6 Demokratisk nyvinning eller mislykket eksperiment?

En evaluering av forsøket med direktevalg av ordfører i 20 kommuner

Marcus Buck, Helge O. Larsen og Helen Sagerup, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Tromsø

6.1 Om forsøket med direktevalg av ordfører

Ved lokalvalget i Norge høsten 1999 ble innbyggerne i 20 kommuner for første gang gitt anledning til å stemme direkte på den kandidat de ville ha som kommunens ordfører. I to kommuner opplevde en endog «franske tilstander», i den forstand at avgjørelsen først falt etter andre valgomgang, med omvalg mellom de to med flest stemmer fra første runde. Norge er altså først ut – og foreløpig alene – blant de nordiske land med å gå inn på det som fremstår som en slags internasjonal motebølge, nemlig at valget av kommunens fremste tillitsperson ikke gjøres indirekte ved de nyvalgte representantene i kommunestyret, men av innbyggerne gjennom direkte valg.

Her skal ikke felles noen endelig «dom» over forsøket, selv om tittelen på rapporten i noen grad har sin bakgrunn i at enkelte kommentatorer allerede synes å ha avskrevet forsøket som mislykket, og ordningen som noe som ikke bør gjentas eller endog gjøres til en permanent mulighet. I Aftenposten het det på lederplass bare få dager etter valget:

«Årets kommunevalg bekreftet at mer enn 40 prosent av velgerne ikke lar seg engasjere av lokalpolitiske spørsmål. Eksperimentene med sikte på å øke valgdeltakelsen har vært mislykket. Det gjelder først og fremst det angivelig geniale eksperiment med direktevalg på ordfører.»

Sitatet peker også på hva som var den viktigste siktemålet med forsøket, nemlig å søke å øke valgdeltakelsen ved lokalvalget. Dette skal vi komme nærmere tilbake til. Det har imidlertid også vært knyttet en del andre forventninger til forsøket, ut over effekter på valgdeltakelsen alene. I en samlet evaluering er det derfor en rekke momenter som bør trekkes inn, og som kan gi grunnlag for en mer nyansert vurdering av forsøket enn det som kommer frem ovenfor.

Kommunal- og regionaldepartementet har gitt uttrykk for at det er særlig tre målsettinger som har stått sentralt ved forsøket, nemlig

• Økt valgdeltakelse. Gjennom personfokusering på hvem som skal velges til ordfører vil det bli skapt større interesse for kommunevalget, som igjen kan føre til høyere valgdeltakelse.

• En ønsker å skape større engasjement og interesse for lokalpolitikk

• En vil bedre grunnlaget for rekrutteringen til lokalpolitikken 1 .

Blant de mål som her angis, er selvfølgelig nivået på valgdeltakelsen det som umiddelbart er lettest å konstatere, og fremstår derfor som den enkleste indikator på forsøkets vellykkethet. Spørsmålet om interesse og engasjement har vi søkt å belyse først og fremst gjennom spørreundersøkelse blant borgerne i de aktuelle kommunene, men også ved intervju av kandidatene som stilte opp ved ordførervalgene. Spørsmålet om endret eller bedret rekruttering til lokalpolitikken fremstår derimot som det kanskje vanskeligste å besvare gitt at en så langt bare har ett forsøk (altså ett lokalvalg) som grunnlag. Det er neppe å ta for hardt i å si at dette er en problemstilling som trolig krever gjentatte forsøk dersom en skal få noe godt svar. Som vi imidlertid senere skal se, er det likevel omlag en femtedel av kandidatene som oppgir at deres deltakelse hadde sammenheng med og i noen grad var betinget av forsøket.

