7 Kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

7.1 Innledning

7.1.1 Generelt

I dette kapitlet vil vi gjennomgå regelverket vedrørende kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Følgende temaer vil bli tatt opp:

• Stemmerett og manntall

• Valgbarhet og fritak

• Listeforslagene. Antall kandidatnavn og underskrifter.

• Valgkretsinndelingen

• Tidspunktet for valgene. Felles valgdag stortingsvalg – fylkestingsvalg? Individuell valgdag for kommunestyrevalg?

• Mandatfordelingssystemet

• Klager og kontroll. Ugyldig valg.

Når det gjelder reglene om personvalg, velgernes innflytelse, kvotering m.m. vises til kapittel 8 om personvalg.

Bestemmelser om forberedelse og gjennomføring av lokalvalg finner vi i valgloven (lov av 1. mars 1985 nr 3). Grunnloven har ingen bestemmelser om disse valgene. Det er dermed full adgang til å regulere disse valgene i vanlig lov.

Kommuneloven av 1992 har noen bestemmelser som er av betydning for valg. Lovens § 7 nr. 1, 2 og 3 lyder:

«1. Kommunestyret velges av kommunens stemmeberettigede innbyggere etter regler fastsatt i lov. Fylkestingets medlemmer velges av de stemmeberettigede innbyggere i fylket etter regler fastsatt i lov. Valget gjelder for fire år.

2. Kommunestyrets medlemstall skal være et ulike tall, som fastsettes slik for kommuner med:

1. ikke over 5 000 innbyggere, minst 11

2. over 5 000, men ikke over 10000 innbyggere, minst 19

3. over 10 000, men ikke over 50 000 innbyggere, minst 27

4. over 50 000, men ikke over 100 000 innbyggere, minst 35

5. over 100 000 innbyggere, minst 43

Fylkestingets medlemstall skal være et ulike tall, som fastsettes slik for fylkeskommuner med:

1. ikke over 150 000 innbyggere, minst 19

2. over 150 000, men ikke over 200 000 innbyggere, minst 27

3. over 200 000, men ikke over 300 000 innbyggere, minst 35

4. over 300 000 innbyggere, minst 43

3. Endring av medlemstallet vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv i løpet av de tre første år av valgperioden, med virkning fra kommende valgperiode.»

Kommuneloven stiller kun minimumskrav når det gjelder kommunestyrets/ fylkestingets medlemstall. Det enkelte kommunestyre/fylkesting kan fritt fastsette det maksimumsantallet de måtte ønske.

Tidligere startet valgperioden 1. januar året etter valgåret. Kommuneloven av 1992 § 17 fastsetter nå at det konstituerende møtet i kommunestyret/fylkestinget skal holdes innen utgangen av oktober måned i valgåret. Kommunestyret/fylkestinget trer i funksjon fra det konstituerende møtet. Dette har sin bakgrunn i ønsket om at de nyvalgte organene skal vedta budsjettet for det kommende året.

7.1.2 Grunnloven og det kommunale selvstyre

Utvalgets flertall – medlemmene Bjørgum, Espelund, Haram, Hove Larsen, Leirvoll, Tysse, Wilberg, Ytterhorn, Aakerholt og Aardal – er av den oppfatning at det kommunale selvstyre bør grunnlovfestes, og at tidspunktet nå er inne – som et ledd i den omfattende valgreform som foreslås. Hovedbegrunnelsene er:

1. Det lokale selvstyret tilhører verdigrunnlaget for det norske styringssystemet.

2. Norge er folkerettslig forpliktet til å beholde den kommunale styreordningen, jf. Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985.

Grunnlovfesting vil kunne ha en verdifull symbolfunksjon. Dessuten vil det bringe bedre samsvar mellom de statsrettslige og folkerettslige grunnsetningene som det norske styringssystemet hviler på.

Disse medlemmer er kjent med at det nødvendige grunnlovforslag er fremsatt av andre.

Utvalgets mindretall – lederen og medlemmene Andrésen, Helljesen, Kolberg, Venås og Willoch – viser til at det kommunale selvstyre har en hevdvunnet plass i det politiske systemet. Uansett grunnlovsfesting vil det fortsatt være slik at Stortinget, gjennom sine vedtak, trekker opp overordnet nasjonal politikk og legger rammene for utøvelse av lokal politikk, og kommunal virksomhet. Med utgangspunkt blant annet i oppgavefordelingsutvalgets innstilling foregår det for tiden en diskusjon om arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåene. Her er det et klart uttrykt mål å utvide det kommunale selvstyret. Det er videre annonsert at det vil bli nedsatt en forfatningskommisjon, som blant annet skal behandle sentral bestemmelser i Grunnloven og konstitusjonelle forhold. Disse medlemmer mener at spørsmålet vedrørende en eventuell grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret bør behandles i en eventuell forfatningskommisjon.

7.2 Stemmerett og manntall

7.2.1 Stemmerett

Gjeldende rett

Valgloven § 3 fastsetter hvem som har stemmerett ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg:

• norske statsborgere som har fylt 18 år senest ved utgangen av valgåret, og som ikke har mistet stemmeretten

• personer som er statsborgere i de andre nordiske land har stemmerett dersom de den 31. mars i valgåret står innført i norsk folkeregister som bosatt i riket, og ellers fyller de vilkår som gjelder for norske statsborgere

• statsborgere fra land utenfor Norden har stemmerett dersom de har stått innført i norsk folkeregister som bosatt i riket de siste tre år før valgdagen, og ellers fyller de vilkår som gjelder for norske statsborgere

Når det gjelder nordiske borgere stiller loven ingen krav til oppholdets lengde i Norge. Det er nok at de er innført i norsk folkeregister som bosatt i riket den 31. mars i valgåret. (Denne datoen er avgjørende for hvor de stemmeberettigede skal manntallsføres.)

Når det gjelder borgere fra land utenfor Norden må disse være registrert som bosatt i Norge i sammenheng de tre siste år. Det holder ikke at man har oppholdt seg i Norge i mer enn tre år dersom det har skjedd et avbrudd i oppholdet i løpet av den siste treårsperioden. Det er den registrerte perioden, ikke faktisk oppholdsperiode, som er avgjørende.

I tillegg til å oppfylle de lovbestemte vilkår for stemmerett må man være manntallsført på valgdagen for å kunne avgi stemme.

Forslag om endringer i stemmerettsalderen

I de seneste årene er det fra flere hold kommet forslag om å senke stemmerettsalderen ved lokalvalg til 16 år. Begrunnelsen er at dette kan bidra til å styrke den politiske interessen blant ungdom, og dermed på sikte styrke lokaldemokratiets legitimitet. I denne sammenhengen må en også ha for øye at det er en prioritert oppgave for Regjeringen å styrke ungdommens deltakelse i lokaldemokratiet.

Utvalgets merknader

Utvalgets flertall – lederen, Andrésen, Bjørgum, Espelund, Haram, Helljesen, Kolberg, Larsen, Venås, Wilberg, Willoch, Ytterhorn, Aakerholt og Aardal – vil bemerke:

Disse medlemmer innser at hensynet til et sterkere engasjement blant ungdommen i spørsmål vedr. politikk og lokaldemokrati kunne tale for å senke stemmerettsalderen ved lokalvalg. En senket stemmerettsalder kunne stimulere interessen for politikk og samfunnsspørsmål blant ungdom. På den annen side taler en rekke momenter mot en slik endring:

• Stemmerettsalderen bør følge myndighetsalderen, som er 18 år. Det synes ikke naturlig å skulle gi stemmerett til personer som ikke har nådd myndighetsalderen

• Ut fra prinsipielle hensyn bør man ha samme stemmerettsalder ved samtlige valg. Da stemmerettsalderen ved stortingsvalg er 18 år – og det ikke er aktuelt å endre denne – tilsier disse hensyn at det er den samme stemmerettsalderen ved lokalvalg.

• Hensynene til enhetlig regelverk, og tradisjoner, tilsier at man har én felles stemmerettsalder

Disse medlemmer finner at motargumentene mot en senket stemmerettsalder veier tyngre enn pro-argumentene.

Disse medlemmer vil peke på at et alternativ til en senking av stemmerettsalderen kan være at man på andre måter åpner for økt medvirkning i lokalpolitikken fra 16- og 17-åringenes side. I denne forbindelse kan en vise til kommunelovens § 14 nr 1 bokstav a andre ledd som slår fast at personer under stemmerettsalderen er valgbare til kommunale og fylkeskommunale nemnder.

Mindretallet – medlemmene Hove, Leirvoll og Tysse – foreslår at stemmerettsalder settes til 16 år ved lokalvalgene.

En slik endring vil bidra til å utvide den demokratiske deltakelsen. I løpet av noen få generasjoner har ungdoms direkte innflytelse på samfunnsutviklingen og egne liv slik den utøves gjennom deltakelse i arbeidslivet blitt redusert fordi utdanningslengden er økt.

Ungdom er gitt liten innflytelse og lite ansvar for mange av de beslutninger som gjelder dem selv, deres nærmiljø, hverdag og framtid.

Den demografiske utviklingen de neste tiårene gir en sterk økning av antall eldre. Der vil de største stemmetallene være å hente. Det er vanskelig å tro at ikke dette vil påvirke den politiske dagsorden og hvilke velgergruppers interesser som vil være i fokus. Å inkludere 16 og 17 åringene i valgprosessen kan bidra til at flere av de som skal leve lengst med konsekvensene av de politiske vedtakene blir hørt – og deltar. Mindretallet mener også at en slik senking av stemmerettsalderen ved lokalvalg kan fungere som en tidligere introduksjon til demokratisk deltakelse og til mer samfunnsansvar, plikter og rettigheter.

Mindretallet vil påpeke at det allerede er en viss relativisering av myndighetsalderen, – det er ikke slik at myndighetsalderen er det absolutte skille mellom å ha eller ikke ha rettigheter og ansvar. Det er for eksempel blitt økt fokus på medbestemmelse i skolen, 12 åringer har rett til å bli hørt og tatt hensyn til i saker som gjelder dem selv, den kriminelle lavalder er 15 år, den seksuelle lavalder er 16 år. Man kan bli medlem av kommunale nemnder også før man er 18 år. Det bør derfor ikke være noe til hinder for at man skiller mellom lokal og nasjonal stemmerett. Det gjøres forøvrig allerede når det gjelder utenlandske statsborgere.

Innvendinger om at en slik reform vil senke den prosentvise valgdeltakelsen kan ikke være tungtveiende. Mindretallet mener den prinsipielle siden ved å gi 16-åringer stemmerett, nemlig at det totale potensielle antall velgere øker, er viktigere enn en eventuell synkende prosentvis valgdeltakelse. Erfaringer fra Tyskland, der lokal stemmerett for 16-åringer er innført, er i tillegg entydig i at valgdeltakelsen i aldersgruppa 16 til 20 år er høyere enn for aldersgruppa 21 til 25 år, en trend som også er observert i Norge når man sammenligner førstegangs- og andregangsvelgere. En lokal stemmerettsalder på 16 år åpner for en sterkere fokusering på valgdemokratiet i det videregående skolesystemet, noe som vil kunne bidra positivt til unges valgatferd. Den lave valgoppslutningen blant andre- og tredjegangsvelgere må møtes med flere andre tiltak, blant annet den foreslåtte frie manntallsføring for borteboende studenter.

Konklusjoner

1. forslag fra utvalgets flertall: Stemmerettsalderen ved lokalvalg bør fortsatt være 18 år.

2. forslag fra utvalgets mindretall: Stemmerettsalderen ved lokalvalg bør settes ned til 16 år.

Særlig om stemmerett for nordmenn bosatt i utlandet

Valgloven § 3 fastsetter at norske statsborgere bosatt i utlandet har stemmerett. Utenlandsoppholdets lengde har ikke betydning for stemmeretten – så lenge de fortsatt er norske statsborgere. Derimot har det betydning for prosedyrene omkring manntallsføringen. De som er registrert utflyttet i løpet av de siste 10 årene skal manntallsføres automatisk i utflyttingskommunens manntall. Personer med opphold utenlands som har vart i mer enn 10 år kan søke seg innført i manntallet.

Det finnes ingen samlet oversikt over norske statsborgere bosatt i utlandet, med adresser. Det er ikke praktisk mulig å nå fram med informasjon til alle, og dermed sikre seg at alle er kjent med rettighetene de har. Erfaringer viser at svært få nordmenn bosatt utenfor landets grenser benytter seg av stemmeretten ved lokalvalg. Spesielt gjelder dette de som har bodd utenlands lenge, og de som oppholder seg i land langt fra Norge.

Administreringen av ordningen krever en god del ressurser. Det må utarbeides skjemaer som kan benyttes ved søknader om innføring i manntallet. Informasjonstiltak overfor «utenlandsboende» må utformes med tanke på å nå frem til disse gruppene, ved at en redegjør spesielt for deres rettigheter. Produksjon og utsending av valgmateriell må også legges opp slik at en tar tilbørlig hensyn til disse gruppene. Bruken av ressurser står neppe i stil med det antall stemmer en får inn.

I Danmark må man være folkeregisterført i kommunen på valgdagen for å kunne utøve stemmerett. I Sverige må en være «folkbokförd» i kommunen/länet for å kunne avgi stemme. Den norske ordningen skiller seg dermed fra våre to naboland.

Utvalgets merknader

Utvalget mener det er grunn til å stille spørsmål ved de gjeldende regler om «utenlandsboende’s rett til å delta ved lokalvalg. Etter langvarig opphold i utlandet vil de fleste miste kontakten med hjemkommunen. De har neppe lenger den interessen i og kunnskapen om lokale forhold som tilsier at de bør kunne delta ved lokalvalg.

Dersom den någjeldende ordningen skal begrenses kan to alternativer komme på tale:

• stemmeretten ved lokalvalg oppheves for nordmenn bosatt i utlandet

• stemmeretten går tapt dersom en har oppholdt seg i utlandet mer enn 10 år

Det første alternativet synes for drastisk. En del av de som midlertidig oppholder seg utenfor rikets grenser vil sikkert ha gode grunner for å ønske å stemme ved lokalvalg. De bør ikke fratas denne muligheten.

Dermed bør det andre alternativet vurderes. Utvalget mener at det bør settes en grense ved 10 års sammenhengende opphold i utlandet for å kunne delta ved lokalvalg i Norge. Når en har oppholdt seg utenlands så lenge vil de fleste ha mistet nærkontakten med hjemkommunen, og det må forventes at interessen for lokalpolitiske saker er liten.

10-årsregelen bør knyttes til det enkelte opphold i utlandet. Dersom en norsk statsborger bor i utlandet i for eksempel 8 år, flytter hjem til Norge, og deretter flytter ut igjen, vil vedkommende opprettholde stemmeretten inntil det nye utenlandsoppholdet har vart i 10 år.

Dersom stemmeretten for «utenlandsboende» gjøres avhengig av mindre enn 10 års opphold i utlandet kan man oppheve kravet om søknad om innføring i manntallet ved lokalvalg.

Hensynet til like regler ved alle valg tilsier at en innfører en tilsvarende begrensning når det gjelder stemmerett for utenlandsboende ved stortingsvalg. På den annen side kan det anføres at tilknytningen til Norge sannsynligvis er sterkere for de fleste «utenlandsboende» når det gjelder rikspolitiske saker enn hva som er tilfelle i forhold til lokalpolitikken. De fleste «utenlandsboende» antas å ha større interesse av de spørsmål av nasjonal betydning som står i fokus ved riksvalg, enn de spørsmål av lokal betydning som avgjøres ved lokalvalgene.

Undersøkelser viser at valgdeltakelsen generelt blant «utenlandsboende» er svært lav, både ved lokalvalg og stortingsvalg.

Utvalget finner likevel at spørsmålet om stemmerett for «utenlandsboende» stiller seg noe annerledes når det gjelder stortingsvalg enn når det gjelder lokalvalg. De som oppholder seg i utlandet vil antakelig føle en annen tilknytning til landet enn til den kommunen de flyttet fra. Båndet til Norge vil for mange være sterkt, selv om utenlandsoppholdet har vart i mange år. De vil ha en legitim interesse i å holde kontakten og kunne være med på å påvirke hvordan landet skal styres. Utvalget mener at hensynet til denne velgergruppens interesser bør veie tyngre enn andre hensyn, f.eks. ønsket om ensartede regler ved alle valg.

Utvalget er derfor kommet til at gjeldende ordning bør opprettholdes, slik at norske borgere bosatt i utlandet bør kunne utøve stemmerett ved stortingsvalg, uansett hvor lenge de har oppholdt seg utenlands. Ordningen med at de må søke om å bli manntallsført ved mer enn ti års opphold utenriks bør bestå.

Konklusjon

Nordmenn bosatt i utlandet taper stemmeretten ved lokalvalg dersom de har vært registrert bosatt i utlandet i mer enn 10 år sammenhengende.

7.2.2 Manntallet

Gjeldende rett

Loven § 5 inneholder bestemmelser om grunnlaget for manntallet, og hvor den enkelte velger skal føres inn i manntallet.

Manntallet skal utarbeides i de år det skal være valg. Folkeregisteret i kommunen skal legges til grunn for manntallet. Selv om det formelt etter loven er valgstyret som er ansvarlig for manntallet kan det ikke treffe avgjørelser som er i strid med det som framgår av folkeregisteret.

I manntallet skal innføres de som står innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen den 31. mars i valgåret (denne datoen kalles skjæringsdatoen for manntallet). De som flytter fra en kommune til en annen etter 31. mars, eller blir registrert flyttet etter denne datoen, blir stående i fraflyttingskommunens manntall. En konsekvens av dette er at de som flytter i løpet av sommeren på valgåret ikke vil ha stemmerett i den kommunen der de bor på valgdagen, men må avgi stemme til den kommunen de har flyttet fra, og som de i mange tilfelle ikke føler noen tilknytning til lenger. Dette har avstedkommet en del kritikk fra dem som blir berørt, og kan nok bevirke at en del av disse velgerne ikke avgir stemme.

Begrunnelsen for å «lukke» folkeregisteret mer enn fem måneder før valgdagen er først og fremst av praktisk art. Bestemmelsen har sammenheng med fristene for valgstyrets behandling av manntallet. Manntallet må være klart til en slik tid at valgkort kan bli trykt og sendt ut til alle stemmeberettigede før forhåndsstemmegivningen tar til 15. juli. For å sikre at en har et à jourholdt folkeregister som grunnlag for manntallet har en funnet det nødvendig å sette skjæringsdatoen til 31. mars.

Gangen i arbeidet med manntallet er følgende:

1. Valgstyret setter opp et utkast til manntall. I praksis skjer dette ved at valgstyret får et utkast fra datasentralene som har folkeregisteropplysningene lagret i sine databaser.

2. Manntallsutkastet legges ut til gjennomsyn. Velgerne kan kontrollere om det er feil i manntallet – enten det gjelder dem selv eller andre.

3. Utleggingen av manntallet kunngjøres

4. De som mener det er feil i det utlagte manntallet kan klage til valgstyret

5. Valgstyret holder kjennelsesmøte. Her behandles klager, og eventuelle feil blir rettet. Personer som uriktig er innført i manntallet strykes, og de som er utelatt føres inn. F.o.m. kjennelsesmøtet betraktes manntallet i prinsippet som «en lukket bok».

6. Etter kjennelsesmøtet kan personer føres inn kun i følgende tilfelle:

   1. På grunnlag av søknad fra utenlandsboende med mer enn ti års registrert opphold i utlandet

   2. Utelatelsen skyldes teknisk feil av generell karakter, og departementet har – etter søknad fra valgstyret – gitt samtykke til innføringen

7. Etter kjennelsesmøtet strykes personer i følgende tilfelle:

   1. Ved dødsfall

   2. Når vedkommende har mistet stemmeretten

   3. Valgstyret får melding fra valgstyret i en annen kommune om at vedkommende er blitt innført i manntallet der

8. Valgstyret kan bestemme at manntallet skal ligge ute til gjennomsyn etter kjennelsesmøtet

Loven har følgende frister for behandlingen av manntallet:

• Folkeregisteret «stenges» 31. mars (§ 5 andre ledd)

• Manntallsutkastet skal være ferdig senest 10. mai (§ 6 første ledd)

• Manntallsutkastet skal ligge ute til «alminnelig ettersyn» f.o.m. 11 mai t.o.m. 24. mai (§ 7 første ledd)

• Klager over manntallet må være kommet inn til valgstyret senest den 24. mai kl 15 (§ 8 første ledd)

• Valgstyret avholder kjennelsesmøte senest 1. juni (§ 9 første ledd)

• Søknad fra utenlandsboende må være kommet inn til valgstyret senest kl 15 mandagen 2 uker før valgdagen (§ 5 tredje ledd)

• Utenlandsboende føres inn etter søknad før valgdagen (§ 10 første ledd)

Før poststemmegivningen ble innført i 1997, var skjæringsdatoen 31. mai i valgåret. Valgstyrets behandling av manntallet foregikk i perioden 2. – 31. august, og det var ikke obligatorisk med bruk av valgkort ved forhåndsstemmegivningen. Det var først på valgdagen det var påkrevd å ha det endelige manntallet tilgjengelig, fordi det skulle krysses av i manntallet for avgitte forhåndsstemmer først når det var brakt på det rene at velgeren hadde stemt på valgtinget.

