig at det er i forhold til denne gruppen man i praksis har møtt på problemstillingen.

En problemstilling som departementet ikke har tatt stilling til ennå, er hvordan man skal regne botiden for personer som har oppholdt seg i Norge under en kollektiv beskyttelse i det meste av botiden. Etter § 8a vil personer som har oppholdt seg i landet under en kollektiv beskyttelse kunne gis bosettingstillatelse etter fire års opphold. Søkeren vil derfor normalt ha ervervet bosettingstillatelse i god tid før det er aktuelt å søke om norsk statsborgerskap, og vil samtidig ha oppholdt seg i Norge inntil tre år på en slik tillatelse før det er aktuelt å søke om norsk statsborgerskap.

Som en oppsummering av dagens praksis, har departementet foretatt en lemping av lovens krav om at man skal ha hatt «fast bustad» i Norge i syv år. Faktisk opphold i Norge regnes i utgangspunktet som en del av botiden, forutsatt at oppholdet er lovlig. For studenter er det innført tilleggsvilkår som innebærer at søkeren i tre år må ha oppholdt seg på en oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Det kan reises spørsmål om ikke tilsvarende vilkår vil bli oppstilt også for andre grupper som har oppholdt seg i Norge det meste av botiden på en oppholdstillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse.

7.4.1.4 Nærmere om bopelsbegrepet i de øvrige nordiske land

I Sverige er det et vilkår for erverv av svensk statsborgerskap ved bevilling at man har hatt sin hemvist i Sverige i en viss tid før bevilling gis. I SOU 1999:34 foreslås det at man i tillegg oppstiller et krav om permanent oppholdstillatelse i Sverige på bevillingstidspunktet.

Det gis ingen definisjon av hemvistbegrepet i loven, men begrepet tilsvarer i det store og hele det tradisjonelle norske bopelsbegrepet, se ovenfor under avsnitt 3.5.1.2.3. Det kreves med andre ord en subjektiv bosettingshensikt i tillegg til faktisk opphold. Det stilles også som vilkår at oppholdet er lovlig.

Som en konsekvens av dette, regnes botiden i utgangspunktet først fra søkeren får permanent (tidsubegrenset) oppholdstillatelse i Sverige, evt. fra vedkommende søker om slik tillatelse forutsatt at søknaden innvilges. I motsetning til i Norge, kan slik tillatelse gis allerede fra innreisetidspunktet dersom oppholdsgrunnlaget tilsier det. Dette gjelder f.eks. for asylsøkere. Når det gjelder opphold i Sverige som er begrunnet med ekteskap eller samboerforhold, opererer man med en såkalt «uppskjuten invandrarstatus». Dette innebærer at søkeren innvilges en tidsbegrenset oppholdstillatelse de første to årene, selv om oppholdsgrunnlaget kan danne grunnlag for en permanent tillatelse. Dersom søkeren deretter får slik permanent tillatelse, regnes toårsperioden inn i botiden.

Opphold under en tidsbegrenset oppholdstillatelse regnes som utgangspunkt ikke med i botiden, selv om vedkommende senere får en tidsubegrenset tillatelse. Bakgrunnen for dette er at den som oppholder seg i Sverige under en slik tidsbegrenset oppholdstillatelse, i prinsippet anses for å ha et tilfeldig opphold i Sverige. De forventes heller ikke å integreres i det svenske samfunnet på samme måte som personer som har til hensikt å bli værende i Sverige.

I 1997 la Utlänningsnämnden til grunn at personer som oppholdt seg i Sverige i medhold av EØS-avtalen, som utgangspunkt ikke får regnet oppholdet som en del av botiden. Dersom søkeren tilfredsstiller kravene til permanent oppholdstillatelse, kan det gjøres unntak fra dette utgangspunktet.

I Lagrådsremiss 27. april 2000 - Lag om svenskt medborgarskap - har man imidlertid foreslått å likestille en oppholdstillatelse etter EØS-regelverket som er gitt for fem år, med en permanent oppholdstillatelse. Bakgrunnen er i korthet at en oppholdstillatelse som gis på grunnlag av EØS-avtalen, gis for fem år av gangen med mindre grunnlaget som begrunner tillatelsen er tidsbegrenset, som f.eks. ved studier. Etter utløpet av fem års-perioden vil det i de fleste tilfeller være en formsak å få fornyet tillatelsen for ytterligere fem år. Siden borgere i en EØS-stat ikke har behov for å søke om permanent oppholdstillatelse, har man funnet det uhensiktsmessig å stille som vilkår for svensk statsborgerskap at man har søkt om en slik tillatelse. Forslaget er fulgt opp i Regeringens proposition 1999/2000:147.

I Danmark gis statsborgerbevilling ved lov. Indfødsretsloven oppstiller derfor ikke noe bestemt krav for erverv av dansk statsborgerskap ved bevilling. Det er imidlertid utgitt retningslinjer som beskriver den praksis som Folketingets Indfødsretsudvalg følger i forbindelse med behandlingen av søknader om dansk statsborgerskap. De siste retningslinjene som foreligger er circulære 16. juni 1999 nr. 90. I §§ 4-8 stilles det krav om at søkeren må ha «opholdt» seg lovlig i landet en bestemt tid før bevilling innvilges. I motsetning til der loven krever bopel el., stilles det med andre ord ikke krav til søkerens hensikt med oppholdet.

Det går frem av circulæret § 3 at oppholdsperioden regnes fra det tidspunkt søkeren for første gang har fått oppholdstillatelse. Den danske utlendingslov bygger på et system som tilsvarer det norske, hvor tidsubegrenset oppholdstillatelse først kan gis etter tre års opphold på en tillatelse der oppholdsgrunnlaget har «varig karakter», se ovenfor under avsnitt 7.4.1.2 hvor utlendingslovens regler beskrives. Etter § 3 har det ikke betydning for beregningen av oppholdstiden om tillatelsen er gitt på et «midlertidig» eller «varig» oppholdsgrunnlag. En student som senere gifter seg dansk og blir boende i Danmark etter studietiden, kan med andre ord også regne studieoppholdet som botid. Dette innebærer en reell lemping av botidskravet for mange søkergrupper i forhold til det svenske system. Tidligere var dette annerledes også i Danmark. Etter tilsvarende circulære av 3. oktober 1997 nr. 132 ble oppholdstiden først regnet fra det tidspunkt hvor søkeren fikk «opholdstilladelse med henblik på varigt ophold», dvs. en tillatelse tilsvarende en oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse i Norge. Dette var mer i samsvar med praktiseringen av det svenske hemvistkravet.

Selv om opphold på ethvert oppholdsgrunnlag regnes som relevant oppholdstid, stilles det krav om at søkeren har «tilladelse til varigt ophold» på bevillingstidspunktet. Pr. i dag er det uklart om det i dette ligger at søkeren må ha fått en tidsubegrenset oppholdstillatelse (tilsvarende bosettingstillatelse i Norge), eller om det er tilstrekkelig at søkeren har en oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for en slik tillatelse, dvs. en tillatelse der oppholdsgrunnlaget har «varig» karakter. 1

Vilkåret innebærer uansett at f.eks. syv års studier i Danmark ikke er tilstrekkelig for å erverve dansk statsborgerskap.

På Island kreves det at man har hatt «bopæl» i et visst antall år før bevilling gis. Det fremgår uttrykkelig av loven at bopelen må være fast og oppholdet i landet «vedblivende».

I Finland kreves det at man de siste fem år har hatt og fortsatt har «sitt egentliga bo og hemvist» i Finland. Utvalget antar at hemvistbegrepet er å forstå på samme måte som etter svensk rett.

7.4.2 Kravet om at botiden må være sammenhengende og umiddelbart i forkant av en eventuell bevilling

7.4.2.1 Departementets praksis

Loven krever sammenhengende botid i de siste syv år før bevilling kan gis, jf. ordene «har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra». I praksis er det gjort unntak fra dette som innebærer at dette vilkåret ikke lenger har noe reelt innhold. Unntakene er beskrevet i Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen, avsnitt VII punkt 3.4.

Opphold i utlandet på to måneder pr. år eller mindre godskrives fullt ut som botid i Norge. Opphold i utlandet mellom to måneder og ett år teller ikke som botid, men man vil likevel legge til grunn at botid før og etter utenlandsoppholdet teller som sammenhengende botid. Dersom oppholdet varer over ett år regner man også botiden før og etter utenlandsoppholdet som sammenhengende botid, likevel slik at lengden av utenlandsoppholdet kommer til fradrag i botiden som er opptjent før utreise. Til illustrasjon vil en person som har bodd i Norge i ti år, for deretter å ha flyttet til utlandet og oppholdt seg der i seks år, kunne regne fire år av oppholdet før utreise som botid når han vender tilbake. Departementets praksis innebærer med andre ord at en vesentlig del av botiden kan ligge langt tilbake i tid, og at kravet om at man skal ha bodd i Norge de siste syv årene før søknad reelt sett er uthulet. Den eneste begrensningen departementet har satt, er at man ikke kan regne et tidligere opphold som botid dersom søkeren ikke har hatt «fast bopel» i Norge i en periode på syv år.

Også opphold utenfor Norge ut over to måneder pr. år vil i enkelte tilfeller kunne regnes som botid. Departementet har lagt til grunn at opphold i andre nordiske land regnes som botid i Norge med en halvpart, med mindre det dreier seg om studieopphold. Da regnes botiden fullt ut. Studieopphold utenfor Norden teller som botid med en tredjedel, med mindre det dreier seg om studieopphold i søkerens hjemland. Også denne praksisen innebærer etter utvalgets syn en uthuling av lovens krav, hvor det heter at man skal ha hatt fast bopel i riket de siste syv år.

Det vises for øvrig til rundskrivet for nærmere detaljer.

7.4.2.2 Forholdene i de øvrige nordiske land

Spørsmålet om betydningen av utenlandsopphold løser man i Sverige ut fra hemvistbegrepet og det subjektive kravet til bosettingshensikt, se ovenfor under avsnitt 3.5.1.2.3. Et utenlandsopphold som er ment å være midlertidig, vil følgelig ikke avbryte hemvistforholdet. Søkeren anses med andre ord å ha uavbrutt hemvist i Sverige. Dersom utenlandsoppholdet er av noe varighet, i praksis over to måneder, vil den tiden søkeren faktisk har oppholdt seg i utlandet likevel komme til fradrag i botiden. Kortere opphold som vanlige feriereiser mv. regnes derimot fullt ut som botid i Sverige.

Dersom utenlandsoppholdet ikke er ment å være rent midlertidig, medfører dette en bopelsendring. Når søkeren senere bosetter seg i Sverige på nytt, vil kravet til fem års uavbrutt hemvist medføre at man må begynne botidsberegningen på nytt.

Selv om hensikten står sentralt i vurderingen av om et utenlandsopphold innebærer en bopelsendring, vil man i praksis måtte forholde seg til objektive forhold som f.eks. om søkeren har hatt fast arbeid i utlandet, om han har meldt flytting til folkeregisteret osv.

Utvalget bemerker at den beskrivelsen av svensk rett som går frem av SOU 1999:34 s. 62-63 er noe avvikende fra det som er sagt ovenfor. Dette skyldes at det er foretatt en praksisomlegging i Sverige på bakgrunn av regjeringens beslutning 2. desember 1999 (Ku1999/1876/IM).

I Danmark praktiseres kravet til «uafbrudt» opphold i Danmark slik at oppholdet regnes som sammenhengende dersom utenlandsoppholdene til sammen ikke overstiger ett år, jf. circulære 16. juni 1999 nr. 90 § 6. Utenlandsoppholdet regnes likevel ikke inn i oppholdstiden. Dersom oppholdet utelukkende skyldes utdannelse, avtjening av verneplikt i opprinnelseslandet eller besøk hos nærstående familie på grunn av alvorlig sykdom, tillates utenlandsopphold på til sammen to år. Hvis utenlandsoppholdet går ut over dette, må søkeren regne oppholdstid på nytt fra det tidspunkt vedkommende returnerer til Danmark.

I prinsippet regnes ethvert opphold i utlandet inn i disse reglene. I praksis vil imidlertid myndighetene ikke bli kjent med opphold av kortere varighet, slik som feriereiser mv. Med mindre man har opplysninger om noe annet, vil man bare få kunnskap om utenlandsopphold som registreres i folkeregisteret, dvs. opphold over seks måneder.

En forutsetning for at oppholdstid før utenlandsopphold skal kunne regnes som relevant oppholdstid etter circulærets § 6, er at søkeren under utenlandsoppholdet har hatt til hensikt å vende tilbake til Danmark. Dersom man bosetter seg i utlandet i tradisjonell forstand, men vender tilbake etter kort tid, kommer reglene i circulærets § 6 ikke til anvendelse. Dersom søkeren har oppholdt seg i utlandet under oppholdstiden, vil det også stilles som tilleggsvilkår at søkeren har til hensikt å bli værende i Danmark på søknadstidspunktet.

7.4.3 Botidens lengde

7.4.3.1 Norsk lovgivning og praksis

Som nevnt krevde man etter 1888-loven at man hadde vært bosatt i landet i tre år. Dette ble oppfattet som et minimumskrav, og i praksis krevde man som nevnt betydelig lengre botid før man fikk innvilget søknad om norsk statsborgerskap. Det er opplyst i den fellesskandinaviske innstillingen fra 1922 på s. 30, at man i praksis krevde fem års botid for søkere fra skandinaviske land, og ti års botid fra søkere fra andre land.

Ved 1924-loven økte man botidskravet til fem år. Også dette var ment som et minimumskrav, som i første rekke ville bli krevd av personer fra land som sto Norge nært. I den fellesskandinaviske innstillingen fra 1949, opplyses det på s. 32 at man i praksis krevde fem års botid for personer fra Danmark, Sverige og Island, mens man krevde syv til tolv års botid for andre utlendinger, alt etter som de sto Norge nærmere eller fjernere med hensyn til språk, samfunnsforhold mv. Om praksis etter 1924-loven vises det til avsnitt 7.1.3.

Ved vedtakelsen av 1950-loven endret man botidskravet til syv år. Om bakgrunnen for endringen heter det blant annet i Ot.prp. nr. 15 (1950) på s. 8:

«De norske og svenske delegerte mener at det ikke er grunn til å opprettholde et så strengt krav som 5 års opphold i landet når det gjelder borgere fra de øvrige nordiske land og foreslår derfor en bestemmelse som åpner en ubetinget adgang til å fravike de krav som ellers stilles til opphold i landet. Da de vanlige bestemmelser på dette område således bare vil komme til anvendelse på borgere fra ikke-nordiske land, er minimumstiden i samsvar med det som i praksis gjelder for slike personer, i utkastets § 6, nr. 2, satt til 7 år. Det er ved formuleringen gitt særskilt uttrykk for at det her dreier seg om et minimumskrav. Bortsett fra særbestemmelsen for de nordiske lands borgere innebærer de endringer som er foreslått når det gjelder kravet til opphold i riket, således ingen realitetsendring fra de regler som nå praktiseres.»

På tross av forarbeidenes klare forutsetning om at kravet om syv års botid skulle være et minimumskrav, og at man ikke tok sikte på noen endring i den tidligere praksis hvor man krevde fra syv til tolv års botid for søkere utenfor Norden, praktiseres bestemmelsen i dag slik at det gis bevilling straks man har oppholdt seg i landet i syv år og vilkårene for erverv for øvrig er oppfylt. Det har ikke lykkes utvalget å bringe på det rene hva denne omleggingen av praksis skyldes, og når praksis ble lagt om, se ovenfor under avsnitt 7.1.4.

I medhold av § 6 annet ledd er det i praksis gjort unntak fra kravet om syv års botid for en rekke søkergrupper. Hvordan reglene praktiseres går frem av Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen. Unntakene er mange og kompliserte og utvalget nøyer seg med å beskrive hovedlinjene. For detaljer vises det til rundskrivet avsnitt VII punktene 4-6.

For nordiske søkere kreves det som hovedregel to års botid, likevel slik at kravet til botid kan reduseres ytterligere dersom det foreligger tungtveiende behov av yrkes- eller utdannelsesmessige grunner (avsnitt VII punkt 4.3).

Dersom søkeren har hatt norsk statsborgerskap tidligere, gjelder det et botidskrav på ett år dersom søkeren var over atten år ved utflytting fra Norge, og to år dersom søkeren var under atten år ved utflytting fra Norge. Ved enkelte typer gjenerverv kreves det ikke botid i det hele tatt (avsnitt VII punkt 4.1).

For personer som er gift med norsk statsborger, gjelder det et krav om samlet ekteskapstid og botid på åtte år. Av disse årene må søkeren ha bodd og vært gift i Norge i minst de siste to år. Det er videre en forutsetning for å godskrives ekteskapstid at ektefellene har bodd sammen, og at den annen ektefelle har vært norsk i hele ekteskapstiden. Ekteskapstid og botid kan opptjenes samtidig, slik at det f.eks. er tilstrekkelig å ha bodd i Norge og vært gift med en norsk statsborger i fire år. Partnerskap og samboerskap likestilles med ekteskap. For øvrig vises det til rundskrivet avsnitt VII punkt 4.2 for den nærmere praktiseringen av reglene.

For enkelte grupper barn, gjelder det et redusert botidskrav. Botidskravet er differensiert ut fra når barnet kom til Norge. Dersom barnet var under tolv år, gjelder det ikke krav om botid. Deretter økes botiden fra ett til seks år, slik at det kreves ett års botid for barn som var tolv år da de kom til kom til Norge, to års botid for barn som var tretten år når de kom til Norge osv. Bestemmelsene kommer til anvendelse på barn som bor sammen med en av foreldrene som er norsk borger og som har del i foreldreansvaret for barnet, og for barn som adopteres av norske borgere og som ikke faller inn under lovens § 1a. Dersom søknaden innleveres etter at barnet fylte atten år, er det et vilkår for å nyte godt av den reduserte botiden at minst én av foreldrene fortsatt er norsk statsborger.

For ufrivillig statsløse personer over atten år, gjelder et krav om fem års botid (avsnitt VII punkt 5.4).

Endelig vil det kunne dispenseres både fra syv års kravet og de øvrige botidskravene som nevnt i rundskrivet etter en nærmere vurdering av det enkelte tilfelle (avsnitt VII punkt 6).

7.4.3.2 Politisk behandling av botidskravet de siste ti år

Spørsmålet om botidens lengde ble utredet på bakgrunn av St.meld. nr. 39 (1987-88) om innvandringspolitikken. Regjeringen foreslo å redusere botiden fra syv til fem år. Forslaget ble sendt på høring 17. september 1992. Bakgrunnen for forslaget var i hovedsak at man ønsket å vektlegge statsborgerskapets integreringsfremmende effekt. Tidligere har statsborgerskapet vært betraktet som noe man får når man har «levet seg inn» i norske forhold. Det nye var at statsborgerskap i seg selv kunne lette integreringen for den enkelte, og derfor burde kunne innvilges på et tidligere tidspunkt. Etter høringsbehandlingen ble forslaget lagt til side.