Forsøket med direktevalg av ordfører ble gjennomført i 20 kommuner spredt over hele Norge, men dog med visse konsentrasjonstendenser. Av forsøkskommunene ligger hele 6 i Troms fylke, og 4 i Møre og Romsdal. I seg selv er denne konsentrasjonen interessant, og kan gi opphav til antakelser om at geografisk nærhet har hatt betydning for hvilke kommuner som er med. Det må allerede på dette tidspunktet bemerkes at det i utgangspunktet er selv-seleksjon som ligger til grunn for utvalget av kommuner. I så måte er det ikke snakk om et bevisst designet forsøk, hvor Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har valgt ut forsøkskommuner. Ett resultat av dette er at variasjonen mellom forsøkskommunene når det gjelder for eksempel størrelse er begrenset, siden ingen av kommunene har mer enn 7200 innbyggere, og hvor Vardø er eneste bykommunen (dog med mindre enn 3 000 innbyggere).

Det juridiske grunnlaget for hvordan ordførervalg skal foregå, finnes i Kommuneloven av 1993. Her slås det fast at ordfører og varaordfører velges av det nyvalgte kommunestyret for en periode av fire år, og at disse skal velges blant formannskapets medlemmer 2 . Lovgrunnlaget for forsøket med direktevalg av ordfører ligger i den såkalte Forsøksloven av 1992, som gir en generell anledning til å prøve ut nye organisasjons- og driftsformer i offentlig forvaltning. Ideen er at forsøk skal kunne være et viktig virkemiddel for å stimulere til nytenkning og endringsprosesser i forvaltningen 3 . Samtidig er det et krav til slike forsøk at de skal underlegges systematisk evaluering.

6.1.1 Opplegg og datagrunnlag for evalueringen

Når det gjelder forsøket med direktevalg av ordfører, foregår evalueringen på to måter. For det første foretar KRD en nasjonal evaluering (som altså vi i Tromsø har ansvaret for), og dessuten er hver enkelt av forsøkskommunene pålagt å gjennomføre en evaluering i egen regi.

Det empiriske grunnlaget for vår evaluering bygger i hovedsak på fire elementer eller kilder:

• Skriftlig materiale, slik som søknader og vedtekter for den enkelte kommune; dokumentasjon fra behandlingen i den enkelte kommune; avisartikler, osv.

• Besøk i samtlige av de 20 forsøkskommunene, og intervju med samtlige ordførerkandidater i disse kommunene; til sammen 96 kandidater, hvorav 77 er menn og 19 kvinner. I tillegg er sittende ordfører intervjuet i kommuner der vedkommende ikke stiller til gjenvalg.

• En spørreundersøkelse (telefonintervju) blant 1203 stemmeberettigede i de 20 kommunene, og med kvotert utvalg på ca 60 i hver av kommunene.

• Valgoppgjør for de 20 kommunene, samt data fra Lokalvalgsundersøkelsen 1999.

I tillegg til dette har vi forsøkt å følge opp prosessene etter valget i disse 20 kommunene (bl.a. konstitueringen) gjennom mer eller mindre systematiske telefonintervju. Vi har også hatt tilgang til den egenevalueringen som kommunene gjennomfører der hvor denne foreligger, og har vært med på utformingen av den (veiledende) spørsmålsguiden KRD sendte ut til kommunene i den forbindelse.

I denne omgang skal to kommentarer knyttes til det metodiske opplegget. For det første vil en se at det er satset på å skaffe til veie data som kan gi anledning til såvel en kvantitativ som en kvalitativ belysning av de spørsmål som en evaluering av ordningen befordrer. I den grad ressursene har tillatt det, har vi forsøkt å skaffe en innsikt i lokale, kontekstuelle forhold; ikke minst spørsmål vedrørende den lokale politiske geografien i de ulike kommunene. For det andre har vi gått ut fra at de mest interessante konsekvensene for lokalpolitikken og lokalvalgene av den nye ordningen ikke nødvendigvis bare kommer til uttrykk etter valget, så som deltakelse og stemmefordeling, men kanskje i like stor grad ligger i måten direktevalgsordningen påvirker nominasjon, valgkamp, og prosessene forut for selve valget. Her er det også betydelig inspirasjon – og belegg for denne antakelsen – å hente i våre danske kollegers omfattende og svært interessante studier av kommunalvalg i Danmark 4 .