Ulempen med dagens frister er først og fremst at mange velgere som flytter i løpet av våren og sommeren i valgåret, blir henvist til å stemme i den kommunen de flytter fra, ikke den kommunen der de bor på valgdagen. De må da enten forhåndsstemme, eller – dersom det er praktisk mulig – møte opp i et valglokale i fraflyttingskommunen på valgdagen.

Erfaringene fra de to siste valgene hvor lovens någjeldende frister har vært praktisert tyder etter utvalgets mening på at man opererer med for romslige marginer når det gjelder manntallsbehandlingen. Enkelte valgstyrer hevder riktignok at folkeregistrene har hatt problemer med å komme à jour med flyttemeldinger pr. 31. mars innen 10. mai, da manntallsutkastet skal være klart. Dette synes imidleritd ikke å være den generelle situasjonen. Det kan dermed synes som om det kan være noe å vinne på å endre fristene for manntallsføringen. Skyver man skjæringsdatoen nærmere valgdagen, og endrer de øvrige fristene, kan man få med flere flyttinger. Samtidig bør man forskyve starttidspunktet for forhåndsstemmegivningen.

Forslag om endringer i regelverket

Forslag om å endre regelverket er blitt satt fram på tre områder:

• Ansvaret for manntallsføringen bør overføres til staten

• Reglene bør forenkles

• Fristene bør endres

Hvem skal ha ansvaret for manntallsføringen?

I dag ligger det formelle ansvaret for manntallsføringen hos kommunene (valgstyrene). Fordi folkeregisteret er grunnlaget for manntallet – og valgstyrene ikke kan ta avgjørelser om manntallet i strid med folkeregisteret – kan man hevde at det reelle ansvaret ligger hos folkeregistermyndighetene, som er statlige organer. Fra kommunenes side – særlig de større byene – er det blitt anført at en konsekvens av dagens system bør være at arbeidet med manntallet fullt ut overføres til staten. I det minste bør staten i hvert fall bære kostnadene i forbindelse med manntallsproduksjonen.

Prosedyren for arbeidet med manntallet synes å inneholde elementer som må sies å være etterlevninger fra den tidligere ordningen med manntallsfører og manntallsnemnd, som skulle sette opp et manntallsutkast. Manntallsnemndas utkast dannet grunnlaget for valgstyrets utarbeidelse av det endelige manntallet.

Spørsmålet om hvor den enkelte velger skulle manntallsføres måtte løses ut fra en helhetsvurdering av den enkeltes situasjon, hvor en bl.a. skulle legge vekt på følgende elementer

• Manntallet fra tidligere valg

• Folkeregisteret

• Valgmyndighetenes lokalkunnskap

Folkeregisteret var bare ett hjelpemiddel blant flere valgmyndighetene hadde til rådighet. Valgmyndighetene var i prinsippet ikke bundet av opplysningene i folkeregisteret, men kunne treffe avgjørelser i strid med folkeregisterføringen. I praksis medførte dette at velgere med tilknytning til to kommuner (for eksempel pga. arbeid) kunne bli manntallsført i begge kommunene, mens enkelte i andre tilfelle ikke ble manntallsført i noen av kommunene, fordi begge valgstyrer mente at velgeren hadde sterkest tilknytning til den andre kommunen (Ett eksempel på det siste hadde vi ved stortingsvalget i 1973).

Fra kommunalt hold – særlig de største kommunene – er det flere ganger reist forslag om at hele prosessen med manntallsarbeidet bør overtas av statlige organer. Som argument anføres bl.a. at det er statlige myndigheter som leverer grunnlaget for manntallet (ved at datasentralene mottar folkeregisteropplysninger fra Skattedirektoratets registre, og deretter overfører disse til kommunene). Kommunene er i realiteten bundet av det materialet de på denne måten får fra staten. I tillegg er det pekt på at ordningen både er dyr og unødig ressurskrevende for kommunene.

Tiden synes nå å være inne for en gjennomdrøfting av spørsmålet om manntallsføringen skal være et kommunalt eller et statlig ansvar.

I Sverige skal manntallet føres av skattemyndighetene. I Danmark er oppgaven lagt til kommunalbestyrelsen.

Utvalgets merknader

Det kan hevdes at manntallet egentlig er blitt et statlig register, fordi grunnlaget er opplysninger som hentes fra de statlige folkeregistrene. Til dette kan innvendes at kommunene fortsatt vil måtte gjøre en del med de opplysningene de får fra folkeregisteret via datasentralene. Feil må rettes, enten etter klage eller etter at de er oppdaget på annet vis, døde må strykes, «utenlandsboende» må innføres etter søknad. Det manntallet som foreligger på valgdagen er derfor i realiteten et kommunalt register. Valgstyret har ansvaret for avviklingen av valget på lokalt nivå, og bør dermed fortsatt ha hånd om manntallsføringen, fordi det er naturlig å legge ansvaret for manntallet til den instansen som også har hånd om den praktiske avviklingen av valgene lokalt.

Selv om manntallsføringen skulle legges til statlige organer, står en tilbake med spørsmålet om hvem som skal dekke kostnadene. Det er ikke gitt at staten skal produsere manntallene og overlate dem kostnadsfritt til kommunene. Dette spørsmålet bør sees i sammenheng med hvem som skal bære kostnadene ved valgene. I dag dekker kommunene alle utgiftene ved lokalvalget, hvis ikke noe annet fremgår av loven, jf. § 91. Skal dette prinsippet videreføres – noe gode grunner taler for – bør kostnadene fortsatt dekkes av kommunene.

Utvalget mener at de beste grunner taler for at manntallsføringen fortsatt bør være en kommunal oppgave, og at valgstyret bør ha ansvaret for denne.

Utvalget forutsetter at manntallet – etter valget – kan innleveres til et sentralt register.

Kan regelverket forenkles og fristene kortes ned

Uansett hvem som har ansvaret for manntallsføringen bør en se på om det er mulig å forenkle dagens system, og endre fristene. I denne sammenhengen kan det være nyttig å se på hvordan man ordner seg i Sverige og Danmark.

I Sverige har man følgende ordning:

1. Manntallet (röstlängden) skal føres av skattemyndighetene.

2. I manntallet innføres de stemmeberettigede som 30 dager før valgdagen er registrert (folkbokförda) som bosatt i kommunen.

3. Skattemyndighetene produserer valgkort (röstkort) for de stemmeberettigede.

4. Valgkortene skal sendes ut så snart som mulig, og senest slik at de kan være velgerne i hende i god tid før den 18. dagen før valget – da poststemmegivningen tar til. Valgkort er påbudt ved forhåndsstemmegivningen.

5. Velgere som ikke har fått valgkort – eller har mistet det – skal få et duplikatvalgkort ved henvendelse til skattemyndighetene

I Danmark har man følgende ordning:

1. Kommunalbestyrelsen setter opp en liste over de stemmeberettigede i kommunen, basert på folkeregisterets opplysninger den 18. dagen før valget . Denne listen (hovedlisten) skal være klar senest den 8. dagen før valget .

2. Så snart valglisten er klar lar kommunalbestyrelsen trykke og sende ut valgkort til de stemmeberettigede. Valgkortene skal være ferdig trykt senest 8 dager før valgdagen.

3. Før utsendelsen av valgkortene kunngjør kommunalbestyrelsen at valgkort blir utsendt, og oppfordrer de som ikke mottar valgkort – eller mottar valgkort med feil – om å ta kontakt med kommunalbestyrelsen. Denne kunngjøringen skjer 10 dager før valget.

4. Skjæringsdatoen for å registrere flyttinger til kommunen (tilflytterlisten) er den 7. dagen før valget

5. Den 7. dagen før valget skal valgkortene for hovedlisten være levert til Posten for utsendelse

6. Den 6. dagen før valget skal valgkortene for tilflytterlisten være levert til Posten for utsendelse

7. Den 5. dagen før valget skal valgkortene (både for hovedlisten og så vidt mulig for tilflytterlisten) være velgerne i hende.

I Danmark starter forhåndsstemmegivningen (brevstemmeafgivningen) tre uker før valgdagen . Valgkort er ikke påkrevd ved stemmegivningen.

Både Sverige og Danmark har et enklere system enn Norge når det gjelder manntallsføringen. Ikke minst har de kortere frister, både for utarbeidelse av manntallet og produksjon av valgkort. Det gjelder også (ikke minst) perioden for forhåndsstemmegivningen.

Utvalgets merknader

Fristene for manntallsføringen har – som nevnt – nær sammenheng med reglene om forhåndsstemmegivningen. Dersom tidspunktet for poststemmegivningen endres fra 15. juli til 10. august – slik utvalget vil gå inn for – vil en samtidig kunne forskyve fristene for manntallet nærmere valgdagen. Dette gjelder selv om dagens system opprettholdes for øvrig.

Utvalget mener imidlertid at dagens system bør kunne forenkles en del og strammes inn. For eksempel har utvalget merket seg at det virker overdrevet å måtte ha et obligatorisk kjennelsesmøte i alle kommuner for å ta stilling til eventuelle klager/endringer, og å gi manntallet en formell godkjennelse fra valgstyrets side. Erfaringer fra de fleste kommunene viser at det svært sjelden – selv i de største kommunene – forekommer klager over manntallet. I de tilfelle det forekommer feil i manntallet – som også skal rettes i kjennelsesmøtet – er disse som regel av rent teknisk karakter, og bør kunne behandles administrativt uten at det er nødvendig med et vedtak i valgstyret.

Utvalget vil derfor foreslå at kjennelsesmøtet oppheves som obligatorisk møte i valgstyret. I de tilfelle det kommer klager over manntallet bør disse behandles av valgstyret, med mindre det dreier seg om tilfelle der det må anses unødvendig med behandling på politisk nivå i kommunen.

Skjæringsdatoen (dvs den datoen som skal legges til grunn for manntallet) bør kunne flyttes atskilling nærmere valgdagen enn det som følger av dagens system. Utvalget vil foreslå at denne datoen settes til 30. juni, i stedet for 31. mars som er dagens ordning.

Snarest mulig etter 30. juni sørger folkeregisterkontorene for at valgstyrene (via de interkommunale datasentralene) får et manntall som er à jour per 30. juni. Utvalget vil ikke sette noen frist for når manntallene skal foreligge i kommunene, men forutsetter at dette skjer i løpet av juli måned.

Det kan stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten av å ha bestemmelser om at manntallet skal legges ut til offentlig gjennomsyn. Formålet med utleggingen er at velgerne skal ha en mulighet til å kontrollere at de er manntallsført, og kunne klage dersom de mener det er feil i manntallsutkastet. Dermed har de en mulighet til å komme med i manntallet når valgstyret avholder sitt kjennelsesmøte hvor det tar endelig stilling til manntallets innhold, deriblant behandler klager. Erfaringene viser imidlertid at det er ytterst få velgere som benytter seg av adgangen til å kontrollere at opplysningen i manntallet er riktige. De fleste feil blir antagelig avdekket når velgeren står i valglokalet på valgdagen og vedkommendes navn ikke blir funnet i manntallet. I mange kommuner er det ingen feil eller klager å ta stilling til i kjennelsesmøtet, og kommunene har anført at det er unødvendig å måtte avholde et lovpålagt møte der det ikke er noen saker til behandling. Utvalget legger avgjørende vekt på at utøvelse av stemmerett er en så viktig rettighet at velgerne må gis en anledning til å kunne kontrollere at denne rettigheten ikke er blitt fratatt dem ved en feil. Dette bør gjelde selv om kanskje ikke så mange benytter seg av muligheten. Manntallsutkastet bør derfor legges ut til gjennomsyn for velgerne, og de bør ha anledning til å klage dersom de finner feil i manntallet.

Valgstyret sørger for at manntallet blir lagt ut til ettersyn så snart det er mottatt, på de steder valgstyret bestemmer. Manntallet bør ligge ute fram til valgdagen.

I tidsrommet fra manntallet er mottatt og lagt ut, og fram til valgdagen, sørger valgstyret for løpende oppdatering av manntallet:

• feil som oppdages rettes

• klager behandles (og tas til følge dersom det er grunnlag for det)

• døde strykes

• manntallet à jourføres dersom flyttinger før skjæringsdatoen ikke er kommet med i manntallet

• utdanningssøkende føres inn dersom de krever det

• personer strykes dersom valgstyret får melding fra annet valgstyre om at vedkommende er innført i en annen kommune

• personer som har oppholdt seg i utlandet mer enn 10 år, og søker seg innført i manntallet (aktuelt bare ved stortingsvalg)

Utvalget mener det er viktig at manntallet er mest mulig korrekt på valgdagen. Oppdateringer bør derfor kunne skje helt fram til (dagen før) valgdagen.

Valgstyrene bør bestille produksjon av valgkort så snart manntallet er mottatt. Utvalget vil ikke sette noen frist for bestillingen av valgkort, men forutsetter at valgstyrene sørger for bestilling til slik tid at valgkortene så vidt mulig er velgerne i hende før forhåndsstemmegivningen tar til.

Utvalget mener det er viktig at velgerne får korrekt informasjon om hvor de er manntallsført, og dermed hvor de skal stemme på valgdagen. Valgstyrene bør derfor, så vidt mulig, informere den enkelte velger dersom det etter at valgkortene er sendt ut har skjedd forandringer i manntallet som har betydning for hvor vedkommende skal avgi stemme.

Konklusjoner

1. Ansvaret for manntallsføringen bør fortsatt ligge hos kommunene

2. Reglene om manntallsføringen endres og forenkles:

   1. Skjæringsdatoen for manntallet settes til 30. juni i valgåret.

   2. Kravet om obligatorisk kjennelsesmøte i valgstyret oppheves.

   3. Fristene for når et manntallsutkast og et ferdig manntall skal foreligge oppheves.

   4. Manntallet skal ligge ute til gjennomsyn og oppdateres fortløpende fram til valgdagen

7.2.3 Særlig om manntallsføring av personer under utdanning

Gjeldende regler

Det er folkeregisterforskriftene, fastsatt med hjemmel i lov om folkeregistrering, som bestemmer hvor en person skal anses bosatt. Forskriftenes § 2 nr 5 fastslår at studenter som hovedregel skal registreres som bosatt i den kommunen der de hadde sitt bosted før utdanningen tok til, ikke i den kommunen der undervisningsstedet ligger. (Studenter som er gift, eller har barn, regnes som bosatt der de har sitt hjem.)

I de seneste årene er det fremkommet en del kritikk mot folkeregisterforskriftenes bestemmelser om studenter. Det anføres at mange studenter er mer knyttet til kommunen der de får sin utdanning, enn til kommunen de kommer fra. De er ofte aktive i politiske organisasjoner på studiestedet, men kan ikke stille til valg eller ta verv i kommunale organer som velges av kommunestyret. Det kan også reises spørsmål om hvor lenge en student må bo i en kommune før han/hun blir stemmeberettiget der.

Forslag om endringer

Sentralkontoret for folkeregistrering, som har ansvaret for forskriftene, har foreslått at reglene endres, slik at studenter automatisk blir registrert i den kommunen der de tar sin utdanning.

Vurdering av endringsforslaget

Dersom endringen blir gjennomført vil det imøtekomme ønskene fra en del studenter. Samtidig vil det imidlertid bety en forverring av situasjonen for de studenter som opprettholder kontakten med den kommunen de kommer fra. Enkelte av disse har for eksempel verv som kommunestyrerepresentanter eller medlemmer av kommunale nemnder. En endring som foreslått vil bety at de må tre ut av disse vervene fordi de mister sin valgbarhet, jf. kommunelovens § 15 nr 1. Forslaget er også blitt kritisert fra kommunehold, pga. de regional- og fordelingspolitiske virkninger som kan følge av en slik endring.

En mulig løsning kan være å løsne på det tette båndet mellom folkeregistrering og manntallsføring i valglovens § 5, når det gjelder studenter. Dette kan gjennomføres ved at studentene får muligheten til å la seg manntallsføre i den kommunen der de studerer, selv om de er folkeregisterført i den kommunen de kommer fra. På denne måten kan en komme fram til en ordning som er mer hensiktsmessig for den enkelte student, ved at han/hun får en mulighet til å la seg manntallsføre der det er mest formålstjenlig for vedkommende. En kan samtidig imøtegå innvendinger om uheldige effekter av endringer i folkeregisterreglene. Et slikt system vil forutsette en aktiv handling fra studentenes side, ved at de tar kontakt med valgstyret i studiekommunen. Dersom de forholder seg passive blir de manntallsført i den kommunen de kommer fra.

Ingen kan stå i manntallet i mer enn én kommune. Dersom en student manntallsføres i studiekommunen må konsekvensen være at han/hun strykes av manntallet i den kommunen der vedkommende er folkeregisterført. Ordningen som foreslås ovenfor vil derfor måtte kombineres med en plikt for valgstyrene i studiekommunene til å underrette valgstyrene i de kommunene studentene kommer fra, slik at studentene blir strøket i disse kommunenes manntall. Dermed vil en unngå tilfelle av dobbelt manntallsføring.

Utvalget finner at det bør åpnes adgang for den enkelte til å velge om han/hun vil la seg registrere i manntallet i den kommunen utdanningsinstitusjonen ligger. Løsningen bør være at de studenter som ønsker det sender en melding til valgstyret i studiekommunen om at de ønsker å bli innført i denne kommunens manntall. I prinsippet bør slike meldinger kunne sendes helt fram til valgdagen. Når valgstyret får en slik melding sørger det for at vedkommende blir innført i manntallet der, og at det samtidig sendes melding om innføringen til valgstyret i studentens bostedskommune, slik at vedkommende strykes i manntallet der.

Utvalget mener at en ordning som gir studenter valgfrihet til å bestemme hvor de vil være manntallsført ikke bør begrenses til å gjelde ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Behovet er riktignok ikke det samme ved stortingsvalg når en ser på forholdet til valgbarheten, da studenter kan stille til valg i det fylket der studiekommunen ligger, selv om hjemstedskommunen ligger i et annet fylke, og de følgelig ikke har stemmerett i studiekommunens fylke. Hensynet til dem som ønsker stemme der de studerer tilsier at de bør få adgang til selv å bestemme hvilken kommune de vil være manntallsført i. Hensynet til ensartede regler ved alle valg taler også i samme retning.

Konklusjoner

Studenter bør kunne velge om de vil la seg manntallsføre i den kommunen der de er folkeregistrert, eller i den kommunen der studiestedet ligger.

7.3 Valgbarhet og fritaksgrunner

7.3.1 Valgbarhet

Gjeldende rett

Det følger av loven § 12 andre og tredje ledd at enhver som har stemmerett ved valget, og som er innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen (en av kommunene i fylket) er valgbar til kommunestyret (fylkestinget) og pliktig til å motta valget, med mindre vedkommende er utelukket fra valg eller er fritatt.

Det er folkeregistreringen på valgdagen , ikke manntallsføringen, som er avgjørende for hvor en er valgbar. Dette betyr at en som flytter fra en kommune til en annen etter 31. mars, og blir registrert flyttet, kan velges inn i kommunestyret i innflyttingskommunen uten å ha stemmerett der.

7.3.2 Hvem bør være utelukket fra valg?

Loven § 13 andre, tredje og fjerde ledd fastsetter at enkelte personer innehar stillinger eller funksjoner som gjør at de er utelukket fra å kunne velges. For kommunestyrenes vedkommende dreier det seg om:

• fylkesmannen og assisterende fylkesmann

• kommunens administrasjonssjef og dennes stedfortreder

• sekretær for kommunestyret

• leder av forvaltningsgren innen kommunen

• den som har ansvar for regnskapsfunksjonen innen kommunen

• den som foretar revisjon for kommunen

• i kommuner med parlamentarisk styreform: ansatte i sekretariatet til rådet som har fått delegert myndighet fra rådet.

Utelukket fra valg til fylkestinget er

• fylkesmannen og assisterende fylkesmann

• fylkeskommunens administrasjonssjef og dennes stedfortreder

• sekretær for fylkestinget

• leder av forvaltningsgren innen fylkeskommunen

• den som har ansvar for regnskapsfunksjonen innen fylkeskommunen

• den som foretar revisjon for fylkeskommunen

• i fylkeskommuner med parlamentarisk styreform: ansatte i sekretariatet til rådet som har fått delegert myndighet fra rådet.

