8 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.1 Innledning og problembeskrivelse

Utvalget mener at det er behov for utdanninger på mellomnivået, og at dette behovet vil gjøre seg stadig sterkere gjeldende. Det har i de senere årene vært en vekst i de statlige utgiftene, spesielt gjennom Lånekassen, uten at sentrale myndigheter synes å ha hatt noen mulighet til å ha oversikt eller å kunne påvirke utviklingen 1 .

Investeringer i denne type utdanning er å betrakte som investeringer i menneskelig kapital. Det kan pekes både på kostnadssider og inntektssider. Noen av kostnadene er det mulig å stipulere. Vanskeligere er det å konkretisere inntektene ved å investere i utdanning. Avkastningen viser seg først etter at utdanningen er fullført og gjelder hele livet. Investering i utdanning kan gi uttelling både i arbeidslivet og på det personlige plan. Utvalget mener at samfunnet må vektlegge den ikke-økonomiske avkastning og nytte så vel som den økonomiske ved opplæring på mellomnivået.

Nedenfor drøftes virkninger, samt økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag, sammenlignet med en videreføring av nåsituasjonen.

8.2 Spesifisering av tiltak

I kapittel 2.3 redegjøres det for dagens finansieringsordninger. Utvalget har foreslått at tilskuddsordningen etter privatskoleloven og studiestøtte ses under ett. Tilbud som blir godkjent etter den nye ordningen, blir godkjent både for privatskoletilskudd og studiestøtte samtidig. Ordningen med en mindre omfattende godkjenningsprosedyre som bare tar sikte på studiestøtte, vil da falle bort. Det foreslås videre at det overordnede forvaltningsmessige ansvaret for alle utdanninger på mellomnivået legges til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, og at det innføres et system for styring, kvalitetssikring og oppfølging. I dag har departementet ansvaret for de private tilbudene som er godkjent med tilskudd etter privatskoleloven og med henblikk på lånekassestøtte. Fylkeskommunene har ansvaret for driften av teknisk fagskole.

Statstilskuddet til driften av teknisk fagskole inngår i rammetilskuddet til fylkeskommunene. Utvalget forslår at det beløpet som i dag går til teknisk fagskole, tas ut av rammetilskuddet og nyttes innenfor en egen bevilgning på statsbudsjettet til mellomnivået.

Utvalget har forutsatt at de tilbud som i dag får tilskudd etter privatskoleloven, opprettholder tilskuddene i to år framover. Dette gir en rimelig tidsfrist for eventuell tilpasning til nye kriterier og regler. Det samme bør gjelde for tilbudene som er godkjent for lånekassestøtte.

Forslaget til system for styring omfatter foruten departementet, et nasjonalt råd for fagskoleutdanninger, og et ikke bestemt antall fagråd for de fagområdene som måtte være aktuelle.

8.3 Oversikt over virkninger

a)

I teknisk fagskole vil en tilbudsstruktur mer tilpasset behovet i arbeidslivet kunne gi en bedre utnyttelse av ressursene. Bruk av fjernundervisning og fleksible opplæringsformer medfører at det også kan legges til rette for opplæring på arbeidsplassen. Dette kan gi en betydelig rasjonaliseringsgevinst og er samtidig i tråd med et viktig prinsipp i kompetansereformen. Kapasiteten må antas å bli utnyttet bedre ved at hele landet kan ses under ett.

b)

En endret tilbudsstruktur i videregående opplæring kan medføre behov for mer spesialising utenfor videregående opplæring. Det er dermed grunn til å anta at det vil oppstå et økt behov for kompetansehevende tiltak på mellomnivået eller innenfor bedriftsintern opplæring.