I St.meld. nr. 17 (1996-97) om innvandring og det flerkulturelle Norge gikk regjeringen inn for å opprettholde et botidskrav på syv år. Det ble gitt følgende begrunnelse på s. 86:

«Botidskravet for innvilgelse av norsk statsborgerskap er med visse unntak syv år. I Sverige og Finland er botidskravet fem år, mens Island og Danmark har botidskrav på syv år. Betydningen av en streng utvisningspraksis overfor kriminelle og bruken av midlertidig kollektiv beskyttelse i inntil fire år, taler for å opprettholde kravet om syv års botid. Mange utlendinger har svake ferdigheter i norsk. Dette er også et forhold som taler for at botiden fortsatt bør være syv år, jf drøftingen av språkkrav nedenfor. Hensynet til nordisk rettsenhet er heller ikke noe argument for å senke botidskravet.»

Ved komitébehandlingen i Stortinget sluttet flertallet seg til dette. Representanten fra Sosialistisk Venstreparti foreslo å redusere botiden til fem år, jf. Innst. S. nr. 225 (1996-97) s. 33. Et slikt forslag ble også fremsatt av SV under den etterfølgende behandlingen i Stortinget. Forslaget ble nedstemt med 99 mot 8 stemmer, jf. S.tid. (1996-97) s. 4092.

7.4.3.3 Botidens lengde i de øvrige nordiske land

I Sverige krever man fem års botid for søkere fra ikke-nordiske land. For søkere fra nordiske land kreves det to års botid. I SOU 1999:34 foreslås bestemmelsene opprettholdt, likevel slik at en person som er ufrivillig statsløs eller flyktning i utlendingslovens forstand, kan få statsborgerskap etter fire års botid. I tillegg gis det i praksis dispensasjon fra botidskravet for enkelte grupper, jf. SOU 1999:34 s. 63-65. Utvalget nøyer seg med å vise til enkelte unntak. For øvrig vises det til den svenske lovutredningen.

For personer som har vært gift eller samboer med svensk statsborger i to år, kreves det tre års botid («hemvist»). Praksis omfatter også homofile samboerskap. Dersom ektemaken eller samboeren har ervervet sitt statsborgerskap ved bevilling, kreves det at han har vært svensk statsborger i to år. Personer som tidligere har hatt svensk statsborgerskap, og som har vært bosatt i Sverige inntil voksen alder, kan normalt gjenvinne sitt svenske statsborgerskap umiddelbart eller kort tid etter hjemkomsten. Også personer som tidligere har hatt svensk statsborgerskap, men som ikke har bodd i Sverige, kan få dispensasjon fra botidskravet, likevel slik at det normalt kreves to års botid.

I Danmark er ikke botidskravet regulert i lov, men de retningslinjer som følges i praksis går frem av circulære av 16. juni 1999 nr. 90 §§ 4 til 8. Det kreves minst to års botid for søkere fra nordiske land og minst syv års botid for utlendinger for øvrig. Flyktninger kan naturaliseres etter seks års botid. For personer som er gift med dansk statsborger, er botidskravet fire år dersom de har vært gift i tre år, fem år dersom de har vært gift i to år og seks år dersom de har vært gift i ett år. Inntil ett års samliv i forkant av ekteskapet likestilles med ekteskap. I § 8 gis en særregel om at personer som har fått en vesentlig del av deres alminnelige eller faglige utdannelse i Danmark, kan naturaliseres etter fire år. Forutsetningen er at utdannelsen er av dansk karakter og har vart i minst tre år, med mindre den innen den tid er avsluttet ved eksamen eller lignende prøve. I tillegg til de retningslinjer som går frem av circulæret, praktiseres det et botidskrav på ett år for søkere som har tapt sitt danske statsborgerskap ved fylte 22 år etter lovens § 8.

Etter den finske lov kreves det fem års botid. Loven forutsetter at det kan dispenseres fra botidskravet for søkere fra de nordiske land. Utvalget er ikke kjent med hvilke unntak som ellers gjøres fra botidskravet ved praktiseringen av loven.

På Island kreves syv års botid for ikke-nordiske søkere og fire års botid for nordiske søkere. For søkere som har vært gift med islandsk statsborger som selv har hatt statsborgerskap i mer enn fem år, kreves tre års botid etter ekteskapsinngåelsen. Regelen gjelder også for registrerte partnerskap. Det er gitt tilsvarende regel for registrerte samliv, men da er botiden fem år. For personer hvor en av foreldrene er islandsk statsborger gjelder et krav om to års botid, dersom den av foreldrene som har statsborgerskap har hatt det i fem år. For søkere som tidligere har hatt islandsk statsborgerskap gjelder et botidskrav på ett år. For flyktninger er botidskravet fem år.

7.4.3.4 Botidens lengde i land utenfor Norden

I land utenfor Norden oppstilles det svært ulike botidskrav. Som eksempler på land med et liberalt botidskrav, kan nevnes Australia og Canada. I Australia kreves det to års botid de siste fem år, hvorav tolv måneder må være innen de siste to år. I Canada kreves det 1095 dagers botid (tre år) innen de siste seks år. Blant land som krever fem års botid, kan nevnes England, Frankrike, USA og Nederland. I Tyskland stilles det krav om ti års botid og i Sveits er kravet tolv år.

Det er imidlertid vanskelig å sammenligne botidskravene i ulike land uten å kjenne til hvordan botiden beregnes. I Sveits regnes f.eks. botid i alderen 10-20 år dobbelt.

7.4.4 Utvalgets vurderinger og forslag

7.4.4.1 Sammenfatning av utvalgets forslag

Det sentrale spørsmålet slik utvalget ser det, er om man skal videreføre dagens praksis som bygger på at det er tilstrekkelig med lovlig opphold i riket, eller om man skal revitalisere bopelsbegrepet i sin tradisjonelle betydning.

Utvalget foreslår å videreføre vilkåret om at søkeren må være bosatt i Norge i tradisjonell forstand på bevillingstidspunktet. Det bør stilles krav om bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12. Utvalget vil også videreføre dagens praksis om at det ut over dette er tilstrekkelig å ha oppholdt seg i Norge i et bestemt antall år. Bare lovlig opphold bør regnes som relevant opphold. Utvalget foreslår å opprettholde kravet om syv års «botid» som hovedregel, men er kommet til at kravet om sammenhengende botid bør erstattes med en bestemmelse om at botiden må være opptjent innen en ti-års periode før bevilling kan gis.

For øvrig foreslås det særregler for statsløse, borgere fra nordiske land, personer som omfattes av EØS-avtalen, ved gjenerverv av norsk statsborgerskap, samt for søkere som er gift eller samboende med norsk statsborger.

Utvalget vil ellers bemerke at praktiseringen av kravet om bopel og botid/oppholdstid reiser en rekke kompliserte spørsmål. Som det går frem av avsnittene 7.4.1.4 og 7.4.2.2, har man heller ikke i de øvrige nordiske land funnet noen enkle svar på disse spørsmålene. Praksis viser at det til stadighet vil være behov for nye tilpasninger, noe som også vil gjøre seg gjeldende i fremtiden. Et godt eksempel på dette er den praksisomleggingen man nylig har sett i Sverige mht. søkere som oppholder seg i Sverige i kraft av EU-regelverket.

7.4.4.2 Krav om bopel i Norge på bevillingstidspunktet

Etter utvalgets syn må det være et vilkår for erverv av norsk statsborgerskap at man er bosatt i Norge i tradisjonell forstand på bevillingstidspunktet. I dette ligger det som nevnt at det ikke er tilstrekkelig at man faktisk oppholder seg innen rikets grenser. Det må i tillegg foreligge en subjektiv hensikt om at oppholdet skal være av en viss varighet. Det kan likevel ikke kreves at man positivt må ha til hensikt å bli boende i landet resten av livet, men en søknad skal avslås dersom det foreligger opplysninger om at søkeren har til hensikt å flytte til utlandet i nær fremtid og derved oppgi sin bopel i Norge. Et forestående utenlandsopphold som ikke innebærer at søkeren oppgir sin bopel i Norge, vil imidlertid ikke være avslagsgrunn. Dette vil f.eks. kunne være tilfellet ved tidsbegrensede utenlandsopphold i forbindelse med arbeid, der hensikten er å returnere til Norge.

7.4.4.3 Krav til bosettingstillatelse etter utlendingsloven

At søkeren må være bosatt i Norge i tradisjonell forstand på bevillingstidspunktet, innebærer at søkeren må ha en berettiget forventning om å kunne oppholde seg i Norge på ubestemt tid. Etter utvalgets syn bør det derfor stilles som vilkår for statsborgerskap at søkeren er innvilget bosettingstillatelse.

Krav om bosettingstillatelse kan også begrunnes ut fra sammenhengen mellom utlendingsloven og statsborgerloven. Siden statsborgerskapet innebærer en ubetinget rett til opphold i Norge, vil det være lite konsekvens i lovverket om statsborgerskap kan innvilges før man kan innvilges permanent oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingslovens regler. Etter dagens praksis har ikke regelverkene vært samkjørte på dette punktet, slik at man har kunnet komme i en situasjon der man i praksis har krav på norsk statsborgerskap uten å fylle vilkårene for bosettingstillatelse.

Etter utvalgets syn bør kravet om bosettingstillatelse komme til uttrykk direkte i loven.

Utvalget er kommet til at det bør kreves at det faktisk er søkt om bosettingstillatelse og at søknaden er innvilget. Selv om det kan virke lite hensiktsmessig å kreve at man søker om en tillatelse man ikke har behov for dersom statsborgersøknaden innvilges, mener utvalget at det ikke bør være tilstrekkelig at man tilfredsstiller vilkårene for en bosettingstillatelse. Bakgrunnen for utvalgets standpunkt er at det bør være utlendingsmyndighetene som tar stilling til om vilkårene for bosettingstillatelse er oppfylt, og at dette skjer med bindende virkning for statsborgermyndighetene. Problemet kommer på spissen etter at klage over vedtak etter statsborgerloven og utlendingsloven fra 1. januar 2001 skal behandles av ulike organer, se nedenfor under avsnitt 13.1.

Søkere fra de øvrige nordiske land og personer som omfattes av EØS-avtalen trenger ikke bosettingstillatelse for å arbeide og oppholde seg i Norge på ubestemt tid. Problemstillinger knyttet til disse søkergruppene i forhold til botidskravet vil bli behandlet samlet nedenfor under avsnittene 7.4.5.3 og 7.4.5.4.

Siden bosettingstillatelse normalt ikke gis før man har oppholdt seg i Norge i tre år, må man ta stilling til om det er hensiktsmessig å oppstille et slikt krav for de grupper hvor det kan være aktuelt å senke botiden til under tre år. Problemstillingen kommer på spissen ved gjenerverv, siden utvalget foreslår at statsborgerskap bør kunne erverves etter to års botid i slike tilfeller. Problemstillingen er derfor drøftet nedenfor under avsnitt 9.7 om gjenerverv av norsk statsborgerskap.

7.4.4.4 «Botidskravet». Bør det være tilstrekkelig med faktisk opphold?

Det neste spørsmålet utvalget må ta stilling til er om søkeren må ha vært bosatt i Norge i hele «botiden», eller om det er tilstrekkelig at søkeren rent faktisk har oppholdt seg i Norge. Forskjellen ligger som nevnt i at et bopelsforhold forutsetter en subjektiv hensikt om at oppholdet skal være av en viss varighet. Slik loven praktiseres i dag, bygger den i realiteten på et oppholdsprinsipp.

Ulempen med et bopelsprinsipp er at det kan medføre betydelige bevisvansker. Spørsmål om når botiden skal regnes fra, og om et opphold i utlandet skal avbryte botiden, vil i prinsippet måtte avgjøres ut fra hvilke tanker søkeren rent faktisk har gjort seg om oppholdets varighet. Som et eksempel kan man tenke seg en utlending som studerer i Norge, og som er fast bestemt på å returnere til hjemlandet etter studietiden. Under studiet modnes tanken på å bosette seg i Norge, og etter studiet søker han sin første jobb her. I en slik situasjon lar det seg vanskelig gjøre å fiksere et tidspunkt for når botiden skal begynne å løpe. Det avgjørende er når vedkommende bestemmer seg for å bli boende i Norge. Dette er en subjektiv forestilling som ikke lar seg dokumentere.

At det vanskelig lar seg konstatere når botiden skal regnes fra, innebærer at det for den enkelte er vanskelig å forutse sin rettsstilling. Et vilkår som vanskelig lar seg dokumentere er også betenkelig ut fra et rettssikkerhetsperspektiv, siden man risikerer at like tilfeller av bevismessige årsaker behandles ulikt. Endelig taler administrative hensyn for at en bør unngå regler som det kan bli ressurskrevende å praktisere.

Disse vanskelighetene kan i en viss grad lempes på ved å innføre regler om at bosettingshensikt presumeres å foreligge når gitte ytre konstaterbare omstendigheter foreligger.

Når det gjelder spørsmålet om når botiden begynne å løpe, sondrer man f.eks. i Sverige mellom opphold på ulike oppholdsgrunnlag, slik at botiden først kan opparbeides når man har søkt om permanent oppholdstillatelse, forutsatt at søknaden senere innvilges. Etter norsk utlendingslov skiller man som nevnt mellom to typer oppholdstillatelser, alt etter som om det faktiske grunnlaget for oppholdstillatelsen har varig eller midlertidig karakter. Dersom oppholdsgrunnlaget er av en slik karakter at det vil kunne danne grunnlag for varig opphold, f.eks. et ekteskap med norsk statsborger, gis det en oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Utlendingslovens regler er nærmere beskrevet ovenfor under avsnitt 7.4.1.2. Man kunne derfor tenke seg at man i loven presumerer at bosettingshensikt foreligger der søkeren har oppholdstillatelse på et «varig» faktisk grunnlag, mens opphold på et «midlertidig» grunnlag utelukker bosettingshensikt siden søkeren ikke vil kunne ha noen berettiget forventning om å kunne bli i landet når oppholdsgrunnlaget faller bort. Et slikt system ble praktisert i Danmark frem til någjeldende circulære 16. juni 1999 nr. 90. Velger man en slik løsning vil man måtte lage særrregler for statsborgere fra de nordiske land og personer som omfattes av EØS-reglene.

Når det gjelder spørsmålet om opphold i utlandet innebærer en bopelsendring, vil man også kunne støtte seg til objektive forhold som indikerer at man har til hensikt å bli boende i utlandet. I SOU 1999:34 s. 62 nevnes det som eksempler som indikerer bopelsendring at man har fått fast arbeid eller kjøpt bolig i utlandet, eller at man har meldt utflytting til folkeregisteret. Lengden på utenlandsoppholdet vil også kunne tillegges vekt i en slik vurdering. Ulempen med en slik vurdering er at den er ressurskrevende, og at det i en viss utstrekning vil kunne være tilfeldig hvilke opplysninger myndighetene blir kjent med. Når man vurderer betydningen av arbeid i utlandet, vil det f.eks. også kunne være relevant for vurderingen om arbeidsgiveren er norsk, om vedkommende beholder hus eller leilighet i Norge og om familien fremdeles bor her.

Ut over de bevismessige problemer som knytter seg til et bopelsprinsipp, har valget mellom et oppholdsprinsipp og et bopelsprinsipp også en prinsipiell side.

Som det poengteres i SOU 1999:34 på s. 60, vil en utlending som bor i Sverige under forutsetning om at oppholdet er midlertidig, ha mindre oppfordring til å knytte seg til det svenske samfunn enn en person som har til hensikt på bli værende i Sverige. Momentet er trukket frem i den svenske lovutredningen som begrunnelse for at opphold på midlertidige oppholdstillatelser ikke regnes inn i botiden. Utvalget antar at dette er en riktig forutsetning, men vil tilføye at en person som rent faktisk har oppholdt seg i Norge i mange år, også kan etablere en tilknytning til landet som er relevant i forhold til en søknad om norsk statsborgerskap. En student vil f.eks. også kunne skaffe seg et sosialt nettverk og få kjennskap til norsk språk og samfunnsliv. Tilbudet om språkundervisning gis f.eks. til alle innvandrergrupper uavhengig oppholdsgrunnlag, se nedenfor under avsnitt 7.5.6.

Et bopelsprinsipp vil på den annen side få som konsekvens at langvarige opphold i utlandet som er ment å være midlertidige, f.eks. i forbindelse med studier, ikke vil avbryte botiden. Selv om vedkommende ved en slik midlertidig utflytning vil ha sin «base» i Norge, og derfor må forutsettes å ha en viss kontakt med landet, faller mye av begrunnelsen for et botidskrav bort når søkeren ikke rent faktisk oppholder seg her.

Utvalget har funnet valget vanskelig, men er kommet til at en ny statsborgerlov bør bygge på at det er tilstrekkelig at personer som søker norsk statsborgerskap faktisk har oppholdt seg i Norge i et bestemt antall år. Standpunktet er begrunnet i at faktisk opphold i Norge vil danne grunnlag for tilknytning det er naturlig å legge vekt på i spørsmålet om vedkommende bør kunne bli norsk statsborger. Etter utvalgets syn er det lite rimelig om en person som f.eks. har studert i Norge i mange år før han kan sies å ha bosatt seg her, ikke skal får regnet noe av studieoppholdet som botid. Et annet sentralt moment er at et rent oppholdsprinsipp vil være lettere å praktisere enn et bopelsprinsipp. Dette vil føre til at reglene blir mer forutberegnelige for den enkelte.

Når det gjelder hensynet til at en utlending har større oppfordring til å knytte seg til det norske samfunn dersom vedkommende oppholder seg i landet på en tillatelse som kan danne grunnlag for en varig bosetting, vil utvalget bemerke at kravet til bosettingstillatelse i de fleste tilfeller vil medføre at tre av årene før man kan søke statsborgerskap må være tilbrakt på et oppholdsgrunnlag som ikke har karakter av å være midlertidig. Forutsetter man at botiden settes til syv år, vil en student som senere gifter seg i Norge bare få «godskrevet» fire år på studieopphold som botid.

Utvalgets standpunkt innebærer at «botiden» bør regnes fra faktisk ankomst til landet, med de unntak som må gjøres dersom oppholdet ikke er lovlig ved ankomst, se neste avsnitt.

7.4.4.5 Krav om at oppholdet skal ha vært lovlig

Etter utvalgets syn bør bare opphold som er lovlig etter utlendingslovens regler kunne regnes inn i botiden. Det vil gi en uønsket signaleffekt dersom ulovlig opphold i Norge skulle kunne medregnes når man søker om norsk statsborgerskap. Tilsvarende krav oppstilles som nevnt også i Danmark og Sverige.