Det følger av paragrafens siste ledd at spørsmålet om en person er utelukket fra kommunestyret/fylkestinget pga sin stilling avhenger av hvorvidt vedkommende innehar stillingen når organet trer i funksjon. En person som ikke er valgbar, kan nomineres og også bli valgt, men det er et vilkår at vedkommende fratrer stillingen før kommunestyret/fylkestinget blir konstituert. Det kreves fratreden . Permisjon fra stillingen er ikke nok, med mindre vedkommende ikke har tiltrådt stillingen og fått innvilget permisjon for hele valgperioden .

Utvalget vil foreslå at en opprettholder regelen om at valgbarheten er avhengig av hvorvidt stillingen innehas når organet trer i funksjon. For ordens skyld vil utvalget foreslå at dette presiseres i reglene om listeforslagene, slik at en kandidat som ikke er valgbar pga. stilling strykes av listeforslaget med mindre det dokumenteres at stillingen er fratrådt når kommunestyret/fylkestinget trer i funksjon.

En kommunal tjenestemann som er utelukket fra valg til kommunestyret kan velges inn i fylkestinget, og vice versa: en fylkeskommunal tjenestemann, utelukket fra valg til fylkestinget, kan velges inn i kommunestyret. Forbudet mot å være medlem av det øverste folkevalgte organet gjelder for de som arbeider i vedkommende kommune/fylkeskommune. Er man bosatt i en annen kommune/fylkeskommune enn der man arbeider, kan man stille til valg der man bor uten hinder av valglovens bestemmelser

I praksis har det vist seg at uttrykket «leder av forvaltningsgren» har skapt problemer når det gjelder forståelsen. Om dette har departementet uttalt i Valgrundskriv nr 1/99:

«… Dette er et skjønnsspørsmål som valgstyret/fylkesvalgstyret må ta stilling til på bakgrunn av hvordan administrasjonen er organisert i den enkelte kommune/ fylkeskommune …

Et viktig utgangspunkt er at færrest mulig bør utelukkes fra valg.

Med uttrykket «forvaltningsgren» siktes det til et større, avgrenset og utadrettet funksjonsområde i den kommunale/fylkeskommunale forvaltningen. For å kunne anse en person som leder av forvaltningsgren, må vedkommende ha en kvalifisert lederfunksjon, der vedkommende har et selvstendig ansvar. Stillinger som lederfunksjoner innenfor en sentral del av administrasjonen må etter departementets oppfatning omfattes av uttrykket. Andre momenter kan være om etaten har eget kontorbudsjett, …, samt hvilken tittel og avlønning personen har. En person som er leder for administrasjonen for et hovedutvalg, vil regnes som leder av forvaltningsgren og dermed være utelukket fra valg. …»

Et tilfelle fra 1999 kan vise hvor konkret man må gå til verks når valgbarheten for kommunalt ansatte skal vurderes:

Departementet har tradisjonelt antatt at rektorer ved skoler er valgbare dersom kommunen har en skolesektor som er organisert på «tradisjonell» måte med en skolesjef som leder av skoleadministrasjonen.

Departementet ble – i forbindelse med valget i 1999 – forelagt et tilfelle hvor kommunen hadde fjernet alle etatsledere, og i stedet opprettet 11 selvstyrte resultatenheter, som sorterte direkte under rådmannen. En rektor – som ledet skolen, den lokale barnehagen og biblioteket – ble av valgstyret strøket av et listeforslag som ikke valgbar. Vedkommende påklaget valgstyrets avgjørelse. Departementet stadfestet valgstyrets avgjørelse, og la avgjørende vekt på

• vedkommende rektor har budsjett- og personalansvar for både skolen, barnehagen og biblioteket

• han har myndighet til å godkjenne mindre budsjettendringer

• den skoleansvarlige innen kommunens ledergruppe har ikke instruksjonsmyndighet overfor rektorene

Norsk Lærerlag har tatt denne saken opp med departementet og uttaler bl.a. i brev av 24. juni 1999:

«… Den organisasjonsmodell som … kommune har valgt, «to-nivåkommune», blir stadig vanligere. Norsk Lærerlag er trolig den organisasjon som organiserer de fleste av virksomhetslederne, dvs. rektorer ved skoler og styrere i barnehager, som omfattes av gruppen.

Konsekvensen av Kommunaldepartementets tolking er allerede at flere hundre av Norsk Lærerlags medlemmer ikke er valgbare til kommunale verv. Antallet av ikke valgbare vil øke dramatisk i årene framover hvis den trend for modellvalg ved kommunal organisering som nå finner sted, fortsetter i årene framover.

Det er et sentralt demokratisk prinsipp at færrest skal utelukkes fra valg til folkevalgte organ. Den tolking departementet her har lagt seg på, vil føre til en sterk økning i antall personer som ikke lenger er valgbare. …»

Dette brevet er forelagt utvalget fra departementet.

Ut fra departementets tidligere tolking av valglovens § 13 er avgjørelsen i den ovenfor nevnte saken neppe angripelig. Slik denne kommunen har organisert seg vil rektoren måtte defineres som «leder av forvaltningsgren».

Vurderinger av regelverket

Utvalget mener at en bør holde fast ved prinsippet om at flest mulig skal være valgbare til kommunestyre/fylkesting, og pliktige til å ta imot verv som folkevalgte. Unntak fra dette prinsippet bør bare komme på tale i særskilte tilfelle, hvor vedkommende har en så sentral stilling innen administrasjonen at det ikke er rimelig at han/hun kan øve påvirkning både som ansatt og politiker.

Utvalget mener at gjeldende regler om hvem som er utelukket fra valg i det store og hele gir et riktig bilde når det gjelder hvem som ikke bør ha verv som folkevalgte. Personer som fra statens side skal ha en kontrollerende funksjon i forhold til de folkevalgte bør ikke kunne sitte som medlemmer av de forsamlinger hvis beslutninger de skal kontrollere. Den øverste leder av administrasjonen og hans/hennes nærmeste medarbeider – som vil fungere som vedkommendes stedfortreder – bør også være utelukket fra valg. Regnskaps- og revisjonsfunksjonen, samt funksjonen som sekretær for det øverste folkevalgte organ i kommunen/fylkeskommunen, er også av en slik art at stillingsinnehaverne ikke bør kunne kombinere stillingen med vervet som folkevalgt.

Når det gjelder de øvrige ansatte i den kommunale/fylkeskommunale administrasjonen mener utvalget at en vil gå for langt dersom alle ansatte skulle være utelukket fra valg. På den annen side synes en å komme for kort dersom utelukkelsesgrunnene innskrenkes til kun å gjelde administrasjonssjefen og dennes stedfortreder. Det en bør ta sikte er å finne en akseptabel grensegang for de stillinger som vil medføre utelukkelse.

Uttrykket «leder av forvaltningsgren» ga et godt utgangspunkt for avgrensningen av de ikke valgbare da det ble innført i sin tid. Erfaringer – og ikke minst omorganiseringen innen kommunal forvaltning i den senere tid – har imidlertid vist at man lett kommer opp i vanskelige grensetilfelle. Spørsmålet blir om en kan finne et bedre begrep.

Utvalget er kommet til at en ikke bør ta inn i loven en oppregning av de stillinger som skal medføre utelukkelse fra valg. En slik oppregning vil gjøre lovteksten uoversiktlig, samtidig som en vanskelig kan få med alle tilfelle som bør reguleres. I stedet synes det mer hensiktsmessig å legge til grunn en generell betegnelse, der en søker å være konkret når det gjelder hvem som bør omfattes.

En bør søke å stramme inn kretsen av ikke-valgbare i forhold til det som følger av dagens praksis. Utvalget mener det bør trekkes et skille mellom de som utfører administrative lederoppgaver innen en del av den kommunale/fylkeskommunale forvaltningen på vegne av administrasjonssjefen på den ene side, og de som er ledere av institusjoner/virksomhetsenheter på den annen side. Dersom en opprettholder de tradisjonelle etatene (skole-, helse – og sosialetat, teknisk sektor osv.) bør lederne av disse være utelukket. Dersom flere etater slås sammen i større sektorer (for eksempel forvaltning, drift) under en felles leder, bør utelukkelse kun omfatte den øverste lederen av vedkommende sektor. På den annen side: dersom en etat organiseres slik at den er delt opp i en rekke likestilte resultatenheter (uten en overordnet) bør lederen av den enkelte enhet ikke defineres som leder av forvaltningsgren. Dermed vil ledere av sykehus, sykehjem, barnehager, skoler m.v. være valgbare. I tilfellet fra 1999, som er omtalt foran, ville dermed rektoren vært valgbar.

Utvalget foreslår at uttrykket «leder av forvaltningsgren» beholdes i loven, men at det bør leses som «ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av den (fylkes)kommunale forvaltning».

Utvalget vil peke på at problemer som måtte oppstå i enkeltsaker på grunn av kombinasjonen ansatt – folkevalgt kan vurderes og løses ut fra habilitetsreglene i forvaltningsloven kap. II og kommuneloven § 40 nr 3, ved at kommunestyret/fylkestinget erklærer den enkelte ansatte inhabil. Vedkommende kan også – etter søknad – bli fritatt fra behandlingen av en sak etter bestemmelsene i kommuneloven § 40 nr 4.

Konklusjon

«Leder av forvaltningsgren» innen kommunen/fylkeskommunen bør fjernes fra loven som utelukkelsesgrunn fra valg til kommunestyre/fylkesting. Uttrykket bør erstattes med «ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av den kommunale/fylkeskommunalforvaltning», og avgrenses slik at det kun omfatter tjenestemenn som har lederfunksjoner innenfor sentrale deler av administrasjonen.

7.3.3 Hvem kan kreve seg fritatt?

Gjeldende rett

Loven 14 andre ledd inneholder følgende 4 grunner som gir en kandidat på et listeforslag rett til å kreve seg fritatt:

1. fylte 65 år innen valgårets utløp

2. fast representant i kommunestyret/fylkestinget de siste fire år.

3. rett til fritak etter andre lover

4. den som er medlem av et registrert parti, og vedkommende er kandidat på et listeforslag som ikke er satt fram av dette partiet

Ad 1:

Dette er en rent objektiv fritaksregel. Har man nådd den fastsatte aldersgrensen kan man nekte å stille til valg. Man behøver ikke anføre noen spesiell grunn.

Ad. 2:

Det er her et krav at man har vært medlem av organet i hele valgperioden. Er man valgt som varamedlem, og rykker opp som fast medlem i løpet av perioden, kan man ikke kreve seg fritatt. Fritaksretten gjelder bare i forhold til det organet man er medlem av. Denne bestemmelsen gir ikke et kommunestyremedlem rett til å nekte valg til fylkestinget, og vice versa.

Ad. 3:

Vergemålslovens § 23 fastsetter at en overformynder kan kreve seg fritatt for andre ombud.

Ad. 4:

I praksis er det ikke stilt noe krav til varigheten av partimedlemskapet. Det anses tilstrekkelig at en person kan dokumentere at han/hun er medlem av et parti når valgstyret/fylkesvalgstyret skal ta stilling til søknaden om fritak.

Adgangen til å kreve seg fritatt er en rett for dem det gjelder. Selv om man har en fritaksgrunn er man ikke pliktig til å gjøre den gjeldende.

Loven § 25 nr 5 fastsetter at valgstyret/fylkesvalgstyret skal underrette samtlige kandidater. I underretningen skal det gjøres rede for lovens fritaksgrunner, og at krav om fritak – med nødvendige begrunnelser og attester – må være kommet inn til valgstyret/fylkesvalgstyret innen den fristen dette setter. Det følger av loven at fritaksretten går tapt dersom krav ikke fremsettes på den måten og innen den fristen som er fastsatt.

Den som har en fritaksgrunn kan ikke vente og se om han/hun blir valgt, og så påberope seg fritaksgrunnen. Dette i motsetning til situasjonen ved stortingsvalg, der en valgt representant kan nekte å motta valg, jf. Grunnloven 63 og valgloven § 56 første ledd. Valgloven § 62 og § 67 åpner riktignok en liten adgang for et valgt medlem av kommunestyre eller fylkesting til å nekte å motta valget, under henvisning til fritaksgrunnen. Lovens vilkår er at vedkommende «ikke har forspilt sin rett til å unnslå seg». I praksis er det antatt at dette kan dreie seg om én av to situasjoner:

1. den omstendighet som fritaket bygger på er oppstått etter utløpet av fristen for å kreve seg fritatt (Denne situasjonen var nok mer praktisk tidligere, da en kandidat kunne fritas fordi han/hun «ikke uten uforholdsmessig vanskelighet» kunne skjøtte de pliktene vervet medførte. For eksempel kunne alvorlig sykdom som var oppstått etter at listene var godkjent gi grunnlag for fritak.)

2. valgmyndighetene har forsømt sin lovbestemte plikt til å underrette kandidatene (dette er også et alternativ som mest er av teoretisk interesse. I de tilfelle hvor noen er oppført som listekandidat, og hevder at de ikke er blitt informert av valgstyret/fylkesvalgstyret, viser det seg som regel at kandidatene enten er blitt varslet, eller har forsømt å hente brev som er sendt fra valgmyndighetene.)

Vurdering av gjeldende regler

Spørsmålet om loven fortsatt bør ha regler om rett til fritak henger sammen med spørsmålet om en bør opprettholde ombudsplikten – plikten til å stille til valg og motta valg. Oppheves ombudsplikten burde det ikke være nødvendig med regler om fritak. Hvis en derimot vil holde fast ved ombudsplikten synes det også å være behov for visse fritaksregler. Ettersom utvalget går inn for å opprettholde ombudsplikten blir det dermed nødvendig å ta stilling til spørsmålet om det skal være adgang for den enkelte til å kunne nekte å stille til valg.

En absolutt plikt til å stille til, og motta valg, synes for firkantet. Det vil alltid finnes tilfelle hvor det er rimelig at en person fritas fra denne plikten. Det som bør diskuteres er derfor hvilke grunner som bør aksepteres som befriende for en kandidat som ønsker å slippe.

Regelen om at personer over 65 år skal kunne kreve fritak er blitt kritisert fra forskjellig hold, først og fremst fra organisasjoner som representerer de eldre. Lovens regel oppfattes som diskriminerende overfor eldre, og gir et signal om at det er lite ønskelig med aktiv deltakelse i det politiske liv fra denne gruppen.

Selv om fritaksretten er en rett, ingen plikt, for den enkelte kandidat har utvalget forståelse for den kritikken som er kommet. Regelen bør derfor kunne oppheves. På den måten gir man et signal til de eldre om at de er likeverdige med yngre aldersgrupper når det gjelder retten (og plikten) til å stille opp i det politiske liv. Samtidig gir det en støtte til synspunkter som går på at det er ønskelig med flere eldre i politiske organer. Hensynet til eldre som ikke ønsker å stille til valg kan ivaretas dersom man får inn i loven en ny fritaksgrunn, jf. nedenfor.

Utvalget mener at retten til å nekte å stille til gjenvalg bør opprettholdes. Når man har tjenestegjort som folkevalgt i én periode, må det kunne sies at borgerplikten er utført, i hvert fall i denne omgang. Det kan ikke være grunn til å kreve at man fungerer i flere perioder. Regelen åpner dessuten for en anledning til rotasjon av folkevalgte verv, og gjør at flere personer kan få erfaring som folkevalgte.

Regelen om at medlemmer av politiske partier kan nekte å stille som kandidater for andre listeforslag enn de som utgår fra partiet innebærer en sikkerhetsventil for partimedlemmene slik at de ikke blir tvunget til å stille til valg mot sin overbevisning. Utvalget mener at denne bestemmelsen bør opprettholdes. Spørsmålet blir om det bør stilles nærmere krav til medlemskapet.

Loven stiller ingen krav om at partimedlemskapet skal ha en viss varighet. Det er tilstrekkelig at medlemskapet kan dokumenteres når valgstyret/fylkesvalgstyret skal ta stilling til om listene kan godkjennes. I praksis forekommer det tilfelle hvor kandidater melder seg inn i et politisk parti etter at de er blitt underrettet av valgmyndighetene om at de er kandidater, og deretter melder seg ut igjen etter at de er blitt fritatt. Dette har avstedkommet kritikk fra enkelte hold. Det anføres at dette gjør det for lettvint å unndra seg ombudsplikten. Man burde kreve at partimedlemskapet var i orden på et tidligere tidspunkt, for eksempel 1. januar i valgåret eller når fristen for innlevering av listeforslag løper ut. En slik regel kan demme opp for de tilfelle hvor innmeldingen i et parti kun har som hensikt å unndra seg plikten til å stille til valg. På den annen side ville en slik bestemmelse – sammenholdt med det faktum at forslagsstillerne ikke er pålagt å forespørre eller underrette kandidatene – føre til at de som har et reelt behov for å kreve seg fritatt ut fra sin politiske overbevisning blir avskåret fra å gjøre fritaksretten gjeldende. Utvalget mener at de beste grunner taler for at det ikke gjøres noen endringer i gjeldende bestemmelser om rett til fritak på grunn av medlemskap i politiske partier.

Bør det lovfestes andre fritaksgrunner?

Valgloven inneholdt tidligere en bestemmelse om at en kandidat kunne søke om fritak med den begrunnelse at vervet ville bli urimelig byrdefullt for vedkommende. Innvilgelse av fritak var avhengig av at valgstyret/fylkesvalgstyret fant at vilkårene forelå og innvilget søknaden.

Denne fritaksgrunnen ble opphevet da kommuneloven av 1992 ble vedtatt. Dette skjedde etter forslag fra Kommunelovutvalget, som i NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner uttaler:

«… Dette er en avgjørelse som med fordel kan utstå til eventuelt valg er foretatt, slik at man har fått anledning til å vurdere mer konkret hvor byrdefullt vervet vil bli og hva som i tilfelle kan gjøres for å avhjelpe dette, …»

Kilde: (NOU 1990: 13, side 184).

Etter kommuneloven § 15 nr. 2 kan kommunestyret/fylkestinget i perioden frita «den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet.»

Ved valget i 1995 ble det registrert flere uheldige utslag som følge av at det ikke var adgang til å frita personer på det foran nevnte grunnlaget. To typer tilfelle gikk igjen i de sakene som ble tatt opp med departementet:

1. En del personer under 65 år som var alvorlig syke og noen som var sterkt mentalt svekket, ble stående på en valgliste selv om det med all rimelighet kunne sies at de ikke ville være i stand til å møte i kommunestyret. En kandidat hadde for eksempel ligget bevisstløs på sykehus i en lengre periode. Fra de pårørende til disse personene ble det gitt uttrykk for at de fant situasjonen opprivende.

2. Noen personer erfarte at de, uten å være spurt, var ført opp som kandidater relativt høyt oppe på listeforslag for partier/grupper hvis ideologi og program de overhodet ikke kunne gå god for, men tvert imot tok sterk avstand fra. Disse personene reagerte til dels med fortvilelse da de fant ut at de måtte stå som kandidater ved valget og eventuelt søke fritak dersom de ble valgt inn i kommunestyret/fylkestinget. Enkelte av disse kandidatene ga uttrykk for at de følte seg kompromittert i sitt nærmiljø.

Departementet fant at erfaringene fra valget i 1995 tilsa en lovendring på dette området. I Ot prp nr 37 (1998 – 99) ble det fremmet følgende forslag til nytt tredje ledd i valgloven § 14:

«Fylkesvalgstyret/valgstyret kan etter søknad frita den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning vil kunne skjøtte sine plikter i vervet.»

I begrunnelsen for forslaget la departementet vekt på at forslaget var ment å være en harmonisering i forhold til kommunelovens regler om fritak. Det innebar ingen utvidelse av fritaksretten. Endringen skulle bare gjelde i forhold til tidspunktet for behandlingen av en søknad om fritak (proposisjonen side 16).

Departementets forslag fikk ikke tilslutning fra Stortinget. Flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen – medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti – uttaler i Innst. O. nr 61 (1998 – 99):

«… [Flertallet] … er av den oppfatning at man bør opparbeide ytterligere erfaring enn ett valg før man eventuelt gjeninnfører en slik praksis i lovens tekst. Flertallet vil for øvrig vise til at dette spørsmålet også naturlig faller inn under Valglovutvalgets viktige arbeid i den helhetlige gjennomgangen av valgordningen og valgloven som der foretas.»

Flertallets innstilling fikk ved behandlingen i Stortinget støtte av Venstre.

