5 Betenkning avgitt til utvalget fra professor Johs. Andenæs

Forholdet mellom regjering og påtalemyndighet

I brev av 30.09.1999 har utvalget anmodet meg om en betenkning med en generell vurdering av forholdet mellom regjeringen og aktoratet i saker hvor hensynet til fremmede makter kommer inn. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget er kritikk av myndighetenes opptreden i Lillehammer-saken, men jeg forstår det slik at det ligger utenfor mitt oppdrag å ta standpunkt til om det foreligger konkrete kritikkverdige forhold.

Jeg skal først gi en generell omtale av forholdet mellom regjering og påtalemyndighet, og dernest ta opp de særlige forhold som gjør seg gjeldende når hensynet til fremmede makter kommer inn.

Generelt om forholdet mellom regjering og påtalemyndighet

I straffeprosessloven av 1887, som gjaldt på tiden for Lillehammer-saken, het det i § 73, 2. ledd: «Riksadvokaten har den overordnede ledelse av påtalemyndigheten. Alene Kongen kan utferdige alminnelige regler og meddele bindende pålegg angående utførelsen av hans verv».

1

Den nåværende straffeprosesslov av 1981 § 56, 2. ledd har samme innhold, bare at det i stedet for «Kongen» står «Kongen i statsråd». Dette innebærer ingen realitetsendring.

Formålet med bestemmelsene i strpl. 1887 § 73 2. ledd og strpl. 1981 § 56, 2. ledd er å sikre påtalemyndighetens politiske uavhengighet. I forarbeidene til straffeprosessloven av 1887 heter det: «Grunnsetningen bør være at ledelsen av påtalemyndigheten bør gjøres så stabil og så uavhengig av politiske svingninger og hensyn som mulig, uten at den dog kan unndras den konstitusjonelle ansvarlighet.» 1 Etter lovens ordning er riksadvokaten ikke underordnet Justisdepartementet, slik som tilfellet er i Danmark. Hvis Kongen (det vil si regjeringen) utøver sin myndighet etter straffeprosessloven, vil dette fremgå av regjeringsprotokollene, og utøvelsen av myndigheten kommer dermed under parlamentarisk kontroll.

Kongens myndighet til å gi generelle regler om påtalemyndigheten har stor praktisk betydning, og har resultert i påtaleinstruksen, fastsatt ved kongelig resolusjon. Derimot har det såvidt vites aldri hendt at Kongen har omgjort riksadvokatens avgjørelse i en konkret sak eller instruert om hvordan saken skulle avgjøres. I noen typer av saker bestemmer straffeprosessloven at påtalespørsmålet skal avgjøres av Kongen, således når det er spørsmål om tiltale for straffbare handlinger i tjenesten av embetsmenn og andre tjenestemenn tilsatt av Kongen (strpl. 1981 § 64). I slike saker følger Kongen vanligvis innstillingen fra riksadvokaten, men det har forekommet i enkelte tilfelle at innstillingen er blitt fraveket, således i Børre Knudsen-saken i 1980, hvor regjeringen i strid med riksadvokatens innstilling ga påtaleunnlatelse for embetsforsømmelse, men senere anla sivil avskjedssak. 2

2

Straffeprosesslovens regler om forholdet mellom regjering og påtalemyndighet handler om regjeringens adgang til å treffe bindende avgjørelser. Derimot taler loven ikke om uformell underhåndspåvirkning. I den utstrekning slik underhåndspåvirkning måtte forekomme, er den unndratt fra offentlig innsyn og dermed muligheten for kritikk. Slik skjult politisk innblanding i et formelt uavhengig rettsvesen er vel kjent fra ikke-demokratiske land.

Prinsippet om påtalemyndighetens politiske uavhengighet tilsier at den også skal være fritatt for påtrykk fra de politiske myndigheter. Jeg kan ikke se at spørsmålet om slike underhåndskontakter er drøftet i den juridiske litteratur. Derimot er Straffeprosesslovkomiteen så vidt inne på det i sin innstilling fra 1969 om ny straffeprosesslov. Det heter her i omtalen av behovet for å sikre påtalemyndigheten politisk uavhengighet, at «det vesentlige i den forbindelse er at riksadvokaten og påtalemyndighetens andre tjenestemenn utnevnes etter faglige kvalifikasjoner, og at de ikke blir gjenstand for politisk underhåndspåtrykk fra Regjeringens side» (Innst. s. 169, 1 sp.). Komiteen synes her å ta det som en selvfølge at slikt politisk underhåndspåtrykk er kritikkverdig.