I en nytte-kosttenkning er det et moment at videregående opplæring gjennom en strukturendring kan få en mer rasjonell drift. Et organisert, men fleksibelt, mellomnivå vil gi en fordel når det gjelder å fange opp behov for mer utradisjonelle tilbud. Fagskoleutdanningene kan lettere tilpasse seg svingningene i arbeidsmarkedet.

c)

Ved en bedre organisering av mellomnivået og ved en tilvekst av nye tilbud, må en anta at studenttilstrømningen på dette nivået vil øke. Den ekstra kostnaden dette medfører, må ses i sammenheng med de kostnadene vi i dag har til høgre utdanning. Utvalget har pekt på at mange utdanningstyper på mellomnivået kan være alternativ til høgre utdanning. Det vil da bli en samfunnsmessig gevinst både ved at et utdanningsløp for disse studentene koster mindre, og ved at studentene kommer raskere ut i lønnet arbeid. Det finnes ikke undersøkelser som sier noe om hvor mange som eventuelt slutter i høgre utdanning og går over på tilbud på mellomnivået. Vi vet heller ikke noe om hvor mange som starter i høgere utdanning på et eller annet tidspunkt etter at de har gjennomført en utdanning på mellomnivået.

d)

Siden mange av utdanningene på mellomnivået er så klart innrettet mot bestemte funksjoner og jobber og ofte er ganske spesialiserte, kan en tenke seg at dette for en god del personer er hovedutdanningen etter videregående opplæring. Et godt organisert totaltilbud på dette området vil kunne føre til at flere vil gjøre et slikt valg. Det er positivt dersom utdanninger på mellomnivået kan bidra til at man i høgre utdanning får færre studenter som egentlig ikke er motivert, eller som slutter.

Det må antas at tilbud på dette området vil være nyttige og attraktive for personer som f.eks. tidligere har hatt arbeid i hjemmet eller har vært borte fra arbeidslivet en periode.

Dersom bedre tilrettelegging fører til at personer som i utgangspunktet ikke hadde tenkt seg mer utdanning, blir motivert til å ta utdanning på mellomnivået, vil dette umiddelbart føre til økte kostnader for samfunnet. Dette kan da settes opp mot at utdanningen kan gi bedre muligheter på arbeidsmarkedet og heve det generelle kunnskapsnivået i samfunnet.

e)

Det kan være lønnsomt for samfunnet at flere tar kortere utdanninger og kommer tidligere ut i arbeidslivet. Dette må likevel stilles opp mot hvilke behov samfunnet har for personer med høgskole- og universitetsutdanning. I utredningens kapittel 4.2 er det redegjort for noen syn på arbeidslivets behov for utdanning. Det framgår der bl.a. at arbeidslivet ikke lenger har så stort behov for flere høgt utdannede. Utvalget tar ikke stilling til samfunnets samlede behov for kompetanse på de høgre nivåene, blant annet for å kunne ivareta rekruttering til stillinger ved høgre læresteder og innenfor forskning. Ut fra den erfaring og kunnskap utvalget har, vil utvalget likevel anta at andelen av befolkningen i høgre utdanning ligger i overkant av det samfunnet samlet sett har behov for. En noe større andel som tar kortere utdanninger på mellomnivået, vil etter utvalgets syn gi en positiv virkning – forutsatt at utdanningene ikke blir blindveier.

Størrelsen på årskullene med 19-åringer er redusert fra ca. 62 000 i 1994 til 53 000 i 2000. Årskullene forventes å ligge på mellom 52 000 og 54 000 fram til 2006, for deretter å øke til ca. 62 000 i 2010. De årskullene som skal søke både til utdanninger på mellomnivået og til høgre utdanning i de nærmeste seks årene, vil være relativt små. Dette kan føre til at det blir konkurranse om studentene, men også til at studentene i større grad enn tidligere har et valg og kanskje også kan komme til å kombinere utdanning fra mellomnivået med høgre utdanning til en kompetanse som arbeidslivet etterspør. Det blir viktigere i årene framover å se høgre utdanning i et utvidet perspektiv slik OECD-rapporten « Redefining Tertiary Education » legger opp til.

