1 Oppnevning, mandat og sammendrag

1.1 Mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon av 5. mars 1999 nedsatte Regjeringen utvalget for å vurdere opplæring som ikke går inn under opplæringsloven, universitets- og høgskoleloven eller privathøyskoleloven. Kirke-, utdannings- og forskningsministeren ga i den kongelige resolusjonen følgende bakgrunn for oppnevning av utvalget:

«Nokre utdanningstilbod ligg i eit mellomnivå mellom vidaregåande opplæring og høgre utdanning, f.eks. tekniske fagskolar, kunstskolar og bibelskolar.

I St meld nr 42 (1997–98) Kompetansereformen, som no er behandla i Stortinget, vert det sagt at ein vil komme attende til Stortinget med forslag til lovheimel og ordning for finansiering for teknisk fagskole, og at teknisk fagskole må sjåast i samanheng med andre tilbod som ligg på nivået mellom vidaregåande opplæring og høgre utdanning – og som det er behov for å utrede nærmare. Vidare blir det i meldinga sagt at den enkelte verksemda, bransjane, etatane og fagdepartementa bør kunne stå for utvikling og godkjenning av modular av varierande omfang som byggjer på læreplanar i den vidaregåande opplæringa.

Det er behov for å sjå nærmare på situasjon og behov for denne type offentlege og private tilbod i framtida og vurdere plassering i eit heilskapleg opplæringssystem.»

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalet skal utrede behovet for ulike typar opplæringstilbod som i dag korkje kan definerast som vidaregåande opplæring eller høgre utdanning. Dette gjeld til dømes teknisk fagskole, bibelskolane, kunstutdanningane, sekretærutdanningane m fl . Utvalet skal vurdere og eventuelt foreslå plassering og lovtilknyting for dei tilboda ein ser behov for, innafor eit heilskapleg opplæringssystem, dvs. grunnskole, vidaregåande opplæring, høgskolar, universitet, vaksenopplæring, etatsopplæring og etter- og vidareutdanning. Utvalet må gjere vurderingane på bakgrunn av dei prinsippa som gjeld for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåa. Utvalet må leggje vekt på det internasjonale perspektivet ved å sjå det norske opplæringssystemet i forhold til utvikling og tendensar i andre land.

Utvalet skal definere nokre felles kriterium for opplæring på mellomnivået f.eks. omfang, struktur, kompetanse og organisering. Kompetanse må ein sjå både i forhold til reell fagkompetanse og i forhold til inntak til høgre utdanning.

Utvalet skal vurdere kriterium for å trekkje ei grense mellom det offentlege ansvar og bedriftene og det private sitt ansvar for slik opplæring.

Utvalet skal óg utrede og foreslå retningsliner for korleis den enkelte verksemda, bransjane, etatane og fagdepartementa kan stå for utvikling og godkjenning av modular av varierande omfang som byggjer på læreplanar i vidaregåande opplæring. Utvalet må i denne samanhengen orientere seg om og ta omsyn til prosjekt som er i gang på dette området, t d Sosial- og helsedepartementets utvikling av modular/læreplanar for vidareutdanning for personell med helse-og sosialfag frå vidaregåande opplæring.

Utvalet sitt forslag må vere kostnadsutrekna. Økonomiske og administrative konsekvensar av dei ulike alternativa må vurderast. Minst eit av forslaga må vere basert på uendra ressursbruk, jf. Utredningsinstruksen §   2.3.

Utvalet må bruke ei arbeidsform som inkluderer kontakt med aktuelle miljø.»

Utvalget fikk frist til 1. mars 2000 med å levere sin innstilling.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

Utdanningsdirektør Bjørn Berg, Statens utdanningskontor Hedmark, leder

Regionkoordinator Kristoffer Forfang, Opplæringsregion Nord

Kontorsjef Nina Storeng, Toll- og avgiftsdirektoratet

Utdanningssekretær Berith Bergersen, Landsorganisasjonen i Norge

Opplæringsleder Elisabeth Lange, Næringslivets Hovedorganisasjon

Fylkesutdanningssjef Turi Løvdal, Kommunenes Sentralforbund

Generalsekretær Torgeir Flateby, Kristne Friskolers Forbund

Rektor Ingar Lae, Norske Privatskolers landsforbund

Sekretærer for utvalget har vært rådgiver Turill Rasmussen og rådgiver Else Husa i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har i perioden 23. mars 1999 til 29. februar 2000 hatt 7 møter samt 3 todagers arbeidsseminar.

