7 Lovtilknytning

7.1 Kort omtale av gjeldende lover

Utvalget har i det følgende vurdert lovtilknytning ut fra at vi i dag har disse utdanningslovene:

• Opplæringsloven Lov av 17. juli 1998 nr 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæring gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring i offentlige skoler og lærebedrifter. En rekke av lovens bestemmelser gjelder også for grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne.

• Universitets- og høgskoleloven Lov av 12. mai 1995 nr 22 angir i §  1 de universiteter og høgskoler loven gjelder for. Av §  2 framgår det at institusjonene ikke kan gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller det kunstneriske og faglige utviklingsarbeid. Loven har detaljerte bestemmelser om bl.a. styringsorganer, undervisning og eksamen. Spørsmålet om godkjenning av utdanning fra utenlandsk eller norsk institusjon som ikke går inn under loven, behandles i §  48, og spørsmål om fritak for eksamen eller prøve er regulert i §  49.

• Lov om teknisk fagskole Denne loven ble vedtatt 14. november 1999. Av §  1 framgår det at formålet bl.a. er å bidra til å dekke arbeidslivets behov for ledelsesutdanning og utdanning for å fylle nasjonale og internasjonale sertifiseringskrav. Videre er det bl.a. pekt på at teknisk fagskole skal være et etter- og videreutdanningstilbud som skal gi mulighet til faglig fordypning og kompetanse for videre utdanning. I Ot.prp. nr. 82 (1997–98) ble det vist til arbeidet i dette utvalget og til Stortingets vedtak 15. juni 1998 på grunnlag av Innst.O. nr. 70 (1997–98), der det går fram at en ønsker at loven skal gjelde inntil videre, i påvente av en avklaring av skoleslagets status og økonomiske grunnlag.

• Voksenopplæringsloven Lov av 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring har bl.a. som formål å bidra til å gi mennesker i voksen alder likestilling i adgang til kunnskap, innsikt og ferdigheter. Loven har bl.a. regler om opplæring gitt av studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner og statstilskudd til voksenopplæringsformål.

• Folkehøgskoleloven Lov av 8. juni 1984 nr. 64 om folkehøgskular. Folkehøgskolene er overveiende private og har en egen statlig tilskuddsordning. Minstealder ved inntak er normalt 17 år. Lovens forskrift fastsetter at de fleste elevene skal bo i internat. Regjeringen er i ferd med å nedsette et offentlig utvalg som skal utrede folkehøgskolene.

• Privatskoleloven Lov av 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring er som navnet viser en tilskuddslov, og loven inneholder tilskuddsordninger knyttet til ulike typer tilbud. Det stilles en rekke faglige krav, samt krav til organisering, administrasjon og økonomi for å bli godkjent som tilskuddsberettiget tilbyder eller tilbud.

• Privathøyskoleloven Lov av 11. juli 1986 nr 53 skal bidra til å sikre drift av private høgskoler med samme faglige nivå som de statlige høgskolene. Loven oppstiller en rekke generelle vilkår for godkjenning av en privat høgskoles eksamen eller grad, herunder krav knyttet til styringsordning, opptaks- og eksamensreglementer og lærerkvalifikasjoner, samt godkjent studieplan. Når et studium tilfredsstiller disse generelle kravene og det godtgjøres faglig jevngodhet, har en privat høgskole krav på å få sin eksamen eller grad godkjent som universitets- eller høgskoleeksamen eller –grad. For å få statstilskudd må en privat høgskole oppfylle de generelle vilkårene for godkjenning av eksamenen eller graden, samt visse spesielle vilkår. En privat høgskole har ikke krav på statstilskudd selv om både de generelle og spesielle vilkårene er oppfylt.

7.2 Forslag til lovtilknytning

Utvalget har vurdert ulike former for lovtilknytning og presenterer nedenfor forslag til fire løsninger. Tre av disse har alternativer.