Komiteens mindretall – medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti – støttet forslaget fra departementet og uttalte:

«… Disse medlemmer viser til at den foreslåtte bestemmelsen vil være skjønnsmessig og med strenge kriterier for når fritak kan innvilges. Disse medlemmer er av den oppfatning at det finnes tilfeller der det vil virke urimelig om man ikke kunne bli innvilget fritak før etter at valget er gjennomført …»

Også ved valget i 1999 ble det registrert tilfelle hvor kandidater måtte stille opp på valglistene selv om all rimelighet tilsa at de burde vært fritatt. Som eksempel kan nevnes en kandidat som befant seg i koma pga langt framskreden kreft, og en annen kandidat som hadde vært offer for en trafikkulykke og lå bevisstløs på sykehus.

Utvalget mener det er uheldig at en kandidat må stille på en valgliste når vedkommende er i en slik situasjon at fritak vil bli gitt i kommunestyrets/fylkestingets konstituerende møte. For det første vil det føles støtende for folk flest at en kandidat blir tvunget til å stille til valg, for eksempel når vedkommende er svært syk. For det andre kan det virke villedende overfor velgerne som må forutsette at de personene de blir oppfordret til å stemme på også kommer til å fungere som folkevalgte dersom de blir valgt.

Utvalget vil derfor gå inn for at det åpnes adgang til å frita kandidater som ikke vil kunne skjøtte pliktene i vervet uten uforholdsmessig vanskelighet. Et slikt forslag kan ikke sees som en uthuling av prinsippet om ombudsplikt. Det er ikke tale om å innføre nye fritaksgrunner i forhold til det som er gjeldende rett. Forslaget innebærer bare at tidspunktet for når fritak kan påberopes flyttes fra det konstituerende møtet til behandlingen av listeforslagene.

Kommuneloven § 15 nr 2 gir adgang til å frita et medlem av et folkevalgt organ dersom vedkommende «ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning» vil kunne skjøtte sine plikter. Utvalget mener at uttrykket «belastning» – som kom inn i kommuneloven i 1992 – er et upresist og skjønnspreget begrep, som kan vanskelig å håndtere av valgmyndighetene. Det kan føre til at det blir gitt fritak i tilfelle der det egentlig ikke foreligger slike omstendigheter som tilsier at fritak bør gis. Utvalget vil derfor begrense grunnlaget for fritak til kun å omfatte «uforholdsmessig vanskelighet», for å markere at det bør være relativt snevre grenser for fritak.

Fritak i medhold av bestemmelsen vil først og fremst være aktuelt i tilfelle hvor kandidaten lider av sykdom eller svekkelse. Kandidatens sosiale situasjon, for eksempel hensynet til tunge omsorgsoppgaver overfor familiemedlemmer, kan også være relevant i visse tilfelle. Derimot vil det ikke være adgang til å frita en kandidat dersom det oppfattes som sosialt belastende for vedkommende å måtte stille til valg på et bestemt listeforslag. Heller ikke kan politisk uenighet med de som står bak listeforslaget være god nok grunn til å slippe å stille til valg. Manglende lyst til å stille som kandidat kan heller ikke være et relevant grunnlag for fritak.

Ryddighet ved nominasjonen og når listene settes opp tilsier likevel at forslagsstillerne bør vise stor varsomhet med å føre opp kandidater mot sin vilje. Endrede minimumskrav til antall navn på listene og det faktum at kandidatenes fødselsdato skal føres opp på det innsendte listeforslaget vil etter utvalgets syn fjerne mye av grunnlaget for såkalte «ville nominasjoner».

Utvalget vil for øvrig anbefale at en vurdere kommunelovens fritaksregler nærmere, med tanke på å bringe dem i samsvar med de regler utvalget foreslår her.

Konklusjoner

1. Rett til fritak pga oppnådd alder oppheves.

2. Det åpnes adgang til å frita en kandidat når vedkommende ikke vil kunne skjøtte pliktene i vervet uten uforholdsmessig vanskelighet.

7.4 Listeforslagene

7.4.1 Antall kandidatnavn på valglistene

Gjeldende rett

Valgloven § 25 nr 1 bokstav c andre og tredje ledd fastsetter hvor mange kandidatnavn et listeforslag skal inneholde:

• Fylkestingsvalg: minst så mange forskjellige navn som det skal velges fylkestingsrepresentanter

• Kommunestyrevalg: minst så mange forskjellige eller en gang gjentatte navn som det skal velges representanter

Hver kumulert kandidat (kandidat hvis navn er gjentatt) teller som to navn i denne sammenhengen. Dette betyr at en kumulering medfører at antall personer som må stå på lista kan reduseres med én. Dersom forslagsstillerne utnytter kumuleringsmulighetene fullt ut, innebærer det at listeforslaget minst må inneholde et antall personer som tilsvarer halvparten av kommunestyrets medlemstall + 1.

Kravene er absolutte og generelle. Det har ingen betydning hvilken oppslutning (og dermed antall representanter) partiet/gruppen bak listeforslaget kan ventes å oppnå.

I tillegg kan listeforslaget inneholde et visst antall navn utover minimumskravet, jf. loven § 25 nr 1 bokstav c fjerde ledd:

• Kommunestyret/fylkestinget har mindre enn 41 representanter: inntil 10 andre forskjellige navn

• Kommunestyret/fylkestinget har 41 – 69 representanter: inntil 20 andre forskjellige navn

• Kommunestyret/fylkestinget har 71 eller flere representanter: inntil 40 andre forskjellige navn

Vurdering av gjeldende regler

Lovens regler om minimumsantall kandidater er blitt kritisert, fordi de stiller urimelig strenge krav til små grupper som vet det er urealistisk å regne med at de får valgt mer enn en eller noen få representanter. Dette kan føre til at slike grupper hindres i å stille til valg. Dermed kan loven bidra til at velgerne får færre alternativer å velge mellom enn de ellers kunne hatt. Som en konsekvens av kravene kan enkelte forslagsstillere se seg tvunget til å gjøre bruk av telefonkatalogen eller andre former for såkalte «ville» nominasjoner for å få nok navn på listene. Slike former for nominasjon er blitt sterkt kritisert fra flere hold, og kan bidra til å sette hele valgsystemet i miskreditt.

En lettelse i lovens krav vil ha flere positive effekter

• det kan redusere antallet ville nominasjoner

• en kan sikre at forslagsstillerne nominerer kandidater de kjenner, og som føler seg politisk knyttet til forslagsstillerne

• forslagsstillerne slipper å måtte «fylle opp» listene med navn på kandidater de er usikre på, eller ikke ønsker å nominere

• en kan sikre at de som blir nominert er motivert for å stille opp og gjøre en innsats i lokalpolitikken.

Forholdene i Danmark og Sverige

I Danmark fastsetter loven om kommunale valg § 21 at et listeforslag høyst kan inneholde fire flere kandidatnavn enn antall representanter som skal velges i kommunen/amtskommunen (men høyst åtte flere navn enn antall representanter dersom listeforslaget inngår i et listeforbund). Loven har ikke noe minstekrav til antall navn.

I Sverige stiller valgloven ingen krav til antall kandidatnavn, verken minimum eller maksimum.

Hvilke endringsforslag kan være aktuelle?

Det synes rimelig å vurdere en oppmykning av lovens regler, slik at det blir adgang til å stille lister som inneholder færre navn enn det som kreves i dag. En kan gjøre dette på ulike måter:

1. sette et minste antall kandidatnavn som er vesentlig lavere enn dagens krav. Her kan man tenke seg forskjellige alternativer

   1. Det kan være et bestemt tall, for eksempel 5 eller 10.

   2. Det kan være en andel av kommunestyrets/fylkestingets medlemstall, for eksempel 1/4

   3. Det kan knyttes til formannskapets/fylkesutvalgets medlemstall (ikke praktisk i kommuner/fylkeskommuner med parlamentarisk styreform, da disse ikke har formannskap/fylkesutvalg)

   4. En kan tenke seg at antallet varierer med kommunens innbyggertall/ kommunestyrets medlemstall

2. minsteantallet kandidatnavn kan kombineres med et maksimumsantall, eller man kan sløyfe bestemmelser om slikt antall. I det sistnevnte tilfellet vil det være opp til forslagsstillerne på fritt grunnlag å bestemme hvor mange navn de vil sette opp.

3. sette et maksimumsantall kandidatnavn, uten noe minimum. For eksempel kan antallet settes lik antallet representanter i kommunestyret/ fylkestinget. Innenfor dette antallet vil forslagsstillerne stå fritt med hensyn til hvor få navn de fører opp. (Dersom det tilfelle skulle oppstå at en liste får valgt flere representanter enn den har kandidater bør en løse dette ved at de overskytende plasser fordeles på de øvrige lister som deltar i valget, jf. prinsippet i dagens valglov § 59 nr 2 andre ledd (for utjevningsmandatene ved fylkestingsvalget) og § 64 sjette ledd (for kommunestyrevalget).

Utvalget mener at hensynet til enkle og lettfattelige regler tilsier at en bør ha et fast minimumstall som gjelder for alle kommuner/fylkeskommuner, uansett antall innbyggere eller stemmeberettigede. Dette tallet bør, etter en samlet vurdering, settes til fem . Dermed vil en liste som får valgt inn én representant være sikret det antall vararepresentanter som loven legger opp til (antall representanter + 3).

Utvalget har vurdert om det bør settes et maksimumsantall. Det kan anføres at det må være opp til forslagsstillerne selv å vurdere hvor mange navn de vil føre opp, og at det er deres ansvar å sørge for at de nominerer nok kandidater til å kunne fylle de plasser i kommunestyret/fylkestinget de vinner ved valget. Utvalget mener imidlertid at det vil være hensiktsmessig å sette et tak for det antall navn som kan stå på listene, for å hindre at listene blir unødig lange og uhåndterlige når stemmesedlene blir trykt. Utvalget mener det kan være rimelig å sette et maksimum som tilsvarer antall representanter i kommunestyret eller fylkestinget.

Ved kommunestyrevalg er det adgang til å forhåndskumulere kandidater, dvs. føre opp et navn to ganger. Forhåndskumulerte kandidater regnes som to navn i forhold til lovens krav om antall kandidater. Jo flere kandidater som forhåndskumuleres jo færre personer er det nødvendig å nominere. Det kan diskuteres om det er grunn til å opprettholde adgangen til å forhåndskumulere kandidater. Forslagsstillerne vil se seg tjent med å sikre en eller flere av toppkandidatene (ordfører-/varaordførerkandidat, gruppeleder). Utvalget mener at dette kan være en legitim interesse som bør beskyttes. Det bør derfor være adgang til å søke å sikre at enkelte kandidater gis en styrket mulighet til å bli valgt. Utvalget mener at denne adgangen bør begrenses til å gjelde høyst to kandidater (det vil være opp til forslagsstillerne å avgjøre om de vil benytte seg av adgangen, og om de vil søke å sikre en eller to kandidater). Kandidatene bør imidlertid ikke gis en så sterk stilling i forhold til de øvrige kandidater som dagens forhåndskumulering gir anledning til. Kandidatene bør gis et tillegg i sitt personstemmetall som tilsvarer 20 prosent av listas stemmetall (dvs. at de som utgangspunkt får et personstemmetall som utgjør 120 prosent av det stemmetall lista oppnår). For ikke å skape inntrykk av at den gamle kumuleringsordningen gjelder bør ikke disse kandidatene føres opp to ganger på listeforslaget. De bør i stedet føres opp med uthevet skrift (fete typer eller kursiv, eventuelt at navnet skrives med store bokstaver).

Koblingen mellom kumuleringer og antall nummer på listene bør sløyfes. Dette medfører at man kun ser på antall personer som er nominert på listene, når en skal vurdere om lovens krav er oppfylt.

Konklusjoner

1. lovens krav til minimumsantall kandidater ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg settes til fem.

2. det settes et maksimumskrav når det gjelder antall kandidater – tilsvarende antall representanter i kommunestyret/fylkestinget

3. det skal være adgang til å gi en eller to kandidater et tillegg i stemmetallet ved kommunestyrevalg. Dette tillegget bær tilsvare 20 % av total stemmetall.

7.4.2 Antall underskrifter på listeforslagene

Gjeldende rett

Valgloven § 25 nr 1 bokstav d fastsetter at et listeforslag må være underskrevet av et visst antall personer for å kunne godkjennes. Lovens krav er:

• listeforslag fra registrert parti med lokalavdeling i kommunen/fylkeskommunen: leder og sekretær for lokalavdelingen – alt. to styremedlemmer i avdelingen (dersom leder og/eller sekretær ikke skulle være stemmeberettiget i kommune/fylket)

• andre listeforslag ved fylkestingsvalg: minst 500 personer med stemmerett i fylket

• andre listeforslag ved kommunestyrevalg: minst like personer med stemmerett i kommunen som det skal velges kommunestyremedlemmer

Som et eksempel kan nevnes at listeforslag fra lokale grupperinger i Oslo må underskrives av 59 personer, siden det er 59 kommunestyrerepresentanter i Oslo.

Vurdering av reglene

Kravene om antall underskrifter på listeforslag som ikke settes fram av registrerte partiers lokalorganisasjoner er blitt kritisert av enkelte for å være for strenge når det gjelder fylkestingsvalg. Det anføres at det er svært vanskelig å skaffe 500 underskrifter for en liste. På den annen side er det – særlig fra de som har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av valgene – hevdet at kravet er for lavt. Det er ikke særlige problemer for en gruppe å skaffe 500 underskrifter fra stemmeberettigede når en kan forholde seg til hele fylkeskommunen.

Kravene ved kommunestyrevalg er blitt kritisert for å være for lemfeldige. Denne kritikken er framført av valgstyrer og valgmedarbeidere, særlig i de største kommunene. Kritikken går på at kravet er altfor lavt. Det er ingen problemer å skaffe det nødvendige antall underskrifter, selv om listeforslaget har minimal oppslutning blant velgerne. Arbeidet og kostnadene med listeforslaget fra valgmyndighetenes side er på ingen måte i samsvar med den velgeroppslutning listene oppnår. Ofte dreier det seg i slike tilfelle om lister som ikke stilles ut fra seriøse motiver. Man bør gjøre noe for å sikre at de lister som opptrer ved valget har en viss tilslutning fra velgernes side.

To alternative forslag er blitt lansert når det gjelder til å stramme inn vilkårene for å kunne stille liste ved kommunestyrevalg:

1. Kravene til antall underskrifter bør heves betraktelig

2. Forslagsstillerne kan pålegges å innbetale et depositum når listeforslaget innleveres. Listeforslaget forkastes hvis dette depositumet ikke betales. Depositumet går tapt dersom lista ikke oppnår en viss tilslutning ved valget.

Reglene i Danmark og Sverige

I Danmark gjelder følgende krav til underskrifter på listeforslagene (lov om kommunevalg § 19):

Kommunestyrevalg:

1. Hovedregel (minimumskrav): Minst 25 underskrifter

2. Kommuner med over 25000 velgere: Høyst 50 underskrifter (kommunestyret fastsetter antallet)

3. København: Høyst 150 underskrifter

4. Maksimumsantall: Høyst 50 prosent flere enn minimumsantallet

Amtsrådvalg (fylkestingsvalg):

1. Hovedregel (minimumskrav): Minst 50 underskrifter

2. Amtsrådet kan forhøye minimumskravet: Høyst 150 underskrifter (gjelder ikke Bornholm)

3. Maksimumsantall: Høyst 50   % flere enn minimumsantallet

I Sverige knyttes kravet om et bestemt antall underskrifter til melding fra partier som ønsker å stille til valg (valgloven kap. 5 § 6 nr 4). En slik melding må ved kommunestyrevalg være underskrevet av minst 50 personer med stemmerett i kommunen. Ved fylkestingsvalg (landstingsval) er kravet minst 100 personer med stemmerett i fylkeskommunen (landstinget).

Utvalgets merknader

De norske kravene til antall underskrifter på listeforslag er til dels strengere enn de tilsvarende danske og svenske, spesielt når det gjelder fylkestingsvalg. Utvalget mener at det er grunn til å stille ganske strenge krav til dem som vil stille lister ved valg. Det bør forventes at de kan dokumentere at de – når det gjelder registrerte partier – har en organisasjon i kommunen/fylkeskommunen. Andre grupper bør kunne vise til at deres listeforslag har støtte fra en viss andel av de stemmeberettigede.

Utvalget mener en bør holde fast ved dagens regler når det gjelder registrerte partier. Har disse etablert en lokalorganisasjon i kommunen/fylkeskommunen, bør det være tilstrekkelig at representanter for organisasjonen – fortrinnsvis leder og sekretær – skriver under på listeforslaget. Utvalget vil foreslå en mindre endring i kravene til underskrifter fra registrert partis lokalorganisasjon: I stedet for å kreve underskrifter fra leder og sekretær bør det kreves underskrift fra leder og minst ett styremedlem. Dette fordi mange lokalorganisasjoner – særlig på kommunenivå – har styre uten sekretær.

Utvalget vil ikke gå nærmere inn på hva som kreves for at en skal anses at partiet har en lokalorganisasjon. Det bør være opp til partiene selv å bestemme hvordan de vil organisere seg.

Utvalget har vurdert om antallet underskrifter ved fylkestingsvalg burde foreslås hevet til 1000, men er kommet til at dagens krav må anses strengt nok.

Når det gjelder kommunestyrevalg mener utvalgets flertall at tiden nå er inne for å foreslå en heving av antallet. Dagens tall synes urimelig lavt særlig i de mest folkerike kommunene. Det bør forventes at de som stiller til valg kan vise til en bredere støtte enn et antall underskrifter som utgjør en forsvinnende liten andel av de stemmeberettigede.

Flertallet mener at kravet bør knyttes til en viss prosentandel av de stemmeberettigede ved sist foregående valg. Prosentandelen bør være den samme for alle kommuner uansett innbyggertall.

Det bør videre settes et minimumskrav i kommuner med et svært lavt antall stemmeberettigede, for ikke å gjøre det lettere å stille liste enn det som følger av dagens ordning. Antall underskrifter bør minimum tilsvare antall representanter i kommunestyret.

Kravene for å stille liste ved kommunestyrevalg bør i hvert fall ikke være strengere enn det som gjelder ved fylkestingsvalg. Kravet til antall underskrifter kan derfor ikke i noe tilfelle settes høyere enn 500. Utvalgets flertall mener at dette kravet kan være for høyt i flere kommuner, selv om disse har et stort antall innbyggere. Det bør settes et maksimum som tilsvarer drøyt halvparten av det antall som kreves ved fylkestingsvalget. Det foreslås derfor at det settes et maksimum på 300 når det gjelder antall underskrifter ved kommunestyrevalg.

Et flertall i utvalget – lederen, Andrésen, Bjørgum, Helljesen, Kolberg, Tysse, Venås, Wilberg, Willoch, Ytterhorn og Aakerholt – mener at denne andelen kan settes til 2 prosent. Kravet om 2 prosent av de stemmeberettigede ved forrige valg – kombinert med et maksimum på 300 – vil gjelde fullt ut i kommuner der det var manntallsført mindre enn 15 000 velgere ved valget fire år før.

Et mindretall i utvalget – medlemmene Espelund, Hove, Larsen, Leirvoll og Aardal – vil gå inn for at kravet til antall underskrifter på et listeforslag som ikke representerer et partis lokalorganisasjon settes til 1   % av antall stemmeberettigede i kommunen ved siste kommunestyrevalg, maksimum 300, minimum et antall som tilsvarer antall kommunestyremedlemmer. Disse medlemmer anser det generelt som ønskelig at terskelen for å kunne delta i konkurransen om mandater ved lokalvalg ikke gjøres for høy. Et krav om 2   % representerer en sterkere innstramming i forhold til dagens ordning enn ønskelig. Det synes heller ikke rimelig at en i Norge skal ha mye mer restriktive krav enn tilfellet er i Danmark og Sverige.

Utvalgets medlem Haram kan ikke slutte seg til forslaget om å endre kravet til antall underskrifter på listeforslagene. Dette medlem mener at en slik regel vil virke som en bremse og som en politisk rasering av initiativ ute i bygde-Norge, ikke minst i utkantkommuner. Dersom adgangen til å stille lister til kommunestyrevalget på et nokså fritt grunnlag blir vanskeliggjort ved det omtalte kravet, vil dette representere et demokratisk tilbaketog og ikke en stimulans til et økt politisk engasjement.

Dette medlem foreslår at antall underskrifter på listeforslag som ikke utgår fra registrert partis lokalorganisasjon skal være minst like mange som antall kommunestyrerepresentanter i vedkommende kommune.

