3 Parlamentariske instrumenter og minoritetsparlamentarisme Betydningen av tiltredelsesvoteringer, mistillitsordninger og oppløsningsrett for regjeringens parlamentariske basis

Bjørn Erik Rasch

3.1 Innledning 1

Norge preges i stadig sterkere grad av mindretallsparlamentarisme. Vi må tilbake til årene 1983–85 for å finne en regjering med et stortingsflertall i ryggen. De ti siste stortingsvalgene har alle resultert i parlamentariske situasjoner uten noe flertallsparti, og det typiske har vært at mindretallsregjeringer heller enn flertallskoalisjoner er blitt dannet 2 . Av Figur 1.1 fremgår det hvilken parlamentarisk basis forskjellige regjeringer har hatt siden Gunnar Knudsen inntok statsministerstolen i 1908. Størstedelen av tiden har det vært mindretallsstyre. Vi legger imidlertid merke til at mindretallsregjeringene i etterkrigstiden gjennomgående har hatt en mer solid basis enn mellomkrigstidens regjeringer. Selv Kjell Magne Bondeviks regjering, med kun en fjerdedel av Stortinget i ryggen, ligger et godt stykke unna mellomkrigstidens bunnoteringer

På samme måte som under mindretallsparlamentarismen i mellomkrigstiden, er det i dag flere som etterlyser reformer som kan være egnet til å gi sterkere regjeringer. Av de ting som har vært luftet i denne sammenheng, er formelle voteringer i Stortinget når nye regjeringer tar over (investitur), mer restriktive former for mistillitsforslag (spesielt «konstruktiv mistillit») og oppløsningsrett tillagt regjeringen. Vi skal vise at reformer av denne typen neppe vil være uten virkninger. På den annen side gir de ingen garanti mot at mindretallsregjeringer fortsatt kan komme til å prege det politiske bildet.

Diskusjonen på sidene som følger er begrenset til aktuelle reformer i parlamentarismens instrumenter. Det er selvsagt mulig å angripe andre deler av styringssystemet om en vil skape bedre grunnlag for flertallsregjeringer. Den viktigste kandidaten i så måte er valgsystemet. Ved å gå over til flertallsvalg i enkeltkretser, kan et stort parti bli gitt et «styringstillegg» som er tilstrekkelig til at det oppnår rent flertall i parlamentet. Dette er som kjent det britiske systemet. Det er langt fra opplagt at dette ville være en reform å anbefale i norsk sammenheng, og det er i alle fall urealistisk å tenke seg at en så dramatisk endring av valgordningen skulle kunne oppnå grunnlovsmessig flertall. Vi kan også merke oss at ikke noe land har gått fra et proporsjonalt valgsystem og over til et system av britisk type 3 .

Notatet er disponert som følger. Vi tar utgangspunkt i norske forhold (punkt 2), men vekten ligger på å redegjøre for tiltredelsesvoteringer (punkt 3), mistillitsordninger (punkt 4) og oppløsningsrett (punkt 5) i en del andre land. Punkt 6 beskriver regjeringsforholdene i europeiske land. I det syvende punktet drøftes det hvilken betydning ulike regler knyttet til regjeringsdannelsen og den konkrete utformingen av mistillitsinstituttet kan ha for regjeringenes parlamentariske basis. Det åttende punktet diskuterer på tilsvarende måte virkninger av en oppløsningsrett lagt til regjeringen. Punkt 9 oppsummerer og konkluderer diskusjonen.

3.2 Norsk parlamentarisme

I et parlamentarisk styringssystem er det nasjonalforsamlingen som har hånd om regjeringsdannelsen, selv om statsoverhodet formelt sett kan være involvert på forskjellig vis. I Norge kan stortingsrepresentanter ta sete i regjeringen, men de går ut av Stortinget – og erstattes av vararepresentanter – mens de sitter ved Kongens bord. Enkelte steder pekes statsrådene ut blant de folkevalgte, og de fortsetter som parlamentsmedlemmer i ministertiden (f.eks. Storbritannia), noe som innebærer at den utøvende og lovgivende makt veves sterkere sammen enn hos oss.

Parlamentarisme innebærer videre at regjeringen i sitt virke står ansvarlig overfor parlamentet. Dette er selve kjernen i parlamentarismen 4 .

I norsk sammenheng er det ikke slik at en regjering må nyte tillit i Stortinget. Den må unngå mistillit fra stortingsflertallets side. Mot et klart ønske fra et flertall av de folkevalgte, kan ingen regjering bli sittende. Hvis Stortinget med vanlig flertall vedtar en mistillitserklæring, plikter regjeringen – eller eventuelt den statsråden vedtaket gjelder – å søke avskjed 5 . Statsråder som ikke tar et mistillitsvotum til følge, kan stilles for Riksrett og fradømmes sine embeter. I praksis er det selvsagt ingen grunn til å tro at dette vil skje, men det illustrerer at denne siden ved ansvarlighetsforholdet mellom regjering og Storting er rettsliggjort.

Et stortingsflertall kan altså tvinge gjennom regjeringsavgang. Tilsvarende maktmidler finnes ikke i regjeringens hender (jf. det som senere sies om oppløsningsrett). En regjering kan imidlertid sette ekstra press på Stortinget ved å true med å gå av hvis den ikke får det som den ønsker i en sak.

Det er ikke enighet blant de rettslærde om at nederlag etter kabinettsspørsmål gir regjeringen plikt til å gå av, men denne uklarheten har hittil ikke vist seg å representere noe praktisk problem. 6 Vi har ingen tradisjon for at regjeringer ber om Stortingets tillit på helt generelt grunnlag. Den situasjon at regjeringen ber om tillit uten å få det, må imidlertid hos oss komme i samme kategori som nederlag ved kabinettsspørsmål. Regjeringen er ikke avhengig av tillit for å bli sittende (det er mistillit den må unngå), men har all grunn til å søke avskjed hvis den på forhånd har gjort det klart at et bestemt voteringsutfall i Stortinget er uforenlig med å bli sittende. Det å stille kabinettsspørsmål på en litt tilfeldig, nokså ubetydelig sak, heller enn en sak som er av virkelig stor viktighet, kommer i praksis nær opp til det å be om tillitsvotum 7 .

Negativt flertall mot regjeringen er en norsk særegenhet som er beslektet med kabinettsspørsmål. I dette tilfellet fremmes to eller flere mistillitsforslag i Stortinget. Hvis regjeringen på forhånd har klargjort at den vil gå av dersom et flertall av de folkevalgte stemmer for mistillit i en eller annen variant, og flere mistillitsforslag til sammen samler et flertall av representantene, er det en vanlig oppfatning at regjeringen plikter å søke avskjed. Regjeringen må med andre ord trekke seg tilbake selv om hvert av mistillitsforslagene stemmes ned, og det ikke vedtas noen mistillitserklæring. Det avgjørende er trusselen om å gå av, hvor avgangen gjøres betinget av voteringsforløpet i Stortinget; voteringen på sin side indikerer at regjeringen har svak tillit, men også at den står overfor en splittet opposisjon 8

I tabell 1.2 gis det en oversikt over grunnene til at norske regjeringer har søkt avskjed, fra den første parlamentariske regjeringen forlot taburettene i 1889 til og med Jagland-regjeringens avgang i 1997. Mistillitsvotum med påfølgende regjeringsskifte har bare forekommet to ganger. Den første arbeiderpartiregjeringen, ledet av statsminister Hornsrud, ble felt på tiltredelseserklæringen i 1928 9 . I 1963 samlet den borgerlige opposisjonen og Sosialistisk Folkeparti seg om et mistillitsforslag som felte Gerhardsens mindretallsregjering. Som vi ser av figuren har det vært langt flere tilfeller av kabinettsspørsmål som har ledet til regjeringsskifte. Sist en regjering led nederlag etter kabinettsspørsmål var i mai 1986, da regjeringen Willoch – som hadde tapt sitt flertall ved valget høsten før – satte sin stilling inn på å få vedtatt en innstramningspakke 10 .

