3 Utviklingen av valgsystemet i Norge. Oversikt over noen viktige trekk

3.1 Innledning

I dette kapitlet gis det en historisk oversikt over utviklingen av de viktigste sider ved valgordningen i Norge, sammen med en kortfattet beskrivelse av aktuelle endringer i regelverket etter hvert som de er gjennomført. Fremstillingen er konsentrert om mer grunnleggende prinsipper som gjelder

• stemmerett og valgbarhet

• valgordning

• valglistenes innhold

• velgernes muligheter til å øve innflytelse på valget.

• valgoppgjør

De mer praktiske detaljene når det gjelder valgforberedelser og -avvikling er ikke behandlet i særlig grad. Dette er vesentlig for å unngå at kapitlet blir uforholdsmessig langt.

Vi kjenner 4 ulike valg i tradisjonell betydning i Norge i dag:

Stortingsvalg, kommunestyrevalg, fylkestingsvalg og sametingsvalg. Disse er behandlet separat.

I tillegg kommer forsøk med direkte valg av andre organer enn de som er regulert i lovgivningen. Det dreier seg om:

1. direkte valg av bydelsutvalg i 4 bydeler i Oslo (gjennomført i 1995 og 1999)

2. direkte valg av ordfører (introdusert i 1999).

Vi kan også nevne folkeavstemninger, både lokalt og nasjonalt, som en form for valg der befolkningen kan si sin mening

3.2 Generelt om regelverket

Grunnloven inneholder i §§ 50–64 bestemmelser om valg, som primært gjelder stortingsvalg.

Frem til 1985 fantes regelverket om valg i tre forskjellige lover:

• stortingsvalgloven av 1920

• nominasjonsloven av 1920

• kommunevalgloven av 1925

I 1985 ble de tre lovene slått sammen til én lov, valgloven.

I 1988 ble lov om Sametinget og andre samiske forhold (sameloven) vedtatt. Denne loven bestemmer at det skal opprettes et eget direkte valgt organ for den samiske befolkningen (Sametinget). Loven inneholder noen bestemmelser om valget, og fastsetter at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om valget. Slike bestemmelser er gitt, senest ved kgl.res. av 28. februar 1997.

Regelverket om valg finnes dermed i dag i:

• Grunnloven §§ 50–64

• valgloven av 1985

• sameloven av 1987

• forskrift om valg av sameting fastsatt i 1997

3.3 Stortingsvalg

Utviklingen av valgordningen for stortingsvalg kan deles inn i 5 epoker:

Perioden 1814–1905:

Valgreglene fantes i Grunnloven allerede da denne ble vedtatt i 1814

Valgene ble avholdt som indirekte valg i flermannskretser . By- og landdistrikter ble organisert i ulike valgdistrikter. Valgdistriktene var ikke sammenfallende med fylkene (amtene). Antall stortingsrepresentanter fra hvert valgdistrikt varierte fra 2 til 5 i byene, og fra 1 til 4 i landdistriktene. Grunnloven bestemte opprinnelig at det skulle velges et antall stortingsrepresentanter ikke mindre enn 75, og ikke flere enn 100.

De stemmeberettigede stemte ikke direkte på kandidatene til Stortinget, men på valgmenn, som deretter valgte representantene. Antallet valgmenn varierte etter hvorvidt det dreide seg om by (kjøpsted) eller landdistrikt. I byene skulle det være en valgmann pr. 50 velgere, mot en valgmann pr. 100 velgere i landdistriktene.

Stortingsrepresentantene ble valgt blant valgmennene. Valgmennene i byene skulle velge 1/4 av sine medlemmer til Stortinget, mens valgmennene i landdistriktene skulle velge 1/10 av sine medlemmer. Dette førte til en klar overrepresentasjon av byene. Deres representanter utgjorde ca 1/3 av Stortinget, mens deres andel av befolkningen utgjorde bare ca 1/10.

Politiske partier var ukjent i den første tiden etter 1814. Det var en forutsetning at de som ble valgt representerte befolkningen som helhet, ikke snevre interessegrupper.

Stemmeretten var opprinnelig svært begrenset. Den bygde på at velgeren oppfylte følgende vilkår:

1. var mann

2. hadde fylt 25 år, og hadde bodd i landet i minst 5 år

3. var enten embetsmann, eller bonde som eide sin egen jord, eller hadde leid jord for minst 5 år, eller byborger (handelsmann, håndverker) og eide eiendom verdt mer enn ett bestemt beløp

Det er antatt at ca 45 prosent av den voksne mannlige befolkningen oppfylte vilkårene for stemmerett. Dette tilsvarte 10–11 prosent av den totale befolkningen.

Selv om stemmeretten var begrenset sammenlignet med det vi er vant til i dag, var likevel de norske stemmerettsreglene blant de mest liberale i Europa på den tiden.

Grunnloven inneholdt bestemmelser om tap av stemmerett, f.eks. ved idømmelse av straff, og suspensjon av stemmerett (ved tiltale for forbrytelser, umyndiggjøring og konkurs).

De stemmeberettigede ble ikke automatisk innført i manntall. De måtte søke om å bli registrert. Som et ledd i registreringen måtte en sverge troskap mot Grunnloven.