Et opphold regnes som lovlig når det foreligger gyldig arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse etter utlendingslovens regler. I tillegg vil et opphold på visum eller et visumfritt opphold regnes som lovlig opphold.

Et opphold uten gyldig tillatelse behøver ikke nødvendigvis å være klanderverdig. Overgangen fra det grovt klanderverdige til det unnskyldelige er også glidende. Det man bør ramme er de klanderverdige forhold. Dette innebærer at praktiseringen av et krav om lovlig opphold kan by på enkelte problemer.

For det første må det tas stilling til om et opphold skal regnes som lovlig allerede fra søknadstidspunktet, dersom søknaden ender i en gyldig tillatelse. Dette kan i enkelte typer saker, f.eks. asylsaker, dreie seg om en ikke ubetydelig tidsperiode. For de tilfellene der det ikke kreves at det er søkt om tillatelse før innreise, bør tidspunktet for søknaden være avgjørende. Der det kreves at det er søkt om tillatelse før innreise, eller det søkes om tillatelse etter utløpet av et opphold på visum eller visumfritt opphold, bør tidspunktet for når tillatelsen gis i utgangspunktet være avgjørende. Det bør likevel kunne gjøres unntak i det enkelte tilfelle dersom søkeren ikke kan bebreides for at det er søkt for sent.

Et annet spørsmål er hvordan man skal forholde seg til tilfeller, der søkeren ikke tilfredsstiller kravene til arbeids- eller oppholdstillatelse, men likevel ikke sendes ut av landet. Man kan i disse tilfellene snakke om et «tålt opphold» fra norske myndigheters side. Det er ikke naturlig å karakterisere dette som et lovlig opphold. Situasjonen er ikke upraktisk i saker der det kan reises tvil om søkerens identitet. Det kan f.eks. være på det rene at søkeren ikke tilfredsstiller vilkårene for arbeids- eller oppholdstillatelse, men siden identiteten er uklar har man ikke noe land å returnere vedkommende til. I andre tilfeller kan man i Norge føle seg sikker på identiteten og at vilkårene for arbeids- og oppholdstillatelse ikke er til stede, men hjemlandet kan nekte å ta i mot vedkommende med den begrunnelse at vedkommende etter «hjemlandets» vurdering ikke er statsborger i vedkommende land. Tilfeller der det oppstår identitetsproblemer behøver ikke å være klanderverdig fra søkerens side. I en flyktning- eller asylsituasjon, er det ikke upraktisk at man kommer uten reisedokumenter. I enkelte land som f.eks. Somalia, finnes det ingen sentralmyndighet som utsteder slike dokumenter. I en situasjon der man ikke kan dokumentere sin identitet, vil man alltid risikere å ikke bli trodd selv om det senere skulle vise seg at den oppgitte identitet er riktig. Etter utvalgets syn er det vanskelig å gi regler om hvordan disse tilfellene skal behandles, og det bør avgjøres konkret i forbindelse med den enkelte søknad om slikt opphold bør kunne danne grunnlag for norsk statsborgerskap.

I prinsippet må oppholdet ha vært lovlig i hele «botiden». Det kan oppstå situasjoner, der oppholdet i Norge består av perioder både med og uten oppholdstillatelse. Dette kan gjelde dersom søkeren søker for sent om fornyelse av en arbeids- eller oppholdstillatelse som likevel innvilges, eller at en tillatelse blir tilbakekalt uten at vedkommende sendes ut av landet fordi vedkommende f.eks. kan oppfylle vilkårene for opphold på et annet grunnlag. Også i disse tilfellene vil søkeren etter omstendighetene kunne være mer eller mindre å klandre for situasjonen som er oppstått.

I de situasjoner hvor det ikke foreligger gyldig oppholdstillatelse for hele oppholdet, kan situasjonen være at søkeren fyller vilkårene for opphold i riket. Man kan f.eks. tenke seg en person som arbeider i Norge i medhold av EØS-regelverket, og som har krav på arbeidstillatelse, ikke har søkt om slik tillatelse fordi vedkommende ikke har vært klar over at man må søke om slik tillatelse.

Endelig vil utvalget peke på sammenhengen med vandelsvilkåret, se avsnitt 7.6 nedenfor. Klanderverdige overtredelser av utlendingsloven vil etter omstendighetene kunne være straffbare, og medføre at man ikke vil kunne få innvilget en statsborgersøknad i en karenstid. Dette innebærer at et brudd på utlendingslovgivningen vil kunne få som konsekvens at deler av oppholdet ikke regnes som lovlig, samtidig som søknaden ikke innvilges fordi vandelsvilkåret ikke er oppfylt. Siden brudd på utlendingslovgivningen av denne type har en forholdsvis lav strafferamme, samtidig som overtredelsen gjerne vil ligge tidlig i oppholdet, vil karenstidssystemet ofte medføre at overtredelsen ikke vil få praktisk betydning for statsborgersøknaden i forhold til vandelskravet.

Utvalget er kommet til at det ikke lar seg gjøre å formulere generelle regler som fanger opp alle situasjoner som kan oppstå i forbindelse med praktiseringen av lovlighetskravet. Situasjonene beskrevet ovenfor må ses på som eksempler på problemer som kan oppstå. Bevillingsmyndighetene bør derfor kunne dispensere fra kravet om at oppholdet må ha vært sammenhengende lovlig i hele botiden i det enkelte tilfelle. Avgjørende for skjønnet bør være i hvilken grad søkeren kan bebreides for at de nødvendige tillatelser ikke har foreligget, samt varigheten av den ulovlige del av oppholdet. Et annet moment vil være om søkeren fylte vilkårene for oppholdstillatelse i perioden selv om gyldig tillatelse ikke forelå. Det bør også vektlegges om søkeren er straffet for overtredelse av utlendingsloven, slik at det allerede er beregnet en karenstid i forbindelse med kravet til hederlig vandel.

7.4.4.6 Kravet til sammenhengende opphold i forkant av en eventuell bevilling

Et oppholdsprinsipp kombinert med et krav om sammenhengende oppholdstid, vil medføre at man må gi regler for hvilke konsekvenser det skal ha at man i perioder faktisk har oppholdt seg i utlandet i «botiden». Korte utenlandsopphold som feriereiser mv. bør uansett ikke få betydning for beregningen. Om praktiseringen av dagens regler vises det til Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen, avsnitt VII punkt 3.4. Som nevnt innebærer denne praksisen at kravet til sammenhengende botid ikke lenger har noen realitet.

Slike regler har man ikke samme behov for dersom man legger et bopelsprinsipp til grunn, slik det gjøres i Sverige. Dersom man først har etablert sin bopel i Norge, vil spørsmålet være om et eventuelt opphold i utlandet er av en slik karakter at man ikke lenger kan sies å ha sin bopel i Norge. Avgjørende for om bopelsforholdet avbrytes, vil være om vedkommende har til hensikt å mer eller mindre varig oppholde seg i utlandet. En feriereise eller en midlertidig utflytting i forbindelse med studier vil således ikke rokke ved at vedkommende har sin bopel i Norge.

Etter utvalgets syn bør botiden som utgangspunkt opptjenes i en periode som i tid ligger rett i forkant av søknaden. Opphold som ligger langt tilbake i tid, og mange spredte opphold i løpet av et langt liv, bør ikke kunne begrunne norsk statsborgerskap. På den annen side må det bygges en viss fleksibilitet inn i regelverket. Selv om man har sin bopel og base i Norge, er det stadig vanligere at man i forbindelse med arbeid, studier eller feriereiser, kan tilbringe lengre perioder i utlandet. Utvalget har derfor funnet å gå bort fra vilkåret i någjeldende lovs § 6 om at botiden må være opptjent i sammenheng og umiddelbart i forkant av søknaden. Den lemping som er gjort i praksis - som innebærer at en vesentlig del av botiden kan ligge langt tilbake i tid - er imidlertid etter utvalgets syn å gå for langt.

Utvalget er kommet til at man i en ny lov om statsborgerskap bør formulere kravet om botid slik at det kreves at søkeren har oppholdt seg i Norge i et bestemt antall år innenfor en bestemt tidsperiode som ligger umiddelbart i forkant av søknaden. Dette vil etter utvalgets syn ivareta den nødvendige fleksibilitet i regelverket, samtidig som botid som ligger langt tilbake i tid som utgangspunkt ikke vil være relevant. Eksempler på slike regler finner man også i andre lands statsborgerlovgivning, slik som Australia og Canada. Hvor mange års opphold som skal kreves, og hvor lang periode oppholdstiden kan opptjenes innenfor, drøftes nedenfor under neste avsnitt.

Samtidig bør departementet gis adgang til gjennom forskrift å gi regler om at opphold i utlandet helt eller delvis skal kunne likestilles med opphold i Norge. Det vil f.eks. føre for langt å skulle føre regnskap over vanlige ferieopphold i utlandet i løpet av oppholdsperioden. Utvalget nøyer seg med å vise til at det i dag er gitt slike regler for opphold i utlandet som ikke overstiger to måneder pr. år, for studieopphold i utlandet og for opphold i andre nordiske land.

Det er også grunn til å være oppmerksom på at kravet om bosettingstillatelse på bevillingstidspunktet i praksis vil medføre at oppholdstiden vil være noenlunde samlet. Etter utlendingsloven § 12, stilles det som vilkår for erverv av bosettingstillatelse at søkeren har oppholdt seg «sammenhengende» i riket i tre år på en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Etter utlendingsforskriften § 44 praktiseres kravet om sammenhengede opphold slik at søkeren ikke kan ha oppholdt seg mer enn syv måneder i utlandet til sammen. For søkere som har fått tillatelse under en kollektiv beskyttelse, vil utlendingsloven § 8a medføre at søkeren har hatt fire års sammenhengende opphold før bosettingstillatelse gis. Også etter at bosettingstillatelse er innvilget stilles det i praksis begrensninger i forhold til utenlandsopphold, siden tillatelsen faller bort dersom søkeren har hatt bopel eller faktisk opphold utenfor riket sammenhengende i mer enn to år, jf. utlendingsloven § 12 fjerde ledd. Utlendingsforskriften § 49 gir nærmere bestemmelser om praktiseringen av bortfallsregelen.

7.4.4.7 Botidens lengde

Spørsmålet om hvor lang botid som bør kreves må ses i sammenheng med hvordan botiden beregnes.

Som det går frem har botidskravet reelt sett blitt betydelig lempet gjennom departementets praksis fra någjeldende lovs vedtakelse og frem til i dag. Utvalget sikter først og fremst til at syv års-kravet ved lovens vedtakelse var ment som et minimumskrav, og at det var forutsatt at det i praksis skulle kreves betydelig lengre botid for mange søkergrupper. For det annet har «botidskravet» etter hvert blitt praktisert som et krav om lovlig opphold, noe som innebærer en markert liberalisering av botidskravet i forhold til enkelte søkergrupper.

Som nevnt foreslo Justisdepartementet i et høringsnotat av 17. september 1992, at botidskravet skulle senkes til fem år. Bakgrunnen for forslaget var i hovedsak integrasjonshensyn, i det man mente at norsk statsborgerskap vil bidra til å gjøre innvandreres integrering i det norske samfunnet enklere. Man ville bort fra tidligere lovers løsning om at statsborgerskap er noe man først kan erverve når man har levet seg inn i norske forhold. Forslaget ble ikke fulgt opp med en lovproposisjon etter høringsrunden.

I stedet foreslo regjeringen at botidskravet skulle opprettholdes i St.meld. nr. 17 (1996-97) om innvandring og det flerkulturelle Norge. Om begrunnelsen vises det til avsnitt 7.4.3.2. Ved behandlingen i Stortinget sluttet flertallet seg til dette.

Utvalget er kommet til at dagens krav om syv års opphold i Norge bør videreføres. Bakgrunnen for utvalgets standpunkt er i hovedsak at botidskravet er blitt vesentlig lempet for enkelte søkergrupper, ved at det er tilstrekkelig med faktisk opphold i riket. Når ethvert opphold kan danne grunnlag for norsk statsborgerskap, bør man etter utvalgets syn ikke kreve mindre enn syv års opphold som hovedregel. Når det gjelder de integrasjonshensyn som er fremhevet i Justisdepartementets høringsforslag fra 1992, finnes det som nevnt under avsnitt 2.5.5.4 ingen sikker dokumentasjon på at erverv av statsborgerskap har noen integrerende effekt. Selv om det ikke kan utelukkes at det har en slik effekt på enkelte søkere, er antakelsene om en slik effekt for løse og udokumenterte til at de kan begrunne noen vesentlig reduksjon i botidskravet ut over den lemping som følger av en overgang til et oppholdsprinsipp.

Etter utvalgets syn er det heller ikke aktuelt å heve botidskravet. Et krav om syv års botid er på linje med kravet i Danmark, som også bygger på et oppholdsprinsipp. Når det gjelder Sverige er botiden noe lavere, men dette må ses på bakgrunn av at Sverige praktiserer strengere regler for beregning av botid, som i realiteten innebærer et strengere krav for mange søkergrupper.

Som det går frem under forrige avsnitt, har utvalget kommet til at bare opphold innen en bestemt tidsperiode i forkant av søknaden bør begrunne erverv av norsk statsborgerskap. Utvalget har funnet å sette denne perioden til ti år. Dette innebærer at man kan legge sammen oppholdstid i Norge som er avbrutt av utenlandsopphold på til sammen inntil tre år. Dersom utenlandsoppholdene overstiger dette, vil søknaden ikke kunne innvilges før søkeren har tilbrakt så lang tid i Norge at vilkårene oppfylles.

Forslaget innebærer at en søker som har oppholdt seg i utlandet i mer enn tre år ikke vil kunne regne tidligere opphold som en del av botiden uansett hvor lenge han eller hun har bodd i landet. Man kan eksempelvis tenke seg at en utlending har bodd i Norge i 20 år uten å ha søkt norsk statsborgerskap. Hvis han eller hun deretter oppholder seg i utlandet i mer enn tre år, vil vedkommende først kunne bli norsk statsborger etter å ha bodd i Norge i syv nye år. I den grad beregningsreglene skulle gi urimelige resultater, forutsetter utvalget at det dispenseres fra botidskravet i det enkelte tilfelle.

7.4.5 Særregler for enkelte grupper

7.4.5.1 Generelt om differensiering av botidskravet

Et annet spørsmål er i hvilken grad man bør differensiere botidskravet for ulike søkergrupper. I dag er dette i praksis skjedd gjennom dispensasjonsadgangen i § 6 annet ledd.

Rent generelt vil utvalget bemerke at botidskravet innebærer en sterk objektivisering av den tilknytningen søkeren må ha til Norge. Denne tilknytningen kan bestå av ulike faktorer. I en viss utstrekning vil det også kunne være kontroversielt å ta stilling til hvilke faktorer som bør være relevante og hvordan ulike momenter skal vektes. Innenfor gruppen av personer som har oppholdt seg i Norge i syv år, må en anta at ulikhetene er store i forhold til tilknytning til Norge og det norske samfunn. Syv-års kravet er uttrykk for en gjennomsnittsbetraktning. Kravet om syv års botid er derfor begrunnet i at personer som har oppholdt seg i Norge i så lang tid, generelt må forventes å ha levet seg inn i norske forhold på en slik måte at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger.

Det er etter utvalgets syn verken ønskelig eller praktisk gjennomførbart å differensiere botidskravet slik at alle ulikheter i faktisk tilknytning fanges opp fullt ut. Et detaljert unntakssystem vil etter utvalgets syn innebære en unødig komplisering av regelverket. Dersom botidskravet skulle medføre et sterkt urimelig resultat i enkelttilfellet, skal det som nevnt være adgang til å dispensere fra botidskravet etter en konkret vurdering.

Likevel er det etter utvalgets syn fortsatt grunn til å stille et lavere botidskrav for enkelte grupper.

Utvalget mener at botidskravet for borgere fra nordiske land og statsløse bør reguleres direkte i loven. Det bør også gis bestemmelser om gjenerverv og for personer som er gift med norsk statsborger. Generelle unntak fra botidskravet ut over dette bør etter utvalgets syn skje i forskrifts form.

7.4.5.2 Gjenerverv av norsk statsborgerskap

Gjenerverv er behandlet nedenfor i et eget avsnitt, se avsnitt 9.

Utvalget er kommet til at dagens § 4 bør oppheves, og at gjenerverv utelukkende bør behandles som et bevillingstilfelle.

Utvalget er videre kommet til at det bør kreves to års opphold i Norge, og at oppholdet må være sammenhengende av hensyn til den korte oppholdstiden.

For øvrig gjelder de øvrige vilkår for erverv av statsborgerskap ved bevilling, med unntak av kravet til bosettingstillatelse.

7.4.5.3 Nordiske borgere

Også for borgere fra nordiske land, må det være et vilkår at søkeren er bosatt i Norge i tradisjonell forstand på det tidspunktet bevillingen gis.

Siden borgere fra nordiske land kan oppholde seg i Norge fritt, uten krav om arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse, kan det heller ikke stilles som vilkår for erverv av statsborgerskap at søkeren har bosettingstillatelse på bevillingstidspunktet.

Når det gjelder botidens lengde, er det lang tradisjon for å stille lempeligere krav til botid for søkere fra de øvrige nordiske land. Etter någjeldende lov praktiseres et krav om to års botid. Botiden kan reduseres ytterligere dersom det foreligger tungtveiende behov av yrkes- eller utdanningsmessig art. Utvalget mener det fortsatt bør stilles lempeligere botidskrav til nordiske borgere, og at dette bør komme til uttrykk direkte i loven.

Kravet til to års botid samsvarer med botidskravet for nordiske borgere i Sverige og Danmark, selv om beregningsreglene varierer noe. På Island kreves det fire års botid for nordiske borgere. I Finland forutsettes det i loven at det kan dispenseres fra botidskravet for nordiske borgere, men utvalget er ikke kjent med hvilken praksis som følges.

Utvalget foreslår å videreføre kravet om to års opphold for borgere fra nordiske land. Utvalget har lagt størst vekt på at dette for de fleste tilfeller vil være i samsvar med de krav som stilles til nordiske søkere i Sverige og Danmark. Siden det dreier seg om så vidt kort opphold som to år, må det kreves at oppholdet har vært sammenhengende.

7.4.5.4 Søkere som er omfattet av EØS-avtalen

Også borgere fra EØS-land er stilt i en særstilling i forhold til utlendingslovens regler. I motsetning til nordiske borgere, kreves det at EØS-borgere søker om oppholdstillatelse, selv om dette er noe søkeren har krav på dersom vilkårene for slik tillatelse foreligger.

Etter utlendingsloven § 51 bokstav a-d, skal slik oppholdstillatelse gis for arbeidstakere, personer som skal drive ervervsvirksomhet eller som skal være yter eller mottaker av tjenester i riket og underhold er sikret, personer som oppebærer faste periodiske ytelser som minst tilsvarer folketrygdens minstepensjon (selvforsørgede) og utdanningssøkende. Etter § 52 kan oppholdstillatelse også gis til familiemedlemmer av personer som gis oppholdstillatelse etter § 51. Det er ikke et vilkår at familiemedlemmene er borgere i en EØS-stat.