• Løsning 1 har minst mulig endring som utgangspunkt

• Løsning 2 tar sikte på innpassing i voksenopplæringsloven og/eller folkehøgskoleloven

• Løsning 3 tar sikte på innpassing i opplæringsloven og lovene for høgre utdanning

• Løsning 4 tar sikte på én lov med utgangspunkt i lov om teknisk fagskole

Løsningene 1, 2 og 4 innebærer at godkjente private tilbud eller utdanningsinstitusjoner fortsatt skal få tilskudd etter bestemmelsene i privatskoleloven. Lov om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring er ikke tilpasset den situasjonen vi har i dag , bl.a. tilpasning som følge av Reform 94. Dette har ført til at den typen utdanning som denne utredningen omfatter, teknisk faller utenfor privatskoleloven, f.eks. når det gjelder formål og inntak. Den loven eller de lovene som blir valgt for mellomnivået, må ha henvisninger til privatskoleloven.

Overensstemmende med utvalgets synspunkter under kapittel 4.4 omfatter forslagene til løsning ikke bransjeutdanninger og bedriftsintern opplæring.

Utvalget forutsetter at staten har et overordnet ansvar for de utdanningene som faller inn under kriteriene for offentlig godkjenning.

7.2.1 Løsning 1 – Minst mulig endring

Lov om teknisk fagskole

• teknisk fagskole

Privatskoleloven

• bibelskoleutdanning

• kunstutdanninger

• sekretærutdanninger/yrkesrettede utdanninger

Fordeler ved løsning 1

• Den medfører ingen store endringer og krever derfor ikke ekstra ressurser til lovarbeid og utvikling av utdanningsområdet. Det blir den samme lovdekning som i dag.

• Privatskoleloven blir tilpasset dagens situasjon. Også med denne løsningen er det forutsatt at privatskoleloven må endres.

• Mange miljøer kan antas å se det som en fordel om teknisk fagskole får fortsette under en egen lov.

Ulemper ved løsning 1

• Offentlige og private utdanninger ses ikke i sammenheng. Det mange ser som et område med mange felles trekk, vil fortsatt bli behandlet under forskjellige ordninger og på forskjellige måter. Det blir dermed ingen markering av områdets egenart og den betydning det regnes å få i framtiden.

• Det blir liten fleksibilitet og dynamikk. Bruk av privatskoleloven fører nødvendigvis til lange prosesser for godkjenning.

• Når disse utdanningene ikke framstår mer enhetlig, vil de få mindre betydning som ledd i kompetansereformen og som etter- og videreutdanning for voksne.

Som redegjort for under kapittel 7.1, er privatskoleloven i utgangspunktet en lov om tilskudd. For grunnskolen og videregående opplæring er det en lov med forskrifter som regulerer disse utdanningsområdene. Selv om privatskoleloven endres slik at den klart omfatter også utdanninger på mellomnivået, bør disse utdanningene ha en lovmessig forankring utenfor privatskoleloven.

7.2.2 Løsning 2 – Bruk av voksenopplæringsloven, folkehøgskoleloven, eventuelt også lov om teknisk fagskole

Lov om voksenopplæring

• teknisk fagskole

• kunstutdanninger

• sekretærutdanninger/yrkesrettede utdanninger

Lov om folkehøgskoler

• bibelskoleutdanning

Alternativ

Et alternativ innenfor løsning 2 er at teknisk fagskole fortsatt ligger under lov om teknisk fagskole.

Fordeler ved løsning 2

• Voksenopplæringsloven kan være en logisk plassering. Dette er opplæring for voksne som har gjennomgått videregående opplæring eller har tilsvarende realkompetanse. Eksisterende lov vil kunne være et fundament for både offentlige og private tilbud for voksne.

• Det er mange likhetspunkter mellom folkehøgskolene og bibelskolene. Begge skoleslag er overveiende private. I utgangspunktet står begge fritt når det gjelder innhold og pedagogikk.

• Løsningen vil gi et mer samlet grep på området og kan legge til rette for en mer ensartet styring og organisering.

Ulemper ved løsning 2

• I tillegg til mindre endringer i privatskoleloven er det behov for omarbeiding av ytterligere to lover. Hvis man i tillegg velger å ha teknisk fagskole under egen lov, blir det fire lover å forholde seg til.

• Utvidelse av folkehøgskoleloven med annet skoleslag kan oppfattes som en svekkelse av folkehøgskolens identitet og særpreg.