Stemmerett medførte ikke automatisk at man var valgbar til Stortinget. Ansatte ved statsrådets kontorer og i diplomatiet, og ansatte ved hoffet var – som i dag – utelukket fra valg. Heller ikke statsråder kunne velges i følge Grunnlovens opprinnelige tekst.

I tillegg stilte Grunnloven 2 vilkår:

1. Man måtte i minst 10 år ha «oppholdet seg i Riget» – dvs. hatt fast bopel i landet

2. Man måtte ha fylt 30 år

Grunnloven ga opprinnelig rett til fritak i to tilfelle:

1. Dersom man hadde møtt som representant på to ordentlige Storting kunne man nekte å ta imot valg den 3. gangen

2. Dersom man hadde lovlig forfall. I siste instans var det opp til Stortinget å avgjøre dette.

Ut over 1800-tallet økte befolkningen i byene sterkt, samtidig som flere steder fikk bystatus. Dette førte til et økt press mot representantfordelingen i Stortinget, som bygde på prinsippet om fordeling 2: 1 i landdistriktenes favør. Som et ledd i bevaringen av dette prinsippet ble antallet stortingsrepresentanter utvidet, slik at det kunne velges mer enn 100 representanter.

I 1859 ble den såkalte «bondeparagrafen» vedtatt: Forholdet mellom stortingsrepresentantene fra by og land skulle være 1: 2. Dette skulle sikre landdistriktene en betydelig representasjon i Stortinget, selv om befolkningsutviklingen gikk i deres disfavør. Etter hvert førte denne bestemmelsen til en betydelig overrepresentasjon fra distriktene, selv om det opprinnelig hadde vært meningen at prinsippet bak skulle være en garanti for byene og deres befolkning.

I 1880-årene ble de første politiske partiene etablert, men dette kom ikke til uttrykk i valgreglene på dette tidspunktet.

1892 : Forfallsinstituttet innføres. Dette er forløperen til forhåndsstemmeordningen. Opprinnelig kunne velgerne bare avgi stemme ved frammøte på valgtinget. I 1892 ble det åpnet adgang for den som hadde «lovlig forfall» fra å møte på valgtinget, til å sende skriftlig stemmeseddel til valgstyret. Ordningen gjaldt opprinnelig bare de som oppholdt seg innenriks, men ble senere utvidet til å gjelde også for utenriksværende og de som oppholdt seg på Svalbard og Jan Mayen.

1898: Alminnelig stemmerett for menn over 25 år innføres. Utvidelsen av stemmeretten var særlig knyttet til det mest sentrale politiske spørsmålet på denne tiden – forholdet til Sverige innen unionen, og ønsket om nasjonal suverenitet. Utvidelsen av stemmeretten skjedde før arbeiderklassen var fullt mobilisert. Framveksten av arbeiderklassen kan ha påvirket utviklingen mot slutten av århundret, men har antakelig hatt mindre betydning for innføring av alminnelig stemmerett i Norge, enn hva tilfellet er i mange andre land.

Perioden 1905–1919

I 1905 ble det innført en ny valgordning:

Man gikk nå over til direkte valg. Innføringen av direkte valg bygde på 2 hovedhensyn:

1. Et ønske om å gjøre valgordningen mer demokratisk. Velgerne burde får mer direkte innflytelse på valgene. Framveksten av politiske partier bidro til å svekke prinsippet om indirekte valg. I praksis viste det seg at den grupperingen som oppnådde flertall på Stortinget ikke nødvendigvis hadde et flertall av velgerne bak seg.

2. Utvidelsen av stemmeretten – og dermed antall stemmeberettigede – førte til at det måtte velges et stort antall valgmenn. Det ble uhåndterlig for velgerne å skulle stemme på det fastsatte antall valgmenn.

Samtidig med at man vedtok direkte valg ble det innført en ny valgordning basert på enmannskretser.

Landet var delt i 41 by- og kjøpstadsdistrikter, og 82 landdistrikter. Det ble valgt 1 representant, og 1 vararepresentant, fra hvert distrikt. Velgerne stemte med stemmesedler, som inneholdt navn på en representant og en vararepresentant. For at en kandidat skulle bli valgt måtte vedkommende ha minst 50 prosent av stemmene. Dersom ingen kandidat fikk mer enn 50 prosent ved valget, måtte det avholdes en ny valgomgang. I denne omgangen ble den valgt som fikk flest stemmer, selv om dette var mindre enn 50 prosent.

Argumentene for å innføre et stort antall enmannskretser var følgende:

1. Det ville skape større nærhet mellom velgerne og representanten

2. Det gjorde det mulig å sikre representasjon fra de mindre byene, i stedet for at disse skulle være avhengig av å bli representert av en som var valgt fra en større nærliggende by

3. Det nye systemet ville føre til en bedre proporsjonal representasjon mellom partiene på Stortinget

Politiske partier er fortsatt et ukjent begrep i valgreglene, selv om partiene hadde vært etablert siden 1880-årene.

Denne valgordningen ble benyttet ved valgene 1906–1918.

1907: Begrenset stemmerett for kvinner ble innført. Dette var en kampsak, idet det fra flere hold ble reist sterk motstand mot stemmerett for kvinner. Avgjørelsen i 1907 representerer et gjennombrudd for kvinnenes stemmerett ved stortingsvalg. Vilkårene for stemmerett var at kvinnene eide fast eiendom eller hadde en viss inntekt.

Den første kvinnelige stortingsrepresentanten ble valgt som vararepresentant i 1909, og møtte som representant i 1911.