Kommunebesøkene og intervju av de 97 ordførerkandidatene foregikk over et tidsrom på 2–3 måneder før selve valget. Det betydde at i noen av de kommunene som først ble besøkt, var valgkampen knapt kommet i gang. I disse tilfellene har vi søkt å skaffe opplysninger om interesse og engasjement i valgkampen gjennom supplerende kontakt med informanter i disse kommunene på et senere tidspunkt.

6.1.2 Rapportens opplegg og innhold

Vi skal i det følgende gå nærmere inn på selve den institusjonelle utformingen av forsøket, og så se nærmere på intensjoner og begrunnelser, slik de fremkommer såvel fra sentralt hold, og fra de kommunene og ordførerkandidatene som deltok. I den forbindelse vil det også bli trukket på internasjonale sammenligninger, slik at de begrunnelser og mål som er aktuelle her i Norge sammenholdes med tilsvarende i andre land som har innført eller vurderer å innføre direkte valg av ordfører.

Vi vil deretter se nærmere på noen av innvendingene som er reist mot selve forsøket, og som

knytter an til måten forsøket berører (potensielt) selv kommuneinstitusjonen og vårt styresett på. I det påfølgende vurderes forsøket i lys av de målsettinger som var trukket opp; først og fremst spørsmålene om valgdeltakelse, og om interesse og engasjement blant borgerne i kommunene som deltok. Til grunn for dette ligger i hovedsak spørreundersøkelsen blant innbyggerne i de 20 kommunene. Gjennom telefonintervju er det også samlet materiale som sikter mot å belyse konstitueringsprosessen etter valget, og skal kort trekke frem noen sider ved disse, før det gis en oppsummerende vurdering.

6.2 Den institusjonelle utformingen av forsøket

Forsøket med direkte valg av ordfører er som allerede nevnt ikke et forsøk hvor en sentral instans – i dette tilfellet ville det mest naturlige være KRD – har designet et opplegg med et felles opplegg og regelverk, og så plukket ut en del forsøkskommuner. I noen grad kan det nok likevel sies å være et sentralt initiert forsøk, med utgangspunkt hos den politiske ledelse i Kommunal- og regionaldepartementet. I avisen Kommunal Rapport, som utgis av Kommunenes Sentralforbund, er daværende politisk sekretær Eva Lian intervjuet under overskriften «Folket må få velge ordfører». Her heter det:

«Kommunalministerens politiske rådgiver Eva Lian oppfordrer til direkte valg på ordførere. -Vi vil se positivt på slike søknader, sier hun. Foreløpig har ikke én eneste kommune søkt om å få gjennomføre en slik ordning, som garantert kan få folket til urnene. Men rett før kommunalministerens lokaldemokratiske redegjørelse i Stortinget, går altså Lian ut med dette forslaget. … – I følge kommuneloven er det ikke anledning til å holde direktevalg på ordfører, men det finnes en annen mulighet. Man kan bruke forsøksloven. Forutsetningen er da at kommunene sender inn et forslag om dette og nødvendige vedtektsendringer til Kommunaldepartementet» 5 .

Som vi allerede har vært inne på, har dette ført til at det er selvutvelgelse som ligger til grunn for hvilke kommuner som er med, og det betyr også at selve regelverket for utformingen og gjennomføringen av forsøket varierer fra kommune til kommune 6 . Slik sett kan dette sies å være et fortsettelse av «trenden» fra frikommuneforsøkene og den nye kommuneloven av 1993, som gir kommunene økte frihetsgrader med hensyn til hvordan de organiserer sin virksomhet. I noen grad er det også snakk om å ta ytterligere ett skritt, i den forstand at – som vi snart skal se – at i forsøket med direktevalg varierer selve de «konstitusjonelle» reglene for hvordan politiske ledere skal utvelges fra kommune til kommune 7 .