• Dette er ikke en helhetlig løsning selv om den vil være mer samlende enn løsning 1.

• Teknisk fagskole har spesielle tradisjoner. Det kan oppfattes negativt om den ikke får beholde sin egen lov.

7.2.3 Løsning 3 – Bruk av opplæringsloven og lovene for høgre utdanning

Opplæringsloven

• alle typer opplæring på mellomnivået, unntatt kunstutdanningene

Universitets- og høgskoleloven/privathøyskoleloven

• kunstutdanningene

Alternativ

Et alternativ innenfor løsning 3 er at hver enkelt utdanning vurderes etter innhold og plasseres under henholdsvis opplæringsloven eller universtitets- og høgskoleloven/privathøyskoleloven.

Fordeler ved løsning 3

• All opplæring som ikke er høgre utdanning, ses i sammenheng og reguleres gjennom opplæringsloven. Det slås fast et prinsipp om at lengre utdanninger hører hjemme i høgre utdanning, mens kortere utdanninger plasseres på toppen av videregående opplæring. Dette kan ses på som et skritt videre i den tenkningen som lå bak en felles lov for grunnskolen og videregående opplæring.

• Dette vil gi et godt grunnlag for en mer enhetlig styring og organisering.

• Kunstutdanningene anses i stor grad som forskoler for høgre utdanning. En innpassing i universitets- og høgskoleloven, eventuelt privathøyskoleloven, vil gi institusjonene muligheter til å se hele utdanningsløpet under ett. Dette er i tråd med den tenkningen som gjør seg gjeldende internasjonalt.

Ulemper ved løsning 3

• Løsningen kan føre til at mellomnivåets egenart og funksjon ikke synliggjøres.

• Opplæringsloven bør få virke noe lengre før det gjøres omfattende endringer som inkluderer nye skoleslag.

• En omfattende endring av universitets- og høgskoleloven betyr bl.a. en revurdering av prinsippet om at loven kun skal omfatte statlige institusjoner.

• Plassering av kunstutdanningene, alternativt også flere av utdanningene på mellomnivået, sammen med høgre utdanning vil i dag ikke sikre den innflytelse for parter og brukere som et dynamisk og fleksibelt utdanningsområde har behov for.

Denne løsningen har en noe annen vinkling enn de øvrige. Med den utviklingen en ser når det gjelder å samordne i mer omfattende lover, finner utvalget det riktig at det vurderes også i denne sammenheng.

Som det framgår, fanger løsningen opp kunstutdanningenes posisjon som forskoler. Hvis det er aksept for at kunstutdanningene skal fungere som obligatoriske forskoler slik de tilnærmet gjør i dag, avspeiler dette forslaget denne spesielle rollen. Denne plasseringen av kunstutdanningene kan eventuelt også kombineres med de andre løsningsforslagene.

7.2.4 Løsning 4 – Ny lov for utdanninger på mellomnivået

En utvidet og omarbeidet lov om teknisk fagskole

• alle typer utdanning på mellomnivået

Alternativ

Et alterntiv under løsning 4 er at bibelskoleutdanningen også her legges til folkehøgskoleloven.

Fordeler ved løsning 4

• Lov om teknisk fagskole er i utgangspunktet godt egnet til å betjene hele dette området. Dette illustreres bl.a. ved at formålsparagrafen langt på vei er relevant også for de andre utdanningene på mellomnivået, selv om den må bygges noe ut.

• Tekniske utdanninger og andre praktisk-teoretiske utdanninger kan få en mer ensartet behandling fordi løsningen gir grunnlag for en mer enhetlig styring og organisering. Gjennom å samle alle typene utdanning i en lov blir området mer oversiktlig.

• Løsningen vil gi et løft og en identitet for utdanningene på mellomnivået. Flere utdanninger på dette nivået og mange parter og miljøer som engasjerer seg, vil medvirke til å gi status.

• Løsningen vil gi en positiv effekt for kompetansereformen.

Ulemper ved løsning 4

• Teknisk fagskole har spesielle tradisjoner. Det kan oppfattes negativt om den ikke får beholde en egen lov.

• Det tas ikke hensyn til de utdanninger og institusjoner som ønsker å høre inn under høgre utdanning.