1913: Alminnelig stemmerett for kvinner over 25 år innføres. Dette representerer en endelig stadfestelse av prinsippet om at alle bør ha like politiske rettigheter i et demokratisk styrt land, og at menn og kvinner må likestilles i denne sammenhengen.

1913: Statsrådenes valgbarhet til Stortinget stadfestes, i den forstand at det grunnlovsfestes at de ikke kan møte på Stortinget så lenge de er medlemmer av Regjeringen,

Perioden 1919–1952

I begynnelsen av det 20. århundre vant prinsippet om proporsjonalt valgsystem fram i en rekke land.

Forslag om å innføre et proporsjonalt system i Norge var blitt diskutert lenge. Debatten om dette førte til en klar polarisering mellom de to store partiene – Venstre og Høyre – på slutten av 1800-tallet og begynnelsen av 1900-tallet.

Venstre – som det største partiet – gikk mot et proporsjonalt system ut fra følgende argumenter:

1. Det ville vanskeliggjøre et parlamentarisk styringssystem basert på et flertall i Stortinget

2. Det ville gjøre det vanskeligere å oppnå det nødvendige flertall for endringer av Grunnloven

3. Det ville favorisere Høyre(!)

Venstre ønsket i stedet å utvide stemmeretten

Høyre, på sin side, ønsket konstitusjonelle garantier mot et dominerende Venstre.

Etter hvert som Det norske Arbeiderparti økte sin tilslutning kom det også krav fra partiet og dets tilhengere om å gjøre det lettere å oppnå representasjon i Stortinget. De «gamle» partiene – Venstre og Høyre – ønsket på sin side å danne en motvekt mot den økende innflytelsen fra Arbeiderpartiet. Ettersom disse partiene fant det umulig å gå sammen i en bred nasjonal koalisjon sluttet de seg til prinsippet om et proporsjonalt valgsystem.

I 1919 vedtok Stortinget endringer i Grunnloven som åpnet for proporsjonalt valg i flermannskretser. Antall stortingsrepresentanter ble satt til 150. Grunnloven fastsatte også hvordan representantene skulle fordeles på by- og landdistriktene innen det enkelte fylke. «Bondeparagrafen» ble opprettholdt. Stemmerettsalderen ble senket til 23 år, både for menn og kvinner

I 1920 ble det vedtatt lov om stortingsvalg, og lov om nominasjon ved stortingsvalg.

Disse gjaldt med en del endringer frem til den nåværende valgloven ble vedtatt i 1985. De viktigste prinsippene var:

1. Partiene ble for første gang omtalt i loven, bl.a. med regler om valglister og registrering av partinavn.

2. Det ble fastsatt krav til antall kandidatnavn på valglistene:

   1. Minimum: Det antall representanter som skal velges fra fylket.

   2. Maksimum: Det antall representanter som skal velges fra fylket + 6.

3. Velgernes adgang til å endre på stemmesedlene ble regulert i loven. Velgerne kunne:

   1. Stryke kandidatnavn

   2. Endre rekkefølgen på kandidatene

4. Ved valgoppgjøret skulle man benytte d’Hondts metode. Dette innebar at partienes stemmetall ble dividert med 1 – 2 – 3 – 4 osv., og mandatene fordelt på grunnlag av kvotientenes størrelse.

Den valgordningen som ble vedtatt i 1919–1920 skulle egentlig gjelde bare ved valget i 1921. Ingen var helt fornøyd med ordningen. Blant annet gjaldt det valgkretsinndelingen. Etter 1930 førte ordningen til en synkende grad av proporsjonalitet når det gjaldt partienes representasjon på Stortinget, og en økende grad av overrepresentasjon for det største partiet. I perioden fram mot 1949 ble det fremmet en rekke forslag om endringer i systemet – bl.a. om innføring av utjevningsmandater – men ingen av disse forslagene fikk det nødvendige flertall i Stortinget.

I 1930 ble det åpnet adgang til listeforbund, slik at to eller flere partier kunne avgi erklæring om at deres stemmer skulle telles sammen, selv om de stilte liste hver for seg. Velgerne avga stemme til ett av partiene i listeforbundet. De kunne reservere seg mot listeforbund, ved å stryke den trykte erklæringen om listeforbund på stemmeseddelen.

Viste det seg ved valgoppgjøret at partiene som deltok i et listeforbund i et distrikt samlet oppnådde flere mandater ved listeforbundet enn hver for seg, skulle listeforbundet legges til grunn ved valgoppgjøret for distriktet. Den reelle effekten av et listeforbund ble dermed at andre partier mistet mandater de ville fått dersom alle partiene hadde opptrådt hver for seg.

Selv om d’Hondts system var et proporsjonalt valgsystem hadde det som konsekvens at store partier ble begunstiget på bekostning av mindre. Arbeiderpartiet fikk etter hvert stor oppslutning i valg, og de ikke-sosialistiske partiene fryktet at partiet ville oppnå flertall på Stortinget. Listeforbund ble vedtatt innført for å vanskeliggjøre en slik utvikling. Arbeiderpartiet protesterte mot innføringen, fordi de mente at ordningen ville gi de øvrige partiene en urimelig fordel på deres bekostning.

Listeforbundsordningen gjaldt fram t.o.m. valget i 1945.