I praksis er det ofte vanskelig å fastslå den virkelige grunnen til at regjeringer går av. I den internasjonale litteraturen fremgår det imidlertid at valg er den klart viktigste grunnen til regjeringsskifter. Videre har et betydelig antall regjeringsskifter bakgrunn i at koalisjonsregjeringer bryter sammen. Slike ting som mistillitserklæringer og tap etter kabinettsspørsmål (og tillitsvoteringer) forekommer relativt sjelden 11 . Slik sett er de norske tallene i tabell 1.2 ikke uvanlige.

I Norge er valgperiodene helt faste; det finnes ingen mulighet for å arrangere nyvalg til Stortinget før valgperioden er omme. Det er hevdet at oppløsningsrett lagt til regjeringen er nødvendig del av en vel fungerende parlamentarisme, og enkelte går så langt at de lister oppløsningsrett for regjeringen blant parlamentarismens definitoriske kjennetegn 12 . Til grunn for dette synet ligger en tanke om maktbalanse: Parlamentsflertallets anledning til å fjerne enhver regjering ved mistillitsvotum, må balanseres med en rett for regjeringen til å sende parlamentarikerne hjem. Uten at regjeringen har et virkelig maktmiddel – som retten til å tvinge gjennom et nyvalg – blir forholdet mellom utøvende og lovgivende myndighet for ulikevektig. Det bør imidlertid understrekes at oppløsningsrett for regjeringen ikke kan være noe karaktertrekk ved parlamentarismen. Det finnes en rekke land hvor regjeringen ikke har anledning til å skrive ut nyvalg, men hvor det likevel ikke kan være noen tvil om regimets parlamentariske karakter – i og med at regjeringen står ansvarlig overfor parlamentet.

3.3 Tiltredelsesvoteringer (Investitur)

Norsk parlamentarisme er ikke formalisert, men utgjør konstitusjonell sedvanerett. De aller fleste parlamentariske land har imidlertid bestemmelser om regjeringsdannelsen og de parlamentariske instrumentene i grunnloven (gjerne med utfyllende regler i parlamentets forretningsorden). Ofte er det som står om dannelsen av nye regjeringer likevel veldig knapt og generelt. Det gjelder for eksempel den danske grunnloven. Ikke bare er den formelle konstitusjonen åpen med hensyn til de konkrete prosedyrene ved regjeringsskifter, men det settes heller ikke som vilkår at statsministeren og de øvrige statsrådene som kongen utnevner, skal nyte Folketingets tillit 13 . Slik sett er parallellen til Norge klar.

I Sverige er prosedyren ved regjeringsdannelser klarlagt i større detalj. I motsetning til det som er vanlig i andre land, levnes statsoverhodet ingen plass 14 . I stedet spiller riksdagspresidenten – talmannen – en viktig rolle. Når en ny statsminister skal pekes ut, har talmannen ansvar for å gjennomføre sonderinger med alle partigruppene i Riksdagen. I samråd med visepresidenten fremmer talmannen forslag på statsminister. Innen fire dager skal de folkevalgte ha stemt over forslaget. Til forskjell fra de fleste andre forslag som fremmes, skal dette naturlig nok ikke undergis noen form for komitebehandling. Avstemningsregelen er slik at forslaget til statsminister forkastes dersom mer enn halvparten av riksdagsmedlemmene stemmer mot . I alle andre tilfeller er forslaget fra talmannen godtatt 15 . Dette betyr at det godt kan være flere som stemmer mot forslaget enn for (i en situasjon hvor noen velger å utebli fra avstemningen eller å stemme blankt), uten at det dermed blir avvist 16 . Ordningen innebærer at en ny statsminister ikke trenger å ha flertallet i Riksdagen bak seg; flertallets tillit er ikke et vilkår for å innta regjeringskontorene. Mot flertallets ønske kan imidlertid ikke en ny regjering ta over, og det er i bunn og grunn den samme forståelse av parlamentarismen som vi finner i Norge (og Danmark). Hvis et absolutt flertall ikke stemmer mot statsministerkandidaten talmannen har gått inn for, har nasjonalforsamlingen i det minste tolerert den nye regjeringssjefen. Sverige har med andre ord ikke en innsettelsesvotering av virkelig betydning 17

Investitur benyttes i litteraturen som en samlebetegnelse for ordninger der parlamentet voterer over statsministerkandidater, eller hvor regjeringserklæringen utløser en tillitsvotering. Irland og Italia har for eksempel investiturbeslutninger som innebærer at regjeringen må godtas av et vanlig flertall i parlamentet. Siden det ikke er stemmeplikt (som i Stortinget), kreves det ikke positiv tillit fra over halvdelen av parlamentsmedlemmene. Det kan godt forekomme at en del representanter velger å avholde seg fra å stemme (eller de stemmer blankt), men uten at det er flere som stemmer for enn mot, kan en ny regjering ikke ta sete. I Italia sier grunnloven at regjeringen må ha tillit i begge kamre av nasjonalforsamlingen. Innen ti dager skal en ny regjering ha presentert programmet sitt overfor parlamentet, og ha sørget for å få dets tillit 18 .

En kan si at en går et skritt videre, og etablerer en høyere terskel ved regjeringsdannelsen, i de tilfellene beslutningsregelen er absolutt flertall . Spania, Tyskland, Slovenia, Slovakia og Tsjekkia er eksempler på land som i utgangspunktet krever at over halvdelen av parlamentsmedlemmene må gi sin støtte før en ny regjering kan ta sete 19 .

I de mange tilfeller hvor det kreves tiltredelsesvotering i en eller annen form, spesifiseres det bare en flertallsregel. Særlig i en del nyere konstitusjoner finner en også bestemmelser om hvilke aktører som skal involveres i sonderinger og forhandlinger forut for voteringene (for eksempel i Sverige). Det finnes også ettervert flere eksempler på grunnlover som nokså detaljert angir hva som skjer dersom en regjeringsløsning ikke får det nødvendige flertall i tiltredelsesavstemningen, eller hva som skjer hvis flere regjeringsalternativer gjør seg gjeldende. La oss se på noen eksempler. I Tyskland må kanslerkandidaten, som i utgangspunktet foreslås av presidenten, velges av Forbundsdagen med absolutt flertall. Hvis denne kandidaten ikke blir valgt, kan forsamlingen i løpet av de neste 14 dagene velge en annen kandidat til regjeringssjef. Kravet i denne andre runden er også absolutt flertall. Lykkes ikke de folkevalgte i å samle seg om en kandidat innen tidsfristen, hvilket selvsagt er lite sannsynlig, skal det likevel gjennomføres et valg ved utløpet av 14-dagers perioden. Presidenten har nå anledning til enten å utnevne den kandidaten som får flest stemmer til kansler, eller å skrive ut nyvalg 20 .

I Spania finnes beslektede regler. Etter hvert valg pålegges kongen å gjennomføre konsultasjoner med partigruppene i underhuset. Siktepunktet er å komme frem til et statsministerforslag (forslag til «regjeringspresident»). Kandidaten som får oppdraget legger frem sin regjeringserklæring, og ber deretter om parlamentets tillit. Ved denne tillitsvoteringen er kravet absolutt flertall, og passerer ikke kandidaten dette hinderet første gang, gjennomføres en ny votering etter 4 dager. Ved den andre avstemningen er vanlig flertall nok til å gi regjeringen tillit. Skulle heller ikke dette hinderet bli passert, er det duket for nye regjeringsforslag med repetisjon av fremgangsmåten som er nevnt. Hvis det i løpet av et par måneder ikke lar seg gjøre å etablere en ny regjering som nyter underhusets tillit, skal kongen oppløse begge kamrene av nasjonalforsamlingen 21 .