I det følgende skal vi peke på noen av variasjonene i utformingen av disse reglene. Først kan det imidlertid være grunn til å trekke frem utgangspunktet. Den norske ordførerposisjonen er formelt sett ikke en meget sterk posisjon; basalt sett en primus inter pares – rolle. Ordføreren har nesten ingen selvstendig beslutningsmyndighet; alle vedtak skal treffes i kollegiale organ. Ordføreren velges av kommunestyret og blant formannskapets 8 medlemmer, og er leder for begge organ. Ordføreren er dessuten kommunens juridiske representant og symbolske «ansikt» utad. Ordføreren har blant annet ansvar for møteinnkallelse og dagsorden i formannskap og kommunestyre.

At ordførerposisjonen formelt sett er forholdsvis svak, må imidlertid ikke forveksles med at dette er en posisjon som gir lav grad av politisk innflytelse. Tvert om er det grunn til å hevde at norske ordførere politisk sett er i en relativt sterk posisjon, både innad i egen kommune, og i noen grad også som gruppe nasjonalt. Det er flere kilder til denne innflytelsen. Det store flertall av norske kommuner – mellom 80 og 90 prosent – har ordfører i heltidsstilling. Selv i små kommuner med 2000 innbyggere er ordføreren vanligvis tilsatt i hel stilling. Det er bare et par håndfull kommuner hvor flere enn ordføreren er politiker i heltidsstilling. Ordføreren arbeider nært sammen med administrasjonen, først og fremst administrasjonssjefen («rådmannen»). Dette gir informasjon, oversikt og innsikt som ingen av de andre kommunalpolitikerne vanligvis kan matche. Ordføreren er valgt av en flertallskonstellasjon i kommunestyret. Selv om det i prinsippet ikke påhviler denne konstellasjonen noen forpliktelse å stemme en bloc , kan ordføreren vanligvis støtte seg til en majoritet i de kommunale organ 9 . Selv om rolleutformingen vil variere, er det derfor samlet sett grunn til å si at ordførerposisjonen i det norske systemet er betydelig sterkere i praksis enn hva det formelle regelverket skulle tilsi 10 .

Ordføreren har altså ingen eller i alle fall svært begrenset selvstendig beslutningsmyndighet i det norske systemet. Til forskjell fra en del andre land hvor direktevalg av ordførerer er blitt innført eller har vært drøftet, har en i Norge ikke knyttet dette til en formell styrking av posisjonen som sådan 11 . Kun i én av kommunene – Lyngen – har en foreslått og fått godkjent visse endringer i ordførerfunksjonen, og som bidrar til en viss styrking av denne. Her er ordføreren blant annet gitt anledning til å utpeke varaordføreren, samt en viss form for utsettende veto i saker hvor ordføreren kommer i mindretall i kommunestyret 12 .

6.2.1 Regler for ordførervalget

Da de enkelte kommunene hadde fått godkjent sine vedtekter for forsøket med direkte ordførervalg, viste det seg at variasjonen mellom dem var betydelig. Noe var dog standardisert, som at det skulle være en egen stemmeseddel ved valget 13 , men ikke egen konvolutt, og at velgerne skulle sette ett kryss ved den ordførerkandidaten de foretrakk. Dette betyr altså at velgerne i 20 kommuner måtte forholde seg til tre valg og tre lister på samme gang, nemlig fylkestingsvalget, kommunevalget, og det direkte ordførervalget 14 .

I det følgende skal vi kort se på nominasjon og valg som en prosess, og knytte variasjon i regelverket til de ulike stadiene i denne prosessen 15 . I alle kommunene bortsett fra tre var det kun snakk om å velge ordfører direkte. I to kommuner (Kvinesdal og Målselv) skulle også varaordfører utvelges gjennom direktevalget, og i en (Lyngen) var det tillagt den direkte valgte ordføreren å utpeke sin varaordfører, dog blant formannskapets medlemmer.