Oppholdstillatelse gis normalt for fem år, med mindre grunnlaget for oppholdet er tidsbegrenset, jf. § 54 første ledd. Deretter kan tillatelsen forlenges med fem år av gangen, med mindre fortsatt opphold er ment å være tidsbegrenset, jf. § 55 første ledd annet punktum.

En oppholdstillatelse etter EØS-avtalen danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 178. Som det går frem av bestemmelsene vil en EØS-borger ikke ha behov for å søke om bosettingstillatelse, siden vedkommende vil kunne få forlenget opphold på grunnlag av EØS-avtalen med fem års mellomrom forutsatt at vedkommende fyller vilkårene for slik tillatelse. I praksis vil en forlengelse være en ren formalitet i mange tilfeller.

Det er imidlertid ingenting i veien for at borgere fra EØS-land søker om oppholdstillatelse på andre grunnlag, og at denne tillatelsen kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. I så fall må vilkårene for en slik tillatelse være oppfylt på vanlig måte.

Som det går frem ovenfor kan en person som omfattes av EØS-avtalen oppholde seg i landet i lang tid uten at det stilles krav om bosettingstillatelse. Etter utvalgets syn må dette medføre at kravet til bosettingstillatelse på bevilingstidspunktet heller ikke bør gjelde for denne gruppen.

Utvalget er imidlertid kommet til at de siste tre årene av oppholdet må være på et grunnlag som ikke er tidsbegrenset, slik at det er gitt oppholdstillatelse for fem år, jf. utlendingsloven § 54 første ledd, eventuelt § 55 første ledd annet punktum ved fornyelse. Regelen innebærer at søkere som er omfattet av EØS-avtalen ikke kan søke norsk statsborgerskap på grunnlag av et opphold som i sin helhet er ment å vare midlertidig, slik som studier. I likhet med søkere fra land som faller inn under de ordinære regler i utlendingsloven, vil man bare kunne godskrive seg fire års opphold på et oppholdsgrunnlag som ikke er ment å vare midlertidig. Utvalget viser til at man i Sverige har foreslått at hele botiden må være opptjent på en slik tillatelse.

7.4.5.5 Særlig om betydningen av ekteskap eller samboerskap med norsk statsborger

Som nevnt ovenfor under avsnitt 7.4.3.1, er det i praksis foretatt lempinger i botidskravet for utlendinger som er gift eller samboende med norsk statsborger. Også i de øvrige nordiske land lempes botidskravet for denne gruppen, se foran under avsnitt 7.4.3.3.

Etter utvalgets syn er det fortsatt ønskelig å praktisere lempinger i botidskravet for denne gruppen, og det er ønskelig å videreføre hovedprinsippene i dagens praksis. Reglene er så vidt sentrale at de bør fremgå av loven, noe som innebærer at det må foretas visse forenklinger.

Siden utvalget foreslår at kravet til oppholdstid i Norge normalt skal være syv år, mener utvalget at reglene om redusert oppholdstid for norskgifte bør bygge på at kravet til oppholdstid reduseres i takt med økt ekteskapstid. Dette er også systemet i dansk rett, og gir en smidigere løsning enn de som f.eks. er valgt i Sverige og på Island. Om de nordiske lands løsninger vises det til avsnitt 7.4.3.3 foran.

På samme måte som i Danmark og Sverige, er utvalget kommet til at samlet ekteskapstid og oppholdstid i Norge bør tilsvare det alminnelige krav til oppholdstid. Dette innebærer en viss lemping fra departementets praktisering av någjeldende lov, hvor det kreves en samlet ekteskapstid og botid på åtte år.

Etter dagens praksis kreves det at søkeren må ha bodd i Norge i de siste to år før søknaden innvilges. Utvalgets forslag om å innføre et krav om bosettingstillatelse på bevillingstidspunktet, vil i praksis medføre at søkeren må ha oppholdt seg i landet i minst tre år. Utvalget finner det derfor naturlig at minste botid økes til tilsvarende nivå. For søkere som faller inn under regler om redusert oppholdstid ut over dette, vil reglene følgelig ikke få praktisk betydning. Utvalget har kommet til at dette også bør gjelde for nordiske borgere, selv om det ikke stilles krav om bosettingstillatelse for disse.

På den annen side foreslår utvalget at oppholdet i Norge ikke behøver å være umiddelbart i forkant av en eventuell statsborgerbevilling. Begrunnelsen for dette er at det stadig er vanligere at man i forbindelse med arbeid, studier eller feriereiser tilbringer lengre opphold i utlandet, selv om man har sin base i Norge. Det er derfor nødvendig å bygge en viss fleksibilitet inn i regelverket. Utvalget skal samtidig bemerke at kravet til bosettingstillatelse i praksis vil føre til at oppholdet i landet har vært forholdsvis sammenhengende. Når det gjelder konsekvensene av utlendingslovens regler på dette punktet, nøyer utvalget seg med å vise til utvalgets merknader avslutningsvis i avsnitt 7.4.4.6. Det følger også av lovforslagets § 3 første ledd bokstav b at søkeren må være bosatt i Norge på søknadstidspunktet. Dette er i samsvar med tidligere praksis.

Utvalget finner det også hensiktsmessig å videreføre dagens praksis om at man ikke kan nyttiggjøre seg ekteskapstid der ektefellene ikke bor sammen. Det avgjørende bør være at ektefellene har felles bopel i tradisjonell forstand. Dette innebærer at en adskillelse som er ment å vare midlertidig, f.eks. i forbindelse med arbeid eller studier, normalt ikke vil tillegges betydning.

Dersom ektefellen har blitt norsk etter ekteskapets inngåelse, bør ekteskapstiden bare regnes fra det tidspunkt ektefellen ble norsk statsborger. Dette er også i samsvar med dagens praksis.

Det følger direkte av lov 30. april 1993 nr. 40 om registrert partnerskap § 3, at registrerte partnerskap etter loven likestilles med ekteskap. Utvalget mener dette likevel bør gå frem av lovteksten.

Utvalget finner også grunn til å videreføre dagens praksis om at samboerskap likestilles med ekteskap. Heterofilt og homofilt samboerskap likestilles. Dette er også i overensstemmelse med praksis i Sverige. I Danmark likestilles inntil ett års samliv i forkant av ekteskapet med ekteskap.

7.4.5.6 Statsløse

Utvalget foreslår at for statsløse skal det være et vilkår at søkeren har oppholdt seg i riket i fem av de siste syv år. Det forutsettes også for denne gruppes vedkommende at oppholdet er lovlig og at vedkommende har bopel og bosettingstillatelse på bevillingstidspunktet. For barn som er statsløse foreslår utvalget at tre år skal være tilstrekkelig, men forutsatt at oppholdstiden er sammenhengende, se avsnitt 8.3.6.

En person er statsløs når vedkommende ikke har statsborgerskap i noe land. I noen tilfeller kan det skyldes vedkommende selv at han eller hun ikke har statsborgerskap - vedkommende kan ha frasagt seg statsborgerskap eller har unnlatt å gi melding som gjør at han opprettholder det. Situasjonen kan også være at vedkommende kan få statsborgerskap i en annen stat på en enkel måte, f.eks. ved registrering.

Europarådskonvensjonen bygger på at statsløse skal gis en særlig gunstig behandling, men det sies i note 57 under merknadene til artikkel 6, at personer som «med vilje er blitt statsløse i strid med konvensjonens prinsipper», for eksempel ved å frasi seg statsborgerskap, ikke kan gjøre krav på å bli behandlet som statsløs.

Utvalget antar at dette er uttrykk for at vedkommendes egne disposisjoner eller mangel på tiltak kan få betydning for hvem som bør regnes som statsløs.

I Danmark har man ikke gjort bruk av de avgrensingsmuligheter som ligger i dette. I Sverige vil man ikke anse som statsløs den som har blitt statsløs ved egen handling, men det skal ikke legges vekt på om vedkommende på en enkel måte kan få statsborgerskap. I norsk praksis legges det vekt på begge alternativer, se Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen, avsnitt VII punkt 5.4.

Valget av løsning her har liten praktisk betydning fordi antallet statsløse er lite og meget få vil befinne seg i den gråsone som er beskrevet foran. Ved utformingen av § 4 første ledd siste punktum, har utvalget valgt å bygge på departementets praksis.

7.5 Spørsmålet om kunnskaper i norsk og kjennskap til norske institusjoner m.m.

7.5.1 Språkkravet i norsk lovgivning og praksis

Som påpekt i avsnitt 7.1.2 var det i forarbeidene til både 1924-loven og til 1950-loven lagt til grunn at kjennskap til norsk skulle være et moment av betydning ved vurdering av om søkeren skulle få statsborgerbevilling. Dette var imidlertid ikke noe vilkår som fikk uttrykk i loven: Det var forutsatt at norskkunnskapene skulle prøves i forbindelse med det skjønn som var knyttet til disse sakene. Noen norm for språkkunnskapen ble ikke antydet, blant annet har det aldri vært sagt noe om hvorvidt vedkommende også skulle kunne skrive norsk.

Når det gjelder praksis etter 1924-loven vises det til avsnitt 7.1.3, og når det gjelder praksis etter 1950 til avsnitt 7.1.4. Som påvist i disse avsnitt har språkvilkåret aldri inntatt noen sentral plass i bevillingssakene, og i praksis etter 1950-loven er forutsetningen om at søkeren skulle kunne norsk etter hvert blitt helt borte fra den konkrete vurdering.

Som utvalget skal komme tilbake til, blir det i enkelte land stilt krav om kunnskap om det politiske og sosiale system. Noe slikt vilkår har ikke vært overveid i forarbeidene til norsk statsborgerlovgivning, og det finnes heller ikke praksis som viser at denne type overveielser er blitt trukket inn i vurderingen.

Spørsmålet om å stille krav til kunnskaper i norsk, er berørt i St.meld. nr. 17 (1996-97) om innvandring og det flerkulturelle Norge s. 86 hvor det blant annet heter:

«Det må framgå av brosjyrer og søknadsskjema for norsk statsborgerskap at staten forventer at nye borgere kan gjøre seg forstått på norsk. Regjeringen ønsker imidlertid ikke å innføre et formelt krav til dokumenterte norskkunnskaper.»

Under den etterfølgende stortingsdebatten fremsatte Fremskrittspartiet forslag om å stille skriftlige og muntlige språkferdigheter som vilkår for statsborgerskap. Forslaget ble nedstemt mot tre stemmer, jf. S.tid. (1996-97) s. 4091-4092.

7.5.2 Utvalgets mandat: Språk og integrasjon

Etter mandatet skal utvalget vurdere «hvordan erverv av norsk statsborgerskap kan bidra til integrering og samfunnsdeltakelse, herunder om det bør innføres språk- eller andre ferdighetskrav». Utvalget går ut fra at ordene «andre ferdighetskrav» gjelder samfunnskunnskap.

7.5.3 Lovgivningen i de øvrige nordiske land

I Sverige ble det i 1950 i forbindelse med ikrafttredelsen av den nye lov, bestemt at kunnskap i svensk skulle bekreftes ved attest avgitt av lærer, prest eller annen kompetent person, dvs. at man la større vekt på forutsetningene i lovforarbeidene enn tilfellet var for Norge, se avsnitt 7.1.4 foran. Språkvilkåret smuldret imidlertid opp, og attesten ble avskaffet på begynnelsen av 1980-tallet, se SOU 1999:34 s. 307-309.

I Finland oppstilles det ikke noe språkkrav i loven, men ved forskrift er det bestemt at søkeren skal ha slike kunnskaper i finsk eller svensk at han klarer seg i hverdagslivet. Det gjøres unntak for eldre og for søker som kan legge frem legeerklæring om at vedkommende ikke kan lære seg finsk eller svensk. Kunnskapene skal bekreftes av en språklærer. Det har ennå ikke forekommet at noen har fått avslag på søknaden på grunn av mangelfulle språkkunnskaper.

Island oppstiller ikke noe språkkrav.

I Danmark gis statsborgerbevilling ved beslutning i lovs form - dvs. at avgjørelsen tas i Folketinget. De generelle vilkår - som er avgjørende for om det blir fremmet forslag til Folketinget om at vedkommende skal bli dansk statsborger - er fastsatt i cirkulære 16. juni 1999 nr. 90. Om språk bestemmer § 23:

«Det er en betingelse for naturalisation at ansøgeren, uden brug af omskrivninger eller andre sprog og med den accent, som er naturlig, kan deltage ubesværet i en almindelig samtale på dansk.»

Det kreves altså ikke at vedkommende skal kunne skrive dansk. En vurdering av vedkommendes språkkunnskaper blir foretatt av en polititjenestemann som sammen med søkeren gjennomgår de opplysninger som søkeren har gitt, og det søkes gjennomført en alminnelig dagligdags samtale. De som ikke består testen, kan få språkevnen bedømt ved en samtale i departementet. Det stilles ikke spørsmål som kan belyse om vedkommende er kjent med dansk samfunnsliv og politiske institusjoner.

Den del av søkerne som ikke består språktesten, ligger i underkant av ti prosent. Det er ikke kjent hvor mange som går opp til testen også senere og da vurderes til bestått. Før 1982 kunne den ene av ektefellene bli nektet statsborgerskap fordi den annen ikke tilfredsstilte språkkravet. Det gis nå dispensasjon for den av ektefellene som på grunn av sosial isolasjon ikke har hatt mulighet for å kvalifisere seg.

Danmark krever ikke språkkunnskaper av den som har fylt 65 år og har bodd i Danmark i minst femten år. Dette kreves heller ikke av den som på grunn av psykisk sykdom, f.eks. som følge av tortur, ikke er i stand til å lære dansk i tilstrekkelig grad, eller som ikke har noe talespråk.

Det kreves språkkunnskaper også av borgere fra de øvrige nordiske land, men dette gjelder ikke den som har melderett etter lovens § 10 B.

I Danmark er det for kort tid siden iverksatt en integrasjonslov. I loven er det innført et introduksjonsprogram for flyktninger og deres familiemedlemmer, og dette program innbefatter en ganske omfattende språkundervisning. Målet er å sette deltakerne i stand til å gjennomføre en normal samtale på dansk og å lese og skrive tekster på det nivå den enkeltes program retter seg mot. Ved normal samtale menes at utlendingen ved utløpet av programmet - med den aksent som er naturlig - ubesværet skal kunne delta i en alminnelig samtale. Dette er en nivåbeskrivelse som ligner den man finner for språkprøven i statsborgersaker. Det holdes også normerte språkprøver, men ikke som ledd i introduksjonsprogrammet - til disse prøvene kan alle innvandrere melde seg.

Spørsmålet om å foreta en eller annen form for kobling mellom språkopplæringen, prøvesystemet og statsborgersaker er foreløpig ikke tatt opp. Dersom konklusjonen i Danmark skulle bli at det stilles som vilkår for naturalisasjon at søkeren er innvilget en tidsubegrenset oppholdstillatelse (se foran under avsnitt 7.4.1.4), foreligger det likevel en indirekte kobling for søkere som omfattes av introduksjonsprogrammet, ved at gjennomføring av dette som hovedregel er et vilkår for å få en slik tidsubegrenset oppholdstillatelse.

7.5.4 Lovgivningen i de øvrige vest-europeiske land

Krav om at vedkommende skal ha kunnskap i landets språk - eller i et av vedkommende lands språk hvis det er flere - oppstilles ved lov eller retningslinje i UK, Frankrike, Tyskland, Portugal og Nederland. I Belgia er det ikke noe lovfestet vilkår at vedkommende skal ha kunnskap i fransk eller flamsk, men det prøves på skjønnsmessig grunnlag om vedkommende er tilstrekkelig integrert. Heller ikke for Italia, Irland, Spania, Sveits og Østerrike oppstilles det noe formelt språkkrav. For Sveits kan språkkrav være stilt på kantonnivå - det kreves nemlig statsborgerskapssøknad ikke bare for Sveits, men for den enkelte kanton. Dessuten gjelder det for enkelte av disse landene at språkkunnskap kan bli trukket inn i en skjønnsmessig vurdering.

Det er vanskelig å danne seg noen oppfatning av språkkravets innhold. For UK sies det at vedkommende skal ha «sufficient knowledge» i engelsk, walisisk eller skotsk/gælisk og i Frankrike kreves «connaissance suffisante». Det sies ikke noe om vedkommende også skal kunne skrive språket og det er vanskelig å finne utsagn som gjelder det nivå som kreves og hvordan kunnskapene prøves. I Nederland synes ordningen å være som i Danmark - en polititjenestemann gjør seg opp en mening etter samtale med vedkommende søker.

Av de vest-europeiske land er det bare Tyskland som oppstiller krav om kunnskap om det politiske system. Ved den type prøving av integrasjonsnivået som finnes i flere land er det mulig at slik kunnskap kan spille en rolle.

7.5.5 Lovgivningen i USA, Canada og Australia

Språk- og kunnskapskrav oppstilles også i USA, Canada og Australia.

Den mest detaljerte bestemmelse om språkkunnskap finner man i USA hvor vedkommende søker må vise

« . . . an understanding of the English language, including an ability to read, write, and speak words in ordinary usage in the English language: Provided, That the requirements of this paragraf relating to ability to read and write shall be met if the applicant can read or write simple words and phrases to the end that a reasonable test of his literacy shall be made and that no extraordinary or unreasonable conditions shall be imposed upon the applicant; . . .»

Det stilles ikke noe krav om språkkunnskap dersom vedkommende er over 50 år gammel og har bodd i USA i minst 20 år, eller er over 55 år gammel og har bodd i USA i minst femten år. Ved siden av krav til språkkunnskap stilles det krav om kunnskap og forståelse av «the fundamentals of the history, and of the principles and form of government, of the United States». Fra begge vilkår er det gjort unntak for personer som av fysiske eller psykiske årsaker ikke kan oppfylle vilkårene.

Canada stiller krav om «adequate knowledge» til et av landets språk og dessuten at vedkommende har «an adequate knowledge of Canada and of the responsibilities and privileges of citizenship».

Australia krever kjennskap til «responsibilities and privileges of Australian citizenship». I 1984 ble det tidligere vilkår om «adequate English» endret til «basic knowledge of the English language». Dette var åpenbart en lempning, men den er ikke eksemplifisert i utvalgets kildemateriale. Det stilles ikke språkkrav for den som har passert 50 år.

7.5.6 Norskopplæringen for innvandrere

Målsettingen for norskopplæringen er trukket opp i St.meld. nr. 17 (1996-97) s. 54-55 under 6.1.1:

«Regjeringen mener det er av avgjørende betydning at innvandrerne får et språkgrunnlag som setter dem i stand til å delta aktivt i samfunnet, og at opplæringen i norsk med samfunnskunnskap både i innhold og omfang blir bedre tilpasset den enkeltes behov.»