Slovenia har også detaljerte voteringsregler i tilknytning til regjeringsdannelsen, med Tyskland som inspirasjonskilde. Etter å ha konsultert med de forskjellige partigruppene, skal den folkevalgte presidenten foreslå en statsministerkandidat. For å bli valgt trenger kandidaten absolutt flertall i en hemmelig avstemning i parlamentet (underhuset). Blir kandidaten ikke akseptert, innledes en to ukers periode hvor navn på nye kandidater kan bringes opp. Presidenten har anledning til å opprettholde det forslaget til statsminister som opprinnelig ble fremmet, eller å komme med et nytt navn. Grupperinger på minst 10 parlamentsmedlemmer kan også lansere kandidater. I en ny votering stemmes det først over presidentens (nye) kandidat. Blir ikke forslaget godkjent av flertallet, blir det stemt over andre kandidater. Voteringsrekkefølgen bestemmes av tidspunktet for nominasjon, slik at den kandidaten som er foreslått sist, får prøve seg til slutt i voteringen (såfremt tidligere kandidater ikke godkjennes) 22 . Skulle dette ikke føre frem, åpnes det adgang for presidenten til å oppløse parlamentet 23 .

Vi merker oss også at Finland har etablert nye regler for regjeringsdannelsen. I den finske grunnloven har det lenge vært en formulering om at regjeringen må ha parlamentets tillit 24 . Den nye ordningen som er innført (fra mars 2000) går ut på at Riksdagen skal velge statsminister 25 . Partigruppene pålegges å forhandle med sikte på å finne frem til en regjering. Riksdagspresidenten meddeler navnet på den statsministerkandidaten som utkrystalliserer seg overfor statsoverhodet (presidenten), og vedkommende utnevnes hvis et vanlig flertall av representantene bifaller forslaget. Hvis kandidaten ikke oppnår tilstrekkelig støtte, skal det foreslås en ny kandidat. Dersom dette forslaget også blir nedstemt, arrangeres en tredje, åpen avstemningsrunde der den statsministerkandidaten som får flest stemmer seirer.

Det ingen grunn til at lange voteringsforløp av den typen vi har skissert ovenfor skal forekomme i praksis. Viktigheten av reglene ligger på et annet plan. Detaljerte bestemmelser av denne typen kan påvirke regjeringsforhandlingene ved å definere presist hva som vil skje dersom en flertallsgruppering ikke oppnår enighet, og forhandlingene bryter sammen. I noen av tilfellene oppløses parlamentet som ytterste konsekvens av at regjeringsforhandlingene mislykkes; nyvalg ligger dermed i bunnen som en trussel.

Noen er tilbøyelige til å plassere Nederland i samme kategori som land med investitur, selv om noen formell bestemmelse av denne typen ikke finnes 26 . Det eksisterer imidlertid en sterk uformell norm om at regjeringer bør ha basis i et flertall i parlamentet. De få tilfellene av minoritetsregjeringer som har forekommet i Nederland har alle vært kriseløsninger for kortere perioder. I den grad en slik politisk norm faktisk gjør seg gjeldende, skulle den imidlertid representere en vel så sterk spore til flertallsregjeringer som investiturbeslutninger kan være. Siden en helt uformell, politisk spilleregel på dette området ikke kan sikres gjennom rettslige sanksjoner, må den være selvopprettholdende. Det er imidlertid ikke klarlagt hvordan dette er mulig, og hvorfor normen ikke forvitrer som følge av partikonkurransen 27 .

Tilsvarende betraktninger kan gjøres gjeldende for Luxemburg. Igjen henvises det til en uformell norm om at regjeringer skal ha flertall, som forklaring av at det i praksis bare dannes regjeringer med solid parlamentarisk basis. Formell tiltredelsesvotering finnes imidlertid ikke 28 .

Hva kan oppnås ved en ordning med investitur? For det første klargjør avstemningen – enten den tar form av et valg av statsminister eller en tillitsvotering – hvor omfattende parlamentarisk basis regjeringen har, og hvis stemmegivningen ikke er hemmelig, fremgår det tydelig hvem som har støttet den aktuelle regjeringskonstellasjonen. For det andre innebærer en votering at det etableres et høyere hinder å passere ved regjeringsdannelsen enn i andre systemer, særlig hvis det gjelder en regel om absolutt flertall. Dette utelukker ikke at mindretallsregjeringer fortsatt kan bli dannet, men hinderet bidrar til å utelukke regjeringsalternativene med den svakeste parlamentariske basis.

3.4 Mistillitsordninger

Mistillitsinstituttet utgjør parlamentarismens kjerne. Også på dette området er det stor variasjon å spore ulike land imellom. Det vi særlig skal sette søkelyset på i dette avsnittet, er hvilke regler som gjelder for vedtakelsen av mistillitsforslag. Det skulle være unødvendig å si at det er mange sider ved mistillitsordningene som ikke blir berørt i diskusjonen, for eksempel hvordan et forslag må være formulert for å kunne tvinge gjennom en regjerings avgang 29 . Som oftest krever forslag som reiser mistillit mot regjeringen eller ministere vanlig flertall for å bli vedtatt. Vi kan merke oss at dette er en vedtaksregel som innebærer at verken den sittende regjering eller forslaget om mistillit i utgangspunktet blir favorisert; ved vanlig flertall er de foreliggende alternativene likestilte, og blir behandlet helt nøytralt 30 . I motsetning til Stortinget, har folkevalgte andre steder ikke noen plikt til å stemme for eller mot forslag 31 . Representantene kan avstå fra å stemme, eller stemme blankt. I prinsippet betyr dette at flertallet bak en mistillitserklæring godt kan utgjøre (langt) mindre enn halvparten av medlemmene i forsamlingen.

I enkelte land kreves absolutt flertall ved mistillitsvoteringer. For å bli vedtatt, må et forslag med andre ord oppnå støtte fra over halvdelen av medlemmene i forsamlingen. Det å avstå fra å stemme, vil i denne situasjonen slå ut i favør av dem som ønsker at regjeringen skal bli sittende. Slik sett er det lettere å få et mistillitsforslag avvist, enn akseptert. Frankrike, Hellas, Portugal og Sverige krever absolutt flertall ved mistillitsvoteringer.

I Frankrike favoriseres regjeringen også ved tillitsvoteringer; regjeringen får det som den vil dersom et flertall av parlamentsmedlemmene altså et absolutt flertall ikke stemmer annerledes enn den ønsker. Frankrike har for øvrig også noen mer spesielle ordninger på dette området. En av ordningene – giljotinen i grunnlovens § 49.3 – går ut på følgende: Regjeringen kan annonsere at den setter sin stilling inn på å få et lovforslag gjennom, og hvis opposisjonen ikke har fått et mistillitsforslag vedtatt i løpet av kort tid, så er lovforslaget å anse som akseptert til tross for at det ikke er votert over det. Dette er et uvanlig sterkt virkemiddel i hendene på en regjering. Samtidig er det bred enighet om at det er et tegn på svakhet virkelig å ta det i bruk 32 .