I 1930 ble forfallsinstituttet opphevet, og adgangen til å avgi forhåndsstemme innført. Den som var forhindret fra å stemme på valgtinget på valgdagen kunne avgi stemme ved personlig frammøte hos en stemmemottaker – enten innenriks eller utenriks. Stemmemottakere innenriks var bl.a. manntallsføreren (lensmannen eller særskilt oppnevnt manntallsfører), eller særskilt oppnevnte stemmemottakere. Velgeren måtte avgi erklæring om at han/hun ville være fraværende på valgdagen, og gi en begrunnelse for dette. Valgstyret skulle – i forbindelse med prøvingen av forhåndsstemmene – vurdere om det forelå en lovlig forfallsgrunn. Kom valgstyret til at velgeren kunne ha stemt på valgdagen måtte forhåndsstemmen vrakes. (Tilsvarende for kommunestyrevalg).

I 1938 ble valgperioden endret fra 3 til 4 år.

Stemmerettsalderen var senket til 21 år ved valget i 1949 .

Perioden 1952–1988

Etter den andre verdenskrigen startet debatten om en ny valgordning igjen. I 1948 nedsatte Stortinget en valgordningskommisjon hvis hovedoppgave var å se på regelverket med tanke på å finne fram til et system som ga en bedre proporsjonalitet enn det gamle. Mange – særlig blant opposisjonspartiene på Stortinget – mente at grensen var nådd når det gjaldt hva man kunne akseptere mht. ubalanse i representasjon på Stortinget. Ved valget i 1949 oppnådde for eksempel Arbeiderpartiet 85 mandater (dvs. 56,66 prosent) på Stortinget, med 45,7 prosent av stemmene.

Valgordningskommisjonens flertall ønsket en ordning med utjevningsmandater, og fikk støtte fra partiene som var i mindretall på Stortinget. Arbeiderpartiet motsatte seg dette. De ønsket den gjeldende ordningen opprettholdt når det gjaldt selve mandatberegningen, men ville at valgdistriktenes grenser skulle følge fylkesgrensene. «Bondeparagrafen» førte nå til en klar overrepresentasjon for landdistriktene, noe som var til ulempe for Arbeiderpartiet, med dets sterke oppslutning blant arbeiderne i byene.

I 1952 skjedd det vesentlige endringer i valgordningen, som et resultat av et kompromiss mellom Arbeiderpartiet og Høyre. Kompromisset innebar at «bondeparagrafen» kunne oppheves, mot at St. Laguës modifiserte oppgjørsmetode – med første delingstall 1,4 – ble introdusert.

«Bondeparagrafen» ble opphevet. Valgdistriktene ble nå knyttet til fylkene, og skillet mellom by – og landdistrikter ble opphevet. Fylkenes antall mandater ble fastsatt i Grunnloven. Oslo fikk en styrket representasjon. Samtidig ble kravet om stemmerett i fylket som vilkår for valgbarhet opphevet.

I 1953 ble reglene om valgoppgjør endret. Den modifiserte St. Laguës metode avløste d’Hondt’s metode. Dette innebærer at partienes stemmetall divideres med 1,4 – 3 – 5 – 7 osv.

Antall stortingsrepresentanter ble økt til 155 i 1973 og til 157 i 1985 .

1976: Statssekretærenes valgbarhet til Stortinget blir grunnlovsfestet.

Stemmerettsalderen ble satt ned til 20 år i 1967 , og til 18 år i 1978 .

I 1979 ble adgangen til å avgi forhåndsstemme lempet, ved at kravet om en bestemt forfallsgrunn ble opphevet, og valgstyret skulle heller ikke vurdere om velgeren hadde mulighet til å stemme på valgdagen.

I 1984 ble det vedtatt to nye fritaksgrunner: Fylte 60 år, og medlemskap i annet parti enn det som har stilt listeforslaget. Samtidig ble vilkåret «lovlig forfall» opphevet.

I 1985 ble den nåværende valgloven vedtatt. I denne forbindelsen ble ordningen med listeforbund gjeninnført. Gjeninnføringen skjedde som en konsekvens av at Arbeiderpartiet ikke ønsket utjevningsmandater. Arbeiderpartiet oppfattet endringen som et trekk fra den ikke-sosialistiske siden – som da hadde majoritet i Stortinget og regjeringsmakten – for å kunne beholde flertallet i Stortinget, og som en «straff» for Arbeiderpartiet. Fordi Arbeiderpartiet ikke ønsket å inngå i listeforbund med andre partier ville lovendringen bety en fordel for den ikke-sosialistiske siden.

Perioden fra 1988 til i dag

I 1988 ble ordningen med utjevningsmandater vedtatt etter en lengre debatt i Stortinget. Forslag om innføring av slike mandater forelå i en rekke alternativer.

I realiteten var det tre ulike fraksjoner i Stortingets Utenriks- og konstitusjonskomite, som forberedte saken for Stortinget:

1. Arbeiderpartiet ønsket primært status quo, bortsett fra at det ønsket forbud mot listeforbund og at 1,4 som første delingstall skulle inn i Grunnloven.

2. Høyre ønsket 10 utjevningsmandater og en sperregrense på 4 prosent, sammen med et forbud mot listeforbund og at 1,4 som første delingstall skulle inn i Grunnloven.

3. Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsket 10 utjevningsmandater og en sperregrense på 3 prosent. De ville ikke ha delingstallet inn i Grunnloven, men kunne akseptere et grunnlovsbestemt forbud mot listeforbund.

Da saken kom til behandling i Stortinget hadde Arbeiderpartiet frafalt motstanden mot utjevningsordningen. Partiet mente en ordning med utjevningsmandater var lettere å akseptere enn alternativet, fortsatt listeforbund. Partiene var – tross hard debatt i stortingssalen – i stand til å slutte seg enstemmig til et kompromissforslag.

De viktigste bestemmelsene som ble vedtatt er:

• Antall stortingsrepresentanter økes til 165

• 157 stortingsrepresentanter velges som distriktsrepresentanter, 8 som utjevningsrepresentanter.

• Bare registrerte partier kan få utjevningsrepresentanter.

• Det innføres en sperregrense på 4 prosent for å kunne få utjevningsrepresentanter.

• Partier som oppnår distriktsmandater beholder disse, selv om de ikke kommer opp i 4 prosent av stemmene.

• Listeforbund er forbudt.

• St. Lagüe’s metode flyttes fra valgloven til Grunnloven

I 1997 åpnes det adgang til å avgi forhåndsstemme til Posten. Den tidligere ordningen – der kommunen mottok forhåndstemmer innenriks – ble opphevet.

3.4 Kommunestyrevalg

Grunnlovens bestemmelser om valg gjelder etter sitt innhold direkte bare for stortingsvalg. Kommunene er ikke nevnt i Grunnloven (bortsett fra § 59, som fastslår at hver kommune er et «valgsogn»). Det er alminnelig antatt at man i lov kan gi regler om kommunestyrevalg som avviker fra Grunnlovens bestemmelser. Et eksempel på slike bestemmelser er reglene om stemmerett og valgbarhet for innvandrere.

Tidsmessig kan reglene om kommunestyrevalg deles i to perioder: Før og etter vedtagelsen av kommunevalgloven av 1925.

Perioden 1837–1925

Formannskapslovene av 1837 inneholdt noen bestemmelser om de styrende organer i kommunene og valg av disse organene.

Opprinnelig skulle det velges to forsamlinger: Formannskap og representantskap.

Medlemmene av forsamlingene ble valgt av og blant kommunens stemmeberettigede og manntallsførte innbyggere. Valgperioden var 4 år, men halvpartene av medlemmene skulle tre ut hvert annet år, og nye medlemmer skulle velges. Valgdagen var i landdistriktene første dag på det alminnelige skatteting (vår eller høst) for formannskapsmedlemmene, og en senere dag på samme ting for representantene. I byene ble formannskapsmedlemmene valgt en dag i desember måned, og representantene 3. januar (eller nærmest påfølgende hverdag) det påfølgende år.

I 1896 ble det bestemt at formannskapets medlemmer skulle velges av og blant medlemmene av herreds-/bystyret. Nå skulle hele kommunestyret velges samtidig, med 3 års funksjonsperiode. Valgdagen skulle være en dag i oktober (for landdistriktene) eller en dag i desember (for byene).

Samtidig ble det åpnet adgang til forholdstallsvalg. Vilkåret for slikt valg var at krav om dette ble satt fram av et visst antall velgere – varierende etter antall manntallsførte velgere i kommunen. Listeforslag måtte underskrives av minst 10 velgere i landkommunene, og minst 20 i byene.

I 1910 ble det innført alminnelig kommunal stemmerett for kvinner.

I 1921 ble det vedtatt nye kommunestyrelover for land- og bykommunene. Disse lovene avløste formannskapslovene av 1837. Valgreglene ble inkorporert i de nye kommunestyrelovene.

Perioden etter 1925

I 1925 ble det vedtatt en lov om kommunestyrevalg. Med endringer gjaldt denne loven fram til 1985, da den nye valgloven som samlet reglene om stortingsvalg og kommunestyrevalg ble vedtatt.

I loven ble det tatt inn bestemmelser om

1. Forslagsstillernes adgang til å kumulere kandidater på listeforslagene. Et kandidatnavn kunne føres opp tre ganger. Forslagsstillerne kunne kumulere så mange kandidater som trengtes for at lista skulle inneholde et antall navn som tilsvarte antall kommunestyremedlemmer. I tillegg kunne det føres opp inntil 10 forskjellige navn («reservekandidater»). (Senere er antall tilleggsnavn fastsatt til 10, 20 eller 40, avhengig av antall kommunestyrerepresentanter)

2. Velgernes adgang til å endre på stemmesedlene. Velgerne kunne gi kandidatene en tilleggsstemme ved å kumulere, føre opp navn fra andre lister («slengere»), føre opp navn på personer som ikke sto på noen liste («ville kandidater»). Kandidater på vedkommende liste kunne føres opp én gang til. Loven hadde ikke regler om hvordan kumulering skulle gjennomføres for å være gyldig. «Slengere» kunne føres opp en gang mer enn det antall ganger vedkommende var oppført på lista. Velgeren kunne altså føre opp en slenger maksimalt 4 ganger. «Ville kandidater» kunne føres opp én eller to ganger. En stemmeseddel kunne maksimalt inneholde et antall navn tilsvarende antall kommunestyrerepresentanter + 10.