Utvalgets leder og sekretariat har hatt møter med kontaktpersoner fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kulturdepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet.

Utvalgets leder og sekretariat har også hatt møter med representanter for Mjøsutvalget, Aamodtutvalget, utredningsgruppe for utdanning i vern og bevaring av eldre bygninger, utredningsgruppe for Statens dykkerskole, utredningsgruppe for Statens trafikklærerskole, utredningsgruppe for norsk kunstutdanning, Rådet for ingeniørutdanning, Voksenopplæringsforbundet og Norges Rederiforbund.

Utvalget delte seg i to grupper og var på studiereiser i henholdsvis Nederland og Skottland. Lederen av utvalget har i tillegg vært på et besøk i Finland. Det ble videre gitt orienteringer på møter i utvalget om den danske reformen innenfor «de korte videregående uddannelser» og om det svenske forsøket med «Kvalificerad yrkesutbildning».

Som grunnlag for arbeidet i utvalget foretok Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) på vegne av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet en kartlegging av omfanget av opplæring som ikke går inn under opplæringsloven, universitets- og høgskoleloven eller privathøyskoleloven (NIFU skriftserie nr. 3/99).

1.3 Sammendrag av utredningen

I kapittel 1 framgår utvalgets mandat og sammensetning, og det gis en sammenfatning av utredningen. I sammendragets punkt 1.3.1 redegjøres det for hovedpunktene i utvalgets innstilling, med en særskilt presentasjon av utvalgets forslag i boks 1.1.

Kapittel 2 gir en beskrivelse av området bl.a. på bakgrunn av kartleggingsundersøkelsen foretatt av NIFU.

I kapittel 3 beskrives det internasjonale perspektivet bl.a. med utgangspunkt i OECD-rapporten « Redefining Tertiary Education » fra 1998. De ulike tilnærmingsmåtene til opplæring på nivået mellom videregående opplæring og høgre utdanning i Sverige, Danmark, Finland, Nederland, Skottland, Tyskland og USA blir belyst særskilt.

I kapittel 4 drøfter utvalget behovet for utdanningstilbud på mellomnivået.

I kapittel 5 foreslår utvalget kriterier for godkjenning av utdanninger på mellomnivået.

I kapittel 6 foreslår utvalget en modell for styring og organisering av godkjente utdanninger på mellomnivået.

I kapittel 7 drøfter og foreslår utvalget lovtilknytning for godkjente utdanninger på mellomnivået.

I kapittel 8 gis en vurdering av økonomisk virkninger, samt administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag.

1.3.1 Hovedpunktene i utredningen

Kapittel 2

Begrepet «mellomnivået» blir i utredningen brukt om opplæring som i tid kommer etter videregående opplæring, og som ikke er forankret i lovene om høgre utdanning. Denne definisjonen er imidlertid ikke helt dekkende, da en del av de aktuelle utdanningstilbudene ikke krever gjennomgått videregående opplæring. Mellomnivået er heller ikke et krav for inntak til høgre utdanning. Allikevel er disse utdanningstilbudene en viktig del av det norske utdanningssystemet.

Utvalget har valgt å konsentrere seg om opplæring som er forholdsvis stabil og av noe omfang. Når det gjelder bedriftsintern opplæring og kortere markedsrettede kurs, har utvalget ikke forslag til endringer. Den opplæringen som tilbys ved folkehøgskolene, er heller ikke berørt. Folkehøgskolene er overveiende private utdanningstilbydere med statsstøtte som reguleres av en egen lov. Etatsopplæringen er beskrevet for oversiktens skyld, men utvalget har ikke kommet med forslag til endringer av denne typen intern opplæring.