Hvis navnet på den nye regjeringssjefen må inngå som en del av forslaget om mistillit for at det skal få effekt for regjeringssituasjonen, er det tale om en ordning med konstruktiv mistillit . Det er opplagt mer krevende å få vedtatt et mistillitsforslag av denne typen, enn ordinære mistillitserklæringer. Ordningen ble først innført på nasjonalt plan i Vest-Tyskland i 1949. I dag har Spania, Belgia (fra 1995) og enkelte nye demokratier i Øst-Europa fulgt etter. I tabell 1.4 er det gitt en oversikt over mistillitsordninger i utvalgte land.

Det er ikke helt uvanlig at det legges visse begrensninger på adgangen til å fremme mistillitsforslag. I Sverige kan for eksempel ikke et mistillitsforslag fremmes uten at det har støtte fra minst 35 riksdagsmedlemmer (10 prosent). Italia har en tilsvarende regel om at en tiendedel av deputerkammerets medlemmer må signere for å initiere en mistillitsvotering, og spørsmålet kan ikke debatteres før tre dager etter at det er satt frem. Hellas og Tsjekkia har satt terskelen for fremsettelse til minst 50 representanter, som er henholdsvis 17 og 25 prosent av representantene. Hellas har imidlertid gått så langt i beskyttelse av regjeringen, at hvis et nytt mistillitsforslag skal kunne fremsettes innen seks måneder etter det foregående, må et flertall av de folkevalgte signere det. Som vi forstår gjør denne typen regler det umulig for små grupperinger å sette mistillitsspørsmålet på den parlamentariske dagsordenen, og bidrar til å sikre at tid ikke benyttes på å debattere mistillitsforslag som likevel ikke har mulighet til å bli vedtatt 33 . I den grad begrensningene gjelder adgangen til å fremsette forslag, og ikke innholdet i forslagene, ligger det her neppe noen alvorlig kime til begrensning av statsrådenes parlamentariske ansvar. Forutsatt, selvfølgelig, at hindrene som er satt opp er moderate 34 .

3.5 Oppløsningsrett

La oss se nærmere på hvordan oppløsningsretten er utformet i forskjellige land – den finnes i en rekke varianter. Det kan variere hvem som er gitt adgang til å oppløse nasjonalforsamlingen, og på hvilke vilkår oppløsning kan finne sted. Likedan skiller forskjellige parlamentariske stater seg fra hverandre når det gjelder hvor sammensatte bestemmelsene på området er.

Det typiske i parlamentariske demokratier er at retten til å oppløse parlamentet er tillagt utøvende myndighet 35 . I noen land betyr dette at statsministeren eller regjeringen avgjør spørsmålet om oppløsning på egen hånd.

Det er blant annet tilfellet i Sverige 36 , Danmark 37 , Storbritannia og Nederland. I noen av disse landene involveres riktignok monarken formelt sett, men det er ingen tvil om at den politiske avgjørelsen om nyvalg ligger hos regjeringspolitikerne.

Noen steder er oppløsningsretten lagt til presidenten (statsoverhodet), eller eventuelt til president og statsminister (regjering) i kombinasjon. Her er Island 38 , Portugal, Østerrike, Finland, Frankrike, Hellas, Italia og Tyskland eksempler. I de tre sistnevnte landene er presidenten indirekte valgt, og det hører til unntakene at presidenter uten et folkelig mandat har fullmakter av denne typen 39 . Reelt sett vil det imidlertid være kansleren som spiller den mest avgjørende rolle ved parlamentsoppløsning i Tyskland, og parlamentet selv i Italia 40 . I Frankrike er presidenten folkevalgt og relativt sterk, og det er ikke overraskende at presidentens hånd om oppløsningsretten er høyst reell. Flere ganger har tidlige valg styrket den blokken presidenten tilhører, og gitt et parlamentsflertall og en regjering mer på linje med presidenten enn landet ellers ville hatt. Oppløsning av parlamentet var for eksempel en av de første embetsgjerningene til president Francois Mitterrand etter at han ble valgt i 1981, og nyvalget førte til at et fiendtlig parlament ble avløst av et mer vennligsinnet 41 .

Det finnes også eksempler på at parlamenter er gitt anledning til å oppløse seg selv. Israels Knesset har denne muligheten, og den er hyppig benyttet sist i mai 1999. Gjennom en vanlig flertallsbeslutning fremskyndet parlamentet et valg som ellers var forespeilet i oktober 2000. Vedtaket om oppløsning innebar også at valgperioden til Benjamin Netanyahu, den direkte valgte statsministeren i Israel, ble forkortet med nesten et og et halvt år 42 . I Østerrike er også en av veiene til nyvalg før den ordinære 4-års perioden er omme at parlamentet oppløser seg selv. Denne muligheten har blitt benyttet en rekke ganger i etterkrigstiden; et par ganger har parlamentet endog oppløst seg selv før halve valgperioden har vært omme 43 . I Belgia kan regjeringen fremme forslag om oppløsning overfor representantkammeret, og det blir nyvalg dersom forslaget oppnår støtte fra over halvdelen av representantene (absolutt flertall). I realiteten ligger oppløsningsretten i dette tilfellet i parlamentets hender, men forsamlingen har ikke fullt herredømme over initiativet 44 .

Hvorvidt oppløsning av parlamentet kontrolleres av en eller flere aktører kan ha en viss betydning for hvor hyppig tidlige valg forekommer. I tilfeller hvor flere aktører må enes om å gjennomføre et nyvalg, vil det være etablert en høyere barriere mot oppløsning enn om en president eller statsminister kontrollerer avgjørelsen alene. På samme måte er det grunn til å anta at det vises større tilbakeholdenhet hvis flere partier involveres ved avgjørelsen, enn om ett bestemmer. Det er for eksempel slik at hvis oppløsningsretten ligger i regjeringens hender, vil en koalisjon under ellers like vilkår ha vanskeligere for å treffe avgjørelse om nyvalg enn en ettpartiregjering.

Likedan kan det representere et hinder mot misbruk av oppløsningsretten å kople inn flere aktører. Det heter for eksempel i den finske grunnloven at presidenten bare kan oppløse Riksdagen etter et begrunnet initiativ fra statsministerens side (og etter å ha hørt synspunktene til riksdagspresidenten og partigruppene) 45 . Presidenten er følgelig avhengig av statsministerens initiativ, og statsministeren avhengig av at presidenten blir med på ferden. Særlig hvis president og statsminister tilhører forskjellige partigrupperinger, er det bygget inn en barriere mot at nyvalg blir arrangert ut fra snevre partiinteresser.