Konklusjoner

1. Det gjøres ingen endringer i reglene om underskrifter på listeforslag fra registrerte partiers lokalorganisasjoner.

2. Kravet om antall underskrifter på listeforslag fra andre enn registrerte partiers fylkesorganisasjoner ved fylkestingsvalg endres ikke.

3. 1. Forslag fra utvalgets flertall:

      Kravet om antall underskrifter på listeforslag fra andre enn registrerte partiers lokalorganisasjoner ved kommunestyrevalg heves til 2 prosent av antall stemmeberettigede i kommunen ved det sist foregående valget. Det settes et minimum som tilsvarer antall representanter i kommunestyret, og et maksimum på 300 underskrifter.

   2. Forslag for mindretall:

      1. Kravet til antall underskrifter på listeforslag fra lokale grupper settes til 1 prosent av antall stemmeberettigede ved siste kommunestyrevalg. Ellers som flertallets forslag.

      2. Det gjøres ingen endringer i dagens regler om underskrifter på listeforslag fra lokale grupper

7.5 Valgkretsinndelingen ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg

Gjeldende rett

Vår valgordning bygger på at hver kommune er én valgkrets ved kommunestyrevalget, og at hver fylkeskommune er én valgkrets ved fylkestingsvalget. Dette innebærer

• valgorganene (valgstyret/fylkesvalgstyret) er felles for hele kretsen

• valglistene gjelder hele kommunen/fylket

• det stemmes på lister og kandidater for hele kretsen under ett

• det er ett valgoppgjør for kommunen/fylket

• kommunestyrerepresentantene velges samlet fra kommunen som èn enhet

• fylkestingsrepresentantene velges samlet fra fylkeskommunen som èn enhet

Forslag til endringer i dagens system

I de siste årene er det fremmet forslag om en ny valgordning ved fylkestingsvalg, der en baserer seg på at fylkene deles opp i valgkretser som velger et mindre antall representanter til fylkestinget. Styret i Kommunenes Sentralforbund (KS) nedsatte i august 1996 et utvalg (Sundsbø-utvalget), som bl.a. fikk i oppdrag å vurdere ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i vårt land.

I sin utredning (KOU 1–98) uttaler Sundsbø-utvalget bl.a.:

«… Utvalget har … med den hovedhensikt å få et demokratisk styre på fylkesnivået med en sterkere til velgerne og kommunene, kommet fram til å ville foreslå et helt nytt system for valg av fylkesting. Utvalget vil foreslå at fylkestinget blir sammensatt av representanter som velges ved direkte valg i passende store valgkretser som fylket inndeles i. Dette vil gi en valgordning på linje med stortingsvalgordningen, som – som kjent – er basert på at landet er delt i 19 valgkretser (fylkene), og at det er med noen få utjevningsmandater. Om vi tar utgangspunkt i at det gjennomsnittlige fylkestinget består av 50 representanter, kan man for eksempel tenke seg at fylket deles i 6 – 8 valgkretser som hver velger 6 – 8 representanter. De større kommunene kan da være én valgkrets alene, mens flere mindre kommuner som grenser til hverandre, kan utgjøre én valgkrets med et mandattall i forhold til folketallet i kretsen. Det kan overlates til fylkestingene selv å fastsette hvor mange valgkretser fylket skal inndeles i, den eneste bindingen bør være at mandattallet mellom kretsene skal fordeles i forhold til folketallet. Man bør antakelig dessuten gjeninnføre den gamle bindingen fra 1964 – 1975 om at ingen valgkrets skal kunne ha mer enn 1/3 av fylkestingsrepresentantene. For å sikre at den partimessige fordeling i fylkestingene blir mest mulig lik stemmefordelingen, og for å gjøre det mulig for små partier å nå fram til representasjon i fylkestinget, bør det overveies å la for eksempel 1/10 av mandatene være utjevningsmandater med en sperregrense på for eksempel tre prosent.

En slik valgordning vil trolig påvirke kommunepartiene til – i konkurransen med de andre partier – å nominere kandidater som er godt kjent blant velgerne i kommunen/valgkretsen. I en slik sammenheng vil også tidligere og nåværende framtredende kommunepolitikere kunne stille sterkt. Etter utvalgets oppfatning er det ikke bare nominasjonsprosessen som vil bli påvirket av en slik ny valgordning. Velgerne vil også komme i en annen situasjon ved at de vil stå overfor korte lister med kjente navn i en helt annen utstrekning enn ved den nåværende valgordningen.

…

Det er utvalgets oppfatning at den foreslåtte nye valgordningen i betydelig grad vil øke velgernes, kommunepartienes og den kommunale interessen for fylkestingsvalget …

…

Ved stortingsvalget er fylkene valgkretser. Det er fortsatt uaktuelt å innføre rikslister, men det var tilnærmet det man gjorde da man laget en fylkestingsvalgordning med fylkeslister. …

Utvalget antar at en slik valgordning … vil gi innbyggerne en oversikt over det offentlige fylkesnivået og en tilknytning til «sine» representanter i fylkestinget, som savnes i dag. Disse endringene vil etter utvalgets oppfatning styrke legitimiteten til det folkevalgte mellomnivået. …»

Forholdene i Danmark og Sverige

I Danmark bygger man på samme system som i Norge når det gjelder den geografiske valgordningen ved lokalvalg.

I Sverige har man lagt til grunn et annet system:

Kommunestyrevalg :

1. Dersom kommunen har mer enn 6000 stemmeberettigede kan den deles i to eller flere valgkretser. En kommune som har færre enn 6000 stemmeberettigede kan deles i to eller flere valgkretser dersom geografiske forhold tilsier det.

2. Dersom kommunen har mer enn 24000 stemmeberettigede, eller det skal velges minst 51 representanter, skal den deles i to eller flere kretser.

3. Kommunestyret fastsetter antall mandater totalt i kommunestyret. Dersom kommunen deles i flere valgkretser fastsetter länsstyrelsen mandatene for hver valgkrets, på følgende måte:

   1. Antall stemmeberettigede i kommunen divideres med antall mandater.

   2. Antall stemmeberettigede i valgkretsen divideres med det tallet som er resultat av divisjonen under a)

4. Fra hver valgkrets skal det velges minst 15 representanter. Antall representanter skal fordeles så jevnt som mulig på valgkretsene.

Fylkestingsvalg («val til landstingsfullmäktige»):

1. Landstinget (fylkeskommunen) skal deles inn i valgkretser, som skal bestå av en eller flere kommuner. Deler av kommuner kan slås sammen til en valgkrets. Kommunene skal ha rett til å uttale seg før landstingsfullmäktige tar avgjørelsen, som må stadfestes av länsstyrelsen.

2. Landstingsfullmäktige fastsetter antall mandater. Ni tideler av mandatene skal være faste mandater, en tidel er utjevningsmandater. Utjevningsmandatene skal benyttes til en politisk utjevning mellom partiene (på samme måte som ved stortingsvalg i Norge, og i motsetning til vår utjevningsordning, som er en geografisk utjevning). De faste mandatene går til partiene på grunnlag av deres oppslutning i de enkelte valgkretsene.

3. Länsstyrelsen fastsetter mandatene for hver valgkrets, på følgende måte:

   1. Antall stemmeberettigede i fylkeskommunen divideres med antall mandater.

   2. Antall stemmeberettigede i valgkretsen divideres med det tallet som er resultat av divisjonen under a)

4. Valgkretsene bør inndeles slik at de kan få åtte faste mandater.

Reglene framgår av den svenske valgloven av 1997, kap. 2 §§ 3 – 9, og kap. 3 §§ 5 – 8.

Vurderinger av dagens system og Sundsbø-utvalgets forslag

Fordelen ved en valgordning som skissert av Sundsbø-utvalget kan være at den bidrar til å styrke samhørigheten mellom befolkningen på den ene siden, og fylkeskommunen og dens folkevalgte på den andre siden. De kandidatene som stiller til valg vil ha tilknytning til et mer avgrenset geografisk område enn det som er tilfelle etter dagens ordning. Dermed må en forutsette at kandidatene vil være bedre kjent for det store flertallet av velgere. Dette vil gjøre det lettere for velgerne å ta stilling til hvilke personer som bør velges. En sideeffekt vil være at det kan bli lettere for befolkningen, når de ønsker det, å kunne ta kontakt med fylkespolitikerne i løpet av valgperioden. En negativ effekt kan være at de valgte vil føle seg mer knyttet til sin region enn til fylkeskommunen som enhet, og dermed ikke ha det helhetssynet som er nødvendig for politikerne i mange saker.

Sundsbø-utvalgets forslag reiser noen prinsipielle spørsmål i forbindelse med selve valgordningen:

1. Dersom det er store skjevheter mellom kommunene i en region når det gjelder folketallet – en kommune er for eksempel fullstendig dominerende når det gjelder innbyggertall – bør det fastsettes noen begrensninger i antall representanter som kan velges fra den enkelte kommune?

2. Skal det fortsatt være utjevningsmandater ved fylkestingsvalget? I tilfelle ja, hvilke prinsipper skal gjelde for utvelgelsen av disse mandatene? Bør man gå over til en utjevning på politisk grunnlag, slik som ved stortingsvalg? (dagens ordning med utjevning basert på at alle kommuner så vidt mulig skal sikres plass i fylkestinget virker uhensiktsmessig). Dette kommer utvalget tilbake til under pkt. 7.7.

Når det gjelder den praktiske organiseringen og gjennomføringen av valget må det avklares:

1. skal fylkesvalgstyrets oppgaver fortsatt ligge på fylkesnivå, eller bør det opprettes nye organer på valgkrets-/regionnivå, som har ansvaret for godkjenning av valglister, trykking av stemmesedler, valgoppgjøret. Skal fylkesvalgstyret fortsatt ha ansvaret for disse oppgavene, vil det bety en merbelastning for dette organet, ved at det må administrere valg i 5 – 6 forskjellige kretser. Dessuten virker det unaturlig å legge de praktiske oppgavene i forbindelse med gjennomføringen av valg til et organ utenfor den kretsen valget gjelder.

2. dersom gjennomføringen av valget legges til krets-/regionnivået oppstår spørsmålet om fylkesvalgstyret/fylkestinget skal ha noen oppgaver når det gjelder kontroll/godkjenning av valget, i likhet med Stortingets posisjon ved stortingsvalg? Dersom det innføres utjevningsmandater basert på politisk oppslutning i fylket som enhet, kan det være naturlig at fordelingen av disse mandatene legges til fylkesvalgstyret (slik at dette blir som et «Riksvalgstyre»).

Utvalgets flertall – alle unntatt medlemmet Haram – finner ikke å kunne slutte seg til Sundsbø-utvalgets forslag. Det legges avgjørende vekt på at forslaget vil kunne bidra til en svekkelse av fylkeskommunen som en regional enhet, og bidra til å skape oppsplitting og motsetninger mellom ulike deler av fylkene. Forslaget vil dessuten bidra til en komplisering av valgsystemet.

Hensynet til fylkeskommunen som en enhet der alle de folkevalgte representantene er likeverdige tilsier at ordningen med utjevningsrepresentanter avvikles. Denne ordningen kan bidra til at enkelte fylkestingsmedlemmer oppfattes å være valgt som representanter for sine kommuner og ikke som representanter som skal se fylkeskommunen som en samlet enhet. Dessuten innebærer ordningen at valgoppgjøret blir unødig komplisert.

Utvalgets medlem Haram foreslår:

Valgloven bør åpne adgang til å benytte Sundsbø-modellen både ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg. Fylket og kommunene deles inn i flere valgkretser, og det velges et begrenset antall representanter fra hver valgkrets. Totalt må antallet representanter tilsvare det antall fylkestinget/kommunestyret har bestemt. Ordningen med utjevningsmandater bortfaller. På sikt bør Sundsbø-modellen også innføres når det gjelder stortingsvalg.

Utvalget er kjent med den debatten som for tiden pågår om fylkeskommunenes framtid og den framtidige organiseringen av det regionale nivået i Norge. Utvalgets innstilling bygger på dagens fylkeskommunale inndeling når det gjelder forslaget om at hvert fylke opprettholdes som en valgkrets ved fylkestingsvalg.

Utvalget utelukker imidlertid ikke at det kan bli etablert en framtidig regional organisering med færre regioner enn de 19 fylker vi har i dag, og med en direkte folkevalgt forsamling i hver region. En slik utvikling kan gjøre det nødvendig å innføre en valgordning der regioner/fylker og valgkretser ikke faller sammen. Det kan for eksempel tenkes at det innen den enkelte region opprettes flere valgkretser – for eksempel med basis i dagens fylker – og at det fra hver valgkrets velges et visst antall representanter til den regionale forsamlingen.

Konklusjon

Det er ikke aktuelt å gå inn for en ordning ved fylkestingsvalget, der fylkeskommunen deles inn i flere valgkretser og det velges et begrenset antall representanter fra hver valgkrets

7.6 Tidspunktet for valgene

Gjeldende rett

Reglene for når kommunestyre- og fylkestingsvalg skal holdes framgår av loven § 24 som lyder:

«Valg av fylkesting og kommunestyre skal holdes i alle kommuner i landet på en og samme dag i september måned hvert fjerde år».

Av denne bestemmelsen følger:

• Våre to lokalvalg skal holdes samtidig

• Det er ikke anledning til å fastsette individuelle valgdager i den enkelte kommune.

Bør dagens ordning endres?

Den generelle debatten om lokaldemokratiet, og særlig den synkende valgdeltakelsen ved lokalvalg, har aktualisert debatten om når de ulike typer valg skal holdes. En rekke alternativer har blitt aktualisert, særlig fire har vært fremme i debatten:

Alternativ A: Felles valgdag

Forslaget bygger på de gjeldende svenske regler der ordningen med en felles valgdag for alle valg ble introdusert i 1970.

Alternativ B: Felles valgdag for stortings- og fylkestingsvalg

Alternativet innebærer at kommunevalgene holdes alene for ytterlige å øke bevisstheten omkring de lokalpolitiske spørsmålene, mens fylkestings- og stortingsvalg holdes på samme dag.

Alternativ C: Rullerende valg

To varianter av dette alternativet har vært fremme i debatten; 1) En variant går på at det holdes valg hvert år i alle kommuner der en fjerdedel av representantene blir skiftet ut. Som eksempel vil det kunne holdes kommunestyrevalg sammen med det ordinære stortingsvalget i 2001, deretter skiftes en fjerdedel av representantene ut år 2002, 2003, og 2004. 2) Den andre varianten går på at det holdes valg hvert år, men bare i en tredjedel av kommunene. Således skiftes hele kommunestyret ut etter samme prinsipp som i den første varianten. Ordningen med rullerende valg bygger dels på den svenske debatten der variant 2 har blitt diskutert, og dels på diskusjonen i Storbritannia der også variant 1 er blitt foreslått.

Alternativ D: Fri valgdag

Dette alternativet innebærer at det blir opp til den enkelte kommune når et eventuelt valg skal holdes. Mandatperioden blir derimot fremdeles på fire år, mens det i selve valgåret blir opp til den enkelte kommune å bestemme valgdagen.

Hva har så vært argumentene for de ulike variantene?

Argumenter for og mot en felles valgdag.

Det er rimelig å ta utgangspunkt i den svenske debatten der det fra den felles valgdagen ble innført i 1970 har vært en mer eller mindre kontinuerlig debatten om ordningen. Den såkalte «Folkstyrelsekommitteen» vurderte spørsmålet i 1987 uten å finne grunn til å endre på ordningen (Oscarsson 1999). På 1990-tallet har derimot debatten blitt ytterligere aktualisert, og forslaget om å skille valgene har fått sterkere støtte fra de svenske riksdagspartiene. En viktig grunn til dette er at mandatperioden har blitt forlenget fra tre til fire år, noe som i internasjonal sammenheng gir en relativt lang tidsperiode mellom hver gang velgerne får anledning til å stille politikerne til ansvar. Foreløpig har debatten endt med at den svenske riksdagen i oktober 1999 vedtok å utrede et eventuelt skille av valgene 1 . Hva er så argumentene?

Valgdeltakelsen

I Norge er tendensen synkende deltakelse ved kommunestyre- og fylkestingsvalgene. Argumentet for en felles valgdag er at dette nok vil ha en umiddelbar effekten på valgdeltakelsen, den vil holde seg på et stabilt høyere nivå. Erfaringene fra Sverige tilsier at det vil være rimelig å forvente en slik utvikling, deltakelsen ved de lokale valgene er gjennomgående høyere i Sverige enn i Norge. Christensen og Midtbø (1999) viser også i en rapport for utvalget at valgdeltakelsen generelt sett gjennomgående er lavere ved lokalvalg enn tilfelle er i nasjonale valg (se vedlegg 4). Tilhengerne av en felles valgdag i Sverige argumenterer sterkt for at lav valgdeltakelse innebærer et grunnleggende svakhetstrekk ved demokratiet. Spørsmålet er så om hensynet til valgdeltakelsen alene er så viktig at det skal styre når valgene skal holdes? Argumentet om synkende valgdeltakelse vil nok være mest relevant i diskusjonen om eventuelt rullerende kontra frie valgdager (alternativ C og D). I de to siste tilfellene vil nok lokalpolitikerne få ytterligere mindre drahjelp fra rikspolitikerne og valgdeltakelsen vil kunne synke ytterligere fra dagens nivå. Rullerende og frie valg vil derimot kunne bidra til at de konkrete lokalpolitiske prioriteringer kommer klart fram i lyset, og slik sett få fokus på de prioriteringer som er viktige for velgerne lokalt. Det kan således argumenteres sterkt for at en bør se etter andre virkemidler for å øke valgdeltakelsen enn selve valgtidspunktet 2 .

Helhetsperspektivet på politikken

Det klassiske argumentet for den svenske felles valgdagen var at ordningen sikret at helhetsperspektivet på politikken kom tydelig fram. Utformingen av den nasjonale og lokale politikken bør diskuteres og avgjøres samtidig. En felles valgdag får fram den sammenhengen som uvilkårlig er til stede mellom nasjonale og lokale prioriteringer. Dette vil også være vesentlige argumentet mot både alternativ C (rullerende valg), og D (frie valgdager). Derimot er det fullt mulig å argumentere for det motsatte, at rullerende eller frie valgdager gir velgerne et bedre grunnlag til å vurdere hva som virkelig er lokale prioriteringer. Årlige valg kan for eksempel bidra til en bedre, og mer kontinuerlig debatt om konkrete lokale økonomiske prioriteringer. Et hvert kommunalt budsjett vil være gjenstand for debatt gjennom valg. Denne diskusjonen fører oss over til det som gjerne har vært den mest sentrale diskusjonen, nemlig forholdet mellom riks- og lokalpolitikk.

Rikspolitikk versus lokalpolitikk

Et argument mot felles valgdag er således at lokalpolitikken havner i skyggen av rikspolitikken. Tilhengerne av en felles valgdag i Sverige henviser gjerne til norske forhold når en skal dokumentere at det å skille valgene ikke nødvendigvis får fram de lokale sakene. Det argumenteres videre med at det ikke er nødvendig å skille valgene fordi de svenske velgerne over tid i stadig større grad rent faktisk skiller mellom kommune- og rikspolitikk når de foretar sitt partivalg (Oscarsson 1999). Stadig flere stemmer på ulike partier i kommune- og riksdagsvalget – andelen som splitter sine stemmer har økt fra 6 prosent i 1970, til 21 prosent i 1994 (Ibid). Betyr så det at andelen «kommunale velgere» har økt? Her har den faglige debatten vært omfattende uten entydige konklusjoner. Den økende tendensen til at velgerne stemmer ulikt ved de forskjellige valg kan like gjerne være at en i større grad bruker lokalvalgene til å «straffe» sine vanlige parti. Synkende partiidentifikasjon og dermed svakere bånd mellom velgere og partiene kan være argument for at det siste er vel så riktig som det første. I den norske debatten har også argumentet om rikspolitisk dominans stått sentralt. Valgforskningen har derimot vist at lokalpolitikken så avgjort spiller en viktig rolle for hvilke standpunkt velgerne rent faktisk tar på valgdagen (Bjørklund 1999). Derimot kan norske erfaringer knapt brukes som argument for at det å skille valgene vil vitalisere lokalpolitikken og synliggjøre lokale prioriteringer, som er et viktig argument i den svenske debatten.

Mandatperiodens lengde

Det kanskje mest sentrale argumentet i dagens svenske debatt er at overgangen fra tre til fire års mandatperioder gjør et skille av valgene mer påkrevd. Det at det går fire år mellom hver gang velgerne får anledning til å gå til valgurnene er sentralt. Den nåværende norske ordningen med valg annethvert år kommer i så måte bedre ut. Trekker en argumentet lenger, og mener at politikerne bør stilles til ansvar så ofte som mulig kan dette brukes som argument for årlige valg. En kan også peke på at ungdommens engasjement kan svekkes dersom det går fire år uten at de som førstegangsvelgere får mulighet til å øve innflytelse på politikken. De vil i tilfelle kunne være 22 år når de for første gang kan gå til valgurnene, og ha gjennomført videregående skole uten å ha deltatt i valg.