Behovet for styrket opplæring i norsk med samfunnskunnskap er forklart under 6.1.2.2, hvor det også sies at kvinner bør stimuleres og motiveres for norskundervisning.

Pr. 1. januar 1998 ble rammen for norskopplæringen utvidet til 3.000 timer for personer med liten eller ingen skolebakgrunn og til 850 timer for personer som har skolebakgrunn tilnærmet norsk grunnskole. Dette var en meget vesentlig utvidelse i forhold til de tidligere rammer, og den bygger på det differensieringsbehov som er påpekt i stortingsmeldingen. Nærmere retningslinjer for nivåbasert norskopplæring for voksne innvandrere, flyktninger og asylsøkere er gitt i rundskriv F-33/98, datert 6. mars 1998 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

En modulstrukturert opplæringsplan i norsk for voksne innvandrere ble tatt i bruk høsten 1998. Planen er delt i to hovedløp. Løp A gir en beskrivelse av opplæring for deltakere med god skolebakgrunn og som tilbys 850 timer undervisning. Løp B gjelder opplæring av deltakere med liten skolebakgrunn, dvs. den gruppe som tilbys 3.000 timer.

Målgruppen er voksne innvandrere som har et annet morsmål enn dansk, svensk, norsk eller samisk og som ikke tidligere har brukt sin timeramme, de som er i opplæring eller som har kommet hit etter 31. desember 1997.

Det er kommunenes ansvar at innvandrerne får et undervisningstilbud så snart som mulig og senest tre måneder etter at de er kommet til landet.

Undervisningsplanen forutsetter at undervisningen - også innen det enkelte løp - tilpasses den enkelte ved at det tas hensyn til ulike forutsetninger, bakgrunn og behov. Opplæringen skal gi kunnskap om lokalsamfunnet - næringsgrunnlaget, naturforhold og kulturelle aktiviteter. Samarbeidet mellom skolen og institusjoner, organisasjoner og bedrifter blir understreket og noe av opplæringen kan knyttes til en arbeidsplass.

Fire ganger hvert år arrangeres det en språkprøve for dem som har fulgt grunnopplæringen i norsk med samfunnskunnskap. Språkprøven er utviklet av Folkeuniversitetet i samarbeid med Universitetet i Bergen, hvor ansvaret er lagt til et fagråd under Nordisk Institutt. Språkprøven er utviklet med sikte på å kunne bedømme om vedkommende har tilegnet seg ferdigheter i norsk som åpner for deltakelse i videre opplæring og/eller aktiv deltakelse i samfunns- og arbeidsliv slik dette er beskrevet i opplæringsplanen. De som har fulgt løp A avlegger både den muntlige og skriftlige prøve. Deltakere i løp B kan avlegge den muntlige prøve, som gjelder lytteforståelse og muntlig språkbruk.

Resultatet av prøven kan bli «godt bestått», «bestått» eller «ikke bestått». Det utstedes et bevis som angir hva prøven gjelder. Beviset kan brukes som veiledning til inntak ved utdanningsinstitusjoner, arbeidsmarkedskurs m.m.

I juni 1999 var ca. 1.300 kandidater oppmeldt til prøven. Av A-løpskandidatene fikk 54 prosent bestått eller godt bestått på hele språkprøven, men noen besto bare den skriftlige eller muntlige del. Dette innebærer at 77 prosent av kandidatene besto prøven eller deler av den. Antallet kandidater som fulgte B-løpet var meget lite - ordningen må være i kraft en tid før antallet kandidater i denne gruppe vil tilsvare antallet elever i denne gruppe.

En analyse av resultatet sammenholdt med de personopplysninger som er innhentet, viser at det ikke er noen sammenheng mellom antallet undervisningstimer og godt resultat. Etter den vurdering som er foretatt av Universitetet i Bergen har dette i høy grad sammenheng med at de som følger løp A og har få timer, har et bedre utgangspunkt enn de øvrige med hensyn til tidligere utdannelse og livssituasjon i Norge. De som har arbeid i Norge gjør det godt. Dette kan tyde på at kombinasjonen språkkurs/arbeid virker positivt, men resultatet kan også forklares med at de som også har arbeid har fellestrekk som letter språkundervisningen. Det er for øvrig registrert negative erfaringer for elever som har forlatt undervisningen fordi de har fått arbeid - de fleste arbeidsplasser eller jobber som innvandrere kan få uten kunnskaper av betydning i norsk, gir ikke vedkommende tilstrekkelig grunnlag for å forbedre norskkunnskapene. Ikke uventet gjør de det best som har anledning til å bruke norsk utenfor klasserommet - daglig eller ofte. Asylsøkere og flyktninger scorer lavt - noe som blant annet kan ha sammenheng med at deres fremtid i Norge er uviss og at de ofte har et lavt tidligere utdannelsesnivå.

Språkkursene omfatter til enhver tid fra 12.000 og oppover. Selv om B-løpsmodellen forutsetter en undervisning over tre til fem år og først ble iverksatt fra 1. januar 1998, er antallet kandidater oppmeldt til prøven lavere enn påregnet. Årsakene til dette er ikke kjent, men forutsettes analysert.

Universitetet i Bergen og Folkeuniversitetet tilbyr også en språktest for høyere nivå i norsk for fremmedspråklige. Denne testen henvender seg til personer som søker opptak til universitet eller høyskoler i Norge, eller som har behov for å dokumentere norskkunnskapene i forhold til en arbeidsgiver. Denne testen tas av ca. 1.000 hvert år.

Også i Danmark og Sverige investeres det betydelige ressurser i språkundervisning for innvandrere. Det samme er situasjonen i Nederland. I de store europeiske land ser det ut til at innvandrerne selv alene har ansvaret for å lære seg landets språk.

7.5.7 Utvalgets vurderinger og forslag

7.5.7.1 Språk og innvandring

Språkkunnskaper er en vesentlig forutsetning for at innvandrerne kan delta aktivt i lokalmiljøet. Kunnskaper i norsk vil dessuten være en forutsetning for å kunne få visse typer arbeid, og for aktiv deltakelse og personlig utvikling på arbeidsplassen. I forhold til skole og sosiale institusjoner er språkkunnskaper en forutsetning for å kunne kjenne de vilkår som stilles med hensyn til samarbeid og medvirkning. Politisk deltakelse forutsetter at man kjenner i hvert fall noen av de sentrale problemstillinger i lokal- og rikspolitikken. Sist, men ikke minst, vil språkkunnskaper være en forutsetning for at nordmenn skal kunne lære innvandreren - hans eller hennes bakgrunn og ambisjoner - å kjenne.

På denne bakgrunn er språkundervisning et meget viktig tiltak. Dette har også sammenheng med at noen innvandrere har mangelfull grunnutdannelse.

Om språkundervisningen fungerer etter forutsetningene vil bli evaluert. Utvalgets har ikke grunnlag for å mene noe om dette mer generelt, men har følgende bemerkning.

Det synes å være enkelte uløste problemer når det gjelder forholdet mellom språkopplæring og arbeid. Man får inntrykk av at det ut fra et pedagogisk synspunkt er viktig å gi en forholdsvis konsentrert språkundervisning, men at muligheten for dette blir borte eller ihvertfall begrenset når vedkommende går ut i arbeid. Samtidig synes erfaringen å være at språkutviklingen da stagnerer.

Her ligger det et problem som allerede er blitt gjenstand for oppmerksomhet, og som det er viktig å finne løsninger på. Den kan ligge i at det utvikles språkkurs som er tilpasset arbeidet og de behov vedkommende har på arbeidsplassen. Dette kan gi grunnlag for en bedre språkutvikling også generelt og i hvert fall kan det få betydning for arbeidsmiljøet.

7.5.7.2 Språk og statsborgerskap. Flertallets synspunkter og standpunkt

Det som skal vurderes av utvalget er om språkkunnskaper skal gjøres til et vilkår for statsborgerbevilling. Utvalget har i dette spørsmål delt seg i et flertall bestående av formannen, Bente Holmvang, Manuela Ramin-Osmundsen og Kjersti Larsen, og et mindretall: Alf-Inge Jansen.

Som det fremgår av det som er gjengitt fra lovforarbeidene, har det tidligere vært forutsetningen at kunnskaper i norsk skulle inngå som ledd i vurderingen av om vedkommende skulle få statsborgerskap, men at denne forutsetningen etterhvert er blitt neglisjert eller glemt. Det har ikke lykkes utvalget å finne ut hvorfor det gikk slik. Det er mulig at man har resignert fordi det ikke ble lagt opp til noen reell kontroll - en påtegning fra naboer som bekreftet søkerens egenoppfatning av sine språkkunnskaper, ga ikke noe vurderingsgrunnlag. Det er også mulig at man har regnet med at søkerne stort sett ville ha tilstrekkelige kunnskaper i norsk og at det ikke spilte noen rolle om noen slapp gjennom på svakt grunnlag for så vidt.

Noen undersøkelse som gjelder språkforståelsen blant innvandrere med norsk statsborgerskap er ikke foretatt. Det kommer ofte frem utsagn blant annet fra arbeidsgivere om utilfredsstillende kunnskaper i norsk, men naturlig nok er spørsmålet om arbeidstakergruppen det er tale om har norsk statsborgerskap, ikke trukket inn i forbindelse med slike utsagn. De opplysninger som foreligger om valgdeltakelse for denne gruppe norske statsborgere tyder ikke på at gruppen er politisk passiv, se avsnitt 2.5.4 om dette. Valgdeltakelsen stiger med vedkommendes alder. Dette kan kanskje indikere at språkutviklingen kan fortsette også etter at norsk statsborgerskap er ervervet.

Når spørsmålet om statsborgerskap og språk er kommet opp nå, kan det ha sammenheng med at innvandrerbefolkningen er annerledes sammensatt enn tidligere, og at språkproblemene er store for enkelte.

Et vilkår om språkkunnskaper forutsetter kontroll. Det er grunn til innledningsvis å ta stilling til hvilke former for kontroll det kan være tale om.

Flertallet finner det utvilsomt at man ikke kan vende tilbake til den ordning vi en gang hadde - egenerklæring kombinert med påtegning fra naboer og venner. Det er heller ikke tilfredsstillende at kontrollen skjer ved en samtale med en polititjenestemann slik ordningen er i Danmark. En slik kontroll vil ikke ha noe reelt språkfaglig innhold, og man må regne med store ulikheter med hensyn til hvordan en og samme søker kan bli vurdert. Den eneste aktuelle løsning er etter utvalgets oppfatning at det kreves bestått språktest - en test som må ha et forsvarlig faglig innhold hvor resultatet bedømmes av fagfolk.

Med dette utgangspunkt er det grunn til å vende tilbake til språkundervisningen og den språktest som inngår i denne undervisningen. Flertallet finner det ganske klart at dokumentasjon av bestått språktest må være tilstrekkelig i forhold til et eventuelt vilkår i loven om at søkeren skal ha tilfredsstillende kjennskap til norsk. Dette gjelder selv om vedkommende bare har bestått den muntlige del. En nærmere vurdering av prøvens vanskelighetsgrad kan for øvrig tenkes å gi den konklusjon at en enklere språkprøve enn den som holdes nå, bør kvalifisere til statsborgerskap.

Spørsmålet blir så hvordan man skal forholde seg til dem som ikke avlegger prøve, eventuelt en enklere prøve enn den som holdes nå.

Hvor stor denne gruppen kan bli lar seg ikke vurdere før prøveordningen har vært praktisert i ennå noen år. Derimot kan man ha forestillinger om hvordan den kan være sammensatt.

For det første vil en rekke søkere ikke ha hatt anledning til å følge språkkurs og avlegge prøven. Dette gjelder for det første dem som kom hit før språkundervisningen hadde det innhold og den landsdekkende karakter som den har i dag. Gruppens sammensetning vil være meget differensiert. Man vil antagelig finne at mange innen gruppen har gode språkkunnskaper. Dette gjelder blant annet dem som har fått høyere utdannelse i Norge eller som er ansatt i stillinger som krever gode norskkunnskaper. Det gjelder ganske sikkert også dem som er gift med norsk mann eller kvinne.

For det annet er språkundervisningen reservert for voksne innvandrere. Dette betyr at de som har gått på vanlig skole i Norge - grunnskole og videregående skole - ikke vil kunne dokumentere noen prøve avlagt i tilknytning til språkundervisningen. Man skulle tro at de fleste tilfredsstiller rimelige krav til norskkunnskaper.

Gruppen som er kommet hit så sent at medlemmene kunne ha fulgt dagens undervisningsopplegg med avsluttende prøve, er også meget differensiert. Noen vil ha gått direkte til universitet og høyskoler. En rekke innvandrere blir rekruttert til stillinger hvor språkopplæring inngår som et ledd i arbeidet eller forberedelsen til arbeidet - det gjelder blant annet helsepersonell. Det er grunn til å tro at mange innvandrere har et arbeids- og privatmiljø som gir dem god norskforståelse.

I den gruppe som ikke har fulgt kursene finner man imidlertid også en rekke innvandrere som har tatt arbeid som ikke krever norskkunnskaper av betydning og som heller ikke virker språkutviklende. Dette kan ha sammenheng med at det å ha arbeid har hatt høyere prioritet enn språkkurs - kanskje også med at vedkommende har hatt manglende forståelse av hva det kunne komme til å bety at språkkunnskaper ikke kunne dokumenteres. Ønsket om at innvandrere skal komme raskt i arbeid blir ofte vektlagt i norsk debatt, men dette kan ha en negativ virkning i forhold til vilkår om en språktest.

Endelig må man regne med at mange har vanskeligheter med å nyttiggjøre seg undervisningen og faller ut av kurset eller ikke består prøven. Dette kan ha sammenheng med at vedkommende ikke har hatt noen systematisk undervisning tidligere eller bare undervisning på et lavt nivå. Dette kan også skyldes ressurssvakhet eller at vedkommende har en usikker fremtid i Norge. For kvinner kan det finnes kulturelle barrierer.

Gjennomgåelsen her viser etter flertallets mening at en språkprøve for den som ikke kan dokumentere slik prøve fra språkkurset, vil falle vanskelig for noen og være meget enkel for en rekke andre - så enkel at den kan være meningsløs. Hvor vanskelig den vil falle avhenger av hvilket nivå man legger seg på.

Spørsmålet er under enhver omstendighet hva man kan vinne med en språktest - vil ressursbruken stå i forhold til resultatet og er samfunnet tjent med at grupper vil bli stående utenfor retten til statsborgerskap fordi de ikke klarer en prøve eller lar være å søke statsborgerskap.

Før man trekker noen konklusjon for så vidt, er det grunn til å peke på at man under enhver omstendighet vil måtte unnta enkelte grupper fra språkkravet. I utenlandsk rett ser man eksempler på at eldre mennesker unntas og likeledes dem som har særlig lang botid. Videre gjøres unntak for dem som på grunn av psykiske eller fysiske handikap ikke kan nyttiggjøre seg språkundervisning. I Danmark er torturofre en egen unntaksgruppe og det dispenseres for hjemmeværende kvinner hvis mannen består testen.

Slike unntaksregler må man eventuelt ha i Norge også. Derved blir spørsmålet om man skal skille ut som ikke kvalifiserte til statsborgerskap de som ikke stiller fullt så svakt, men som av ulike grunner likevel har dårlige forutsetninger.

Utvalgets flertall mener etter en samlet vurdering at det ikke skal kreves språktest som vilkår for statsborgerskap. Det legges i dag ned betydelige ressurser i norskopplæringen for innvandrere. Dette er et meget viktig tiltak. Det er viktig at alle grupper ser betydningen av norskopplæringen og bidrar til at denne blir tilgjengelig for alle. Det er neppe noe vesentlig å oppnå ved ytterligere ressursbruk.

Man kan også reise spørsmål om et generelt vilkår om dokumentasjon av språkkunnskaper ved søknad om statsborgerskap kan bidra til å gi språkundervisningen og språkprøven høy status, slik at man derved bidrar til et godt resultat av undervisningen. Det er imidlertid meget usikkert om det kan oppstå en slik effekt. Mange vil under enhver omstendighet ikke komme inn i undervisningssystemet eller falle ut av ulike grunner.

Det man da står tilbake med er at kravet om en språktest vil kunne gi grunnlag for å holde borte fra statsborgerskap en del grupper som av ulike grunner ikke har brukbare kunnskaper i norsk etter syv års opphold her. Det vil dreie seg om grupper med et ganske svakt utgangspunkt i sitt hjemland og som også ofte vil ha andre problemer i det norske samfunn.

Etter flertallets oppfatning er en slik utsortering lite rimelig. Det kan dessuten ikke skade allmenne interesser om det ikke stilles krav om språktest. Språkproblemet er riktignok i utgangspunktet blitt større enn før. Man må imidlertid regne med at norskundervisningen har en betydelig positiv virkning, og at den gruppe det eventuelt er spørsmål om å slippe gjennom med svake språkkunnskaper ikke er særlig stor. Vi har ikke hatt språktest tidligere og noen negative virkninger av dette er ikke påvist - om det kan påvises at noen norske statsborgere har dårlige norskkunnskaper, gir ikke dette grunnlag for den store bekymring.

Utvalgets mindretall reiser nedenfor spørsmålet om det ikke bør kreves at innvandrerne i hvert fall har vist vilje til å lære norsk - en vilje som kan dokumenteres ved deltakerbevis. Flertallet vil bemerke at det i så fall må være en forutsetning ikke bare at vedkommende har deltatt, men at han eller hun har vist en rimelig innsatsvilje. Flertallet finner det uklart om det er mulig å foreta en slik bedømmelse. Uansett er det som nevnt store grupper som vil falle utenfor kursordningen uten at dette skal bebreides dem.

Et alternativ som kanskje kan ha noe for seg, er at den som dokumenterer avlagt språktest kan kreve statsborgerskap etter fem år, dvs. at det vanlige krav til oppholdstid blir redusert. Poenget med en slik bestemmelse måtte være å stimulere til avleggelse av prøve ved de ordinære språkkurs. Utvalgets flertall anser imidlertid nyttevirkningen begrenset og vil ikke fremme forslag om dette.

Med sikte på at språkkravet utvilsomt vil påkalle oppmerksomhet under høringsbehandlingen vil flertallet tilføye:

I Danmark kreves språktest også av personer som snakker norsk eller svensk. Det må vurderes om man skal legge seg på samme linje her. At finner og islendinger må likestilles med andre innvandrere synes rimelig klart.

Samisk er offisielt språk i Norge. Kunnskaper i samisk må utvilsomt likestilles med norsk.

Flertallets vurderinger foran gjelder språkkravet. Som påpekt reises det i utvalgets mandat også spørsmål om andre «ferdighetskrav». Dette antas å være en referanse til de vilkår som stilles i noen land om kjennskap til det politiske system (USA og Tyskland) eller til statsborgerskapets betydning (Canada og Australia).