Kapittel 3

I OECD-rapporten « Redefining Tertiary Education» understrekes behovet for et paradigmeskifte innenfor høgre utdanning ved at institusjonene i større grad enn tidligere skal kunne møte et vidt spekter av ønsker og behov i hele befolkningen. Begrepet «tertiærutdanning» refererer til nivået etter videregående opplæring og inkluderer både universiteter og høgskoler og annen utdanning som kommer etter videregående opplæring i tid.

Den internasjonale utviklingen taler for at mellomnivået enten formaliseres og tydeliggjøres som egen utdanning eller integreres i høgskolesystemet. Trenden er å utvikle ett- eller toårige postgymnasiale utdanninger som er etterspurt i arbeidslivet. Samtidig skjer det en reformering av universitets- og høgskolesystemet. De tradisjonelt lange akademiske utdanningene suppleres med kortere, mer yrkesrettede utdanninger der både forskningens og arbeidslivets utvikling bestemmer innholdet.

Utvalget valgte å studere nærmere løsningene for organisering av mellomnivået i Danmark, Sverige, Finland, Nederland og Skottland. Begrunnelsen for dette valget er at det i disse landene forberedes eller nylig har vært satt i verk reformer innenfor opplæring på det aktuelle området.

Utvalget har spesielt merket seg den danske styringsmodellen for de korte videregående utdanningene med Erhvervsakademirådet og rådgivende utvalg. Utvalget har også hatt god nytte av å studere de systemer for kvalitetssikring av opplæringen som kom best til syne i Nederland og Skottland, men som også er en del av den danske lovgivningen for «korte videregående uddannelser»

Kapittel 4

Behovet for utdanninger på mellomnivået vil i høy grad være preget av samfunnsendringene. Strukturelle endringer og økonomisk internasjonalisering er allerede tydelige utviklingstrekk. Dette fordrer endringer i organisasjonsstrukturer og nye måter å lede organisasjoner på. Det stilles krav om økende fleksibilitet og forbedring når det gjelder kvalitet og produktivitet både innenfor arbeidslivet og i samfunnslivet for øvrig. Samlet gjør dette at utviklingen av de menneskelige ressurser og talenter blir avgjørende for den videre utvikling. Endringene som utdanningssystemet har gjennomgått på 90-tallet, gjør det også nødvendig å analysere behovene for opplæringstilbud på mellomnivået i en helhetlig ramme.

Den danske framtidsforskeren Rolf Jensen beskriver i boka « The Dream Society» seks framtidige markedsprofiler: markedet for opplevelser, markedet for vennskap og kjærlighet, markedet for omsorg, markedet for «hvem er jeg», markedet for trygghet og markedet for holdninger. Felles for disse markedsprofilene er at de bygger på følelser.

ECON Senter for økonomisk analyse har i boken « Horisont 21 – Scenarier ved et nytt årtusen» sammenfattet arbeidet i prosjektet med samme navn, som har pågått siden høsten 1998. Prosjektet tegner tre framtidsscenarier av Norge anno 2020, der samfunnets endringskompetanse tillegges avgjørende vekt. Boken introduserer fire internasjonale trender som vil påvirke utviklingen av Norge inn i neste årtusen: individualisering, globalisering, teknologi og kompetanse.

I NOU 1999:34 Nytt millennium – nytt arbeidsliv trekker arbeidslivsutvalget fram at arbeidslivet blir mer kunnskapsbasert, og at flertallet av arbeidstakerne utfører oppgaver knyttet til tjenesteyting, service og omsorg. Av utredningen framgår det at utviklingen vil bli preget av at arbeidstakerne har mer mangfoldige livssituasjoner og livsløp, og dermed andre behov i sine tilpasninger. Arbeidslivsutvalget tar ikke opp utdanning i sin utredning. Men det er nærliggende å se sammenhengen mellom de nye krav som stilles til arbeidslivet, og de krav som etter hvert i sterkere grad vil bli stilt til opplæringssystemet. Også opplæringssystemet vil bli utsatt for forventninger om fleksibilitet og tilrettelegging. Og det kan settes spørsmålstegn ved om dagens utdanningssystem i stor nok grad har tatt inn over seg behovet for opplæring innenfor vekstnæringene.