I drøftingen av kortere kontra lengre utdanninger kan det være interessant å gå litt nærmere inn på situasjonen i høgre utdanning. Ser en på andelen av årskullene som tar høgre utdanning, var studietilbøyeligheten i 1990 29 pst. for det kullet som gikk ut av grunnskolen i 1980. I St.prp. nr. 1 (1999–2000) heter det at det nå er etablert en høy studiekapasitet, som innebærer at mer enn halvdelen av årskullene kan ta høgre utdanning. Samtidig er det en økende interesse for det omfattende etter- og videreutdanningstilbudet ved universitetene og høgskolene.

Den kraftige økningen i andelen av årskullene som tar høgre utdanning, henger sammen med en sterk vekst i studentmåltallet på første halvdel av 1990-tallet og en reduksjon av størrelsen på årskullene de senere årene. Studentmåltallet nådde en topp i 1999 med 171 118 studenter. For år 2000 er måltallet redusert til 169 370.

f)

Sammenlignet med høgre utdanning kan nytten for den enkelte av en utdanning på mellomnivået være at de samlede utdanningskostnader blir lavere, og at det blir lettere å få en jobb. Dette kan også gi positive utslag for samlet livslønn. I dagens situasjon er ulempen for den enkelte bl.a. at utdanninger på mellomnivået oftest er blindveier, det vil si at de ikke godskrives i høgre utdanning.

En del fagarbeidere tar i dag et fagbrev nummer to for å utvide sin kompetanse og bedre sine muligheter i arbeidslivet. Dette kan for mange være en god løsning. Det kan imidlertid tenkes at behovet hos den enkelte ikke alltid er en full fagutdanning nummer to, men en utdanning som retter seg mot et noe annet område eller en annen type jobb. En kortere utdanning eller spesialisering på mellomnivået vil muligens kunne være et bedre alternativ. Om dette er besparende for samfunnet og den enkelte, avhenger av flere faktorer:

• om alternativet, det vil si utdanningen på mellomnivået, er målrettet og gir lett tilgang til arbeid

• om alternativet er kortere, slik at den enkelte kommer raskere ut i arbeid

• om alternativet gir avkorting/godskriving i høgre utdanning

• om alternativet medfører tilnærmet de samme konstnadene per år, både for samfunnet og den enkelte

• om utdanningen kan tas i sammenheng med arbeid

En utvikling fra en utdanning nummer to i videregående opplæring over til mellomnivået vil på disse vilkår være gunstig. Det vil ligge en positiv effekt i at utdanningen er kortere, at den enkelte kommer raskere ut i arbeid, og at utdanningen gir godskriving i høgre utdanning.

g)

Det finnes få konkrete holdepunkter for å kunne beregne og tallfeste nytteeffektene av et godt virkende mellomnivå. Når det gjelder virkningen av at flere eventuelt tar utdanning på mellomnivået i stedet for i høgre utdanning, mener utvalget at det er interessant å gjøre et anslag som kan illustrere virkning på lengre sikt. En gjennomsnittlig utdanningsplass i høgre utdanning er beregnet til minst kr 60 000 per år per student. De offentlige utgiftene til private skoler og tekniske fagskoler varierer noe, men et rimelig gjennomsnittlig anslag kan også her være kr 60 000 per år per student. Det blir dermed utdanningens lengde som blir avgjørende for eventuelle virkninger. I tabell 8.1 gjøres det sammenligninger med fire års studier i høgre utdanning.

Eventuelle innsparinger i høgre utdanning vil måtte komme som resultat av konkret viten om disse forhold. Uansett vil det ta tid før en reduksjon av kapasiteten kan få effekt på kostnadene i høgre utdanning. Men uansett vil en reduksjon av kapasiteten i høgre utdanning gi muligheter for å øke utdanningskapasiteten på mellomnivået tilsvarende.

8.4 Offentlige kostnader

8.4.1 Kostnader ved dagens ordning

Utvalget har innhentet opplysninger hos departementet og Lånekassen og har gjort noen sonderinger i fylkeskommunene.