3. Valgoppgjøret. Valgoppgjøret ble gjennomført på følgende måte: Først telte man opp hvor mange stemmer hver enkelt kandidat hadde fått. Man skulle bare ta med det antall navn som tilsvarte antall kommunestyrerepresentanter, og se bort fra reservekandidatene. Summen av kandidatenes stemmetall ble listens stemmetall. For de ville kandidatene ble kandidatens stemmetall også listens stemmetall. Summen av listenes stemmetall skulle divideres med antall kommunestyrerepresentanter + 1. Kvotientens hele tall ble økt med 1. Deretter ble hver listes stemmetall dividert med den forøkte kvotienten, og hver liste fikk så mange representanter som de nye kvotienters hele tall anga. Viste det seg at ikke alle representantplassene var fordelt ved denne beregningen, måtte man foreta nye beregninger, der hver listes stemmetall ble dividert med antall representanter lista hadde fått + 1, deretter – hvis det var nødvendig – med antall representanter + 2 osv. Kvotientene ble nummerert etter størrelse og de gjenværende representantplassene ble fordelt fortløpende på grunnlag av kvotientenes størrelse. Representantplassene ble fordelt til kandidatene på grunnlag av det stemmetall kandidatene hadde fått. Velgernes endringer på stemmesedlene var avgjørende for rangeringen av kandidatene. Bare ved stemmelikhet mellom to eller flere kandidater hadde plasseringen på den opprinnelige lista betydning. Dette systemet regulerer fortsatt valgoppgjøret ved kommunestyrevalg.

I 1932 ble det bestemt av kommunestyrevalgene skulle avholde på en og samme dag i hele landet, på en dag som ble fastsatt av Kongen.

I 1939 ble valgperioden forlenget fra 3 til 4 år. Endringen trådte i kraft ved valget i 1947, som var det første ordinære kommunevalget etter krigen.

I 1967 ble stemmerettsalderen senket til 20 år.

I 1974 ble lovens tittel endret til lov om kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Dette som følge av at det ble innført direkte valg av fylkesting, og reglene om dette valget ble tatt inn i kommunevalgloven. Samtidig ble reglene om valglistenes innhold og velgernes adgang til å endre på stemmesedlene ved kommunestyrevalg endret i vesentlig grad:

Partienes adgang til forhåndskumulering av kandidater ble regulert slik at de forhåndskumulerte navnene måtte trykkes med uthevet skrift, og stå først, på sedlene. Dette medførte at velgerne ikke lenger kunne gi en forhåndskumulert kandidat én stemme. Strykninger medførte at kandidaten mistet begge kandidatstemmene partiet ønsket å gi vedkommende.

Adgangen til å føre opp «slengere» og «ville kandidater» ble opphevet.

Velgernes mulighet til å kumulere ble innskrenket slik at bare avkryssing ved kandidatnavnet ble godtatt.

Begrensningene oppad i antall kandidatnavn som skulle telles med ble opphevet, slik at alle kandidater som ikke var strøket av velgeren fikk kandidatstemmer. Samtidig ble det bestemt at stemmesedler som inneholdt færre kandidatnavn enn en tredjedel av antallet kommunestyrerepresentanter ikke skulle telle med ved kandidatkåringen (men derimot ved mandatfordelingen).

I 1978 ble stemmerettsalderen senket til 18 år. Samtidig fikk nordiske statsborgere med minst 3 års registrert botid i Norge stemmerett og kunne velges som medlemmer av kommunestyret.

I 1979 ble loven endret slik at forhåndskumulerte kandidater skulle føres opp to ganger på lista. Samtidig ble det åpnet (ubegrenset) adgang for velgerne til å føre opp «slengere». Velgerne fikk 3 muligheter til å kumulere:

1. Skrive navnet en gang til

2. Skrive «kum» ved navnet

3. Sette kryss ved navnet

Det ble ikke lenger stilt noe krav om antall navn som stemmeseddelen måtte inneholde for å telle med ved valgoppgjøret.

I 1983 ble stemmeretten og valgbarheten utvidet til å gjelde alle utenlandske statsborgere med minst 3 års registrert botid i riket.

I 1983 ble velgernes adgang til å føre opp «slengere» begrenset til en fjerdedel av kommunestyrets medlemstall (i kommuner med 19 eller færre representanter kan det imidlertid føres opp høyst 5 «slengere»).

I 1999 ble loven endret slik at nordiske statsborgere har stemmerett og er valgbare fra den dagen de er innført i norsk folkeregister som bosatt i riket. Dette på grunn av at Danmark, Finland og Sverige har innført tilsvarende regler for norske borgere i sine land Samtidig ble det bestemt at velgernes endringer på stemmeseddelen «gjøres i samsvar med den anvisning som skal trykkes på stemmeseddelen.»

3.5 Fylkestingsvalg

Valglovens § 24 første ledd fastsetter at valg av fylkesting skal holdes samme dag som valg av kommunestyre, i hele landet.

Kommunelovens § 7 nr. 1 bestemmer:

«Fylkestingets medlemmer velges av de stemmeberettigede innbyggere i fylket etter regler fastsatt i lov»

Fylkestingets medlemstall fastsettes av fylkestinget selv, jf. kommunelovens § 7 nr. 2. Loven setter minimumskrav til antall medlemmer i fylkestinget, basert på fylkets innbyggertall.

Direkte valg av fylkestingene ble vedtatt i 1974 , og avholdt første gang i 1975 . Fylkestingene ble etablert ved vedtagelsen av formannskapslovene i 1837, men de ble tidligere valgt indirekte – av kommunestyrene.