Av en rekrutteringsundersøkelse utarbeidet og utført av ECON for Arbeids- og administrasjonsdepartementet ( Rapport 50/99 ), framgår det at samtidig som andelen sysselsatte med høgre utdanning øker, er det høyst usikkert om det blir noen vesentlig økning i behovene for arbeidstakere med slik utdanning. Det vil derimot bli økende knapphet på grunnutdannede.

ECONs rekrutteringsundersøkelse tyder på at man vil nå et metningspunkt når det gjelder arbeidsmarkedets behov for høgre utdannede. En må imidlertid anta at behovet for yrkesrettet utdanning vil bli stort i de nærmeste 20 årene på grunn av arbeidets kompleksitet og på grunn av kravene til fleksibilitet.

Utvalget ser et tydelig behov for utdanninger som i dag ikke blir ivaretatt gjennom videregående opplæring eller høgre utdanning. Ut fra de utviklingstrekk som er presentert i dette kapitlet, mener utvalget at utdanning på mellomnivået må dekke følgende behov i samfunnet:

• yrkesutdanning, spesialiseringer og sertifiseringer som ikke har en naturlig plass i videregående opplæring eller høgre utdanning i dag

• muligheten til raskt å fange opp endringsbehov i samfunns- og arbeidsliv

• bedre den enkeltes karrieremuligheter og muligheter på arbeidsmarkedet

• være alternativer til høgre utdanning

• styrke den enkeltes personlige utvikling, etiske bevissthet og individuelle kompetanse

• bedre mulighetene for opptak til høgre utdanning

• bidra til generell kompetanseheving i samfunnet

Kapittel 5

Utvalget foreslår nedenfor kriterier for godkjente utdanninger på mellomnivået. Kriteriene gjelder uavhengig av hvem som er tilbyder.

• Utdanningen skal enten være yrkesrettet eller rettet mot andre samfunnsbehov. Det må også legges vekt på den enkeltes personlige utvikling og individuelle kompetanse.

• Det skal være dokumentert at det er et behov for utdanningen.

• Inntakskravet skal være fullført videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse.

• Utdanningens sluttkompetanse skal tilsvare minst ett år fulltids opplæring. Utdanningen skal ikke være lengre enn tilsvarende to år fulltids opplæring.

• Utdanningen skal føre fram til et sluttdokument, vitnemål eller beskrivelse av opplæringen.

• Utdanningen skal kunne moduloppbygges og være tilrettelagt for fleksibel opplæring. Modulene skal tilsvare minst tre måneder fulltids opplæring.

• Utdanningen skal være vesentlig forskjellig fra den som gis i videregående opplæring, men den kan være påbygning på slik opplæring.

• Utdanningen skal være bygd opp på en slik måte at den kan vurderes i forhold til høgre utdanning.

• Den som driver utdanningen, må forplikte seg til å følge de ordninger for godkjenning, evaluering og kvalitetssikring som gjelder.

De private tilbud i markedet som etter disse kriteriene blir liggende utenfor myndighetenes ansvar, vil fortsatt være underlagt de alminnelige lovbestemmelser og tilsynsordninger for f.eks. markedsføring og forbrukerrettigheter. Disse tilbudene er ikke forutsatt fulgt opp av utdanningsmyndighetene.

Opplæring som bedrifter, bransjer og etater tar initiativ til å etablere ut fra egne behov, faller utenfor utdanningsmyndighetenes ansvarsområde i denne sammenhengen. Men det er ikke noe til hinder for at slike tilbud kan struktureres slik at de oppfyller kriteriene.

Kapittel 6

Utvalget ser det som nødvendig å komme fram til en ordning som plasserer det øverste systemansvaret hos departementet, men som samtidig er slik organisert og regulert at utdanningstilbydere og faglige miljøer og bransjer får større innflytelse.

Et viktig punkt i tillegg til det kriteriesettet som er foreslått, vil være å fastsette et system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling som alle tilbydere må forplikte seg til å følge for å kunne få noen form for offentlig godkjenning.