I flere land er oppløsning knyttet til bestemte situasjoner eller hendelser. Det gjelder for eksempel Tyskland, hvor regjeringssjefen har anledning til å be presidenten om oppløsning av Forbundsdagen når det er klarlagt at det ikke lenger er noen styringsdyktig majoritet bak regjeringen, og det heller ikke finnes en annen majoritet som er rede til å overta. I praksis betyr dette at nyvalg står som en aktuell utvei etter at regjeringen har tapt en tillitsvotering 46. I Belgia kan mistillitsvotum på tilsvarende vis utløse nyvalg: Regjeringen har adgang til å oppløse representantforsamlingen hvis den, med absolutt flertall, først har vedtatt et mistillitsforslag eller avvist et forslag der regjeringen ber om tillit 47 . Mistillitsvotum i Israel leder automatisk til nyvalg både for parlament og statsminister, med mindre flertallet for mistillit til statsministeren er så stort (over 2/3 flertall) at det bare foranlediger nytt valg av statsminister. Den polske presidenten har etter grunnlovsreformen i 1997 kun fått en meget begrenset oppløsningsrett: Underhuset kan oppløses hvis de to kamrene i nasjonalforsamlingen ikke blir enige om et statsbudsjett innen det er gått 4 måneder, og det kan oppløses hvis situasjonen er så fastlåst at landet ikke får dannet noen ny regjering (Garlicki 1997). Hellas har en ordning der parlamentet oppløses hvis forsamlingen ikke etter tre voteringer har klart å velge president (statsoverhode), eller hvis det etter gjentatte regjeringskriser er slik at nyvalg fremstår som eneste mulighet for å gjenopprette regjeringsstabilitet. Videre kan den greske regjeringen be om nyvalg i forbindelse med saker av stor nasjonal betydning, men bare etter å ha fått parlamentets tillit. En regjering uten et solid parlamentarisk grunnlag kan altså ikke fremskynde et valg på denne måten 48 . Sverige får et ekstra valg hvis riksdagspresidentens forslag til hvem som skal ta over som statsminister har blitt forkastet fire ganger av de folkevalgte 49 . I noen land medfører vedtak om endring av grunnloven at parlamentet blir oppløst. Danmark, Island, Belgia og Nederland kan stå som eksempler. Islands grunnlov foreskriver også automatisk nyvalg i nok et tilfelle. Dersom Alltinget med tre fjerdedels flertall vedtar å avsette presidenten, er presidenten suspendert og det skal arrangeres folkeavstemning om spørsmålet. Denne leder enten til avsettelse av presidenten, eller til nyvalg av Alltinget. Naturlig nok har denne formen for oppløsning liten praktisk betydning.

Som vi forstår av gjennomgangen, er det flere land som har nokså sammensatte nyvalgsinstitutter. Det er uvanlig at parlamentene kan oppløse seg selv, men i den grad oppløsningsretten knyttes til mistillits- eller tillitsvoteringer, gis parlamentsflertallet indirekte det avgjørende ord.

En rekke land knytter oppløsningsretten til klart definerte situasjoner eller hendelser. Normalt dreier det seg om situasjoner som viser at parlamentet ikke er i stand til å ivareta sine mest sentrale oppgaver på en tilfredsstillende måte: Det blir ikke dannet noen regjering, det blir ikke vedtatt noe statsbudsjett eller forsamlingen evner ikke å peke ut statsoverhode.

Det typiske er imidlertid at oppløsningsretten er lagt til utøvende myndigheter – til statsminister, regjering eller president. I noen tilfeller innebærer dette at oppløsningsretten utgjør et fleksibelt instrument for regjeringssiden; oppløsningsretten bidrar til å balansere parlamentets makt (Storbritannia, Danmark). Regjeringens oppløsningsrett kan også være så strengt regulert, at ordningen fremstår som lite annet enn en sikkerhetsventil beregnet på svært vanskelige situasjoner (Sverige).

I Tabell 1.5 er det gitt en oversikt over oppløsningsretten i utvalgte land. Oversikten er stikkordsmessig, og i en rekke tilfeller gjelder begrensninger eller kvalifikasjoner som ikke er tatt med. For mange av landene som er nevnt, har vi gitt utfyllende opplysninger i teksten.

3.6 Regjeringer i Europa

Før vi beskriver regjeringssituasjonen i Europa i etterkrigstiden, må vi si et par ord om hva som regnes som en ny regjering i tabellene som presenteres. Ulike måter å telle på kan ha betydning for mønsteret som fremkommer. I de fleste tilfellene legger vi til grunn at det dreier seg om en ny regjering når (1) regjeringens partisammensetning endres, (2) når en ny statsminister tar over eller (3) når regjeringens parlamentariske basis endres (selv om det for eksempel er samme regjering som blir sittende etter et valg). Dette betyr eksempelvis at Willoch ledet tre regjeringer, det vil si mindretallsregjeringene 1981–83 og 1985–86 og flertallsregjeringen 1983–85. Denne måten å gå frem på (som er vanlig i faglitteraturen), gjør at vi får et større antall regjeringer å forholde oss til enn om vi for eksempel bare hadde tatt hensyn til endringer i regjeringens partimessige sammensetning 50 .

Det er få land som helt har unngått erfaringer med minoritetsstyre. I oversikten i tabell 1.5 dreier det seg kun om Luxemburg og Ungarn. Det er imidlertid ganske mange land hvor andelen mindretallsregjeringer ikke utgjør mer enn 10–15 prosent. I tabell 1.6 er det også beregnet hvor stor andel av tiden det enkelte land har vært styrt av flertallsregjeringer. Det er bare fire av landene i oversikten som har hatt mindretallsregjeringer ved roret i lengre tid enn de har hatt flertallsregjeringer, nemlig Norge, Sverige, Danmark – og Polen 51 . Mer enn halvparten av landene har hatt flertallsregjeringer i over tre fjerdedeler av perioden som dekkes.

I tabell 1.7 er det skilt mellom flere typer regjeringer, og forskjellige land med beslektede regjeringsmønstre er gruppert sammen. Vi ser at i de skandinaviske landene har særlig mindretallsregjeringer utgått fra ett parti forekommet hyppig, men det har også vært mange mindretallskoalisjoner – som regjeringen – Bondevik. Med minste vinnende koalisjoner menes flertallsregjeringer som består av to eller flere partier, og som ville tape sitt flertall hvis ett av partiene gikk ut av regjeringen. Bortens regjeringer var minste vinnende koalisjoner i denne forstand, hvor hvert av de fire samarbeidende partier var vitale for koalisjonens flertallsstatus. Samlet sett har 15 prosent av de skandinaviske regjeringene vært av denne karakter. Det har med andre ord sjelden latt seg gjøre å stable ordinære flertallskoalisjoner på benene. Når det gjelder de to andre nordiske landene – Finland og Island – har imidlertid flertallskoalisjoner vært det typiske. En stor andel av disse koalisjonene har vært «overtallige». Det vil si at regjeringen har inkludert partier som strengt tatt ikke er nødvendige for å sikre flertall.

Land i Sør-Europa er gruppert sammen med Irland. Det som kanskje er mest bemerkelsesverdig med disse landene, er at det finnes en ganske stor spredning med hensyn til regjeringsløsninger. Alle de fem typene regjeringer gjør seg gjeldende. Andelen mindretallsregjeringer utgått fra ett parti er ikke ubetydelig.

Landene på kontinentet preges i høy grad av flertallsregjeringer. Få av dem skyldes at noe enkelt parti har oppnådd flertall i parlamentet alene. Flertallsregjeringene er med andre ord stort sett koalisjoner. Over 3/5 av alle regjeringene i landene som er gruppert sammen (Frankrike, Tyskland, Luxemburg, Belgia, Nederland og Østerrike) har vært minste vinnende flertallskoalisjoner, mens hver fjerde regjering har vært overtallig.

Storbritannia og beslektede land skiller seg ut ved at regjeringene stort sett har utgått fra et parti med flertall i parlamentet. Det skyldes ikke at det normalt har vært et tilsvarende flertall i folket. Flertallet i parlamentet er «fabrikkert» av valgordningen. Dette kan illustreres ved å se på hvilken oppslutning blant velgerne forskjellige lands regjeringer har hatt (se Rasch 2000 s .101). I gjennomsnitt har 45 prosent av velgerskaren stått bak britiske regjeringer i etterkrigstiden, selv om det stort sett har vært tale om flertallsregjeringer. Til sammenligning har 55 prosent av velgerne i snitt stått bak tyske regjeringer. Dette skyldes en svært proporsjonal («rettferdig») valgordning, i kombinasjon med det forhold at så godt som alle regjeringer har vært flertallskoalisjoner. Tallene for Norge og Danmark, hvor mindretallsregjeringer preger bildet, er henholdsvis 42 og 40 prosent. Med andre ord: Det har stort sett stått en nesten like stor andel av velgerskaren bak norske regjeringer som britiske.