Felles valgdag for stortings- og fylkestingsvalg

Det er særlig tre argument for dette alternativet: 1) For det første kan det tenkes at det å holde kommunevalgene alene kan innebære en økt bevissthet om lokaldemokratiet generelt. Forslaget gir et signal om at kommunene er et viktig fundament i det norske demokratiet. 2) For det andre er det mulig at det å samordne stortings- og fylkestingsvalg kan øke interesser for det som hører inn under fylkeskommunes ansvarsområde. Valgforskningen har over tid dokumentert at saker som hører inn under fylkeskommunenes forvaltningsområde gjerne står sentralt når velgerne bestemmer sitt partivalg ved stortingsvalgene. Spesielt gjelder dette saker av allmenn sosialpolitisk karakter. Det å samordne de to valgene kan således bidra til å synliggjøre fylkeskommunens forvaltningsoppgaver. 3) For det tredje kan det dokumenteres at stortings- og fylkestingsvalgene har mer karakter av å være rene partivalg enn hva som er tilfelle ved kommunestyrevalgene. I det siste tilfelle framstår personvalget som en vesentlig komponent. Det kan være et argument for at kommunestyrevalget bør avvikles separat.

Utvalgets merknader

Utvalgets flertall går inn for at dagens ordning med felles valgdag for kommunestyrevalg og fylkestingsvalg videreføres. En legger avgjørende vekt på at begge disse valgene er å anse som lokalvalg, og dermed hører naturlig sammen. Det er de lokale/regionale sakene som står i fokus, og som også bør stå i fokus. Ved stortingsvalg er det de nasjonale sakene – særlig regjeringsspørsmålet – som vil være sentrale. En kombinasjon av stortingsvalg og fylkestingsvalg vil lett føre til at interessen for fylkestingsvalget og de sakene som er sentrale ved det valget «forsvinner» i fokuseringen på stortingsvalget. Utvalget vil også peke på at partiene og andre som stiller liste ved kommunestyre- og fylkestingsvalg ofte ser de to valgene i sammenheng når kandidater settes opp på valglistene. Denne sammenhengen blir det vanskeligere å ivareta dersom valgene kommer på forskjellig tidspunkt.

En annen uheldig virkning av felles valgdag vil være at noen vil være opp mot 22 år før de første gang har anledning til å delta i sitt første valg. Hvert fjerde årskull vil dessuten fullføre den videregående skolen uten å delta i skolevalg med den innføring i valg denne ordningen har.

Etter utvalgets mening kan ikke hensynet til en eventuell økning i valgdeltakelsen ved fylkestingsvalget – som følge av en «drahjelp» fra stortingsvalget – oppveie de ulempene som en kombinasjon av disse to valgene medfører.

Medlemmet Martin Kolberg er av den oppfatning at den stadig synkende deltakelsen ved valgene til kommunestyrene og fylkestingene er en av de største utfordringene i vårt demokrati. Utvalgets mandat peker da også spesielt på dette som et område Valglovutvalget skulle vie særlig oppmerksomhet.

Politikkens innhold vil alltid være det som har mest å si for interessen, og dermed deltakelsen ved alle typer valg, også ved kommunestyrevalgene. Svenske erfaringen viser entydig at den felles valgdagen bidrar en høyere deltakelse ved lokalvalgene. Det ser heller ikke ut som om den rikspolitiske debatten i Sverige bidrar til mindre interesse, og oppmerksomhet, om de lokale sakene. Dette medlem mener at en felles valgdag vil gi velgerne en mulighet til å stemme ut fra en helhetlig politisk vurdering. Den felles valgdagen vil få frem den klare sammenhengen som det er mellom nasjonale og lokale prioriteringer. På dette grunnlag og ut fra den vurdering at en felles valgdag ser ut til å være det mest konkrete forslaget som kan fremmes for å øke valgdeltakelsen foreslår dette medlem at stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg holdes på samme dag.

Konklusjoner

1. Stortingsvalg bør fortsatt avvikles separat

2. Kommunestyrevalg og fylkestingsvalg bør fortsatt avvikles samtidig.

7.7 Mandatfordelingssystemet

Metoden for fordeling av mandatene på valglistene er svært forskjellig når det gjelder de to valgene.

7.7.1 Fylkestingsvalget

Gjeldende rett

Ved valgoppgjøret benyttes her samme metode som ved stortingsvalg, St. Laguë’s modifiserte metode (loven § 59):

Fylkesvalgstyret legger sammen valglistenes stemmetall i alle kommunene i fylket. Hver listes stemmetall divideres med 1,4 – 3 – 5 – 7 osv. Hvert stemmetall skal divideres så mange ganger som svarer til det antall representantplasser listen kan forventes å få. Deretter fordeles representantplassene i forhold til størrelsen på kvotientene. Representantplass nr. 1 tilfaller den listen som har den største kvotienten. Representantplass nr. 2 tilfaller den listen som har den nest største kvotienten. Slik fortsetter en inntil alle representantplassene er fordelt.

Etter at alle representantplassene er fordelt skal en sjettedel av fylkestingets medlemstall – i tilfelle avrundet oppover til nærmeste hele tall – avsettes som utjevningsrepresentanter. Uttrykket «avsettes» benyttes for å markere at det er ikke gitt at dette blir den endelige sammensetningen i fylkestinget.

Utjevningsrepresentantene fordeles på de listene som har de største kvotientene. Formålet med utjevningsrepresentantene er å sikre alle kommuner i fylket minst en plass i fylkestinget. Utjevningsordningen ved fylkestingsvalget er altså geografisk motivert, ikke basert på ønsket om politisk utjevning, slik tilfellet er ved stortingsvalg.

Utjevningsordningen kan ikke forrykke balansen mellom de gruppene som oppnår representasjon i fylkestinget. Den vil bare ha betydning når det gjelder spørsmålet om hvilke personer som kommer inn i fylkestinget som representanter.

Hver valgliste tildeles foreløpig et antall utjevningsmandater som er lik det antall mandater den vinner innenfor rammen av det antall kvotienter tilsvarende en sjettedel av fylkestingets medlemstall. Utjevningsrepresentantplassene tildeles kandidater fra de kommuner som ikke har fått noen representant i fylkestinget når fem sjettedeler av plassene er fordelt. Disse kandidatene vil da rykke opp forbi kandidater som står foran dem på listen. Dersom en valgliste ikke har kandidater fra noen urepresentert kommune fordeles mandatet til listen som et «ordinært» mandat, mens utjevningsmandatet går til den listen som har neste plass i rekkefølgen.

Hvor mange representanter som faktisk kommer inn som utjevningsrepresentanter avhenger av hvor mange kommuner som er urepresentert når den siste sjettedelen skal fordeles. Har alle kommunene fått minst én plass er det ingen utjevningsrepresentantplasser å fordele. Er det en urepresentert kommune, blir det også en utjevningsrepresentant.

Dersom det er flere mandatplasser å fordele når alle kommuner er blitt representert skal de overskytende plassene fordeles etter de vanlige regler for kandidatkåringen. I praksis vil dette bety at kandidatene kåres i den rekkefølge de er nominert på valglistene.

Vurdering av utjevningsordningen

Fordelene ved utjevningsordningen er at den:

1. kan bidra til at alle kommuner blir representert i fylkestinget

2. kan bidra til å styrke fylkeskommunens legitimitet som politisk enhet.

Innvendingene mot ordningen er at den:

1. kan bidra til å svekke fylkeskommunen som politisk enhet, ved at utjevningsrepresentantene kan oppfatte seg som kommunenes representanter, og ikke evne å se helheten i den fylkeskommunale politikken

2. den gjør valgoppgjøret unødig komplisert

3. ordningen var i realiteten ment å være en overgangsordning som skulle lette etableringen av den nye fylkeskommunen. Nå, mer enn 25 år etter, er det på tide å få ordningen ut av systemet

4. setter til side partienes rangering av kandidatene

Bør utjevningsordningen avskaffes?

Det kan være grunn til å foreta en prinsipiell vurdering av utjevningsordningen.

Dersom man skulle gå inn for å dele fylket opp i flere valgkretser synes det klart at man må gå bort fra en utjevningsordning basert på geografiske kriterier. Det kunne i stedet være aktuelt å vurdere en utjevningsordning der siktemålet er å styrke den politiske representativiteten i fylkestinget, en ordning der man legger til grunn prinsipper tilsvarende de som ligger bak utjevningsordningen ved stortingsvalgene.

Uansett synes den gjeldende utjevningsordningen moden for avskaffelse. Flere argumenter taler for dette:

1. Ordningen bidrar til å svekke fylkeskommunen som enhet, ved at den legitimerer at fylkestingsmedlemmene oppfattes som representanter for sine respektive kommuner

2. Ordningen bidrar til et komplisert valgoppgjør, og rokker rangeringen av kandidater på valglistene

3. Ordningen var ment å være en midlertidig ordning da den nye fylkeskommunale administrasjonsordningen ble innført på midten av 1970-tallet

Konklusjon

Utjevningsordningen ved fylkestingsvalg oppheves.

7.7.2 Kommunestyrevalg

Gjeldende rett

Valgoppgjøret ved kommunestyrevalg er mer komplisert enn ved fylkestingsvalget. Dette har sammenheng med reglene om velgernes adgang til å endre på stemmesedlene ved å føre opp kandidater fra andre lister («slengere»).

Valgloven § 44 nr 5 fastsetter at velgeren på stemmeseddelen kan føre opp én gang inntil så mange kandidatnavn fra andre lister som svarer til en fjerdedel av kommunestyrets medlemstall, avrundet nedover til nærmeste hele tall. Dersom kommunestyret har 19 eller færre representanter, skal det likevel være adgang til å føre høyst 5 navn.

Reglene om valgoppgjøret finnes i valgloven § 48 sjette ledd og § 64.

Sentralt i reglene om valgoppgjøret står begrepet «listestemmer». Hver stemmeseddel inneholder et antall listestemmer som tilsvarer antall kommunestyrerepresentanter. Dette antallet er uavhengig av antall kandidatnavn på stemmeseddelen. Om velgeren har strøket samtlige kandidatnavn påvirker ikke det antallet listestemmer. Den eneste måten velgeren kan påvirke listestestemmetallet, er ved å føre opp kandidater fra andre lister, og dette har betydning kun for fordelingen av listestemmene mellom valglistene.

Hvordan gjennomføres valgoppgjøret?

Gangen i valgoppgjøret er som følger:

1. Først må en undersøke hvor mange listestemmer som tilfaller den enkelte valgliste på hver stemmeseddel. Har velgeren ført opp en eller flere slengere på stemmeseddelen, gir dette listestemmer til den/de listen(e) slengeren(-ne) representerer, mens den listen stemmeseddelen gjelder taper tilsvarende. Ett eks.: I en kommune skal det velges 25 representanter. Velgeren avgir en stemmeseddel til Arbeiderpartiet, men fører opp 1 slenger fra hver av listene til Høyre. Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti. Listestemmene på denne seddelen vil dermed fordele seg slik: DNA: 21 H: 1 KrF: 1 SP: 1 SV: 1

2. En finner hver listes stemmetall ut fra følgende formel: A: Antall stemmesedler avgitt for listen X antall kommunestyrerepresentanter + B: Slengerstemmer mottatt fra andre lister – C: Slengerstemmer avgitt til andre lister = D: Listens stemmetall

3. Alle listenes stemmetall skal summeres, og denne summen skal divideres med antall representantplasser + 1. Kvotientens hele tall forhøyes med 1.

4. Hver listes stemmetall divideres med den forhøyede kvotienten nevnt under 3. Hver liste får så mange representanter i kommunestyret som de nye kvotienters hele tall angir. Dette kalles 1. divisjon.

5. Viser det seg at ikke alle representantplassene er blitt fordelt under 4, må man foreta nye divisjoner. Nå skal hver listes stemmetall først divideres med antall representanter listen allerede har fått + 1 (2. divisjon), deretter – om det er nødvendig med antall representanter listen allerede har fått + 2 (3. divisjon), så med antall representanter listen allerede har fått + 3 (4. divisjon), osv. man må foreta så mange divisjoner at man er sikker på å finne de største kvotientene i et antall som svarer til ikke fordelte plasser i kommunestyret.

6. Et antall kvotienter tilsvarende antall ikke fordelte plasser under 4, skal nummereres fortløpende etter størrelse. De gjenværende plassen i kommunestyret fordeles deretter på grunnlag av disse kvotientene.

7. Dersom flere lister har samme kvotient, er stemmetallet avgjørende. De med høyest stemmetall seirer i konkurransen om mandatet. Dersom det er stemmelikhet mellom to eller flere lister, avgjøres fordelingen ved loddtrekning.

Eksempel på valgoppgjør ved kommunestyrevalg

I Lillevik kommune skal det velges 25 kommunestyrerepresentanter. Det er avgitt 3351 gyldige stemmesedler ved valget som fordeler seg slik:

Summen er lik 3351 (antall gyldige stemmesedler) x 25 (antall kommunestyrerepresentanter).

Det samlede listestemmetall divideres med antall representantplasser forhøyet med 1.

83775 : (25 + 1) = 3222, 11, dvs. 3222 + 1 = 3223

Deretter forhøyes kvotienten med 1.

Alle listenes stemmetall divideres deretter med 3223

Etter 1. divisjon er det dermed fordelt 21 representantplasser. I og med at det fortsatt er 4 representantplasser som ikke er fordelt er det nødvendig med en 2. divisjon. Nå skal hver listes listestemmetall divideres med det antall representanter lista har fått i divisjon + 1..

Høyre, Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Venstre får de 4 høyeste kvotientene i denne divisjonen. De ligger derfor foreløpig best an til å ta de resterende plassene som skal fordeles. Det er imidlertid nødvendig å foreta en 3. divisjon for å undersøke om noen av listene da vil få en kvotient som er høyere enn de 4 høyeste i 2. divisjon.

Dette viser at ingen kvotient i 3. divisjon er høyere enn de 4 høyeste kvotientene i 2. divisjon. Resultatet av 2. divisjon kan derfor legges til grunn ved fordelingen av de 4 gjenværende representantplassene.

7.7.3 Felles regler om mandatfordelingen ved alle valg?

Som nevnt er det store forskjeller på reglene som ligger til grunn for mandatfordelingen ved fylkestingsvalg (og stortingsvalg) og kommunestyrevalg. En kan reise spørsmålet om det er påkrevd å ha så forskjellige regler, eller om det er mulig/ønskelig å få til en samordning av reglene. Svaret på dette spørsmålet kan avhenge av hvilke regler man vil ha for personvalget. Felles regler for velgernes muligheter til å øve innflytelse på personsammensetningen tilsier at man også kan ha felles bestemmelser for valgoppgjøret.

Tidligere behandling av spørsmålet

Valglovutvalget av 1980 var opptatt av spørsmålet om hvilke konsekvenser St.Laguës metode ville føre til når det gjaldt kommunestyrenes sammensetning.. I NOU 1982: 6, side 66, uttaler utvalget:

«… Utvalget har undersøkt hvordan kommunestyrenes sammensetning i en del kommuner ville blitt dersom en la stortingsvalglovens regler til grunn ved fordelingen av representantplasser … Det går fram … at en ikke vil få store forandringer i kommunestyrenes sammensetning. Det synes å være en tendens til at de store gruppene i kommunestyrene vil tape et mandat eller to, til mindre grupper. Det synes også som om det er lettere for de små gruppene å bli representert enn etter dagens system. I flere av kommunene ville lister som i dag ikke er representert i kommunestyret, fått ett mandat. Utvalget mener at en kan konstatere at stortingsvalglovens regler kunne gi en sammensetning av kommunestyret som ligger nærmere de forskjellige listers prosentvise oppslutning blant velgerne enn tilfellet er i dag.

Utvalget mener det kan være grunn til å overveie om en bør ta i bruk stortingsvalglovens utregningssystem også ved kommunestyrevalg. Rent praktisk kan det være en fordel å ha felles system ved alle valg. Systemet kan likevel ikke nyttes fullt ut. Pga. ordningen med slengere ved kommunestyrevalg, må en fortsatt operere med listestemmer og tillegg/fradrag for overføringer av slengere. En kan ikke bruke antall stemmesedler som listas stemmetall. Selve divisjonene kunne imidlertid foregå etter reglene i stortingsvalglovens § 43, ved at en dividerte listenes stemmetall med 1,4, 3, 5, 7, 9 osv.

En vil også peke på at reglene om valgoppgjør ved kommunestyrevalg – slik de lyder i dag – er svært kompliserte. En tilpasning til stortingsvalglovens regler vil bety en forenkling, selv om en må godta visse særregler pga. slengersystemet.

Et argument mot en felles utregningsordning er at dette kan gi økt oppsplitting i kommunestyrene ved at flere grupper blir representert. Arbeidsforholdene kan bli vanskeliggjort, og kommunestyrenes evne til å fungere tilfredsstillende kan bli redusert. På denne måten kan valgordningen bidra til at demokratiet ikke vil fungere så godt som mulig.

Utvalget mener at gode grunner kan tale for at en bør ha et felles system for mandatfordeling ved alle typer valg. Utvalgets flertall – formannen, Clemet, Gjerde, Hermansen, Larsen og Overå – finner likevel at en ikke bør foreslå et slikt felles system. Mindretallet – Arntsen, Eggen og Storsand – vil foreslå at det innføres felles regler for mandatfordelingen, og at stortingsvalglovens regler også bør gjelde for kommunestyrevalg så langt de passer. Disse medlemmer vil be departementet legge fram forslag til de nødvendige lovendringer. …»

I Ot.prp. nr. 2 (1984 – 85) sluttet departementet seg til forslaget fra flertallet i utvalget om ikke å gå inn for felles oppgjørsregler for alle valg. Departementet la vekt på følgende argumenter:

• reglene om beregning av listestemmene gjør at det er lite å vinne ved å gå over til utregningssystemet for stortingsvalg

• en overgang til reglene for stortingsvalg gjør at det «styringstillegget» som er innebygd i beregningsreglene ved kommunestyrevalg vil bli svekket, og kan føre til at arbeidsforholdene i kommunestyret kan bli vanskeliggjort

• de gjeldende regler gir såpass beskjedne utslag i favør av de største gruppene at det ikke kan være berettiget å karakterisere dem som overgrep overfor de minste gruppene

• det er ikke registrert noe sterkt ønske om endringer i gjeldende regler

• et stort flertall av de innkomne høringsuttalelsene (ca 80 prosent) går mot å gjøre noen endringer

(Proposisjonen side 52 – 53)

Spørsmålet om felles oppgjørsregler er – så vidt vites – ikke reist siden.

Utvalgets merknader

Utvalget mener at det kan være grunn til å vurdere på ny om en bør ha det samme systemet for alle valg når det gjelder mandatfordelingen.

Dersom St. Laguës (modifiserte) metode legges til grunn, vil alle mandatene i kommunestyret bli fordelt i én operasjon, ved at hver listes stemmetall divideres med 1,4 – 3 – 5 – 7 – 9 osv., og mandatene fordeles fortløpende på grunnlag av kvotientenes størrelser. Ved dagens system må man i hvert fall foreta minst to beregninger – først finne kvotienten som skal legges til grunn for beregningen, og deretter dividere hver listes stemmetall med denne kvotienten (1. divisjon). I tillegg må man i praksis foreta en eller flere divisjoner for å fordele de mandater som er blitt «til overs» etter 1. divisjon (jf.eksemplet fra Lillevik foran). Selv om det enkelte partis stemmetall må divideres flere ganger, vil St. Laguës metode innebære en forenkling .

I tabell 7.7 i appendiks er det satt opp eksempler fra 12 kommuner som viser hvilken effekt St.Laguës metode ville hatt når det gjelder kommunestyrenes sammensetning ved valget i 1995.

Dersom St. Laguës modifiserte metode legges til grunn ved kommunestyrevalget i Lillevik får en følgende valgoppgjør – basert på bruk av stemmesedler uten «slengere»:

Fordelingen av representantene skjer på grunnlag av de 25 største kvotientene (markert med x)og gir følgende sammensetning i kommunestyret:

Arbeiderpartiet: 11 (- 1)

Høyre: 4

Senterpartiet: 3

Kristelig Folkeparti: 3 (+ 1)

Venstre: 2

Sosialistisk Venstreparti: 1

Fremskrittspartiet: 1

Disse eksemplene viser to ting:

1. En overgang fra gjeldende valgoppgjørsordning til St. Laguës metode vil gi små forskyvninger når det gjelder mandatfordelingen mellom valglistene

2. Der det skjer forskyvninger i mandatfordelingen fører St. Laguës metode til en bedre proporsjonalitet når det gjelder sammensetningen i kommunestyrene

Utvalget vil gå inn for at St.Laguës metode benyttes også ved kommunestyrevalg.