Et nasjonalt råd er tenkt som et strategisk rådgivende organ for departementet når det gjelder utdanningspolitiske og overordnede faglige spørsmål som berører utdanningsfeltet. Rådet skal primært være et policy-organ. I tillegg tenker man seg fagråd innenfor hovedområdene av tilbud, f.eks. økonomiske og administrative fag, helsefag, kunstfag, bibelfag og innenfor tekniske fag og håndverksfag. Rådene må være sammensatt av de aktuelle partene på de ulike områdene. Miljøene og organisasjonene som berøres, må høres når det gjelder rådsstruktur og representasjon.

Disse fagrådene blir etter utvalgets oppfatning meget sentrale og viktige for styringen av opplæringstilbudene og for muligheten til å sikre kvaliteten. De vil representere fagkunnskapen og ha oversikt over behov på sine områder. Utvalget foreslår at fagrådene oppnevnes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet etter forslag fra de parter og organisasjoner som har interesse i fagområdet.

Utvalget understreker at fleksibilitet er et nøkkelord for denne utdanningstypen, og at det skal utvikles tilbud, ikke bygges institusjoner. Det er viktig at tilbyderne står mest mulig fritt når det gjelder organiseringen av undervisningen knyttet til deres spesielle områder, men utvalget mener det på mange områder må utarbeides nasjonale rammeplaner. Det må ligge til grunn noen føringer og krav ut fra at tilbudene er rettet mot voksne.

Utvalget legger vekt på at utdanningstilbudene ikke skal være blindgater. De skal inngå i en realkompetansetenkning. Forslaget om opptak til høgre utdanning på grunnlag av realkompetanse, blir viktig for utdanningene på mellomnivået. Denne siden må ivaretas når tilbud planlegges og godkjennes. Kompetanse for yrkesutøvelse er sentral for disse utdanningstilbudene. Det er likevel avgjørende at en også sikrer seg aksept i universitets- og høgskolesystemet slik at de som ønsker det, kan fortsette den veien. Utvalget vil se det som en fordel om tilbyder og fagråd samarbeider med et universitet eller en høgskole om innholdet i utdanningstilbudet for å få avklart hvilke muligheter som finnes for godskriving eller avkorting av studier. På denne måten vil det være mulig å finne ordninger som på systemnivå, gjennom avtaler, løser både inntaks- og avkortingsspørsmål for studenter som ønsker å fortsette med høgre utdanning. Det er heller ikke noe til hinder for at høgre utdanningsinstitusjoner selv kan være tilbydere av utdanning på mellomnivået.

Uansett hvilken lovtilknytning som velges, må kvalitetssikringen forankres i loven eller lovene. En lovbestemmelse, eller en eventuell utdypende forskrift, må plassere ansvaret for kvalitetssikringen hos fagrådene og utdanningstilbyder og legge opp til rutiner for kvalitetssikring, inkludert bl.a. evaluering og rapportering.

Kapittel 7

Utvalget har vurdert lovplassering i forhold til eksisterende utdanningslover, dvs. opplæringsloven, universitets- og høgskoleloven, lov om teknisk fagskole, voksenopplæringsloven, folkehøgskoleloven, privatskoleloven og privathøyskoleloven. Det er vurdert og drøftet løsninger for forskjellige kombinasjoner av disse. Felles for de fleste av disse kombinasjonene er at de gir en uoversiktlig løsning og gjør det vanskelig å se de ulike utdanningene i sammenheng. Utvalget konkluderer med at den beste løsningen er å legge lov om teknisk fagskole til grunn for utarbeidelse av en ny, egen lov om utdanninger på mellomnivået. Utvalget foreslår videre at privatskoleloven justeres i henhold til dette.

Kapittel 8

Utvalget ser mange positive sider ved et godt fungerende mellomnivå. Det er viktig at området reguleres og blir mer oversiktlig.

Utvalget ser ikke noen alternativ løsning som over tid ikke vil føre til økte utgifter. Selv om dagens ordninger opprettholdes, vil det medføre økte kostnader.

Utvalget ser også for seg at et vel fungerende mellomnivå vil kunne føre til økning i studenttallet, og dermed økte kostnader. På den annen side vil en del av denne kostnadsøkningen over tid kunne spares inn innenfor høgre utdanning.

Drift av den styringsstrukturen som utvalget foreslår, vil medføre behov for nye midler i størrelsesorden 4–5 mill. kroner per år.