Hvor utbredt mindretallsregjeringer alt i alt er, avhenger av hvilke land vi inkluderer (og påvirkes av om vi utelukker rene forretningsministerier eller ikke). I tabell 1.7 fremkommer en total på 29 prosent mindretallsregjeringer. De fleste analyser ligger omtrent i dette leiet: Regjeringer uten flertall utgjør i underkant av 1/3 av det totale antall regjeringer i parlamentariske land i etterkrigstidens Europa 52 .

Vi kan ellers merke oss at de fleste mindretallsregjeringer ikke har en helt smal parlamentarisk basis. Tar vi utgangspunkt i de landene i tabell 1.6 som har en lengre parlamentarisk historie, får vi en fordeling av regjeringenes basis som i figur 1.2. Tallene over hver søyle i diagrammet viser hvor stor andel av regjeringene som befinner seg på de ulike nivåene av parlamentarisk basis (kumulerte prosentandeler). Det er for eksempel bare vel 11 prosent av alle regjeringer som har under 40 prosent av parlamentet i ryggen. En veldig stor andel av regjeringene ligger på rundt 50 prosent av mandatene som basis; nesten 60 prosent av alle regjeringer har under 55 prosent parlamentsoppslutning. I dette europeiske bildet fremstår regjeringen Bondevik, med utspring i kun en fjerdedel av Stortinget, som svært uvanlig.

Det er relativt stor variasjon i regjeringenes varighet i parlamentariske land. Norge ligger omtrent på gjennomsnittet for de landene som er inkludert i tabell 1.8 53 . Holder vi oss til de europeiske landene i tabellen, og knytter an til kolonnene i tabell 1.6, er det ikke noe klart mønster i retning av større regjeringsvarighet i land som preges av flertallsregjeringer 54 . Nærmere analyse er imidlertid påkrevet for å kunne trekke sikre konklusjoner (vi kommer såvidt tilbake til spørsmålet i punkt 8).

Vi har tidligere vært inne på grunner til at norske regjeringer har søkt avskjed (jf. tabell 1.1). Selv om det har vært mange tilfeller av regjeringsskifte i forbindelse med valg, har også mange skifter hatt bakgrunn i andre forhold. Det er noe av forklaringen på at Norge i snitt kommer ut med en regjeringsvarighet som utgjør en relativt lav andel av den faktiske valgperiode, slik tabell 1.8 viser. I de landene hvor regjeringsvarigheten i snitt utgjør en større andel av den reelle valgperioden, er regjeringsskifter normalt mer direkte knyttet til valg.

3.7 Positiv parlamentarisme og minoritetsstyre

I de nordiske landene går det parlamentariske styresettet ut på at regjeringen ikke trenger parlamentets tillit i streng forstand, men den må unngå forsamlingens mistillit. Ikke mistillit kan sies å være et svakere vilkår enn positiv tillit . Det er nok at regjeringen blir tolerert av parlamentsflertallet. Dette kan kalles negativ parlamentarisme 55 . Med positiv parlamentarisme siktes det til systemer der det foreligger et tettere tillitsforhold mellom parlamentsflertall og regjering, først og fremst ved at enhver ny regjering må voteres inn av et flertall. Det innebærer at når regjeringen tar fatt på sitt virke, har den parlamentsflertallet i ryggen. Det betyr imidlertid ikke at regjeringen må utgå fra et flertall i parlamentet; ingen land har som formelt vilkår at bare flertallsregjeringer kan dannes.

Den positive parlamentarismen er klarere hvis absolutt flertall kreves ved innsettelse, enn om det holder med vanlig flertall. Likedan kan en ta hensyn til om det finnes strengere regler enn vanlig flertall i forbindelse med behandlingen av mistillitsforslag. På dette grunnlag er det i tabell 1.8 satt opp en tentativ klassifisering av utvalgte land. Belgia, Spania, Tyskland, Polen, Slovenia og Ungarn er klare tilfeller av positiv parlamentarisme. Norge og Danmark er av de landene som faller i den motsatte ytterlighet.

I det store og hele skulle en forvente at land med positiv parlamentarisme gjennomgående har regjeringer med mer solid parlamentarisk basis enn de øvrige landene. Det skyldes først og fremst at det er vanskeligere å erobre regjeringskontorene, i og med at positiv tillit står som et vilkår for å overta roret.

Koalisjonsteorien har i liten grad vært opptatt av hvilken betydning innsettelsesvoteringer og utformingen av mistillitsinstituttet har for regjeringsforholdene 56 . Analyser utført av Torbjörn Bergman indikerer imidlertid at det kan være en sammenheng mellom måten parlamentarismen er institusjonalisert på, og innslaget av mindretallsparlamentarisme 57 . Vi skal følge i samme fotspor, men med en litt annen gruppe land. Det bør samtidig understrekes at det er klare begrensninger knyttet til denne typen sammenlignende analyser. Selv om en finner et relativt klart empiriske mønster tverrnasjonalt, er det ikke opplagt hva det for eksempel vil bety for et enkelt land å bevege seg fra negativ til positiv parlamentarisme.

I det store og hele synes arten parlamentarisme – hvorvidt den er negativ eller positiv – å påvirke regjeringsdannelsen slik en skulle forvente. Gitt den gruppen av stater vi har å forholde oss til, er det en svak tendens til mer flertallsstyre (målt som andel av tiden med flertallsregjeringer) i de land som har en eller annen form for positiv parlamentarisme. Sammenhengen er imidlertid ikke sterkere enn at den lett kan tenkes å bli påvirket av hvilke land som inkluderes i analysen. Det er også viktig å være oppmerksom på at dette er gjennomsnittstall, og at det er betydelig variasjon innenfor hver av kategoriene positiv og negativ parlamentarisme.

Andelen mindretallsregjeringer er som tabell 1.10 viser en god del høyere i land med negativ parlamentarisme enn i de øvrige landene (en forskjell på 9 prosentpoeng). Forskjellen blir imidlertid klarere om vi setter fokus på smale mindretallsregjeringer. Selv om det i og for seg er vilkårlig, har vi valgt å sette kuttet ved en parlamentarisk basis på 40 prosent av mandatene i nasjonalforsamlingen. Det viser seg at det er ytterst få regjeringer som har en svakere basis enn dette i systemer med positiv parlamentarisme, mens regjeringer under 40 prosent-merket utgjør vel 15 prosent av regjeringene i land med negativ parlamentarisme. Hvis vi også tar hensyn til tiden en regjering sitter ved roret, og teller opp hvor mange smale regjeringer som har styrt mer enn et år, så finner vi ikke noe eksempel innenfor de landene vi har kategorisert under positiv parlamentarisme. Det betyr nok at minoritetsregjeringer med svak parlamentarisk basis først og fremst utgjør en slags kriseløsninger eller overgangsfenomener i disse landene. I land med negativ parlamentarisme er imidlertid nesten hver tiende regjering en med svak parlamentarisk basis og som ikke kan sies å være spesielt kortlivet.

Mindretallsregjeringer finner en innenfor både positiv og negativ parlamentarisme. Det er likevel all grunn til å tro at positiv parlamentarisme først og fremst med en eller annen form for investitur representerer en buffer mot en minoritetsparlamentarisme som kjennetegnes av små og svake regjeringer.

En litt annen side ved positiv parlamentarisme bør nevnes til slutt. I og med at det er mer krevende å stable på benene en regjering som nyter parlamentets positive tillit, enn en som «kun» trenger å unngå mistillit, må en også forvente at prosessene med å danne regjering vil ta lenger tid. Empiriske analyser tyder på at det i gjennomsnitt tar noe over en uke mer å få etablert en regjering i et system med positiv parlamentarisme 58 .