Dette vil innebære

1. et forenklet valgoppgjør

2. felles regler ved alle valg

3. bedre proporsjonalitet når det gjelder kommunestyrenes sammensetning.

Som omtalt i kap. 8 går utvalget inn for at slengerordningen oppheves. Dermed er det ikke lenger nødvendig å operere med listestemmer som fordeles på partiene. Valgoppgjøret kan gjennomføres ved at man teller det antall stemmesedler som blir avgitt til den enkelte liste. Stemmetallene divideres med 1,4 – 3 – 5 – 7 – 9 osv.

Konklusjon

St.Laguës modifiserte metode legges til grunn når representantplassene i kommunestyret skal fordeles.

7.8 Klager. Ugyldig valg m.m.

7.8.1 Klager

Gjeldende rett

Valgloven §§ 70 – 71 har detaljerte regler om klager i forbindelse med kommunestyrevalg og fylkestingsvalg.

Hva kan påklages?

Loven § 70 første ledd fastsetter at valgstyrets kjennelser om stemmerett og adgangen til å avgi stemme kan påklages. Som eksempel på avgjørelser som kan påklages i medhold av denne bestemmelsen kan nevnes kjennelse om ikke å innføre noen i manntallet.

§ 71 første ledd fastsetter at «forberedelse og gjennomføring av valg» kan påklages. Dette er en svært vid bestemmelse som favner alle avgjørelser som treffes i forbindelse med valget, for eksempel godkjenning/forkastelse av listeforslag, fastsetting av antall stemmekretser, godkjenning av stemmegivninger, opptelling og valgoppgjør. Bestemmelsen gjelder både kommunestyrevalg og fylkestingsvalg.

Hvem har klagerett?

Klagerett etter § 70 har

• Den som kjennelsen går imot

• Enhver annen som står innført i manntallet i vedkommende kommune

Klagerett etter § 71 har

• Enhver som er stemmeberettiget i kommunen ved kommunestyrevalg

• Enhver som er stemmeberettiget i fylket ved fylkestingsvalg

Det framgår dermed av loven at man enten må være berørt av en kjennelse om stemmerett, eller ha stemmerett i vedkommende fylke/kommune for å være klageberettiget.

Andre har ikke klagerett, selv om de mener at en avgjørelse i forbindelse med valget berører deres interesser på en uheldig måte. For eksempel kan ikke hovedstyret i et registrert parti påklage en avgjørelse om å godkjenne en valgliste dersom de ikke har partimedlemmer eller andre med stemmerett i fylket/kommunen som på deres vegne kan fremme en klage.

Klageinstans

Loven §§ 70 og 71, begges første ledd, slår fast at departementet er klageinstans.

Departementets avgjørelser i medhold av § 70 kan bringes inn for Stortinget – enten av klageren eller av valgstyret, dersom departementet tar klagen til følge, jf. § 70 fjerde ledd. Departementet sender melding til Stortinget om de klagesaker der avgjørelsen ikke blir påklaget videre.

Departementets avgjørelser etter § 71 kan ikke påklages videre, jf. paragrafens siste ledd. Men avgjørelsen kan bringes inn for Sivilombudsmannen, og kan i visse gjøres til gjenstand for prøving ved domstolene. Se Overå m.fl., 1997, side 331 – 333.

Fylkesmannens rolle

Det følger av loven § 71 sjette ledd at fylkesmannen skal kontrollere valgoppgjøret ved kommunestyrevalget, og at han kan påby feilen rettet, dersom han finner at noen er valgt som representant/vararepresentant ved uriktig valgoppgjør.

Loven § 71 sjuende ledd fastsetter at fylkesmannen skal sende melding til departementet dersom han blir kjent med feil i forbindelse med forberedelsene og gjennomføringen av valget, og han ikke selv kan påby feilen rettet. Fylkesmannens adgang til å sende slik melding gjelder både kommunestyrevalget og fylkestingsvalget.

Klagefrist

Det følger av loven § 70 tredje ledd og § 71 tredje ledd at klagen må være fremsatt senest kl 15 den 30. dagen etter valgdagen. Loven opererer med to alternative kriterier for rettidig innlevering av klage:

1. Enten fremført muntlig i valgstyrets/fylkesvalgstyrets møte.

2. Eller fremsatt skriftlig for lederen i valgstyret/fylkesvalgstyret.

En klage som gjelder forhold av betydning både for kommunestyrevalget og fylkestingsvalget anses å gjelde begge valg, og anses rettidig fremsatt dersom den innen fristens utløp er kommet inn til enten valgstyret eller fylkesvalgstyret, jf. § 71 femte ledd. Er klagen sendt til den instansen skal denne straks underrette den andre instansen ved kopi av klagen.

Lokale valgmyndigheters behandling av klagen

Dette omhandles i § 71 tredje, jf. fjerde, ledd. Lederen av valgstyret/fylkesvalgstyret skal

• Forelegge klagen for valgstyret/fylkesvalgstyret dersom han/hun finner grunn til det

• Sende klagen snarest mulig gjennom fylkesmannen til departementet, med opplysning om klageren har klagerett, og når han mottok klagen. Klagen skal vedlegges utskrift av møteboka og andre dokumenter som antas å ha betydning for saken

Loven har ingen bestemmelse som gir de lokale valgmyndighetene hjemmel til, av eget tiltak, å rette de forhold klagen gjelder dersom det finnes grunnlag for dette, i stedet for å oversende klagen til departementet.

Departementets behandling av klagen. Vurdering av valgets gyldighet

Loven § 75 fastsetter hvilke forhold som kan gi grunnlag for å kjenne et valg ugyldig. Brudd på bestemmelsene om:

• Manntallet

• Tidspunktet for valget

• Forhåndsstemmegivningen

• Gjennomføringen av valget

• Opptellingen og valgoppgjøret

er alle forhold som kan medføre ugyldig valg.

Enkelte feil kan departementet tillegge betydning uavhengig av om det er klaget, jf. § 76. Det gjelder tilfelle hvor:

• En kjennelse vedr. manntallet eller retten til å innlevere stemmeseddel er omgjort med endelig virkning

• Noen er valgt til representant eller vararepresentant ved uriktig valgoppgjør

• Noen har prøvd å påvirke valget på straffbar måte

7.8.2 Virkninger av feil som er begått i forbindelse med valget

Vilkår for ugyldighet

En feil som begås i forbindelse med valget får ikke automatisk virkning – uansett hvor grov den måtte fortone seg.

Vilkåret for å kjenne et valg ugyldig er iflg. loven § 77 at «det finnes antakelig» at feilen har hatt betydning for utfallet av valget. Dette innebærer at en feil ikke automatisk fører til ugyldighet. Det er heller ikke nok at det finnes en teoretisk mulighet for at feilen kan ha hatt betydning. Man må – ut fra en total vurdering av alle forhold i saken – finne det sannsynliggjort at feilen har hatt innflytelse på valgresultatet.

Resultatet av klagebehandlingen

Departementets behandling av en klage kan få tre forskjellige utfall:

• Klagen forkastes fordi man ikke finner at det er skjedd noe brudd på regelverket.

• Klageren gis medhold, for så vidt som det konstateres at det er gjort feil, men feilen finnes å være uten betydning for valget. En stemmeseddel er for eksempel godkjent eller forkastet i strid med loven, men det er åpenbart at denne ene stemmeseddelen er uten betydning for det endelige valgresultatet.

• Klagen tas til følge, og valget kjennes ugyldig

Omfanget av ugyldighet

Det følger av loven § 77 andre ledd at feilen ikke skal tillegges større betydning enn det som er nødvendig. Er det gjort feil i forbindelse med kandidatfordelingen, får dette ikke konsekvenser for stemmegivningen, opptellingen eller valgoppgjøret for øvrig.

Hvordan avhjelpe feil

Det følger av loven § 78 at feilen skal avhjelpes på den måten som er mest hensiktsmessig, for eksempel:

• Ny opptelling av stemmesedlene

• Ny summering av stemmesedlene

• Ny beregning av valgresultatet, eller loddtrekning

Departementet kan foreta rettingen av feilen selv, eller påby nytt valgoppgjør av valgstyret/fylkesvalgstyret. I praksis er det det siste som skjer. Departementet konkluderer vanligvis sin klagebehandling med å påvise hvilke feil som er gjort, og gi anvisning på hvordan de skal rettes.

Vilkår for omvalg

Den mest drastiske konsekvensen av et ugyldig valg, vil være at det påbys omvalg.

Loven legger opp til at dette bare skal være en reaksjon i særskilte tilfelle. I § 80 er det fastsatt følgende to vilkår som begge må være oppfylt:

1. Det er ikke mulig å rette feilen på annen måte (ny opptelling eller nytt valgoppgjør)

2. Feilen har betydning for fordelingen av representantplassene i kommunestyret/ fylkestinget mellom valglistene

Som eksempel på tilfelle hvor det er aktuelt å påby omvalg kan nevnes uriktig godkjenning eller forkastelse av en valgliste.

7.8.3 Forholdet valglovens klagesystem – andre klageordninger

Generelt

Valglovens klageordning er spesiell i norsk forvaltningsrett, i den forstand at den er så vidtfavnende når det gjelder hva som kan påklages. Den er også spesiell i forhold til andre klageordninger innen kommunalforvaltningen når det gjelder prosedyren. Dette kommer vi nærmere tilbake til nedenfor. Først vil vi imidlertid se nærmere på de tilsvarende ordninger i Sverige og Danmark.

Ordningen i Sverige og Danmark

I Sverige er klageordningen som følger (vallagen kap. 19):

1. Länsstyrelsen fastsetter valgresutatet, både for kommunestyrevalg og valg til landsting

2. Länsstyrelsens vedtak kan påklages, av

   1. Den som har stemmerett ved valget

      Den som er nektet innføring i manntallet

      Den som ikke står i manntallet av andre grunner

      Parti som deltar i valget

3. Klageinstans er et eget sentralt organ – Valprövningsnämnden

4. Klagen må være kommet til den instans hvis beslutning man påklager senest den 10. dagen

5. Länsstyrelsen skal «skyndsamt» avgi uttalelse til Valprövningsnämnden om klagen

6. Valprövningsnämnden skal erklære et valg ugyldig dersom

   1. Det har forekommet brudd på fastsatte retningslinjer ved forberedelse og gjennomføring av valget

      Noen har hindret gjennomføring av stemmegivningen

      Avgitte stemmesedler er blitt forfalsket

      Valget er blitt påvirket på andre utilbørlige måter

7. Omvalg skal påbys bare dersom det «med fog» kan antas at det som har skjedd har påvirket valgresultatet

8. Dersom en feil kan rettes på mindre inngripende måte enn ved omvalg, skal dette skje

9. Dersom det er skjedd avvik fra fastsatte regler ved opptellingen og sammenstillingen av stemmesedler, og det er «inte osannolikt» at dette har hatt betydning for valgresultatet, skal Valprövningsnämnden pålegge vedkommende länsstyrelse å gjøre det som er nødvendig for å rette feilen.

10. Det er felles regler for valg til Riksdagen, og valg til landsting og kommunestyre. Ved riksdagsvalg kan den sentrale valgmyndighetens vedtak om fastsetting av valgresultatene påklages til Valprövningsnämnden

I Danmark er klagesystemet slik, jf. den danske kommunevalgloven §§ 93 – 96:

1. Enhver velger i kommunen henholdsvis amtskommunen kan klage over valget

2. Klagen skal inngis skriftlig til kommunalbestyrelsen/amtsrådet

3. Klagefristen utløper en uke etter valget

4. Klagen behandles og avgjøres – av kommunalbestyrelsen/amtsrådet – på et møte snarest mulig etter at klagefristen er utløpt

5. Dersom klagen ikke gis medhold kan den bringes inn for Indenrigsministeriet

6. Fristen for klage etter nr. 5 er 14 dager etter at klageren fikk melding om avgjørelsen

7. Dersom valget erklæres ugyldig skal det avholdes omvalg

8. Dersom valget av ett eller flere medlemmer erklæres ugyldig skal varamedlemmer tre inn

9. Enhver velger kan klage over folketingsvalget, til Folketinget via Indenrigsministeriet. Klagen skal være ministeriet i hende senest en uke etter valget

Oversikten i tabell 7.5 viser at de enkelte lands klagesystemer har mange fellestrekk, men at det også finnes nasjonale særtrekk. Norge skiller seg særlig ut ved den rommelige fristen som er satt for å inngi klage.

Kommunelovens klagesystem

Da kommuneloven ble vedtatt i 1992 ble det samtidig gitt generelle regler om klage over kommunale vedtak i forvaltningsloven (fvl.) § 28 andre ledd. Hovedpunktene i denne ordningen er:

1. Det må gjelde «enkeltvedtak» i fvl.s forstand, jf. definisjonen i loven § 2 bokstav b): «Enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer».

2. Avgjørelsen må være truffet av et organ opprettet i medhold av kommuneloven

3. Klagerett er forbeholdt

   1. Partene i saken

   2. Andre med «rettslig klageinteresse» i saken

4. Klageinstans er:

   1. Kommunestyret/fylkestinget

   2. Formannskapet/fylkesutvalget

   3. Særskilt klagenemnd opprettet av kommunestyret/fylkestinget

   4. Departementet (fylkesmannen) – hvis vedtaket er truffet av kommunestyret/fylkestinget

5. Klagefristen er tre uker fra

   1. Det tidspunkt parten er blitt underrettet om vedtaket, eller

   2. Ved kunngjøring av vedtaket – (første gangs) kunngjøring

6. Underinstansen kan

   1. Oppheve eller endre vedtaket

   2. Avvise klagen hvis vilkårene ikke er oppfylt

7. Ansatte/folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtaket eller tilrettelegge grunnlaget for dette, er inhabile ved forberedelsen/avgjørelsen av klagesaken

8. Selv om det er gjort feil ved behandlingen av en sak gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold (forvaltningsloven § 41)

Sammenligning mellom valglovens og kommunelovens klageregler

En slik sammenligning viser til dels betydelige forskjeller, se tabell 7.6.

7.8.4 Bør dagens system for klager, kontroll og ugyldig valg endres?

Bør fylkesmannens kontroll av valgene opprettholdes?

Valgloven § 66 andre ledd fastsetter at valgstyret skal sende utskrift av alt som er innført i valgboka vedr. kommunestyrevalget og fylkestingsvalget til fylkesmannen.

Fylkesmannen skal gå gjennom valgboka og kontrollere valgoppgjøret for kommunestyrevalget. Dersom fylkesmannen oppdager feil i valgoppgjøret, som har ført til at noen uriktig er blitt valgt til representant eller vararepresentant, kan han påby feilen rettet, jf. loven § 71 sjette ledd. Valgstyret kan bringe fylkesmannens avgjørelse inn for departementet.

Blir fylkesmannen kjent med andre feil i forbindelse med forberedelsene og gjennomføringen av valgene skal han sende melding om dette til departementet, jf. § 71 sjuende ledd. Dette gjelder både kommunestyrevalget og fylkestingsvalget.

Fylkesmannens frist for å påby retting av valgoppgjøret eller sende melding til departementet er den 30. dagen etter valget

Ordningen er blitt en del kritisert både fra fylkesmennenes og kommunenes side. Fra fylkesmennene og deres ansattes side er man opptatt av:

• for å kunne foreta en tilfredsstillende kontroll av møtebøkene kreves en omfattende ressursbruk

• det er få ansatte hos fylkesmannen som skal gjennomføre kontrollen for hele fylket, av en prosess som kan ha involvert langt flere personer i den enkelte kommunen

• man har svært knappe tidsfrister å forholde seg til

• de feil som avdekkes får svært sjelden betydning for valgresultatet

Kommunene på sin side er opptatt av:

• fylkesmannens kontroll bærer preg av en statlig styring som burde høre hjemme i en annen tidsalder

• ordningen kan oppfattes som en statlig mistillit overfor kommunene

• det avdekkes ytterst få feil som gjør at fylkesmannen finner grunn til å reagere med pålegg om nytt valgoppgjør eller innrapportering til departementet

• kommunenes (valgstyrenes) ansvar for et riktig valgoppgjør bør gjøres mer tydelig

• kommunenes administrasjon er i dag så godt utbygd når det gjelder valg, at det ikke er gitt at fylkesmannens kontroll utføres av folk med bedre kompetanse på dette området

• ordningen innebærer en forskjellsbehandling av kommuner og fylkeskommuner

• fylkesmannens gjennomgang av møtebøkene innebærer en forsinkelse når det gjelder å få visshet i om valgoppgjøret er endelig, noe som i sin tur vil forsinke forberedelsene til konstitueringen av de nye kommunestyrene

Gode grunner kan tale for at fylkesmannens kontroll av kommunenes valgoppgjør nå bør kunne avvikles. En slik avvikling vil innebære:

• en forenkling av valgsystemet

• en nedtoning av statlig kontroll med kommunene

• det blir tidligere klart at valgoppgjøret er endelig

• en styrking av kommunenes ansvar for at valget blir gjennomført på en korrekt måte

• mindre arbeidspress for de ansatte hos fylkesmennene (og i departementet)

Utvalget vil gå inn for at ordningen med fylkesmannens obligatoriske kontroll med valget avvikles. I stedet bør det innføres en «egengodkjenning» der kommunen selv avgjør om valgoppgjøret skal godkjennes. Denne oppgaven bør tilligge kommunestyret som kommunens høyeste organ. Valgstyret vil fortsatt ha ansvaret for gjennomføringen av valget og valgoppgjøret. Det som blir nytt i forhold til dagens system er at valgstyret fremmer en innstilling for kommunestyret. I innstillingen bør valgstyret gjøre rede for hvordan valget er gjennomført, og konkludere med en tilråding om hvorvidt valgoppgjøret bør godkjennes. Valgstyret bør forelegge valgoppgjøret for kommunestyret så snart som mulig etter at arbeidet med opptellingen og kandidatfordelingen er avsluttet. Hensynet til en rask fastsetting av valgresultatet tilsier dette.

Den ordningen utvalget her foreslår innebærer at det etableres en ordning som har visse paralleller til Stortingets behandling av stortingsvalgene. Fullmaktskomiteen fremmer en innstilling overfor (det nyvalgte) Stortinget om hvorvidt valget og representantenes fullmakter bør godkjennes. Denne innstillingen danner så grunnlaget for Stortingets plenumsbehandling, der det endelig avgjøres om valget skal stadfestes.

Utvalget vil gå inn for at det etableres en parallell ordning til stortingsvalgene når det gjelder hvilket organ som skal godkjenne valgoppgjøret. Dette innebærer at denne myndigheten bør legges til det nyvalgte kommunestyret, ikke det avtroppende. Det er naturlig at godkjenning av valgoppgjøret er den nyvalgte kommunestyrets første sak. Godkjenningen bør skje som sak 1 i det konstituerende møtet.

Som en ekstra sikkerhetsventil bør det etableres en ordning der valgoppgjøret og –avviklingen kan bringes inn for en utenforstående instans til kontroll. Utvalget vil i denne sammenheng peke på kommunelovens system med lovlighetskontroll, slik dette er beskrevet i loven § 59.

Lovlighetskontroll etter kommuneloven kan utløses på en av to måter:

1. Enten ved at et mindretall på minst tre medlemmer i kommunestyret bringer en sak inn for fylkesmannen

2. Eller ved at fylkesmannen av eget tiltak tar saken opp til vurdering.

På denne måten kan et politisk mindretall gis muligheter til å få overprøvd en flertallsavgjørelse ved en nøytral instans. Samtidig får fylkesmannen hjemmel til å sette i verk undersøkelser dersom han blir kjent med forhold som kan tilsi at valgoppgjøret er ugyldig.

Utvalget vil gå inn for at det etableres en ordning som åpner adgang for lovlighetskontroll i forbindelse med valg, og at denne ordningen i store trekke baseres på kommunelovens regler. Lovlighetskontroll bør baseres på to alternative grunnlag:

1. Enten et initiativ fra et mindretall i kommunestyret

2. Eller fylkesmannens eget initiativ dersom han blir kjent med forhold som tilsier at valgets gyldighet bør undersøkes nærmere.