Hovedprinsippene i ordningen med fylkestingsvalg er:

• Hvert fylke utgjør et valgdistrikt

• Vilkårene for stemmerett er de samme som for kommunestyrevalg.

• Valglistene må inneholde minst så mange forskjellige kandidatnavn som det skal velges representanter. Kumulering er ikke tillatt.

• Velgernes adgang til å endre på stemmesedlene følger reglene for stortingsvalg. Det er tillatt å stryke kandidatnavn og å forandre rekkefølgen, men ikke å kumulere eller å føre opp «slengere».

• Valgoppgjøret foretas i store trekk på samme måte som stortingsvalget. Representantplassene i fylkestinget fordeles ved at valglistenes stemmetall for hele fylket divideres med 1,4 – 3 – 5 – 7 osv. Et særtrekk ved fylkestingsvalget er at inntil en sjettedel av fylkestingets medlemstall fordeles som utjevningsrepresentantplasser , for – om mulig – å sikre alle kommuner i fylket plass i fylkestinget.

3.6 Sametingsvalg

Sameloven (lov av 12. juni 1987) § 1–2 fastsetter:

«Den samiske folkegruppe skal ha et eget landsomfattende sameting valgt av og blant samene».

Bakgrunnen for opprettelse av Sametinget er bl.a. Samerettsutvalgets innstilling fra 1984, som konkluderte med at den samiske befolkningen bør få sitt eget folkevalgte organ, som dels kan treffe avgjørelser i saker som gjelder den samiske befolkningen, dels være et talerør for samene vis a vis sentrale norske myndigheter.

Sameloven har i §§ 2–3 – 2–11 enkelte bestemmelser om valget, bl.a. om stemmerett, samemanntall, valgbarhet og fritak. For øvrig er det ved kgl.res. (senest 28. februar 1997) gitt utfyllende bestemmelser om valget, med hjemmel i samelovens § 2–11.

Det første sametingsvalget ble holdt i 1989 .

Hovedtrekkene i regelverket om sametingsvalget er følgende:

1. Valget holdes hvert fjerde år, samtidig med stortingsvalg.

2. Det velges tre medlemmer med varamedlemmer fra hver av 13 valgkretser. Valgkretsene varierer fra én kommune (valgkretsene Karasjok, Kautokeino) til å omfatte flere fylker (valgkretsen Sør-Norge).

3. Stemmerettsalderen er 18 år. Stemmerettsreglene følger reglene for kommunestyrevalg/fylkestingsvalg, dvs. at utenlandske samer har stemmerett dersom de har tre års registrert botid i Norge og ellers fyller de vilkår som gjelder for norske samer.

4. Det føres et særskilt manntall, på grunnlag av innmelding fra den enkelte. Manntallsføringen er basert på et subjektivt vilkår – at vedkommende oppfatter seg selv som same – og ett av følgende objektive vilkår:

   1. Vedkommende har samisk som morsmål

   2. Vedkommendes foreldre/besteforeldre/oldeforeldre hadde samisk som morsmål

   3. Minst en av vedkommendes foreldre står/har stått innført i samemanntall. Registrering i samemanntallet er ikke tidsavgrenset. Den gjelder inntil vedkommende melder seg ut, blir strøket som utflyttet fra kommunen (i så fall vil vedkommende f.o.m. valget i 2001 bli registrert i samemanntallet i innflyttingskommunen) eller dør.

5. Listeforslag til sametingsvalget skal inneholde minst ni navn, og være undertegnet av minst femten personer med stemmerett ved sametingsvalg. Personalet ved Sametingets administrasjon er utelukket fra valg.

6. I hver kommune skal et samevalgstyre (valgstyret eller et særskilt organ valgt av kommunestyret) administrere valget (utarbeide samemanntall, gjennomføre stemmegivning, foreta kontroll og opptelling av stemmesedler).

7. På valgkretsnivå skal et kretssamevalgstyre valgt av Sametinget administrere valget (godkjenne valglister, trykke stemmesedler) og foreta valgoppgjør (opptelling på kretsnivå, mandatfordeling og kandidatkåring). (Regjeringen fremmet 17. november 2000 Ot.prp. nr 17 (2000–2001) med forslag om at det opprettes et nytt sentralt organ – Sametingets valgnemnd – som skal overta de fleste av de oppgavene kretssamevalgstyrene har)

8. Dersom det er registrert færre enn femten samer i samemanntallet i en kommune, skal de avgitte stemmene telles opp utenfor kommunen (enten i en annen kommune eller hos kretssamevalgstyret).

9. Velgernes adgang til å endre på stemmesedlene er den samme som ved stortingsvalg.

10. Valgoppgjøret gjennomføres etter samme regler som for stortingsvalget (med den forskjell at det ikke velges utjevningsrepresentanter).

Sametinget er øverste valgmyndighet ved sametingsvalget, jf. samelovens § 2–10. Dette innebærer at Sametinget kontrollerer valgets gyldighet, behandler klager osv. Sametinget har samme myndighet som den Stortinget har når det gjelder stortingsvalg.

3.7 Forsøk i tilknytning til valg

3.7.1 Direkte valg av bydelsutvalg

I forbindelse med kommunestyrevalgene i 1995 og 1999 er det i Oslo gjort forsøk med direkte valg av bydelsutvalg (BU) i 4 av byens 22 bydeler (bydelene Sagene – Torshov, Bøler, Stovner og Røa). BU oppnevnes ellers av bystyret.