3.8 Oppløsningsrett og minoritetsstyre

I et parlamentarisk system eksisterer det en maktfordeling, men ingen reell maktbalanse. Den lovgivende og utøvende makt er nærmest vokst sammen. Et parlament er imidlertid ikke egnet til å styre selv, særlig ikke en forsamling som er fragmentert rent politisk med mange partier og som har lite av egen utredningskapasitet. I stedet står regjeringen i spissen for statsforvaltningen, med vid adgang til å organisere, instruere og kontrollere alle deler av forvaltningsapparatet 59 . Den politiske styringsfunksjonen som tilligger regjeringen betyr at den skal kunne forfølge politiske innspill og bringe dem frem til faglig forsvarlige forslag herunder lovforslag, og den skal likedan kunne iverksette parlamentets beslutninger på profesjonelt vis. Hvis en regjering er svak i forhold til parlamentet, risikerer en at flertall blant de folkevalgte trenger inn på regjeringens enemerker. Dette, som i vårt land gjerne betegnes som «stortingsregjereri», kan være problematisk all den stund parlamentarikerne ikke kan støtte seg på en egen stab av særlig betydning. I tillegg vil det ofte være tale om at skiftende flertall står bak beslutningene, noe som ikke nødvendigvis sikrer sammenhengende og helhetlig styring.

Det kraftigste virkemiddel en regjering kan ta i bruk overfor Stortinget er å true med å gå av hvis den ikke får det som den vil i en sak. Kabinettsspørsmål er imidlertid et relativt svakt virkemiddel, og det er argumentert for at oppløsningsrett tillagt regjeringen som et prerogativ er nødvendig for å få et balansert forhold mellom utøvende og lovgivende myndighet. Oppløsningsretten utgjør en trussel som kan virke disiplinerende overfor de folkevalgte. Det vil eksistere en mer hensiktsmessig maktbalanse i og med at parlamentet til enhver tid kan skifte ut regjeringen (mistillitsvotum), og regjeringen til enhver tid kan sende parlamentarikerne hjem (oppløsning og påfølgende nyvalg).

Et eksempel kan hentes fra det britiske Underhuset, som 22 juli 1993 stemte over et forslag om å godta Maastricht-avtalen med de unntak som regjeringen til John Major hadde forhandlet frem. Opposisjonen med Labour i spissen fikk tilslutning fra en fraksjon i det konservative partiet i sin motstand mot regjeringens forslag, og statsministeren fikk flertallet mot seg. Dette ledet umiddelbart til at Major ba om parlamentets tillit, og han annonserte som forventet at hvis regjeringen ikke fikk det som den ønsket, ville det bli utskrevet nyvalg. Euroskeptikerne blant de konservative var lite lystne på nyvalg på dette tidspunktet, og besinnet seg. Sammen med de øvrige partimedlemmene sikret de et solid tillitsvotum for John Majors linje (339 mot 299 stemmer). Meningsmålingene på forsommeren 1993 tydet på at det konservative partiet ville gå på et kraftig nederlag i et eventuelt valg, og trusselen om oppløsning sikret full oppslutning om partiledelsens linje 60 . Det er sjelden at saker settes på spissen på denne måten. Som regel er det helt unødvendig å minne parlamentsmedlemmene om konsekvensene av å påføre regjeringen et nederlag i en viktig sak; trusselen om nyvalg er alltid stilltiende tilstede når vesentlige saker står på dagsordenen 61 .

I og med at Storbritannia stort sett styres av flertallsregjeringer utgått fra ett parti, er trusler om nyvalg fortrinnsvis innsiktet på å skape enhet i egne rekker. Opposisjonspartiene er jo regjeringen likevel ikke avhengig av så lenge regjeringspartiet opptrer samlet 62 . Det vil være annerledes i en situasjon med mindretallsregjeringer, der trusselen i første rekke må være rettet mot (deler av) opposisjonen, mot ett eller flere andre partier. Her ligger det følgelig også en avgjørende forskjell mellom britisk parlamentarisme og for eksempel den danske. I begge land kan regjeringen (eller statsministeren) når som helst bestemme at nyvalg skal skrives ut, og nyttiggjøre seg av stilltiende trusler om oppløsning for å få saker vedtatt i parlamentet. Men i og med at Danmark har et flerpartisystem, og regjeringene ofte har manglet flertall i Folketinget, vil trusselen normalt også være av mindre verdi som disiplinerende redskap for regjeringen. En trussel må være troverdig for å være effektiv, noe den neppe vil være uten at regjeringen vinner på å skrive ut nyvalg – og gjenstridige krefter i opposisjon taper. Generelt sett har det vist seg at det koster å sitte med regjeringsansvaret, om enn i mindre grad for mindretallsregjeringer enn flertallsregjeringer, så denne betingelsen er langt fra alltid oppfylt 63 .

Selv om det ikke er grunn til å tro at trusler om nyvalg fra regjeringshold alltid vil være troverdige under mindretallsparlamentarisme av skandinavisk merke, kan det selvsagt forekomme situasjoner der virkemidlet fungerer disiplinerende. Analyser fra Danmark tyder på at når nyvalgsmuligheten finnes, styrkes forhandlingsposisjonen til det eller de partiene som har fremgangsrike opinionsmålinger i ryggen 64 . Forhandlingene på den parlamentariske arena blir med andre ord påvirket av opinionsstrømningene i en annen grad enn i land som mangler oppløsningsrett, men opinionen trenger ikke å peke i regjeringens favør.

Hva ville skjedd hvis norske regjeringer hadde hatt en oppløsningsrett til disposisjon? La oss se på et par krisesituasjoner. Regjeringskrisen våren 1986 ville neppe vært avverget selv om Kåre Willoch kunne skrevet ut nyvalg 65 . Bedømt ut fra meningsmålinger på dette tidspunktet, er det sannsynlig at regjeringspartiene ville komme svekket tilbake etter et valg 66 . Arbeiderpartiet og SV lå an til å samle flertall. Fremskrittspartiet ville trolig tapt den vippeposisjonen partiet fikk etter valget i 1985. Situasjonen var slik at en trussel om å skrive ut nyvalg ikke ville være troverdig (regjeringen ville bare tape på å måtte sette den ut i livet), og uegnet til å få Fremskrittspartiet til å støtte regjeringens politikk 67 . Under stormen mot regjeringen Brundtland et år senere stilte det seg trolig på samme måte 68 . Den informasjonen som var tilgjengelig gjennom meningsmålinger, tydet på at et nyvalg ikke ville endret den parlamentariske situasjonen på en vesentlig måte. Fremskrittspartiet lå an til å komme i vippeposisjon på nytt. Det betydde at det ikke kunne ligge en troverdig trussel om nyvalg i luften, egnet til å avverge stormløpet på regjeringen fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet. En ordning med oppløsningsrett hadde med andre ord ikke sørget for å disiplinere opposisjonen og gi regjeringen ro.

Skaper oppløsningsrett lagt til regjeringen større kontinuitet i statsstyringen? Gir det sterkere regjeringer og økt stabilitet? Oppløsningsretten kan skape stabilitet på to måter. For det første ved at trusselen om nyvalg virker disiplinerende overfor parlamentarikere, og avverger regjeringskriser som ellers ville kommet. For det andre ved at dette instrumentet gjør det mer attraktivt å sitte med regjeringsansvar, og at det dermed dannes regjeringer med et bedre parlamentarisk grunnlag enn det som ellers ville vært tilfelle. Det er imidlertid uklart om noen av disse mekanismene kan være av særlig stor betydning i land som er sammenlignbare med Norge.