Straffeprosesslovkomiteen bruker uttrykket «underhåndspåtrykk». En underhåndshenvendelse kan ha form av et ønske, en anbefaling, en henstilling. Uansett formen vil enhver henvendelse om saken fra en statsråd av vedkommende tjenestemann i påtalemyndigheten føles som et politisk påtrykk. Det gjelder kanskje i særlig grad for de underordnede ledd i påtalemyndigheten. Påtaleavgjørelser skal på samme måte som domstolsavgjørelser treffes på grunnlag av lovens regler og det foreliggende bevismateriale. En innblanding fra politisk hold vil være et forstyrrende moment i beslutningsprosessen, og må som utgangspunkt betraktes som kritikkverdig selv om den ikke er lovstridig.

Denne oppfatning ser også ut til å være akseptert av de politiske myndigheter.

Forholdet mellom påtalemyndighet og regjering på etterforskningsstadiet ble drøftet av Stortinget 1997 i forbindelse med den såkalte Furre-saken. Daværende statsminister Torbjørn Jagland uttalte i sin redegjørelse til Stortinget bl.a. at etterforskning hører inn under påtalemyndighetens ansvarsområde, og fortsatte:

«Vi har en lang og sikker tradisjon for at vurderinger av denne art ikke skal styres av politiske myndigheter. - Riksadvokaten har gitt uttrykk for samme vurdering. - Ut fra de samme betraktninger mener jeg meg avskåret fra å vurdere selve grunnlaget for innledningen av etterforskningen mot Berge Furre.»

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite uttalte i tilknytning til dette:

«Komiteen er enig i Regjeringens vurderinger av dette forhold, og vil understreke viktigheten av at politiske myndigheter ikke legger seg opp i forhold som er underlagt påtalemakten. Komiteen vil understreke at dette forhold også må gjelde Stortinget og dets organer, slik at det ikke skapes uklarhet i forholdet mellom landets statsmakter.» 3

Komiteens innstilling på dette punkt var enstemmig. En dissens fra representanten fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, var begrunnet med at han mente statsministeren og justisministeren hadde øvd press på riksadvokaten.

3

Spørsmålet er videre om saker hvor hensynet til fremmede makter kommer inn, står i en særstilling. Jeg antar at dette må bero på hvilken type påtaleavgjørelse det gjelder.

Begjæring om lukkede dører og om hemmelighold av forhandlingene.

Ved enkelte typer avgjørelser bestemmer loven at det skal legges avgjørende vekt på hensynet til fremmede makter. Etter domstolloven § 125 kan retten beslutte at et rettsmøte skal holdes for lukkede dører bl.a. når hensynet til statens forhold til en fremmed makt krever det. Det er retten som treffer avgjørelsen, men det vil som regel skje etter begjæring fra påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten har ingen særlig kompetanse til å bedømme hva hensynet til fremmed makt krever. Det er Utenriksdepartementet som er det statsorgan som behandler utenrikspolitiske saker. Det er derfor naturlig at påtalemyndigheten drøfter spørsmålet med Utenriksdepartementet, og det kan heller ikke være noe i veien for at departementet selv tar kontakt med påtalemyndigheten hvis det har kjennskap til en sak hvor spørsmålet er aktuelt. At Utenriksdepartementet gjør rede for sitt syn overfor påtalemyndigheten, kan i slike tilfelle ikke betraktes som noen uberettiget innblanding i rettssaken. Utenriksdepartementet tar ikke sikte på å påvirke utfallet av saken, men på å redusere mulige utilsiktede skadevirkninger av selve behandlingen av saken. Det må være påtalemyndighetens valg om den vil opplyse retten om departementets standpunkt og i tilfelle begrunnelse, eller om den vil nøye seg med å ha dette som bakgrunnskunnskap for sin begjæring om lukkede dører. Hvis påtalemyndigheten overfor retten påberoper seg departementets standpunkt, må man regne med muligheten av at retten vil be om departementets begrunnelse og at den vil kunne bli gjenstand for diskusjon. Jeg bemerker at spørsmålet om å utelukke offentligheten alltid skal behandles for lukkede dører.