Flertallet mener at noe slikt vilkår ikke bør oppstilles. Et vilkår om at vedkommende skal forstå statsborgerskapets betydning synes overflødig - her er det tale om meget enkel kunnskap som kan formidles i forbindelse med statsborgerbevillingen. Et vilkår om forståelsen av de politiske system og samfunnsordningen vil være meget krevende om det tas på alvor. Det kan lett bli tale om en kunnskapsprøve som går langt ut over det mange nordmenn ville mestre.

7.5.7.3 Særmerknad fra Alf-Inge Jansen

Mindretallet, Alf-Inge Jansen, foreslår at det stilles krav om at søkeren har tilstrekkelig ferdighet i norsk språk og kjennskap til Norges demokratiske styringstradisjon. Dette foreslås tatt inn i lovforslagets § 3 som en ny bokstav e slik:

«e) har tilstrekkelig ferdighet i norsk språk og kjennskap til Norges demokratiske styringstradisjon.»

Det må i forskrift gis nærmere regler om gjennomføringen av dette kravet. I forskriftene bør det fremgå at det dokumenteres tilstrekkelig ferdighet i norsk og kjennskap til Norges demokratiske styringstradisjon ved

1. enten å bestå en prøve (jf. her den språkprøve med samfunnskunnskap som er utviklet av Folkeuniversitetet i samarbeid med Universitetet i Bergen. En slik prøve kan bygges ut med en komponent vedrørende Norges demokratiske styringstradisjon, noe som vil kunne gi en kombinert språk- og institusjonsprøve), eller ved å

2. fremlegge bevis på at vedkommende har deltatt på kurs (uttrykk for klar viljeshandling), eller ved å fremlegge

3. helseattest om at det til vedkommende av helsemessige grunner ikke kan stilles krav som de ovennevnte i 1. og 2.

Mindretallets begrunnelse for et nytt pkt. i § 3:

• Deltakelse i et politisk fellesskap og benyttelse av de politiske rettigheter krever at en statsborger må kunne kommunisere på norsk. Bare da vil vedkommende kunne gjøre greie for sine meninger og fremme de mål og verdier han/hun mener det politiske fellesskapet må søke å realisere.

• De andre statsborgerne må kunne forvente at en statsborger kan gjøre greie for seg på norsk slik at de kan være sikre på at de forstår ham/henne og kan forholde seg til hans/hennes standpunkter.

• Det må anses som rimelig at en statsborger kan norsk språk og kjenner den demokratiske norske styringstradisjon når vedkommende skal være med å styre det norske politiske fellesskapets framtid.

• Når man vurderer rimeligheten av et språkkrav mv., må dette ses i sammenheng med at vedkommende som søker statsborgerskap normalt har oppholdt seg i landet i sju år (fem år for statsløse).

Den norske politiske tradisjon er forankret i ett språk (to målformer). Både denne tradisjonen og det norske språket er konstituerende for det norske samfunnet. Et språksamfunn som teller under fem millioner er langt mer sårbart enn de store språksamfunn, og det ville bli særlig utsatt hvis det ble vanlig med flere språk for deltakelse i den politiske virksomhet. Det norske språket må dyrkes og forsvares, og det offentlige må ha ansvar for at innvandrerne gis mulighet til å oppnå tilstrekkelig ferdighet i norsk så tidlig som mulig.

Kjennskap til Norges demokratiske styringstradisjon er et viktig og rimelig krav. Slik kjennskap vil være uttrykk for respekt for tradisjonen til det politiske fellesskapet som vedkommende søker å bli medlem av. Tilsvarende vil fravær av slik kjennskap gi uttrykk for mangel på respekt. Det følger av det å bli statsborger at vedkommende etterpå som statsborger i offentlig debatt og ellers kan påvirke denne styringstradisjonen.

7.6 Kravet til hederlig vandel

7.6.1 Loven fra 1924 og praksis frem til 1950

Som det fremgår av avsnitt 7.1.1, kom kravet om hederlig vandel inn i 1924-loven til erstatning for det opprinnelige vilkår om at vedkommendes stemmerett ikke skulle være tapt eller suspendert, - et vilkår som etter straffeloven av 1902 fikk betydning for alle som var dømt til fengsel i ett år eller mer.

Vilkåret ble først foreslått i Ot.prp. nr. 30 (1916). Under henvisning til uttalelser i Stortingets justiskomité, foreslo de delegerte i det nordiske samarbeidet at vurderingen skulle knyttes til den tid søkeren hadde bodd i Norge, jf. innstillingen (1922) s. 32-33. Denne begrensningen ble imidlertid utelatt i Ot.prp. nr. 7 (1924) og bestemmelsen fikk den formulering den har hatt siden. Vurderingen er altså ikke knyttet til den tid vedkommende har bodd i Norge - tiden før innvandring er også relevant. Også forhold knyttet til opphold i utlandet i den tid vedkommende er bosatt i Norge, vil ha betydning.

Det er åpenbart at vandelsvurderingen i første rekke var forutsatt knyttet til straffbare forhold. Det kan ikke legges til grunn at dette skulle være det eneste avgjørende. Forarbeidene gir imidlertid ikke grunnlag for å konkretisere hvilke andre forhold som kunne ha betydning.

Praksis etter 1924-loven er beskrevet i avsnitt 7.1.3 foran. Vandelskravet fikk meget stor praktisk betydning - også bagatellmessige forhold ble vektlagt.

7.6.2 Lov og praksis etter 1950

Forarbeidene til 1950-loven gir ikke signaler om at praksis burde endres. På nynorsk ble vandelsvilkåret til et vilkår om at vedkommende skulle ha fart «sømelegt fram». Noen realitetsendring ble ikke forutsatt. Det har ikke vært mulig for utvalget å se at det etter lovens ikrafttredelse er gitt signaler om endret praksis. Når vi kommer frem til 1980-årene kan det imidlertid konstateres at det skjønn bestemmelsen forutsatte, i meget stor utstrekning er erstattet av normer - retningslinjer - som knytter konsekvensen av straffbare forhold til straffens størrelse. Det er også åpenbart at det har funnet sted en sterk liberalisering i forhold til praksis før 1950.

I 1985 ble de interne retningslinjer samlet i et notat - blåboka - som utvalget ikke finner grunn til å gjennomgå på generelt grunnlag. De gjeldende retningslinjer finner man i Justisdepartementets rundskriv G-28/99, se vedlegg til utredningen. Vandelskravet er behandlet i avsnitt VII punkt 7.

Det sies under punkt 7.2 at lovens vilkår om at vedkommende skal ha «fare sømelegt fram» i praksis er forstått slik at søkeren «ikke må ha begått straffbare handlinger». Det nevnes ikke noe om handlinger som kan være klanderverdige, men som ikke er straffbare.

Det sentrale element i retningslinjene er at straffbare handlinger gir tillegg i botiden - et tillegg som er avhengig av straffens størrelse og som gjelder uansett tidspunktet for den straffbare handling. Når det gjelder tilleggstidens lengde etter de ulike alternativer, vises det til rundskrivet og til utvalgets egne merknader i avsnitt 7.6.6.3 nedenfor.

Etter de tidligere retningslinjer praktiserte man en karantenetid regnet fra det tidspunkt den straffbare handling ble begått. Denne regnemåte førte til at karantenetiden kunne utløpe innenfor rammen av den nødvendige botid, dvs. at det straffbare forhold i så fall ikke ga noe tillegg i botiden. Omleggingen i 1999 representerer en betydelig innstramning som ikke er kommentert i rundskrivet.

Er handlingen begått etter at vedkommende har bodd i Norge i syv år - eller har den lavere botid som er tilstrekkelig i visse tilfeller - skal tilleggstiden regnes fra det tidspunkt den straffbare handling ble begått. Lengden av den forutgående og lovlige botid har ingen betydning.

Soning av dom medfører ikke noe avbrudd i botidsberegningen. Domfellelse kan imidlertid føre til utvisning. Forholdet kan også lede til at vedkommende mister oppholds- eller bosettingstillatelse og derved ikke får opphold i riket godskrevet som botid. Forholdet til utlendingsloven er behandlet i neste avsnitt.

7.6.3 Betydningen av straffbare forhold etter bestemmelsene i utlendingsloven

Straffbare handlinger kan føre til at vedkommende bortvises etter utlendingsloven § 27 første ledd bokstav e. Bestemmelsen gjelder også når det er særlig grunn til å frykte at utlendingen vil begå straffbare handlinger som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder.

Utlendingsloven § 29 første og annet ledd lyder slik:

«Utlending kan utvises

1. når utlendingen grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i loven her eller unndrar seg gjennomføring av vedtak som innebærer at vedkommende skal forlate riket,

2. når utlendingen for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Tilsvarende gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbart forhold som nevnt,

3. når utlendingen her i riket er ilagt straff eller sikring for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder, eller flere ganger i løpet av de siste tre år er ilagt fengselsstraff,

4. når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig.

Utvisning etter første ledd bokstav a, b og c besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, eller nordisk borger som har hatt bopel i riket i mer enn tre måneder, kan bare utvises dersom det straffbare forholdet kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år.»

Etter § 30 første ledd kan utlending som er født i riket og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her ikke bortvises eller utvises. Utlending som fyller kravene til bosettingstillatelse kan etter annet ledd bortvises eller utvises bare dersom hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig eller

«b) når utlendingen har sonet eller er ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i tre år eller mer eller som gjelder overtredelse av straffeloven §§ 162 og 317 jfr. 162, og dette er skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet eller for mindre enn ett år siden her i riket. Tilsvarende gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbare forhold som nevnt.»

Annet ledd inneholder samme reservasjon som § 29 annet ledd første punktum for utvisning som representerer et uforholdsmessig tiltak.

I proposisjonen var strafferammen i § 30 annet ledd bokstav b satt til ti år. Justiskomiteen satte den til tre år og tilføyet henvisningen til straffeloven § 162 (narkotikalovbrudd) og til § 317 sammenholdt med § 162 (narkotikaheleri). Justiskomiteen uttalte (Innst. O. nr. 92 (1987-88) s. 18):

«Komiteen vil peke på at det vil være i strid med den alminnelige rettsoppfatning i befolkningen hvis myndighetene ikke skal ha adgang til å utvise utlendinger som gjør seg skyldig i alvorlige forbrytelser. Komiteen mener det vil være til skade også for innvandrerne som gruppe.»

I praksis legger Justisdepartementet vekt på grovheten i lovbruddet og på den annen side om utvisning kan være urimelig av hensyn til vedkommendes familie. For utlending som er kommet hit i ung alder, vil det også bli lagt vekt på forholdene i vedkommendes opprinnelsesland. For utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, har utlendingsloven § 58 en egen utvisningsbestemmelse.

Spørsmålet om departementets vedtak om utvisning er i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjon har en rekke ganger blitt forelagt domstolene. I de syv saker som er avgjort av Høyesterett - Rt. 1995 s. 72, Rt. 1996 s. 551, Rt. 1996 s. 561, Rt. 1996 s. 568, Rt. 1996 s. 1510, Rt. 1998 s. 1795 og Rt. 2000 s. 591- er Justisdepartementets vedtak funnet å være forenlig med konvensjonen. I de saker hvor utlendingen har klaget avgjørelsen inn for Den europeiske menneskerettighetsdomstol, er klagen ikke gitt medhold.

Når det gjelder antall utviste utlendinger, vises det til avsnitt 2.5.1 ovenfor. En del utlendinger som utvises blir likevel ikke sendt ut av landet fordi hjemlandets myndigheter nekter å ta imot egne borgere. For nærmere redegjørelse om oppholdsgrunnlag for disse, vises det til samme avsnitt.

7.6.4 Vandelsvilkåret i de øvrige nordiske land

I Sverige ble vandelsvilkåret utredet i SOU 1994:33. Etter endring som trådte i kraft 1. januar 1995 lyder vandelsbestemmelsen slik:

«Utlänning kan på ansökan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras) om han

(. . .)

4) fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel.»

Endringen tok sikte på at gjentakelsesfaren skulle trekkes inn i vurderingen. I praksis blir det imidlertid ikke iverksatt noen form for personundersøkelse ved karenstidens utløp eller det senere søknadstidspunkt. Man nøyer seg med å konstatere at det etter den utskrift fra strafferegisteret som er innhentet i forbindelse med søknaden, ikke foreligger noen nye forhold som vedkommende er straffet eller under etterforskning for. Gjentakelsesalternativet synes derfor ikke å ha noen praktisk betydning - karenstidssystemet virker som en prøvetidsordning.

I den nevnte utredning ble det videre forutsatt at ventetiden etter lovbrudd - karenstiden - skulle gjøres lenger enn etter tidligere praksis og dette er gjennomført ved nye retningslinjer. I Regeringens proposition 1999/2000:147 er hederlig vandel byttet ut med «hederligt levnadssätt». Det er ikke foreslått endringer i retningslinjene.

Det karenstidssystem det her er vist til, er - som det system som ble praktisert i Norge frem til 1999 - karakterisert ved at sperretiden i utgangspunktet regnes fra den dag handlingen er begått. Sperretiden er lenger i Sverige enn tilleggstiden i Norge - f.eks. vil en dom på fengsel i fire måneder gi en karenstid på fem år i Sverige mens tilleggstiden etter norsk rett vil være tre år. Det svenske opplegg vil likevel gi en praksis som er mer lempelig enn den norske hvis den straffbare handling er begått tidlig under vedkommendes botid. Den kan bli strengere hvis den straffbare handling begås etter noen års botid, se eksempler i avsnitt 7.6.6.3 nedenfor. For fengselsstraff på to år eller mer anvendes for øvrig karenstidssystemet med utgangspunkt i det tidspunkt da straffen er sonet - er straffen to års fengsel er karenstiden åtte år, sml. seks års tilleggstid etter de norske retningslinjer. Det understrekes for øvrig også i Sverige at retningslinjene for karenstid bare er veiledende.

SOU 1994:33 inneholder også utsagn som gjelder anvendelse av vandelskriteriet når det ikke foreligger forhold som vedkommende er straffet for. Om praksis finner man følgende sammenfatning i SOU 1999:34 s. 67:

«I några fall har ansökningar om naturalisation avslagits på grund av att sökanden inte på ett tillfredsställande sätt kunnat redogöra för på vilket sätt han försörjer sig. Normalt har det i dessa fall funnits anledning att anta att sökanden försörjer sig på ett för samhället oacceptabelt sätt, t.ex. genom brott.

Av betydelse ur vandelsaspekten är också i vilken omfattning sökanden infriat honom eller henne ålagd underhållsskyldighet och uppfyllt sina förpliktelser mot det allmänna. Avgörande för denna bedömning är sökandens vilja att fullgöra sin betalningsskyldighet och det ankommer på sökanden själv att visa att han eller hon gjort vad som rimligen kan begäras eller att förmåga saknats. Det förekommer även att enskilda skulder beaktas vid denna prövning.»

I SOU 1994:33 s. 52 sies det dessuten:

«Enligt utredningens uppfattning bör det normalt inte komma i fråga att till svensk medborgare uppta en person som under sin vistelse här gjort sig känd för ett asocialt beteende eller ett störande eller klandervärt levnadssätt, t.ex. på grund av missbruk.»

For Danmarks vedkommende finnes ingen tilsvarende lovbestemmelse - statsborgerbevilling gis i lovs form. Vandelsvilkår er imidlertid fastsatt i de retningslinjer som gjelder for behandling av søknader om statsborgerbevilling. Etter § 17 stk. 1 i de gjeldende forskrifter, kan den som er straffet ikke naturaliseres før utløpet av en viss karenstid som avhenger av hvor streng straffen er. For bøtestraffer regnes karenstiden fra gjerningstidspunktet, dvs. som i Sverige og i Norge før 1999. For bøtestraff hvor boten er 3.000 kroner eller mer er karenstiden to år og det samme gjelder for promillekjøring uansett botens størrelse. For overtredelse av narkotikalovgivningen er den tre år uansett botens størrelse. De norske bestemmelser gir her lavere tilleggstid. Som nevnt foran oppstår det problemer når man skal sammenligne karenstidsopplegget med de norske bestemmelser om tilleggstid.

En fengselsstraff i Danmark på mellom 60 dager og opp til seks måneder, vil etter de danske retningslinjer gi en karenstid på syv år regnet fra prøveløslatelse. De tilsvarende norske bestemmelser vil gi en tilleggstid på to til tre år. Ubetinget fengsel fra tre år og mer gir en karenstid på minst femten år fra prøveløslatelse. Her gir de norsk regler en tilleggstid på syv år.

De retningslinjer det her er vist til er fra 1999. I forhold til de tidligere retningslinjer er karenstiden redusert for så vidt gjelder bøtestraffer, men skjerpet for de noe lengre fengselsstraffer.

Etter de danske retningslinjer kan det heller ikke gis statsborgerbevilling hvis søkeren skylder skatter og avgifter eller har mottatt sosiale ytelser som han er forpliktet til å betale tilbake. Dette gjelder likevel ikke hvis det er avtalt en avdragsordning som er overholdt i et visst tidsrom. Bestemmelsene om restanser til det offentlige er for øvrig meget detaljerte og gjengivelsen her omfatter bare enkelte hovedpunkter.

For Finland og Island er det ikke innhentet opplysninger om praksis.

7.6.5 Lovgivningen i andre land

I alle vestlige land vil kriminalitet gi grunnlag for å nekte statsborgerskap. Det er imidlertid vanskelig å danne seg noe sikkert bilde av hvor streng praksis er. Etter den tyske lov må det ikke foreligge noen utvisningsgrunn. Østerrike og Frankrike setter en grense ved fengsel i seks måneder. Utvalgets kilder gir ikke opplysninger om rehabiliteringssynspunkter og lignende som kan gjøre seg gjeldende.

I noen land legges det vekt også på andre negative personlige egenskaper. I den nederlandske lov er det inntatt en bestemmelse om at statsborgerbevilling skal nektes når det foreligger sterk mistanke om at vedkommende representerer en fare for det offentlige (i oversettelse til engelsk «public order»), den offentlige moral og for folkehelsen (i oversettelse til engelsk «public health»).

For UK gjelder det at søkeren «have to be of good character». Uttrykket omfatter mer enn kriminalitet, men det er ikke funnet forklart hva dette mer kan være. Dom for «serious offences» vil hindre statsborgerbevilling. Straffer på under 30 måneders fengsel kan imidlertid bli satt ut av betraktning i henhold til «Rehabilitation of Offenders Act». Dette synes å være en form for prøvetidssystem hvor prøvetiden kan variere fra to til ti år.

I USA forutsettes det i loven at søkeren må være av «good moral character». Med utgangspunkt i dette utelukkes - ved siden av personer som har vært straffet med fengsel i seks måneder eller mer - blant annet «habitual drunkards», «polygamists» og «convicted gamblers». Også personer som har vært medlem av et kommunistparti i eller utenfor USA, vil bli nektet statsborgerskap.