Vi mangler gode tall for å belyse det som er sagt. Tar vi utgangspunkt i landene som er listet opp i tabell 1.11, er det noe høyere gjennomsnittlig regjeringsstabilitet i land der oppløsningsretten ligger – uten vesentlige begrensninger – i regjeringens hender (det vil si landene Australia, Canada, Danmark, Irland, Nederland, New Zealand og Storbritannia) 69 . Forskjellen skapes imidlertid av Storbritannia og landene innenfor det britiske Samveldet, og forsvinner hvis disse tas ut 70 . Dette er land som skiller seg ut fordi det er færre partier som har gjort seg gjeldende i parlamentet. En nærmere analyse indikerer likevel at det har en viss betydning for regjeringenes levedyktighet at de har oppløsningsrett, men effekten er svak sammenholdt med betydningen av antall partier. Jo større partimangfold i parlamentet, desto mindre stabilitet 71 .

Det er ellers interessant å sammenligne regjeringsstabiliteten i Storbritannia og Danmark, med henholdsvis 8,5 og 2,8 års styringstid i snitt per regjeringskonstellasjon i etterkrigstiden. Stabiliteten er klart høyere i Storbritannia enn i Norge (som har et gjennomsnitt på 4,2 år), mens Danmark ligger betydelig lavere. Vilkårene for en ubegrenset oppløsningsrett lagt til regjeringen i Norge, vil utvilsomt ligne mer på de danske enn de britiske. Større ustabilitet kan derfor ikke utelukkes i kjølvannet av en slik reform i Norge.

La oss her også trekke linjen tilbake til tabell 1.8. Her ligger alle landene med vid oppløsningsrett for regjeringen øverst i tabellen. I og med at tabellen er rangert ut fra regjeringsvarighet som andel av faktisk valgperiode (dvs. kolonne 3), innebærer dette at regjeringsskiftene i land med ubegrenset oppløsningsrett for regjeringen i sterkere grad enn andre land er knyttet opp til valg; det synes å være mer sjelden at regjeringer skifter underveis i perioden - det vil si uten at det nylig har vært avholdt (ny)valg 72 . Videre er det en svak tendens til kortere faktisk valgperiode i landene med vid oppløsningsadgang lagt i regjeringens hender 73 .

Hva så med forholdet mellom oppløsningsrett og flertallsregjeringer? Vi nevnte som en mulig mekanisme at oppløsningsrett lagt til regjeringen vil gjøre det mer attraktivt å søke regjeringsmakt, og at en dermed kunne forvente regjeringer med bredere basis. Når det gjelder det utvalget av land vi her forholder oss til, kan vi ikke spore noen klar sammenheng av denne typen. Det er i det minste ikke slik at landene med ubegrenset oppløsningsrett for regjeringen sett under ett, oftere har vært styrt av flertallsregjeringer enn de andre landene. Det er for øvrig heller ikke noen korrelasjon mellom andel flertallsregjeringer og forekomsten av tidlige valg 74 .

Oppsummeringsvis er det klart at oppløsningsrett for regjeringen ikke utgjør noe trylleformular for å skape flertallskoalisjoner. I systemer preget av en rik partiflora og mindretallsparlamentarisme, kan hyppige valg – som ikke gir noen garanti for at underliggende styringsproblemer løses – lett bli den eneste merkbare konsekvensen av å innføre en ubegrenset adgang for regjeringen til å skrive ut nyvalg 75 .

3.9 Avsluttende bemerkninger

I dette notatet er det på den ene siden redegjort for parlamentarismens instrumenter i forskjellige land, og på den andre siden spekulert litt over om utformingen av disse instrumentene har noe å si for innslaget av mindretallsparlamentarisme. Vi har sett at en rekke parlamentariske land har investiturbeslutninger i en eller annen variant. Vi har videre redegjort for utformingen av mistillitsinstituttet i forskjellige land, og også på dette området er det en del variasjon å spore. Endelig er det en rekke måter å utforme oppløsningsretten på, selv om det vanligste er å legge den hos den utøvende makt.

Det empiriske materialet vi har utnyttet, tyder på at regelverket på området har betydning for regjeringsforholdene. Land med positiv parlamentarisme (spesielt i form av krevende tiltredelsesvoteringer) synes i det minste å ha etablert en buffer mot at regjeringer med smal parlamentarisk basis blir sittende med regjeringsansvaret annet enn i kortere perioder. Ved å gå fra negativ til positiv parlamentarisme, kan en imidlertid ikke på noen måte gardere seg helt mot minoritetsstyre. Slik sett kan vi ikke regulere oss bort fra mindretallsparlamentarismen, men vi kan gjøre det mindre sannsynlig at det dannes veldig svake regjeringer (f.eks. av den typen vi i Norge kjenner fra mellomkrigstiden).

Oppløsningsrett for regjeringen er en reform som isolert sett neppe vil lede over fra minoritets- til majoritetsstyre. Et ønske om flertallsregjeringer kan følgelig ikke tjene som (eneste) begrunnelse for å innføre oppløsningsrett.

Innledningsvis ble det understreket at valgordningen ikke skulle diskuteres. Den type reform av valgordningen som kan gi oss flertallsregjeringer, er av en art som både er uønsket og urealistisk. Det kan imidlertid være på sin plass avslutningsvis å nevne en helt annen form for endring som burde vurderes nærmere. Hovedtrekket i den nye budsjettprosedyren i Stortinget er at totalrammene for budsjettet – og rammene for fagkomiteenes budsjettarbeid – fastlegges innledningsvis 76 . En tilsvarende reform i den svenske Riksdagen noen år før, tjente langt på vei som et forbilde for nyordningen. Noe som ikke ble levnet oppmerksomhet før Stortinget med stort flertall vedtok budsjettreformen, var at svenske og norske voteringsregler og –praksis er ulik, og at de norske er mest ugunstige for regjeringen 77 .

Den detaljerte utformingen av voteringsmåten kan være av stor betydning 78 . I henhold til den praksis som har vunnet frem i Stortinget («åpen serievotering»), kan en – hvis et flertall ikke har samlet seg om en forhandlingsløsning – risikere at å bli stående uten rammevedtak i det hele tatt. Alle forslag til vedtak kan bli nedstemt. Til nå har det vært avvist å benytte alternativ votering for å tvinge frem et voteringsflertall i situasjoner hvor et budsjettflertall ikke er forhandlet frem i forkant («lukket serievotering»). Så lenge vi har mindretallsregjeringer er voteringsreglene viktige fordi de definerer hva som vil skje hvis forhandlinger mellom regjeringssiden og opposisjonspartier bryter sammen. Sett fra regjeringens synsvinkel vil det være dramatisk å bli stående uten budsjettrammer etter at avstemningen er gjennomført, og regjeringssiden er som følge av dette satt i en svakere posisjon ved budsjettforhandlingene enn om voteringen ble avsluttet med en alternativ votering (dvs. regjeringssidens forslag mot et av opposisjonsforslagene). Med andre ord: En kan styrke regjeringen, gjøre det mer attraktivt å påta seg regjeringsansvar og øke sannsynligheten for at flertallsregjeringer dannes, ganske enkelt ved å begynne å praktisere alternativ votering over budsjettrammene 79 .

Et spørsmål som ikke er drøftet i notatet, er hvilke fordeler og ulemper som er knyttet til henholdsvis mindretalls- og flertallsparlamentarisme. En kan ikke uten videre se på mindretallsregjeringer som et problem; det kan gis gode argumenter både for og mot minoritetsstyre.

3.10 Elektroniske kilder:

ww.uni-wuerzburg.de/law [ICL International Constitutional Law]

www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp [Inter-Parliamentary Union PARLINE Database]