På ett punkt vil utvalget foreslå at en fraviker kommunelovens system:

Etter kommuneloven er det et vilkår at minst tre medlemmer av kommunestyret bringer saken inn for fylkesmannen. Dersom samme regel legges til grunn når det gjelder valg vil en gruppe med færre enn tre representanter i kommunestyret være avskåret fra, med loven i hånd, å få prøvd valgets gyldighet. Utvalget mener dette er urimelig. Også de minste gruppene i kommunestyret bør ha en mulighet til å få fylkesmannen til å kontrollere om valget er avviklet i samsvar med lovens regler. Derfor bør det være nok at ett kommunestyremedlem krever en slik kontroll.

Hensynet til en rask avklaring av spørsmålet om valget er gyldig tilsier at det settes en knapp frist for kommunestyrets mindretall til å reagere dersom de ønsker å få en kontroll av oppgjøret. En frist på 7 dager etter at oppgjøret er godkjent bør være passe.

Fylkesmannen bør gis hjemmel til å kunne iverksette lovlighetskontroll av eget tiltak av valgoppgjøret. Dette bør også gjelde fylkestingsvalget. Fylkesmannens kompetanse vil dermed bli tilsvarende den posisjon kommunelovens regler gir ham.

Det synes ikke grunn til å sette noen frist for fylkesmannens adgang til å ta valgoppgjøret opp til kontroll av eget tiltak. Dette er i samsvar med det som gjelder for departementet i dag, jf. valgloven § 76.

Valgloven § 39 fastsetter at valgstyrene og stemmestyrene skal føre møtebøker i samsvar med formularer som fastsettes av departementet. Utvalget er kjent med at disse møtebøkene etter hvert er blitt svært omfangsrike og kan være ganske kompliserte å fylle ut. Utvalget mener det er viktig å foreta en nøye vurdering av disse formularene, med sikte på forenklinger som kan lette de lokale valgmyndighetenes arbeid og redusere mulighetene for feil.

Konklusjoner

1. Fylkesmannens obligatoriske kontroll av valgoppgjøret ved kommunestyrevalg oppheves

2. Kommunestyrene får hjemmel til selv å godkjenne valgoppgjøret

3. Et mindretall i kommunestyret kan kreve at fylkesmannen foretar lovlighetskontroll av valgoppgjøret

4. Fylkesmannen kan av eget tiltak iverksette lovlighetskontroll av valgoppgjøret dersom han blir kjent med forhold som tilsier at oppgjøret kan være ugyldig. Dette bør også gjelde fylkestingsvalget.

Bør valglovens klagesystem endres?

Det kan være grunn til å stille flere spørsmål ved dagens ordning:

1. Skal hvem som helst kunne klage over hva som helst når som helst?

2. Bør klagegrunnlaget spesifiseres nærmere i loven, for eksempel slik at det bare kan klages når det gjelder avgjørelser som har betydning for valgets gyldighet, og som i verste fall kan føre til omvalg?

3. Bør man sette ulike klagefrister for ulike klagegrunner, for eksempel slik at fristen for å kunne klage over valgbarheten til kandidater – og andre forhold vedr. valglistene – utløper før forhåndsstemmegivningen tar til, slik at eventuelle feil kan rettes opp før denne stemmegivningen begynner?

4. Bør registrerte partiers hovedorganisasjon kunne påklage en avgjørelse vedr. godkjenning av valglister dersom partiet ikke har lokalorganisasjon/enkeltmedlemmer i fylket/kommunen? Tilsvarende: Bør en fylkesorganisasjon innen et parti kunne påklage en avgjørelse vedr. godkjenning av valglister i kommunen?

5. Bør det settes frist for valgmyndighetenes behandling og videresending av klager?

6. Bør klagefristene være like ved stortingsvalg og kommunestyrevalg/ fylkestingsvalg?

7. Bør lokale valgmyndigheter kunne ta klagen til følge, dvs. bør klagereglene i valgloven følge de samme prinsipper som forvaltningsloven 28 andre ledd – der klagesaker blir avgjort internt i kommunen/fylkeskommune – eller bør departementet/fylkesmannen være klageinstans uten at lokale valgmyndigheter får noen mulighet til å avgjøre klagesaken?

8. Bør vilkårene for å kunne påby omvalg endres?

9. Bør Stortinget kunne overprøve avgjørelser i klagesaker vedr. stemmerett og manntallsføringen?

Ad 1:

Utvalget mener at hovedregelen bør være at alle som er manntallsført i kommunen har rett til å klage over forhold i forbindelse med kommunestyrevalget alle som er manntallsført i fylket bør kunne klage når det gjelder fylkestingsvalget.

På et par områder bør det være adgang til å klage også for andre enn de som er manntallsført. For det første må den som blir nektet innført i manntallet kunne klage. Dersom det ble stilt krav om innføring i manntallet i slike tilfelle ville resultatet bli at den som ikke ble tatt inn var avskåret fra å kunne påklage denne avgjørelsen. For det andre bør den som blir nektet å avgi stemme – for eksempel med den begrunnelsen at vedkommende ikke er innført i manntallet, eller fordi vedkommende ikke fyller vilkårene for stemmerett – kunne påklage denne avgjørelsen.

Ad 2:

Klager bør som hovedregel bare fremsettes når det gjelder forhold som kan ha betydning for valgets gyldighet, og som kan føre til omvalg. Det kan gjelde avgjørelser om:

• innføring/stryking i manntallet

• valgbarhet/fritak for listekandidater

• godkjenning/forkasting av valglister

• godkjenning/forkasting av stemmegivninger og stemmesedler

• valgoppgjøret

Dagens klagesystem gjør at forhold som åpenbart er uten betydning for valgets gyldighet – for eksempel fargen på gardinene i valglokalet – kan gi grunnlag for klage. Det kan synes urimelig at ressurser skal brukes på å behandle klager av denne karakter. Utvalget vil likevel ikke foreslå at det i loven settes noen begrensning i hvilke forhold som kan gi grunnlag for klage.

S

Ad 3:

Klagefristen bør i visse tilfelle ta utgangspunkt i den avgjørelsen som påklages, og ikke – som i dag – løpe fra valgdagen. Dette bør gjelde avgjørelser for eksempel om innføring i manntallet eller godkjenning/forkasting av listeforslag. Et slikt utgangspunkt for klager ville medføre at saken avgjøres til slik tid at forholdet er ute av verden før valget, og ikke kan lede til omvalg.

Utvalget mener det er nødvendig å sette knappe frister når det gjelder klager. Dagens frist på 30 dager etter valget bør kortes ned.

Det synes naturlig å ta utgangspunkt i den avgjørelsen som skal påklages når det gjelder forhold i forbindelse med forberedelse av valget, for eksempel behandling av listeforslag og manntallsføring. Det er viktig – så vidt mulig – å få avgjort slike klager før valget. Utvalget vil her foreslå en frist på 7 dager etter at avgjørelsen er truffet.

Når det gjelder klager i forbindelse med valgavviklingen og valgoppgjøret vil utvalget ta utgangspunkt i valgoppgjørets avslutning. Det foreslås en 7 dagers frist fra dette tidspunktet når det gjelder klager.

Ad 4:

Et registrert parti som ikke stiller liste i en kommune eller et fylke kan oppleve at en annen gruppe stiller liste under et navn som er egnet til forveksling med det registrerte navnet. Partiet kan ha en berettiget interesse i å få prøvet hvorvidt dets enerett til navnet er krenket. Dersom partiet ikke har noen form for representasjon i kommunen/fylket kan det bli avskåret for å få ivaretatt sine interesser. Rimelighetshensyn tilsier at partiets sentrale organer får en mulighet til å påklage en avgjørelse i slike saker. På den annen side: Her foreligger ingen fare for forveksling med andre lister i kommunen/fylket, noe som tradisjonelt har vært et vilkår for at en klage med grunnlag i forvekslingsfare kan bli tatt til følge.

Utvalget mener at hensynet til partienes interesser i å beskytte sine interesser bør veie tyngst i slike tilfelle. Derfor bør det åpnes for klageadgang for et høyere nivå i partiorganisasjonene når det gjelder lokale avgjørelser om godkjenning av navn i overskriftene på valglister. Klageretten bør ligge til det organet i partiet som er nærmest det nivået der avgjørelsen treffes. Det vil si at fylkesorganisasjonen – der denne finnes – bør være den klageberettigede instansen. Har ikke partiet fylkesorganisasjon bør klageretten flyttes opp til partiorganisasjonens sentrale ledd.

Klagefristen bør også her være 7 dager etter at avgjørelsen er truffet.

Klage som omtalt her vil være begrenset til de tilfelle hvor partiet ikke har mulighet til å få sine interesser ivaretatt av en lokal organisasjon. Hovedorganisasjonen vil ikke være klageberettiget dersom det finnes en fylkesorganisasjon (ved fylkestingsvalg) eller kommuneorganisasjon (ved kommunestyrevalg), og denne unnlater å klage.

Ad 5:

Det synes vanskelig å sette noen eksakt frist her. Det må imidlertid være en forutsetning at alle instanser behandler klagen så fort som mulig.

Ad 6:

Klagefristen ved lokalvalg er i dag 30 dager etter valget. Ved stortingsvalg er den 2 dager etter valget, noe som henger sammen med rutinene for Stortingets behandling og godkjenning av representantenes fullmakter.

Fristen ved lokalvalg bør – etter utvalgets mening – kunne kortes ned vesentlig. De fleste klager fremmes få dager etter valget. 30-dagersfristen synes dermed å være mer enn rommelig for de fleste som vil klage på valget. Hensynet til kommunestyrenes konstituering – som skal skje innen utgangen av oktober – tilsier at fristen bør være såpass kort at de fleste klagesakene er behandlet innen de nyvalgte kommunestyrene trer sammen.

To alternative dager synes aktuelle som utgangspunkt for fristberegningen: valgdagen eller den dagen valgoppgjøret er ferdig. Den første er en dag de aller fleste er klar over. Det kan være mer tilfeldig om alle får med seg når valgoppgjøret avsluttes. Spesielt gjelder dette fylkesvalgstyrenes oppgjør. Da synes det lite hensiktsmessig å skulle bygge på denne dagen. De beste grunner taler dermed for å bruke valgdagen som utgangspunkt for fristen.

Utvalget mener at dagens klagefrist bør kunne settes til én uke uten at det vil skape problemer for dem som måtte ønske å klage. De fleste klager kommer til valgstyrene i løpet av den uken valget avvikles.

Utvalget mener samtidig at det kan være grunn til å utvide klagefristen noe ved stortingsvalg. At fristen utløper to dager etter valget synes å være altfor knapt, selv om utvalget er klar over at det er nødvendig å ha korte frister av hensyn til arbeidet i Stortinget med oppfølging av valget i fullmaktskomiteens arbeid. Utvalget er kommet til at en bør foreslå samme antall dager her som for lokalvalgenes vedkommende, nemlig 7 dager. Ved stortingsvalg bør en også kunne ta utgangspunkt i valgdagen. Det innebærer at dersom valget avholdes en mandag vil klagefristen utløpe den påfølgende mandagen. Når valget avholdes ca. midt i september innebærer det at klagefristen utløper omkring 20. – 22. september. Det bør da være tid til å forberede klagen for behandling i Stortinget i forbindelse med prøving av fullmaktene i begynnelsen av oktober.

Ad 7:

Valgloven hjemler i dag ikke adgang for lokale valgmyndigheter til å kunne ta klagen til følge. Dette er det motsatte av det som gjelder for klage etter forvaltningsloven, og lovlighetsklage etter kommuneloven. Begge de sistnevnte lover åpner mulighet for at den instans hvis avgjørelse påklages kan omgjøre avgjørelsen. Gode grunner kan tale for at det samme bør gjelde for klager etter valgloven. Dermed vil man få en harmonisering av regelverket. Det kan dessuten virke unødig byråkratisk og ressurssløsende dersom valgstyret/fylkesvalgstyret må sende videre en sak der det er klart at klagen er berettiget og må føre fram, eller omvendt: det er klart at klagen ikke kan føre fram, for eksempel fordi den er satt fram for sent. Dessuten vil en klagesak bli hurtigere avgjort dersom valgstyret/fylkesvalgstyret gis kompetanse til å kunne treffe avgjørelser i slike saker.

Utvalget er derfor kommet til at det ikke er nødvendig at valgklager må behandles utenfor kommunen/fylkeskommunen. Dersom vilkårene som er fastsatt i forvaltningsloven § 33 andre ledd er oppfylt bør klagesaken kunne avgjøres av det valgstyre/fylkesvalgstyre hvis avgjørelse angripes. Dette kan føre til:

1. klagen tas til følge dersom den anses berettiget

2. klagen avvises dersom vilkårene for å behandle den ikke foreligger. Det kan for eksempel være at klageren ikke er klageberettiget, eller at klagen er satt fram for sent.

Dersom valgstyret/fylkesvalgstyret finner at klagen må behandles av et annet organ oppstår spørsmålet om hvem som skal være klageinstans: fylkesmannen eller departementet.

Hensynet til ensartet praksis for hele landet tilsier at valgklager behandles av departementet. Tradisjonelt er dette anført som begrunnelse for ordningen slik den er i dag. To andre forhold trekker også i samme retning

1. Avgjørelser i klagesaker kan danne grunnlag for at departementet finner det nødvendig å foreslå lovendringer.

2. Avgjørelser i klagesaker kan også gjøre det nødvendig med omtale i departementets rundskriv ved senere valg.

Skal departementet kunne vurdere behovet for lovendringer/informasjon til valgmyndighetene er det nødvendig å ha en samlet oversikt over virkningene av regelverket. En slik oversikt kan gå tapt dersom klagesakene avgjøres på annet hold.

Fylkesmannen er klageinstans når det gjelder lovlighetsklager etter kommuneloven. Hensynet til et mest mulig ensartet klagesystem for hele kommunesektoren taler for at fylkesmannen bør være klageinstans også ved valg. Prinsippet om at saken skal behandles nærmest mulig dem det gjelder taler også for at fylkesmannen bør være rett instans.

Fylkesmannens kompetanse til å avgjøre klagesaker bør gjelde både kommunestyrevalget og fylkestingsvalget. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å begrense fylkesmannens myndighet i forhold til fylkesvalgstyrene. Dette vil være i tråd med det som følger av kommunelovens regler om fylkesmannens kompetanse når det gjelder lovlighetskontroll etter kommuneloven.

Departementets informasjonsbehov kan bli imøtekommet ved å pålegge fylkesmannsembetene plikt til å innrapportere de avgjørelser som treffes.

Dersom myndigheten til å avgjøre klager legges til fylkesmannen oppstår spørsmålet om det bør være adgang til å påklage fylkesmannens avgjørelse til departementet. Kommuneloven har ikke et system med videreklage for saker om lovlighetskontroll. En slik ordning er heller ikke etablert når det gjelder klage etter forvaltningsloven. Sakene stopper etter en behandling i andre instans. Dagens valglov har da heller ikke regler om adgang til å kunne klage videre når departementet har truffet sin avgjørelse – bortsett fra i spørsmål om stemmerett/manntallsføring, jf. § 70 første og fjerde ledd.

Utvalget mener at bør holde fast ved prinsippet om at behandlingen av en klage bør stanse når en har fått prøvd saken i én instans (utenom den som har truffet avgjørelsen).

Klager som angår forhold av betydning for begge valg, bør – som i dag – anses å gjelde begge valg, selv om dette ikke er uttrykkelig sagt i klagen, jf. § 71 fjerde ledd i valgloven. Klagen må anses lovlig framsatt dersom den er kommet inn til enten valgstyret eller fylkesvalgstyret. Dersom klagen bare settes fram overfor den ene instansen skal denne sende kopi til den andre.

Ad 8:

Omvalg synes først og fremst aktuelt dersom en valgliste feilaktig er blitt forkastet og ikke har kunnet delta ved valget. I slike tilfeller er omvalg eneste mulighet til å gi velgerne en sjanse til å få markert støtte til vedkommende liste.

Omvalg kan i dag være aktuelt også i de tilfelle hvor en valgliste feilaktig er blitt godkjent. Dette for at de velgere som har stemt på en liste som ikke skulle deltatt ved valget skal få en mulighet til å avgi stemme til en av de andre listene. Utvalget mener at det ikke uten videre er gitt at det må være omvalg i slike tilfelle. Feilen kan nemlig rettes ved at stemmesedlene som er avgitt for den uriktig godkjente listen forkastes, og det foretas nytt valgoppgjør basert på de listene som er berettiget til å delta i valget. Hensynet til at velgerne skal si sin mening på grunnlag av de reelle forhold rundt valget tilsier imidlertid et nytt valg der de som stemte på den listen som skulle vært forkastet får en mulighet til gjøre sin innflytelse gjeldende ved å kunne stemme på en godkjent liste.

Andre tilfelle der omvalg kan være aktuelt kan være

• uoverensstemmelser mellom antall kryss i manntallet og antall stemmesedler

• feil i forbindelse med manntallet, og dette har ført til at velgergrupper er falt ut

• valget er avviklet på en måte som har hindret velgerne i å stemme

Utvalget mener at eksemplene nevnt ovenfor tilsier at det fortsatt bør være en adgang til å påby omvalg i tilfelle feil ikke kan rettes på annen måte, og det er sannsynlig at feilen har påvirket mandatfordelingen i kommunestyret/fylkestinget.

Ad 9:

Departementets avgjørelser i klagesaker angående stemmerett og manntallsføring kan etter dagens ordning bringes inn for Stortinget, jf loven § 70 fjerde ledd. Disse avgjørelsene gjelder saker av typisk forvaltningsmessig karakter, der juridiske vurderinger av reglene i valgloven og folkeregisterloven/-forskriftene vil stå sentralt. Det er ingen politiske vurderinger som skal legges til grunn. Sakene synes derfor å egne seg dårlig for plenumsbehandling i Stortinget. Det kan også stilles spørsmål om bestemmelsen er i samsvar med maktfordelingsprinsippet.

Utvalget mener at det bør være ens regler for alle typer klagesaker. Det bør ikke være forskjell på klager ang. stemmerett/manntallsføring og klager over gjennomføringen av valget. Dette tilsier at avgjørelser i klagesaker ikke bør kunne bringes inn for Stortinget.

Utvalgets flertall – alle unntatt medlemmet Harald B. Haram – mener at det ikke bør være adgang til å påklage fylkesmannens avgjørelser i klagesaker til departementet. Dette er i tråd med gjeldende valglov, når det gjelder departementets avgjørelser vedrørende forberedelser og gjennomføring av valget. Det er også i samsvar med forvaltningslovens generelle regler om behandling av klager innen forvaltningen.

Utvalgets medlem Harald B. Haram går inn for at det skal være adgang til å kunne bringe avgjørelser i klagesaker videre til høyere instans. Dette medlem mener at viktige rettssikkerhetsprinsipper tilsier at det ikke er tilstrekkelig med behandling av slike saker i én instans, i tillegg til den som har truffet avgjørelsen. At dette er en tradisjonell behandlingsmåte – og godt kjent innen forvaltningsretten for øvrig – kan ikke være et avgjørende argument når utvalget skal lage en framtidsrettet valglov.

Konklusjoner

1. Alle manntallsførte i kommunen/fylket bør ha klagerett når det gjelder forberedelse/gjennomføring av kommunestyrevalg/fylkestingsvalg. Ved avgjørelse om å nekte noen å bli innført i manntallet eller å avgi stemme bør også den som avgjørelsen går imot ha klagerett.

2. Klageretten bør ikke begrenses i forhold til i dag når det gjelder hvilke avgjørelser som kan påklages.

3. Klagefristen – når det gjelder avgjørelser som treffes før valget – bør løpe fra den dag avgjørelsen er truffet, og være én uke.

4. Klagefristen for avgjørelser i forbindelse med avviklingen av valget bør være én uke fra valgdagen.

5. Registrerte partiers hovedorganisasjoner bør ha klagerett når det gjelder godkjenning av navn på lokale lister, og partiet ikke har fylkes- eller kommuneorganisasjon. Dersom et parti ikke har kommuneorganisasjon bør fylkesorganisasjonen ha klagerett når det gjelder godkjenning av navn på lister til kommunestyrevalget.

6. Fylkesmannen bør være klageinstans ved kommunestyrevalg/fylkestingsvalg.

7. Den instans hvis avgjørelse påklages bør kunne ta avgjørelse i klagesak dersom vilkårene i forvaltningsloven er oppfylt.

8. Det bør fortsatt være hjemmel for å påby omvalg dersom en feil ikke lar seg rette på annen måte, og det er sannsynlig at den har påvirket kommunestyrets/fylkestingets sammensetning.

9. Fylkesmannens avgjørelser i klagesaker skal ikke kunne påklages videre til departementet.

Appendiks