7.6.6 Utvalgets overveielser og forslag

7.6.6.1 Enkelte grunnleggende synspunkter

Det er utvilsomt at en ny lov om statsborgerskap må inneholde bestemmelser som innebærer at straffbare handlinger kan være et hinder for norsk statsborgerskap ved bevilling. Det må tas standpunkt til om det skal legges vekt også på forhold som er kritikkverdige uten å være straffbare.

Ved straffbare forhold må det legges vekt på handlingens grovhet. Det er grunn til å se bort fra helt bagatellmessige forhold. Ligger forholdet tilbake i tid bør man se bort fra forholdet. Særlig gjelder dette hvor det straffbare forhold likevel er mindre alvorlig og det verken ut fra generelle erfaringer eller søkerens forhold er grunn til å regne med gjentakelse av straffbare handlinger. Men også når det gjelder mer alvorlige handlinger vil tidsforløpet tilsi at det settes en strek over forholdet. De momenter som her er nevnt viser at spørsmålet om å nekte bevilling på grunn av straffbare - og eventuelt andre kritikkverdige forhold - krever en sammensatt vurdering. Handlingens grovhet og den tid som er gått vil være de sentrale elementer.

7.6.6.2 Om behovet for veiledende regler

Som vist foran er det i Norge, Danmark og Sverige utviklet normer for hvor sterkt straffbare - og til dels andre - forhold skal vektlegges. Det er presisert at normene er veiledende. De vil imidlertid - også med en slik presisering - meget sterkt påvirke forvaltningspraksis. Avvik fra denne praksis i retning av å være strengere enn retningslinjene skulle tilsi, kan bety et brudd på likhetsprinsippet, se Justisdepartementets påpekning av dette i rundskrivet avsnitt I punkt 1. Derfor blir det i praksis ikke gitt tilleggstid ut over det retningslinjene sier.

Dette er ingen kritikk av at det har funnet sted en regeldannelse i praksis. En skjønnsutøvelse uten retningslinjer er vanskelig, og resultatet kan bli meget tilfeldig. En normering kan derfor være riktig både ut fra rettssikkerhets- og rasjonaliseringshensyn. Det er imidlertid viktig at reglene best mulig reflekterer de grunnleggende hensyn som gjør seg gjeldende, jf. det som er påpekt foran. Dessuten vil det både ut fra likhets- og praktiske hensyn være tilstrekkelig å fastsette den maksimale karenstid og slik at det etter forholdene kan legges til grunn en kortere tid uten at dette nødvendigvis skal regnes som et unntak fra reglene. F.eks. vil det være liten grunn til å utsette saksbehandlingen eller be vedkommende komme tilbake med ny søknad hvis hans eller hennes karenstid vil være ute om kort tid.

Det er åpenbart at slike regler bør gis i form av forskrifter. Dette vil innebære at regelsettet må vedtas etter en høringsbehandling, jf. forvaltningsloven § 37, og at forskriften må kunngjøres, jf. forvaltningsloven § 38. Saksbehandlings- og offentlighetsreglene i forvaltningsloven vil bidra til at det forslag høringen må ha sitt utgangspunkt i, får en allsidig belysning og praksis vil bli mer kontrollerbar.

Det hører ikke under utvalget å komme med forslag til forskrifter som nevnt. Utvalget vil ta standpunkt til enkelte spørsmål som gjelder utforming av forskriftshjemmelen. Utvalget vil også tilkjennegi enkelte synspunkter med hensyn til hvordan den bør brukes.

Utvalget har ikke fått nøyaktige opplysninger om antallet statsborgersøknader som avslås med utgangspunkt i vandelsvilkåret.

7.6.6.3 Tilleggstid eller karantenetid

Som det fremgår av beskrivelsen foran, er det i Danmark og Sverige gjennomført er ordning hvor straffbare handlinger gir karenstid regnet fra det tidspunkt handlingen er begått, mens det i Norge gis tilleggstid. Noen eksempler kan belyse hvordan reglene virker:

Hvis vi forutsetter at en innvandrer etter å ha bodd i landet i ett år, begår en straffbar handling som gir ham fengsel i 30 dager f.eks. for vold eller tyveri, vil han i Norge få en tilleggstid på to år. Dette medfører at han - hvor det vanlige krav om syv års botid gjelder - ikke kan få norsk statsborgerskap før det er gått ni år. I Sverige - hvor det vanlige botidskrav er fem år - vil han få en karenstid på fire år regnet fra tidspunktet for den straffbare handling. Dette betyr at han kan bli svensk statsborger etter de vanlige fem år. I Danmark vil karenstiden i dette eksempel være fem år regnet fra endt soning (prøveløslatelse). Forutsatt at soning gjennomføres innen rimelig tid fra handlingen, vil karenstiden i dette eksempel ikke utsette adgangen til å få dansk statsborgerskap.

Forskyver man i eksemplet handlingstidspunktet fremover i tid, vil karenstiden også i Danmark og Sverige virke som tilleggstid og det vil oppstå tilfeller hvor reglene her blir strengere enn i Norge.

Utvalget mener at karenstidsopplegget er å foretrekke. Dette er det opplegget som best ivaretar det hensyn at man med tiden bør sette strek over forholdet. Karenstiden vil fungere som en prøvetid - ved ny kriminalitet vil det bli ny karenstid. Forløper karenstiden uten nye straffbare handlinger, bør det generelt kunne legges til grunn at det ikke er gjentakelsesfare og at søkeren er og vil forbli lovlydig. Ordningen med tilleggstid synes i disse tilfeller å være unødig restriktiv. I utvalgets lovutkast er det lagt til grunn at vedkommende skal ha en karenstid som regnes fra den straffbare handling.

Forskjellen mellom karenstid og tilleggstid blir mindre dersom man lar karenstiden begynne når straffen er sonet. I Danmark brukes dette utgangspunkt for handlinger som har medført fengselsstraff. I Sverige legges avsluttet soning til grunn dersom handlingen har medført fengsel i to år eller mer. Også dette er løsninger som det er grunn til å overveie. Om man i enkelte tilfeller skal legge soningstidspunktet til grunn etter dansk eller svensk mønster, kan vurderes som ledd i departementets behandling av forskriftsverket.

Karenstidsbestemmelsene bør etter utvalgets mening gjennom forskriftene utformes slik at det settes rammer for hvor lenge karensen skal vare, og med muligheter for å anvende kortere karenstid når forholdene tilsier det.

Når det gjelder karenstidens lengde vil utvalget bemerke:

I Norge legges det vekt på botens størrelse - tilleggstiden blir fra seks måneder og oppover til to år. I Sverige sondres det mellom pengebøter og dagsbøter: Ved pengebøter skal spørsmålet om karenstid vurderes konkret, ved 30 dagsbøter er den ett år og ved 60 dagsbøter er den to år.

En dagsbot er etter den svenske straffelov karakterisert ved at den utmåles med utgangspunkt i vedkommendes inntekt og formue m.m., og den skal ligge mellom 30 og 1.000 kroner. Botens størrelse fremkommer ved at dagsboten multipliseres med minimum 30, maksimum 150. Multiplikatorens størrelse avhenger av hvor grovt man anser forholdet for å være. 60 dagsbøter er en dobbelt så streng straff som 30 dagsbøter. 60 dagsbøter kan imidlertid gi et lavere beløp enn 30. Er forholdet av mindre klanderverdig art og 30 dagsbøter blir for meget, fastsettes det en pengebot.

I Danmark legges det som nevnt ikke vekt på bøter under kr 3.000. For overtredelse av lovgivningen om spiritus- eller promillekjøring er karenstiden to år uten hensyn til botens størrelse og for narkotikalovbrudd tre år.

Justisdepartementets opplegg har etter utvalgets mening klare svakheter. Ved utmålingen av en bot legges det generelt vekt på vedkommendes inntekt og formue, jf. straffeloven § 27. Særlig utpreget er dette blitt i promillesaker hvor boten - som tillegg til fengselsstraff - settes til 150 prosent av vedkommendes brutto månedsinntekt, sml. det svenske dagsbotsystem. Legges det vekt på botens størrelse vil karenstiden kunne bli forskjellig for forhold som er like med hensyn til grovhet. Botens størrelse gir derfor ikke noe godt grunnlag for å fastsette en karenstid.

For enkelte typer handlinger som straffes med bøter er det neppe grunn til å ha noen karenstid overhodet. Det gjelder f.eks. overtredelse av politivedtekter - de vil gjelde f.eks. båndtvang, rydding av snø fra tak og fortau, demonstrasjoner og lignende forhold av ordensmessig karakter. Det vil også være grunn til å se bort fra enkelte handlinger som er straffbare også ved uaktsomhet, f.eks. uaktsom overtredelse av deler av forvaltningslovgivningen (brannlovgivning m.m.). Den nyansering som er nødvendig kan komme til uttrykk i forskriftene. Det bør vurderes om det bør gis særregler for enkelte sakstyper, sml. de danske bestemmelser.

Ved en tilbakevendelse til karenstidssystemet bør karenstidens lengde når fengselsstraff er anvendt, vurderes på nytt. Norge har kortere sperretid enn både Sverige og Danmark, men dette har sammenheng med at det i Norge er spørsmål om å beregne en tilleggstid. Ved overgang til karenstid regnet etter tidspunktet for den straffbare handling, eventuelt fra soningstidspunktet, er det grunn til å se hen til de svenske og danske bestemmelser.

7.6.6.4 Vandelsvilkåret når vedkommende har begått en straffbar handling som han eller hun ikke er straffet for

I Justisdepartementets rundskriv er vandelsvurderingen utelukkende knyttet til handlinger som har ført til at vedkommende er blitt straffet. Lovforarbeidene gir ikke holdepunkter for at vandelsvurderingen var forutsatt begrenset på denne måte. Det har nok vært regnet med at ilagt straff ville være det helt vesentlige element i vandelsvurderingen, og det finnes lite materiale som belyser anvendelse av bestemmelsen i tilfeller hvor straff ikke er anvendt.

To slike tilfeller er imidlertid referert i Sivilombudsmannens årsmeldinger.

I det ene tilfelle hadde vedkommende gitt uriktige opplysninger om sin egen identitet i søknad om oppholds- og arbeidstillatelse og i søknad om norsk statsborgerskap. Etter omstendighetene måtte dette føre til at kravet i loven om å «fare sømelegt fram» ikke kunne anses oppfylt (Sak 1533/82, Sivilombudsmannens årsmelding for 1983 s. 53).

I det andre tilfelle hadde en pakistansk borger bosatt i Norge inngått ekteskap nr. 2 i Pakistan hvor begge konene bodde. Hans søknad om norsk statsborgerskap ble avslått av Justisdepartementet fordi vilkåret om å ha «fare sømelegt fram» ikke kunne anses oppfylt. Klage til Sivilombudsmannen ble ikke realitetsbehandlet fordi avslaget var i samsvar med en tidligere avgjørelse truffet av Kongen i statsråd. Sivilombudsmannen kan ikke overprøve statsrådsavgjørelser. Sivilombudsmannen tilføyet imidlertid at han ikke hadde avgjørende innvendinger mot avslaget overfor søkeren (Sak 663/85, Sivilombudsmannens årsmelding for 1986 s. 70).

Når det gjelder de to nevnte tilfeller bemerkes:

I begge tilfeller var det begått straffbare handlinger. Falsk forklaring kan straffes etter utlendingsloven § 47 første ledd bokstav b og straffeloven § 166. I bigamitilfellet må handlingen ha vært straffbar etter straffeloven § 220. Begge tilfeller er derfor karakterisert ved at mens det straffbare forhold som regel er fastslått i straffeprosessuelle former og med en bestemt utmålt straff, har departementet her tatt standpunkt til skyldspørsmålet i forbindelse med statsborgersaken.

Det er ikke noe spesielt å bemerke til dette slik gjeldende lov er formulert. Vandelskravet er som nevnt ikke knyttet til avgjørelser tatt etter straffeprosesslovens regler. Ved anvendelse av statsborgerloven er det opp til bevillingsmyndigheten å vurdere om vedkommende faktisk har begått en handling som rammes av en straffebestemmelse og som derfor kan ha betydning for hans søknad.

Det som her er påpekt er praktisk bare i de tilfeller hvor forholdet avdekkes gjennom behandlingen av vedkommende sak etter utlendingsloven eller statsborgerloven, og bevillingsmyndigheten for så vidt har fått saken «i fanget». Skyldspørsmålet vil som regel være klart og for utlendingen kan det være like greit at man nøyer seg med å trekke forvaltningsmessige konsekvenser av forholdet. Skulle det oppstå bevismessige spørsmål i saken, bør man legge til grunn samme krav til bevis som vil gjelde i en straffesak.

For utvalget blir spørsmålet om man fortsatt skal bygge på forutsetningen om at spørsmålet om det foreligger et straffbart forhold kan bedømmes av forvaltningen, eller om man skal bestemme at spørsmålet må behandles og avgjøres i straffeprosessueller former. Noe stort spørsmål er dette ikke - at forvaltningen selv bedømmer spørsmålet om straffbare forhold forekommer antagelig sjelden. Prinsipielle grunner kan tale for at man bare vektlegger de straffbare forhold som er avgjort ved vanlig straffesaksbehandling. Utvalget går inn for denne løsning.

Om bigame ekteskap og forholdet til bevillingsvilkårene vises det ellers til avsnitt 3.3.3.

7.6.6.5 Saksbehandlingen når en sak er under etterforskning

Er en sak under etterforskning vil bevillingsmyndigheten etter dagens retningslinjer utsette behandlingen av statsborgerskapssaken til straffespørsmålet har fått sin avklaring, eventuelt ved dom. I Sverige vil søknaden i et slikt tilfelle bli avslått. Man ser det nemlig slik at så lenge etterforskning og straffesaksbehandling ellers pågår, har vedkommende ikke dokumentert at han tilfredsstiller kravet til hederlig levesett. Dette må igjen bygge på at søkeren har bevisbyrden for at hederlig vandel foreligger.

Utvalget mener at den praksis som er etablert i Norge bør fortsettes. Om bevisbyrden vises det også til neste avsnitt.

7.6.6.6 Vandelskravet i forbindelse med forhold som ikke er straffbare

Som gjengitt fra SOU 1999:34 i avsnitt 7.6.4 foran, kan statsborgerbevilling nektes når det er anledning til å anta at søkeren forsørger seg selv på «ett för samhället oacceptabelt sätt, t.ex. genom brott». Som eksempel på dette, er det for utvalget nevnt at en forretningsdrivende ikke har bokført uttak fra forretningen, og heller ikke på annen måte kan dokumentere hva han eller hun lever av. Det skal så vidt skjønnes også i denne forbindelse legges til grunn at søkeren har bevisbyrden for at hans levesett er hederlig.

Utvalget vil bemerke at det i et tilfelle som dette, vil kunne foreligge straffbare brudd på regnskaps- og ligningslov. Ved siden av en bestemmelse om karenstid når vedkommende er straffet, har eksemplet interesse bare dersom det ikke foreligger tilstrekkelig bevis til at vedkommende kan straffes - og da blir det sentralt at bevisbyrden legges på søkeren. Samtidig blir det fra svensk side presisert at hvis vedkommende er frifunnet i straffesak vil innvandringsmyndighetene ikke legge til grunn at vedkommende likevel er skyldig.

I norsk rett er det ikke ukjent at selv om vedkommende er frifunnet for straff, kan vedkommende bli ansett skyldig for det samme forhold i relasjon til krav hvor bevisbyrden er mindre streng enn i straffesaken. Om vedkommende er frifunnet for straff i en sedelighets- eller drapssak, kan han eller hun likevel bli dømt til å betale erstatning til fornærmede eller til fornærmedes etterlatte. Dette er imidlertid en løsning som det kan reises innvendinger mot, og den bør etter utvalgets mening ikke legges til grunn i saker etter statsborgerloven. Resultatet bør bli det samme i de tilfeller hvor det av opportunitetsgrunner ikke reises straffesak eller bevisene ikke antas å være tilstrekkelige for en slik sak.

Det svenske eksempel blir derfor bare av interesse for så vidt det må antas at søkeren begår straffbare handlinger uten at det er mulig å konkretisere disse - slik det er nødvendig for å kunne reise straffesak. Om man skulle ha en særregel for slike tilfeller, bør man imidlertid heller ikke for denne variant legge seg på at søkeren skal ha bevisbyrden. Og da vil det antagelig være ytterst sjelden at man vil finne at vedkommende forsørger seg selv på «ett för samhället oacceptabelt sätt». Utvalget er, men under en viss tvil, kommet til at det ikke er grunn til å ha et slikt alternativ med i sitt forslag.

Uttalelser i svenske lovforarbeider gir også holdepunkter for at alkohol- og narkotikamisbrukere kan nektes statsborgerskap, se avsnitt 7.6.4 foran. Den generelle uttrykksform «asocialt beteende» gir også holdepunkt for at prostitusjon kan rammes.

Utvalget vil bemerke at siden bruk av narkotika er straffbart etter legemiddelloven, kan brukere få karenstid med utgangspunkt i den utmålte straff. Bruk av alkohol er ikke straffbart. Spørsmålet om alkoholmisbruk skal føre til nektelse av statsborgerskap har så vidt vites ikke vært reist i Norge. Det samme gjelder spørsmålet om å vektlegge prostitusjon.

Utvalget mener at heller ikke det som i de svenske lovforarbeider er betegnet «asocialt beteende» bør anses relevant i en sak om statsborgerbevilling. Det gjelder forhold som det er vanskelig å få innblikk i uten omfattende etterforskning. Siden det gjelder forhold som ikke er straffbare vil man ikke få bistand fra politiet. Man kommer dessuten lett over i spørsmål som gjelder moral.

Utvalgets konklusjon er at det er tilstrekkelig å vektlegge handlinger vedkommende er straffet for. Det har hatt betydning for valg av løsning at utvalget ikke i tidligere lovforarbeider og heller ikke i praksis har funnet eksempler på at en slik avgrensing er utilstrekkelig. Spørsmålet om det bør legges vekt på søkerens gjeld vil bli behandlet særskilt nedenfor.

Uttrykket hederlig vandel er antikvert og savner et presist innhold. Utvalget mener det samme gjelder det uttrykk loven bruker i dag - «fare sømelegt fram» og andre varianter hvor «sømmelig» er nøkkelordet. Blir det under den fortsatte behandling aktuelt å ta med andre tilfeller enn foreslått foran, bør det også overveies å finne formuleringer som mer direkte dekker det forhold man mener er relevant, f.eks. rusmiddelmisbruk hvis dette skal være kriteriet.