• Fylkeskommunale utgifter til teknisk fagskole i skoleåret 1999–2000 anslås til mellom 300 og 400 mill. kroner.

• Tilskudd etter privatskoleloven til skoler på mellomnivået skoleåret 1998–99 var 120 mill. kroner. Departementets prognose for skoleåret 1999–2000 viser en økning på 7 mill. kroner.

• Lånekassefinansiering for studenter i teknisk fagskole Utgiftene ved lån, dvs. verdien av rentefritak, anslås i 1998–99 til 5 mill. kroner. Stipendier utgjorde i 1998–99 ca 34 mill. kroner.

• Lånekassefinansiering for studenter i øvrige tilbud på mellomnivået Kostnadene ved lån, dvs. verdien av rentefritak, anslås i 1998–99 til 20 mill. kroner. Stipendier utgjorde i 1998–99 ca. 105 mill. kroner.

8.4.2 Framtidige kostnader ved uendret ordning

Kostnadene ved teknisk fagskole dekkes gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene. Fylkeskommunene har ansvaret for tilbud og omfang og har anledning til å regulere virksomheten innenfor sine økonomiske rammer.

Privatskoleloven er i dag ikke dekkende for utdanning på mellomnivået. Utvalget forutsetter at tilbud som i dag får tilskudd etter denne loven, får beholde disse. Departementet vil imidlertid i teorien kunne legge en sterk begrensning på godkjenning av nye tilbud som bygger på videregående opplæring. Men hvis departementet skulle følge den linjen at det bør godkjennes nye mellomnivåtilbud som tilsvarer slike som allerede er godkjent, vil man få en automatisk økning av bevilgningen framover.

Når det gjelder kostnadene ved lån og stipend for studenter i andre tilbud enn teknisk fagskole, vil dagens godkjenningsordning medføre at den veksten man har hatt i de siste årene, vil fortsette, sannsynligvis i enda sterkere grad.

Som det framgår, vil staten ikke ha full kontroll over kostnadsnivået dersom gjeldende ordninger videreføres.

8.4.3 Framtidige kostnader ved ny ordning

Utvalget forutsetter at det i den nye ordningen skal gis tilskudd per student, både i teknisk fagskole og i de utdanningene som vil få tilskudd etter privatskoleloven. Kostnadene per student skal være uendret i forhold til dagens situasjon. Det forutsettes videre at studenter i offentlig teknisk fagskole fortsatt skal ha gratis studieplass.

Utvalgets forslag til ny ordning kan ha disse virkningene:

• Det beløpet som nyttes til teknisk fagskole i dag er forutsatt tatt ut av rammetilskuddet til fylkeskommunene og lagt inn i en øremerket bevilgning i departementets budsjett. Utvalget ser det som mulig å få flere studenter innenfor rammen av dette beløpet, blant annet ved å ta i bruk fleksible opplæringsformer. Det er også mulig å fylle dagens klasser uten at dette koster mer. Dersom studenttallet øker ut over de eksisterende klassenes rammer, vil dette føre til økte kostnader. Statlig overtakelse av finansieringen og tilskuddsordningen til teknisk fagskole kan føre til behov for større bevilgninger dersom en får en betydelig økning i elevtallet. Dette er det imidlertid vanskelig å vite noe om på nåværende tidspunkt. De små kullene med 19-åringer de seks nærmeste årene og konkurransen om studentene vil antakelig påvirke studenttallet også i teknisk fagskole.

• En rekke av den typen tilbud som i dag er godkjent for lånekassestøtte, vil ikke fylle betingelsene for å bli godkjent. Noen vil sannsynligvis tilpasse seg den nye ordningen, mens andre ikke vil gjøre det. Dette kan medføre at kostnadene ved lånekassefinansiering vil gå ned. En økning i studenttallet vil føre til at kostnadene øker.

• Det må antas å bli en økning i antall tilbud og studenter som vil få rett til tilskudd etter privatskoleloven.