7.2.5 Konklusjon

Utvalget går inn for løsning fire. Bare denne løsningen gir de praktisk-teoretiske utdanningene en mer ensartet behandling og en mer enhetlig styring og organisering. Gjennom å samle alle typene utdanning i en lov, blir området mer oversiktlig. Løsningen vil gi et løft og en identitet for disse utdanningene. Den vil også gi en positiv effekt for kompetansereformen.

Utvalget har sett på mulighetene for å inkludere alle utdanningene i den videregående opplæringen, eller å overføre alle til universitets- og høgskolesektoren, eventuelt dele de nåværende utdanningene mellom disse to nivåene og tilpasse dem til de eksisterende lovene. Utvalget har ikke funnet det naturlig å legge mellomnivået sammen med videregående opplæring, spesielt fordi de aller fleste av disse utdanningene bygger på fullført videregående opplæring, og med den nåværende gjennomføringsgrad for ungdom i videregående opplæring, vil denne tendensen forsterkes. Utvalget har heller ikke funnet det naturlig å inkludere mellomnivået i høgre utdanning. Universiteter og høgskoler har en tung intern styringsstruktur og ofte svak arbeidslivstilknytning. Disse forhold ivaretar ikke den fleksibiliteten som utvalget forutsetter.

Bruk av voksenopplæringsloven og folkehøgskoleloven, alternativt også lov om teknisk fagskole, vil gi flere lover for utdanning på mellomnivået og dermed forhindre et samlet grep om mellomnivået.

Utvalget vil ut fra argumentasjonen ovenfor ikke gå inn for løsningsforslagene 1, 2 og 3.

Utvalget går inn for at det utarbeides en ny lov for mellomnivået, en lov som dekker de utdanningene utvalget foreslår at det offentlige skal ha ansvar for. Utvalget foreslår videre at privatskoleloven justeres slik at tilskuddene til private tilbud forankres i den. Utvalget foreslår videre at forskrifter om tildeling av utdanningsstøtte i medhold av utdanningsstøtteloven endres slik at det blir en egen bestemmelse om inntil tre år for utdanningene på mellomnivået, jf. beskrivelse under kapittel 2.3.3.

7.2.6 Ny lov om utdanninger på mellomnivået

7.2.6.1 Navn på utdanningen og den nye loven

Utvalget har vurdert disse navnene på utdanningen og den nye loven:

• lov om fagskoler

• lov om fagskoleutdanninger

• lov om mellomutdanninger

• lov om kortere høgre utdanninger

• lov om praktisk-teoretiske utdanninger

• lov om fag- og spesialistutdanninger

Utvalget har flere steder i utredningen lagt vekt på at det ikke skal bygges institusjoner, men at det skal legges vekt på tilbudene, det vil si innholdet. Det er forutsatt at mange typer tilbydere skal kunne drive slik opplæring. Samtidig er praksisaspektet viktig på dette utdanningsområdet. Et navn som bare inkluderer skole, er ut fra dette ikke den beste løsningen.

Utvalget mener at lov om fagskoleutdanninger er den beste betegnelsen. Navnet inkluderer «utdanninger», men det enkelte tilbud eller institusjon kan kalle seg fagskole for … (f.eks. fagskole for helsefag, fagskole for økonomi og administrasjon, fagskole for tekniske fag, fagsskole for maritime fag, fagskole for bibelfag osv.).

Lov om mellomutdanninger mener utvalget også kan være akseptabelt. Mellomutdanninger har til en viss grad blitt tatt i bruk i forbindelse med utvalgets arbeid. Utvalget har imidlertid en klar oppfatning om at disse utdanningene ikke befinner seg på et nivå mellom videregående opplæring og høgre utdanning.

Lov om kortere høgre utdanninger er tatt med som en parallell til den danske modellen. Der nyttes betegnelsen «kortere videregående uddannelser». Kortere må da ses i sammenheng med at en i Danmark har både mellomlange og lange videregående uddannelser. Dansk «videregående uddannelse» tilsvarer norsk høgre utdanning.