7.7 Søkerens gjeld - særlig om underholdsbidrag

7.7.1 Gjeldende rett

Kravet til forsørgerevne ble opphevet i 1985, se avsnitt 7.1.5 foran. I Ot.prp. nr. 46 (1984-85) s. 3 bemerket Justisdepartementet at det passet dårlig med sosialrettslige normer at bruk av det offentlige hjelpeapparat ved økonomiske vanskeligheter skulle ha betydning for andre rettigheter:

«For mislighold av bidragsplikt overfor barn eller ektefelle slår de ovenfornevnte betraktninger ikke til i samme grad. Slike forpliktelser vil normalt være fastsatt under hensyntagen til bidragspliktiges økonomi, enten dette nå gjøres av domstolene, administrativt (av fylkesmenn/departement) eller av partene selv ved avtale. Dersom en slik forpliktelse misligholdes vil det derfor være en større presumsjon for at det er viljen, og ikke evnen, som svikter, enn det man kan operere med ved mottak av sosialhjelp. Mislighold av bidragsforpliktelser står etter departementets oppfatning også moralsk sett i en annen stilling enn manglende økonomisk evne ellers.»

Bestemmelsens rekkevidde ble for øvrig begrenset ved at bidragsgjelden skulle være vesentlig. Om dette vilkåret sier departementet:

«Departementet antar imidlertid at ikke ethvert mislighold av slike forpliktelser bør hindre innvilgelse av statsborgerskap. Bare mislighold av noen størrelse bør komme i betraktning. Dette blant annet fordi løpende bidragsplikt ikke alltid vil bli nedjustert ved svekkelse av bidragspliktiges økonomi og fordi fastlegginger og oppjusteringer av bidragsplikt kan gis tilbakevirkende kraft. Mindre restanser som oppstår på denne måten bør ikke hindre innvilgelse av norsk statsborgerskap.»

Bidragsplikten må være positivt fastslått - i Norge eller i utlandet - for at bestemmelsen kan hindre statsborgerskap. Om dette sier departementet s. 4:

«Dette betyr at mislighold av de vanlige forpliktelser enhver har til å forsørge ektefelle <...>og barn <...>ikke utelukker statsborgerbevilling ut fra det nye pkt. 4. Normalt vil et slikt mislighold være vanskelig å konstatere. Dersom det unntaksvis lar seg gjøre, antas det for grove tilfellers vedkommende å kunne medføre avslag ut fra kravet om sømmelig framferd i samme ledds nummer 3.»

I Sverige ble bestemmelsen om forsørgelsesevne opphevet i 1976 og ikke erstattet av noe nytt punkt. Som påpekt i avsnitt 7.6.4 kan imidlertid ikke-betaling av gjeld etter omstendighetene komme i betraktning ved vandelsvurderingen - avgjørende er søkerens vilje til å gjøre opp for seg. Forpliktelser i forhold til det offentlige er nevnt særskilt i lovforarbeidene, men det utelukkes ikke at også andre gjeldsforpliktelser kan komme i betraktning. Også i Danmark gjelder det bestemmelser om at gjeld til det offentlige kan få betydning for spørsmålet om statsborgerbevilling - den gjeld som er aktuell er oppregnet i syv punkter som omfatter skatter og avgifter samt enkelte ytelser av sosial karakter. Om dette betraktes som et vandelsspørsmål er tvilsomt - det kan se ut til at gjeldens eksistens er avgjørende.

7.7.2 Utvalgets bemerkninger

Etter utvalgets mening virker det litt tilfeldig at bidragsgjeld er satt i en særstilling i den norske lovbestemmelse. For barnebidrag må man regne med at lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven) vil komme til anvendelse, og dessuten bidragsinnkrevingsloven av 9. desember 1955 nr. 5. Under den sistnevnte lov er det etablert en egen sentralisert innkrevingsordning som legger innkrevingsansvaret på staten. Blir bidraget forskottert - dette gjelder barnebidrag - trer staten inn som kreditor så langt forskottet rekker og må ta tapet om den bidragspliktige ikke betaler. Ektefellebidrag blir ikke forskottert, så her er situasjonen noe annerledes. Det gjelder ellers både for barne- og ektefellebidrag at etter bidragsinnkrevingsloven § 12 kan den bidragspliktige straffes dersom han unnlater å betale bidrag «skjønt han har midler til å betale eller evne til å skaffe seg dem». Ved anvendelse av straff vil det inntre en karenstid. § 6 første ledd nr. 4 synes imidlertid å ha en videre ramme enn straffebestemmelsen - her legges det utelukkende vekt på gjeldens størrelse.

Det er opplyst at § 6 første ledd nr. 4 kan ha en viss effekt i innfordringsøyemed - den virker som et pressmiddel. Det kan imidlertid reises viktige prinsipelle innvendinger mot å la retten til å få en offentligrettslig tillatelse være avhengig at man betaler gjeld, og det er ingen logisk sammenheng mellom bidragsgjeld og statsborgerforhold.

Utvalget har overveiet om bestemmelsen bør gjøres mer generell enn den er i dag, sml. løsningene i Danmark og Sverige. Det man i tilfelle må vektlegge er den manglende betalingsvilje - manglende betalingsevne må som tidligere være irrelevant. Det neste spørsmål blir da om betalingsvilje bør knyttes til søkerens gjeld generelt eller bare til visse typer forpliktelser, jf. at gjeld til det offentlige både i Sverige og Danmark er satt i en særstilling.

Utvalget mener at skal man ha en regel, bør den gjelde gjeld generelt. Offentligrettslige krav er i stor utstrekning tilgodesett gjennom egne regler om tvangsgrunnlag, sikkerhet og prioritet, og gjennom Statens Innkrevingssentral er innfordringen effektivisert. Det man kan oppnå ved å kreve oppgjør som vilkår for at vedkommende kan bli statsborger, er at staten blir ytterligere favorisert på bekostning av andre kreditorer.

En regel som antydet kan det for øvrig bli vanskelig å håndheve. For det første må man få oversikt over søkerens gjeld og for det annet må man ha holdepunkter for at debitor ikke har vist vilje til å betale - når det gjelder det siste kan man eventuelt legge bevisbyrden på skyldneren.

Et annet forhold å ta i betraktning er at bestemmelsene bare vil ramme den som har et personlig gjeldsansvar. Gjeld som er oppstått ved forretningsdrift i aksjeselskaps form vil falle utenfor bestemmelsen, med mindre vedkommende på grunn av uaktsomhet også har et personlig ansvar.

Utvalget mener at en generell bestemmelse om gjeld og betalingsuvilje kan virke kompliserende på saksbehandlingen uten at man oppnår en frasiling som har større interesse.

Valget synes derfor å stå mellom videreføring av den gjeldende bestemmelse eller ikke å ha noen bestemmelse om søkerens gjeld overhodet. Utvalget har valgt det siste. Betalingsuvilje i forbindelse med bidragsforpliktelser kan uansett straffes.

7.8 Kravet om dokumentasjon for søkerens identitet

I Sverige ble lovens § 6 første ledd i 1999 supplert med en ny bokstav a om at søkeren skal ha «styrkt sin identitet». Et slikt krav hadde imidlertid lenge vært praktisert uten direkte støtte i loven. Ved lovendring som trådte i kraft 1. januar 1999 ble det tilføyet en dispensasjonsregel: Selv om søkeren ikke har oppfylt dokumentasjonskravet, kan han likevel få bevilling når han har bodd i landet i minst åtte år og sannsynliggjør at den identitet han oppgir er riktig.

Kravet om at søkeren skal ha «styrkt sin identitet», inneholder i utgangspunktet en plikt til å dokumentere identiteten ved fremleggelse av pass eller tilsvarende legitimasjon utferdiget av landets myndigheter, jf. SOU 1999:34 s. 57. Samtidig vises det til at man skal bygge på en fri bevisvurdering, og også andre dokumenter eller opplysninger kan tas i betraktning. Av denne grunn må det antagelig oppstå en uklar sone mellom de tilfeller hvor identiteten anses tilstrekkelig «styrkt» og de tilfeller hvor identiteten anses sannsynliggjort på en slik måte at vedkommende vil få statsborgerskap etter dispensasjonsregelen.

De svenske bestemmelser om «styrkt identitet» skal for øvrig ses i sammenheng med at det etter svensk rett ikke vil være mulig å tilbakekalle en statsborgerbevilling som bygger på falske opplysninger om identitet, se SOU 1999:34 s. 56 med henvisning til regjeringsformen kapittel 2 § 7.

I Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 1.2, se vedlegg til utredningen, er det fastsatt at søkeren «som utgangspunkt» må dokumentere sin identitet.

Problemet med usikker eller falsk identitet har vært kjent lenge, men kravet om dokumentasjonsplikt har så vidt vites ikke tidligere vært nedfelt i noen retningslinje. Departementet viser i rundskrivet til at § 6 er en skjønnsregel og at det kan fastsettes vilkår som bestemmelsen ikke selv nevner. Utvalget går ut fra at de svenske bestemmelser kan ha hatt betydning for Justisdepartementets standpunkt.

Om praktiseringen av denne retningslinje sies det i rundskrivet:

«Dersom identiteten er dokumentert i forbindelse med søkerens utlendingssak, skal det anses tilstrekkelig.

Dersom identiteten ikke tidligere er dokumentert, er utgangspunktet at det skal stilles som vilkår at søkeren dokumenterer sin identitet. Det settes ikke vilkår om slik dokumentasjon dersom det må legges til grunn at den ikke kan fremskaffes (manglende/ikke troverdige registre i søkerens hjemland). Hensynet til søkeren, søkerens familie eller andre særlige grunner, kan tilsi at det ikke stilles vilkår om dokumentasjon. En særlig grunn kan være at søkeren har asylstatus eller har fått oppholds- eller arbeidstillatelse av flyktningelignende grunner. Kravet til dokumentasjon kan for øvrig fravikes dersom det ikke er grunnlag for tvil om søkerens identitet.»

Spørsmålet om innvandrerens identitet vil oppstå allerede i forhold til utlendingsloven, sml. lovens § 37 om særlige tiltak som kan iverksettes når det foreligger identitetstvil. Slik tvil kan oppstå fordi vedkommende helt mangler reisedokumenter eller andre dokumenter som kan belyse hans identitet. Gruppen omfatter også de tilfeller hvor vedkommende reiser på falske dokumenter eller på dokumenter som i og for seg er ekte, men benyttes av en annen enn den berettigede. Dette betyr ikke uten videre at vedkommende opptrer utilbørlig. Situasjonen kan være at flukt bare er mulig ved bruk av falske papirer eller falsk identitet.

Gruppen uklar identitet vil omfatte også innvandrere fra land som ikke har en sentraladministrasjon og derfor heller ikke noe system for utferdigelse av pass eller andre identitetsdokumenter.

I en del av disse tilfellene vil vedkommende bli utvist. Utvisning kan imidlertid møte problemer fordi man ikke med sikkerhet kan si hvilket land vedkommende er statsborger i eller senest er kommet fra. Dersom utvisning ikke kan effektueres vil vedkommende etter en tid få oppholdstillatelse, men tillatelsen vil i utgangspunktet ikke kunne danne grunnlag for bosettingstillatelse. I en del tilfeller vil det uansett manglende dokumentasjon være tilstrekkelig klarlagt at vedkommende bør få oppholds-, arbeids- og bosettingstillatelse.

Justisdepartementets rundskriv har som utgangspunkt at hvor identiteten ikke tidligere er dokumentert, skal identiteten dokumenteres i forbindelse med statsborgersøknaden. Dette er etter utvalgets mening et uheldig utgangspunkt: Hvis innvandreren under behandlingen av saken etter utlendingsloven har fått identitetsspørsmålet vurdert og uansett manglende dokumentasjon har fått bosettingstillatelse, bør det ikke reises nye dokumentasjonskrav etter statsborgerloven dersom vedkommende søker statsborgerskap. Det er blitt påpekt overfor utvalget at muligheten for en identitetsvurdering kan endre seg over tid. Forholdene i opprinnelseslandet kan etter hvert stabilisere seg, og mens man i en første fase av innvandrerens opphold i Norge måtte resignere med hensyn til dokumentasjon av identitet, kan muligheten for dette bedre seg. Utvalget vil imidlertid bemerke at hvis dette er en mulighet man ser i praksis og vil benytte seg av, og adgangen etter utlendingsloven § 13 til å tilbakekalle bosettingstillatelsen ikke anses tilstrekkelig, bør det overveies om det for tilfeller som her nevnt bør åpnes for betinget bosettingstillatelse. Om det er så at forholdene i hjemlandet er bedret slik at identitetsundersøkelser nå er mulige, ville det i hvert fall virke rart at eventuelle undersøkelser ikke kan iverksettes uten at det foreligger en søknad om statsborgerskap. Hvordan vil man i så fall stille seg til en som har det samme utgangspunkt, men som ikke søker statsborgerskap? Spørsmålet om det skal være adgang til å iverksette nye undersøkelser, bør med andre ord reguleres av utlendingsloven.

Som påvist i avsnitt 3.3.2 foran, kan den omstendighet at det er søkt statsborgerbevilling ikke i seg selv medføre at utlendingsloven ikke kan benyttes - søkeren er utlending inntil statsborgerbevilling er gitt. Det kan for så vidt ikke være noe til hinder for at forholdet til utlendingsloven revurderes også etter at søknad om statsborgerskap foreligger. Det er imidlertid grunn til å forutsette at betydningen av nye forhold om vedkommendes identitet og av en positiv politisk utvikling i vedkommendes hjemland ikke utsettes for vurdering på det tidspunkt statsborgersøknad foreligger.

Utvalgets synspunkter her innebærer at en egen bestemmelse i statsborgerloven om dokumentasjon av identitet er overflødig: Normalt må man kunne bygge på det standpunkt som er tatt etter utlendingsloven. Om nødvendig kan søknaden stilles i bero hvis grunnlaget for en revurdering først foreligger mens statsborgersøknaden er under behandling.

Det standpunkt utvalget her tar stemmer med oppfatningen i Danmark - også der bygger man på det standpunkt som er tatt i utlendingssaken. Begrensingen i adgangen til å tilbakekalle en bevilling, jf. foran, er en særsvensk ordning. Om tilbakekall etter norsk rett vises det til avsnitt 13.2.3.

Utvalget vil tilføye:

Spørsmålet om dokumentasjon av identitet er egentlig et bevisspørsmål, og det oppstår også i forhold til andre bestemmelser i loven enn § 6 som her behandles. Under høringsbehandlingen i Sverige påpekte Statens invandrarverk dette i forhold til bestemmelsene om barns erverv av statsborgerskap ved melding. Påpekningen er utvilsomt riktig, men den er ikke tillagt avgjørende vekt i den svenske regjeringsproposisjon. Synspunktet der er så vidt skjønnes at spørsmålet har størst betydning i forhold til bevillingsbestemmelsen. Dette er en bedømmelse som etter utvalgets mening kan være riktig. Hvis man imidlertid fra norsk side skal gjennomgå identitetsproblematikken, bør det gjøres med sikte på alle aktuelle tilfeller, og med utgangspunkt i utlendingsloven.

7.9 Sikkerhetsproblemer når innvandrere søker statsborgerskap

Utlendingsloven § 43 første ledd åpner for særlige tiltak når utenrikspolitiske hensyn, hensynet til rikets sikkerhet eller tvingende samfunnsmessige hensyn gjør det nødvendig. Innreise kan i slike tilfeller nektes, søknad om arbeids-, oppholds- og bosettingstillatelse kan avslås og det kan settes begrensninger eller vilkår for slike tillatelser. Vedkommende kan bortvises etter § 27 første ledd bokstav i og utvises etter § 29 første ledd bokstav d når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig. Slik bortvisning og utvisning kan skje selv om vedkommende fyller kravene for bosettingstillatelse, jf. § 30 annet ledd bokstav a.

Sikkerhetsproblemene vil kunne være til stede også når det søkes statsborgerskap. Om dette er tilfelle må om nødvendig avklares under saksbehandlingen.

Om vedkommende fremdeles er et sikkerhetsproblem, vil søknaden ikke stenge for tiltak etter utlendingsloven, og søknadsbehandlingen kan stilles i bero til saken er undersøkt på nytt og det eventuelt er truffet slike tiltak, se lovutkastet § 17 første ledd. Saksbehandlingen kan stilles i bero også om de nødvendige undersøkelser foregår i utlandet - noe som kan tenkes hvor det pågår etterforskning for krigsforbrytelser eller terrorhandlinger. Det kan tenkes tilfeller hvor søknaden også kan nektes fordi vedkommende ikke tilfredsstiller vandelskravet, men dette alternativ synes lite praktisk som alternativ til undersøkelser og tiltak etter utlendingsloven.

Den situasjon kan tenkes å foreligge at vedkommende ikke kjenner til at han er under observasjon og at dette ikke bør avdekkes. Da kan man i praksis ikke unngå at vedkommende gis statsborgerskap. Om det senere kan bli aktuelt å kalle det tilbake, må avgjøres etter den alminnelige omgjøringsregel.

Sikkerhetsspørsmålet er løst på ulik måte i utenlandsk lovgivning. I SOU 1999:34 s. 289 er det forutsatt at spørsmålet skal vurderes og avgjøres etter vilkåret om at søkeren må ha vist en hederlig vandel. Lovforslaget inneholder en saksbehandlingsregel for sikkerhetsspørsmål, men denne har sammenheng med særegne svenske forhold og påkaller ikke interesse fra norsk side. I Belgia inngår sikkerhetsvurderingen i et knippe skjønnsmessige momenter. I Østerrike har man et eget vilkår i loven om dette. I Tyskland er det et vilkår at det ikke er grunn til å utvise vedkommende etter utlendingsloven.

Utvalget kan ikke se at det skulle være nødvendig med en egen bestemmelse om sikkerhetskontroll i statsborgerloven. De bestemmelser som er inntatt i utlendingsloven kan brukes også i en søknadssituasjon, og de bør anses tilstrekkelige ved siden av den adgang det forutsettes å skulle være til å kalle en statsborgerbevilling tilbake.

Man må ellers være oppmerksom på at etter forvaltningsloven § 24 vil myndighetene være forpliktet til å begrunne et avslag. Grunngiving kan unnlates når den avdekker forhold som det av hensyn til rikets sikkerhet, forholdet til fremmede stater og landets forsvar er av betydning å hemmeligholde, jf. § 19 første ledd bokstav a. Om denne bestemmelsen kan brukes når parten selv er en sikkerhetsrisiko er imidlertid tvilsomt, og et avslag uten begrunnelse for en søker som ellers fyller vilkårene vil under enhver omstendighet fortelle det man mener ikke skulle sies. Det er også grunn til å vise til at Europarådets konvensjon av 1997 artikkel 11 inneholder en bestemmelse om begrunnelsesplikt som er helt generell. Det heter i kommentaren at dersom vedtaket berører rikets sikkerhet «kreves bare et minimum av opplysninger». Det må imidlertid være åpenbart at man må si noe om avslagsgrunnens art.