8.5 Private kostnader

Den enkelte må i alle tilbud på mellomnivået betale for læremidler. Studentene i teknisk fagskole betaler ikke skolepenger. Studenter i tilbud godkjent etter lov om tilskudd til private skoler betaler noe skolepenger. Departementet godkjenner beløpets størrelse for den enkelte skole. Tilbud som er godkjent med rett til studiestøtte i Lånekassen, betales fullt ut av studentene. Beløpet blir godkjent av departementet eller Lånekassen.

Kostnadene for den enkelte blir selvsagt lavere ved kortere utdanning. Dersom utvalgets forutsetning om at utdanning på mellomnivået skal gi godskriving i høgre utdanning oppfylles, vil utvalgets samlede forslag også føre til at det i framtiden blir billigere for den enkelte å ta utdanning som omfatter både mellomnivået og høgre utdanning.

Utvalget har foreslått at studenter på mellomnivået får rettigheter i Lånekassen i inntil tre år. En er i utgangspunktet enig i Aamodtutvalgets forslag om at støtte til utdanning på mellomnivået, skal føre til en reduksjon på ett år i støtten til høgre utdanning (jf. NOU 1999:33 Nyttige lærepenger – om utdanningsfinansiering gjennom Lånekassen ). Utvalget mener at slik avkorting må være avhengig av at utdanning på mellomnivået blir godskrevet i samme omfang i høgre utdanning.

8.6 Administrative kostnader

Arbeidet med godkjenning av private skoler ligger i dag i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Statstilskuddene til de som er godkjent etter privatskoleloven, utbetales av departementet. Statens utdanningskontorer i fylkene har fått delegert oppgavene med tilsyn og kontroll av de faglige og økonomiske sidene ved disse skolene. Departementet opplyser at disse oppgavene er arbeids- og tidkrevende bl.a. fordi området har utviklet og endret seg mye i de senere år, uten at det til nå er fulgt opp med tilpasset regelverk og ordninger. Det anslås at det i departementet går med 2,5 årsverk til disse oppgavene i dag. Arbeidet i forbindelse med lånekassesøknadene utgjør i tillegg omtrent 0,5 årsverk.

Departementets arbeid med teknisk fagskole, herunder arbeidet med et faglig forum, anslås til 0,75 årsverk i en normal situasjon. Når læreplanutvikling skal gjennomføres, kreves det betydelige ressurser i tillegg.

Den ordningen utvalget foreslår, innebærer en felles styringsstruktur og godkjenningsordning for all utdanning på mellomnivået, inkludert teknisk fagskole. Innenfor rammer som departementet trekker opp, er det forutsatt større ansvar for utvikling og kvalitetssikring av fagplaner og tilbud på institusjonsnivå og fagrådsnivå. Dette vil avlaste departementet og redusere de sentrale kostnadene til dette arbeidet. Gjennom én godkjenningsordning i stedet for to forskjellige som i dag, vil det oppnås en rasjonaliseringsgevinst i departementet. I tillegg må det samlede antall søknader antas å bli redusert.

Det blir merarbeid i departementet med administrasjon av tilskudd til teknisk fagskole, men utvalget vil anta at dette betyr lite i forhold til den rasjonaliseringsgevinst en samlet kan oppnå.

En ordning med et nasjonalt råd og en rekke fagråd er ny. Det nasjonale rådet skal etter utvalgets forslag ikke ha utøvende funksjoner. Utvalget antar at rådet bare vil ha behov for noen få møter i året og at sekretariatsfunksjonen kan legges til departementet. Ordningen vil kreve en mindre ressurs til sekretariatsfunksjonen, og det vil bli noen utgifter i forbindelse med rådets møter.

Fagrådene er tenkt oppnevnt av departementet og sammensatt av bl.a. representanter for bransjer, miljøer og utdanningstilbydere. De skal blant annet gi anbefaling til departementet om godkjenning av rammeplaner. Kostnader med fagrådene kan dekkes ved at de aktuelle fagmiljøene og tilbyderne bærer utgiftene forbundet med fagrådene, ved at staten yter et tilskudd til sekretærtjeneste for hvert fagråd, eller ved at staten både dekker møtegodtgjørelse etc. og yter tilskudd til sekretærtjeneste.