Lov om korte praktisk-teoretiske utdanninger illustrerer langt på vei hvilke typer utdanninger det gjelder. Det framgår likevel ikke uten videre at disse utdanningene bygger på videregående opplæring, og de kan forveksles med fagopplæring og yrkesopplæring i videregående opplæring. Navnet er vanskelig å bruke på tilbud og institusjoner eller skoler.

Lov om fag- og spesialistutdanninger er språklig tungt og kan dessuten forveksles med spesialistutdanninger på andre områder.

Ut fra argumentasjonen ovenfor konkluderer utvalget med å foreslå lov om fagskoleutdanninger som lovens navn.

7.2.6.2 Innholdet i den nye loven

Utvalgets forslag er at en lov om fagskoleutdanninger skal omfatte et vidt felt. Den må framtre som helhetlig og ha med sentrale elementer som gir rammene for utdanningen. Videre må loven utformes slik at den fanger opp den store variasjonen av tilbud og tilbydere, både offentlige og private.

Utvalget mener at det primære siktemålet med loven skal være å sikre kvalitet i det faglige innholdet i utdanningen. Tilbydere skal i utgangspunktet ha stor frihet i organiseringen av sin virksomhet. Dette er nødvendig dersom en skal oppnå den fleksibiliteten og dynamikken utvalget forutsetter at dette utdanningsområdet skal ha.

Det er en forutsetning at privatskoleloven gjennomgås med sikte på at den skal omfatte fagskoleutdanningene. Dermed kan de økonomiske ordningene forankres i privatskoleloven og dagens finansieringsordninger i hovedsak videreføres.

Ved gjennomgangen av privatskoleloven må det samtidig avgjøres hvilke av lovens bestemmelser som skal gjelde for private tilbydere av fagskoleutdanninger.

Nedenfor gis det en kort omtale av det utvalget mener vil være det viktigste av innholdet i en ny lov.

Formål

I formålsparagrafen må det inngå at fagskoleutdanningene på en fleksibel måte skal dekke arbeidslivets, samfunnets og den enkeltes behov for kortere praktisk-teoretiske utdanninger. Det må bl.a. komme fram at utdanningene skal gi mulighet til faglig fordypning og kompetanseheving for arbeidstakere og de som er virksomme i frivillig sektor. En oppgave er videre å fylle utdanningskravene til nasjonale og internasjonale sertifikater. Fagskoleutdanningenes plassering som en selvstendig praktisk-teoretisk tertiærutdanning slås fast.

Ansvar for utdanningen

Loven må plassere det øverste ansvaret hos Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Men det er viktig å få med det ansvaret som hviler direkte på utdanningstilbyder, samt på fagrådene på de ulike områdene.

Godkjenning

Spesielle prosedyrer for behandling av søknader om godkjenning må tas inn. Som krav til godkjenning vil flere av utvalgets forslag til kriterier være aktuelle. Det gjelder bl.a. at opplæringen skal være yrkesrettet eller rettet mot andre samfunnsbehov, at behovet for utdanningen skal dokumenteres, samt utdanningens lengde. For å unngå at godkjenningsordningen blir en flaskehals, må det gis en mulighet til midlertidig godkjenning.

Krav til tilbydere

Loven må ha bestemmelser om hvem som kan være tilbydere av slik utdanning, dvs. både offentlige og private og insitutsjoner på videregående og høgre nivå. Videre må kvalitetsikringen forankres i loven.

Krav til utdanningen

Utvalgets forslag til kriterier for fagplaner, moduloppbygging, sluttdokument, vitnemål eller modulbevis er relevante her. At utdanningen skal være bygget opp på en slik måte at den kan vurderes i forhold til høgre utdanning, er et spesielt viktig moment.

Inntak

Utvalget mener at en må bruke kriterieforslaget om at inntakskravet skal være fullført videregående opplæring eller tilsvarende. Det er forutsatt at det ved behov kan fastsettes tilleggskrav. Betingelsene for dette, og hvordan dette skal gjøres, må fastsettes i lov.

Styring

Dette må ses i sammenheng med avsnittet om ansvar. Organisasjons- og styringssystemet må utdypes. Det må tas med hvilken rolle de ulike aktørene har og forbindelseslinjene mellom dem. Nasjonalt råd for fagskoleutdanninger og fagrådene må lovfestes, samt prinsipper for sammensetningen og oppnevningen av disse.