Et beslektet tilfelle foreligger når det er spørsmål om å holde sakens opplysninger hemmelige etter domstolsloven § 130 eller strpl. § 117 og tvml. § 204. Strpl. § 117 og tvml. § 204, som handler om vitneforklaringer, nevner uttrykkelig hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat som grunnlag for hemmelighold. Den generelle bestemmelse i domstolsloven § 130 taler mer i sin alminnelighet om «særlige grunner» som tilsier hemmelighold, men det er klart at forholdet til fremmed stat kan være slike særlige grunner. Det er naturlig at påtalemyndighetens standpunkt til om den skal begjære hemmelighold på dette grunnlag, skjer etter rådslagning med vedkommende administrasjonsgren (forsvarsdepartement, utenriksdepartement).

Åpning og gjennomføring av etterforskning.

Strpl. 1981 bestemmer i § 224: «Etterforskning foretas når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.» Straffeprosessloven av 1887 hadde ikke noen tilsvarende bestemmelse, men prinsippet var det samme. 4

Det er ikke grunnlag for å unnlate etterforskning at etterforskningen vil være ubehagelig for en fremmed stat, f.eks. fordi det kan komme frem at vedkommendes stats myndigheter står bak et lovbrudd begått i Norge. Det ville derfor være kritikkverdig innblanding om det fra Utenriksdepartementet ble rettet en henstilling til påtalemyndigheten om å unnlate etterforskning av denne grunn. Det er særlig viktig å verne om påtalemyndighetens uavhengighet på dette området fordi spørsmålet undertiden kan være partipolitisk kontroversielt.

Det samme gjelder for gjennomføringen av etterforskningen. Det ville således være kritikkverdig om Utenriksdepartementet av utenrikspolitiske grunner ville henstille til påtalemyndigheten ikke å avhøre bestemte vitner eller fremlegge bestemte dokumenter, eller å begrense etterforskningen til visse sider av de mistenkte straffbare forhold.

Avgjørelsen av tiltalespørsmålet.

Det som er sagt om etterforskningen, gjelder på tilsvarende måte for avgjørelsen av tiltalespørsmålet. Hvis påtalemyndigheten finner tilstrekkelig bevis for straffbart forhold, skal den reise tiltale med mindre den finner grunn til å unnlate påtale etter bestemmelsene i straffeprosessloven. Strpl. 1887 bestemte i § 85, 2. ledd at påtale kunne unnlates «når det antas at intet offentlig hensyn krever, at den straffbare handling påtales, navnlig når særdeles lang tid er hengått siden dens forøvelse, eller særdeles formildende omstendigheter foreligger» (opportunitetsprinsippet). Det ble allerede den gang antatt at lovens formulering var for snever når den forutsatte som vilkår for påtaleunnlatelse at intetoffentlig hensyn krevde påtale. Påtaleunnlatelse burde kunne gis også når de hensyn som talte for påtale, ble oppveiet av motstående hensyn. Som Hagerup uttrykte det: Påtalemyndigheten har å foreta en avveining av samtlige de muligvis kryssende offentlige interesser, som ved straffeforfølgningen kan stå på spill. 5 Ved en lovendring av 3. juni 1955 fikk bestemmelsen derfor en romsligere formulering, som senere er gått over i strpl. 1981 § 69: Påtale kan unnlates «såfremt slike særlige forhold er til stede at påtalemyndigheten etter en samlet vurdering finner at overveiende grunner taler for ikke å påtale handlingen». I Straffelovens begrunnelse for lovendringen er i oppregningen av hensyn som kan komme i betraktning, nevnt også hensynet til forholdet til en fremmed makt. 6 Jeg er imidlertid ikke kjent med at det noensinne i praksis er gitt påtaleunnlatelse på dette grunnlag. De hensyn som i alminnelighet taler for påtalemyndighetens uavhengighet, gjelder i samme grad ved avgjørelser av om det skal gis påtaleunnlatelse. Jeg antar derfor at det ville være en kritikkverdig innblanding i påtalemyndighetens virksomhet om det fra Utenriksdepartementet ble rettet en henvendelse til påtalemyndigheten med sikte på å oppnå påtaleunnlatelse av hensyn til en fremmed makt.

Sammenfatning

Mitt standpunkt til komiteens spørsmål blir at bortsett fra spørsmålet om rettsmøter skal holdes for lukkede dører og om opplysninger fra rettsmøter skal holdes hemmelig, gjelder prinsippet om at politiske myndigheter ikke skal blande seg inn i påtalemyndighetens avgjørelser, også i saker hvor hensynet til fremmede makter kommer inn.

Oslo, den 22. oktober 1999

Johs. Andenæs ( sign)