I Danmark har man vedtatt en ordning for denne typen råd. Der danner miljøer og parter selv de rådene de ønsker, og melder fra om etableringen. Partene må selv stå for utgiftene. Utvalget mener at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet skal ha kontroll med hvilke fagråd som skal opprettes, og oppnevne dem. Da er det mest realistisk å tenke seg at staten må dekke møtegodtgjørelser etter gjeldende regulativ og yte noe tilskudd til sekretærtjeneste. I tillegg til at dette kan medføre en årlig kostnad, vil det kreve noen ressurser sentralt å administrere slike ordninger. Under forutsetning av at blir opprettet ca 20 fagråd i tillegg til det nasjonale rådet, kan det dreie seg om en kostnad på 4–5 mill. kroner i året, hvis en tenker seg 2–3 møter i det nasjonale rådet og 5 møter i fagrådene. For utvalget står det imidlertid klart at fagutvalgene er meget viktige når det gjelder å få til en ny giv på dette området.

8.7 Oppsummering

• Utvalget ser mange positive virkninger av et godt fungerende mellomnivå.

• Det er viktig at området reguleres og blir mer oversiktlig. Området vil vokse ukontrollert om det blir ikke blir regulert.

• Utvalget ser ikke noen alternativ løsning som ikke over tid vil føre til økte utgifter. Selv om dagens situasjon opprettholdes, vil det medføre økte kostnader.

• Det vil bli behov for nye midler og ressurser sentralt til de rådene som er foreslått opprettet.

• Det vil fortsatt eksistere et marked som ikke er regulert av utdanningslovene, dvs. for utdanninger uten offentlige tilskudd eller studiefinansiering.

8.8 Referanser

NIFU skriftserie nr. 3/99 – Asbjørn Kårstein og Ellen Brandt – Opplæringstilbud på mellomnivå .

NIFU skriftserie nr.15/98 – Ellen Brandt og Grethe Hovland – Utdanningsinstitusjoner i alternativ medisin .

NOU 1997:25 Ny kompetanse. Grunnlaget for en helhetlig etter- og videreutdanningspolitikk.

Rapport nr 4-mars 1999 fra Arbeidsdirektoratet Arbeidsstyrke og registrert ledighet fordelt på alder og utdanning .

Knut Arild Larsen og Andreas Hompland, Rapport 3/99 fra ECON Trender i arbeidslivet .

Rapport 50/99 fra ECON Kompetanse- og rekrutteringsbehovene i staten .

Rolf Jensen (1999) The Dream Society , McGraw-Hill.

ECON Senter for økonomisk analyse (2000) Horisont 21 – Scenarier ved et nytt årtusen .

NOU 1999:34 Nytt millennium – nytt arbeidsliv. Trygghet og verdiskaping i et fleksibelt arbeidsliv. Innstilling fra Arbeidslivsutvalget.

Rapport ’99 Norsk kunstutdanning . Forslag til organisering. Innstilling fra arbeidsgruppe i juni 1999. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Trykksak F-4050/19.

Rapport ’99 Norsk musikkutdanning . Forslag til organisering. Innstilling fra arbeidsgruppe 2. juli 1999. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Trykksak F-4050/20.

«God på bunnen» Fremtidens yrkesdykkerutdanning. Innstilling fra arbeidsgruppe 17. mai 1998. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Redefining tertiary education. OECD 1998.

SOU 1999:119 Utvärderingen av KY. Utbildningsdepartementet.

SOU 1999:122 Kvalificerad yrkesutbildning. Slutbetänkande från Kommittéen för kvalificerad yrkesutbildning.

NOU 1999:33 Nyttige lærepenger – om utdanningsfinansiering i Lånekassen.