Finansiering

Det må lovfestes en ordning for finansiering av offentlige utdanningstilbud, dvs. tilsvarende de tilbudene som i dag gis i de fylkeskommunale tekniske fagskolene. Etter utvalgets forslag skal tilskudd til privat fagskoleutdanning i denne loven henvises til privatskoleloven. Utvalgets forslag går ellers ut på at staten skal gi direkte tilskudd til de offentlige fagskoleutdanningene. Staten gir full dekning for studieplasser for studenter i offentlige tilbud. De samme satser kan danne grunnlag for tilskuddet til private fagsskoleutdanninger etter privatskoleloven.

Kvalitetssikring

Som det framgår av kapittel 6.4, legger utvalget stor vekt på kvalitetssikring og foreslår at kvalitetssikringen skal lovfestes. Dette kan eventuelt gjøres ved at departementet får fullmakt til å fastsette en forskrift om kvalitetssikring med det innhold som utvalget har foreslått. Etter utvalgets mening er det uansett nødvendig å ha med en bestemmelse som forplikter tilbydere når det gjelder kvalitetssikring.

Evaluering og kontroll

Det må lovfestes prinsipper for evaluering og kontroll, og hva dette skal omfatte. Departementet kan gis fullmakt til å gi utfyllende forskrift om evaluering og kontroll.

7.2.7 Om bibelskolene og menighetsrelatert praktisk opplæring

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 45 Om tilskuddssystemet til private skoler (1997–98) ble det i tillegg til vedtaket om endringene i tilskuddssystemet, gjort følgende flertallsvedtak:

«Stortinget ber Regjeringen framme nødvendige lovforslag slik at opplæringen innenfor de menighetsrelaterte arbeidsfelt innen de religiøse trossamfunn legges inn under de enkelte trossamfunn, menigheter og organisasjoner.»

Det ble bl.a. pekt på at det ikke er et offentlig ansvar å godkjenne «opplæring som har karakter av intern skolering». Utvalget er av departementet bedt om å gi synspunkter på dette.

Det er naturlig å skjelne mellom de bibelskolene som nå gir høgskoleeksamen og vekttall i høgskolesystemet, og de som gir utdanning uten høgskolekompetanse. De skolene og fagtilbudene med tildelt eksamensrett som fullt ut eller delvis gir høgskolepoeng, berøres etter utvalgets oppfatning ikke av spørsmålet om menighetsintern opplæring.

Bibelskolenes innhold, organisering og oppgaver er beskrevet i kapittel 2.4.2. Opplæringen ved bibelskolene omtales, bl.a. i forbindelse med vurderinger etter privatskoleloven, som yrkesrettet opplæring som ikke gis i offentlig yrkesopplæring. Utvalget mener det er viktig at fagutdanningene på mellomnivået er yrkesrettet og gir mulighet til å gå inn i bestemte funksjoner og arbeidsoppgaver. Praktisk eller yrkesrettet opplæring i bibelskolesammenheng vil foregå f.eks. gjennom arbeid med barn eller eldre, gjennom en frikirkepastorrolle eller virksomhet i et evangelisk kor. Ansvarlig for disse oppgavene er menigheten under veiledning av skolens pedagogiske ansvarlige. Utvalget vil se det som uheldig om slik praksis ikke skulle inngå i bibelskolenes fagplaner.

I kapittel 5 framsetter utvalget forslag til kriterier for opplæringstilbud på mellomnivået. I kapittel 6 er det foreslått et kvalitetssikringssystem. Det er også foreslått en overgangsordning for tilbud som er godkjent etter gjeldende ordninger. Bibelskoler som ønsker å bli godkjent etter den nye ordningen med fagskoleutdanninger, vil da i løpet av overgangsperioden måtte få sine fagplaner vurdert på nytt, og skolene vil bli underlagt et kvalitetssikringssystem. I denne sammenhengen vil også praksisens relevans i fagplanene måtte bli vurdert. Eventuell opplæring som ikke kommer inn under ordningen med fagskoleutdanning som utvalget foreslår, vil være de enkelte trossamfunns, menigheters og organisasjoners eget ansvar.