Formålet med forsøkene har vært å videreutvikle lokaldemokratiet gjennom å skape økt engasjement og deltakelse og økte muligheter for påvirkning av lokale prioriteringer.

BU velges på grunnlag av valglister, og etter St. Lagües metode (stortingsvalgmetoden).

Erfaringene fra de to første BU – valgene synes å være:

• Det er ikke nødvendigvis de samme partiene som stiller liste ved BU – valgene som kommunestyrevalget

• Det har ikke skjedd noen oppblomstring av lokale lister ved BU – valgene

• Valgdeltakelsen er noe lavere enn oppslutningen om kommunestyrevalget i de samme bydelene

• Det er liten interesse for BU – valgene i media

• Valgordningen har betydning når det gjelder mandatfordelingen i BU. Det viser seg at stortingsvalgmetoden gjør det noe lettere for de minste partiene å bli representert i BU enn hva som er tilfelle med kommunevalgmetoden. Dette er for øvrig i samsvar med intensjonene da avgjørelsen om oppgjørsmetode ble truffet.

3.7.2 Direkte valg av ordfører

I forbindelse med kommunestyrevalget og fylkestingsvalget 1999 ble det gjennomført forsøk med direkte valg av ordfører i 20 kommuner. Forsøkskommunene utarbeidet selv forslag til gjennomføring av ordningen, med vedtekter som ble godkjent av Kommunal- og regionaldepartementet. Som begrunnelse for å gjennomføre slike forsøk ble anført

• fokus kan settes på lokalpolitiske saker, og de politiske alternativene kan bli skarpere profilert

• det lokalpolitiske engasjementet kan bli styrket, også utenom valgkampen

• innbyggerne kan vise større oppmerksomhet om ordføreren og hans/hennes gjøremål.

I forbindelse med godkjenningen av forsøkene la departementet vekt på at direkte valg av ordfører kunne være et godt tiltak for økt valgdeltakelse.

Et fellestrekk ved de 20 forsøkskommunene var at det dreide seg om kommuner med forholdsvis få innbyggere. Innbyggertallet varierte fra 771 til 7098.

Alle partier og grupper som stilte liste ved kommunestyrevalget fikk anledning til å stille en eller flere ordførerkandidater. Velgerne avga stemme til ordførervalget ved å krysse av på en egen stemmeseddel ved navnet til den kandidaten de ønsket som ordfører.

Forsøket vil bli nærmere omtalt i kapittel 8.

3.8 Folkeavstemninger

3.8.1 Landsomfattende folkeavstemninger

Landsomfattende folkeavstemninger – der hele den stemmeberettigede del av befolkningen kan delta – er blitt holdt 6 ganger i Norge. Det gjelder:

• 1905: Spørsmålet om oppløsning av unionen med Sverige

• 1905: Spørsmålet om landets styreform skulle være monarki eller republikk

• 1919: Spørsmålet om å innføre forbud mot omsetning av alkohol i Norge

• 1926: Spørsmålet om å oppheve forbudet mot omsetning av alkohol i Norge (et forbud som var innført etter folkeavstemningen i 1919)

• 1972: Spørsmålet om Norge burde bli medlem av De Europeiske Fellesskap (EF)

• 1994: Spørsmålet om Norge burde bli medlem av Den europeiske union (EU)

Det er to fellestrekk ved disse folkeavstemningene:

1. De er initiert av Stortinget

2. Formelt er de rådgivende. Stortinget tar den endelige avgjørelsen når det gjelder de spørsmål som er forelagt folket, idet vår konstitusjon ikke hjemler adgang for Stortinget til å fraskrive seg den myndighet det er tillagt i Grunnloven. Stortinget har i praksis valgt å legge folkeflertallets votum til grunn, selv om resultatet av folkeavstemningen går imot det syn et flertall av stortingsrepresentantene har gitt uttrykk for før avstemningen. Dette skjedde for eksempel ved de to avstemningene i 1972 og 1994 om Norges forhold til Europa.

3.8.2 Lokale folkeavstemninger

Kommuneloven har ingen regler om lokale folkeavstemninger. Det finnes heller ingen andre lovbestemmelser om slike folkeavstemninger i dag.

Tidligere fastsatte lovgivningen at kommunene skulle avholde folkeavstemning når nærmere fastsatte vilkår forelå. Det gjaldt

• salg og skjenking av alkohol

• opplæringsspråk i grunnskolen

Disse bestemmelsene er nå opphevet.

Det er antatt at kommunestyret står fritt til å avholde en rådgivende folkeavstemning i et hvilket som helst spørsmål kommunestyret har til behandling. Kommunestyret kan imidlertid ikke fraskrive seg den lovpålagte plikten til å treffe en beslutning på kommunens vegne. Hvorvidt kommunestyret skal anse seg bundet av avstemningsresultatet er et politisk spørsmål kommunestyret selv må avgjøre.

Spørsmål om kommunesammenslutninger er et tema som tradisjonelt har vært forelagt befolkningen i avstemning. Et annet slikt tema er plassering av kommunens administrasjonsbygg.

Spørsmålet om folkeavstemninger vil bli nærmere drøftet i kapittel 9.