I alle kommunene bortsett fra 5 skulle de partiene eller gruppene som ønsket å stille nominere en kandidat hver til ordførervervet. I Norddal kunne det nomineres inntil to; i Vardø, Gjemnes og Hareid inntil tre, og i Alvdal en eller flere. Kun i en kommune forekom dette i praksis, nemlig Vardø, hvor Fremskrittspartiet nominerte hele tre kandidater, oppstilt i alfabetisk rekkefølge. Det er selvfølgelig strategiske overveielser som gjør at partiene ikke benyttet seg av denne muligheten, siden det å stille med flere kandidater høyst sannsynlig ville redusere sjansene til å bli valgt for samtlige på listen. Rent prinsipielt er imidlertid Fremskrittspartiets taktisk sett irrasjonelle adferd interessant, siden det i prinsippet dreier seg om å flytte mer av kontrollen over personutvelgelsen og rangeringen over fra partiapparatet og ut til velgerne 16 .

I en rekke kommuner var det knyttet betingelser til selve nominasjonen og ordførerkandidatenes forhold til de ordinære listene til kommunestyrevalget. Syv kommuner hadde ingen slike krav, mens 11 krevde at ordførerkandidaten måtte stå på sitt partis liste, og av disse krevde 5 at vedkommende måtte stå på førsteplass; og av disse igjen krevde 2 at vedkommende måtte være kumulert. 2 kommuner stilte krav om at det ved valget måtte være minimum to kandidater totalt, og i Trysil vedtok kommunestyret at det minimum måtte være fire ordførerkandidater nominert totalt 17 . Ingen av disse kravene hadde imidlertid som konsekvens at forsøket ikke kunne avvikles, slik at alle 20 kommunene ved valget passerte disse kravene.

I de fleste kommunene var det formulert betingelser som måtte oppfylles for at selve valget skulle godkjennes som gyldig. Dette dreide seg dels om krav til fremmøte, og dels til krav om oppslutning for at en kandidat skulle anses valgt. 11 kommuner stilte krav om at oppslutningen om ordførervalget måtte være minst 50 prosent (i forhold til kommunestyrevalget), mens to (Kvæfjord og Skånland) krevde to tredjedels oppslutning. Heller ikke dette kravet førte til at noen kommuner falt fra. 10 av kommunene stilte også krav til den kandidat som skulle velges. 6 krevde at vedkommende måtte være valgt inn i kommunestyret fra sitt partis 18 ordinære liste. To kommuner hadde som vilkår at den som skulle velges måtte ha minst en tredjedel eller 35 prosent av stemmene. Igjen var resultatet at ingen kommuner falt ut av forsøket som følge av disse kravene.

I tre av kommunene hadde en imidlertid enda strengere krav til oppslutningen om den som eventuelt skulle bli kommunens ordfører, nemlig at vedkommende måtte ha minst 50 prosent av de avgitte ordførerstemmene. Det førte til at en i ingen av disse kommunene greide dette kravet; noe som kanskje ikke er så merkelig, siden en i den ene (Lyngen) hadde 7 kandidater å velge mellom, og i Vardø 8. I den tredje kommunen – Fitjar – tilsa vedtektene at dersom kravet ikke ble oppfylt, skulle en legge forsøket til side, og velge ordfører i henhold til de ordinære bestemmelsene i Kommuneloven. Det ble da også gjort. I de to andre skulle det avholdes nytt valg mellom de to kandidatene som hadde fått flest stemmer i første omgang 19 . Disse omvalgene ble avholdt om lag en måned etter det ordinære valget, og resulterte i at den som hadde fått flest stemmer i første omgang ble valgt begge steder 20 .

Gjennomgående var altså ikke de oppsatte vilkår til avgjørende hinder for at ordningen kunne gjennomføres, bortsett fra i Fitjar kommune, hvor en gikk tilbake til den «gamle» måten å velge ordfører 21 . Etter høstens kommunalvalg er altså situasjonen i Norge den at en har 19 ordførere som er valgt direkte av velgerne, og to av disse har vært gjennom en ekstra valgomgang før de kunne innta ordførerkontoret.

Utformingen av reglene for den direkte valgte ordførers (og eventuelt varaordførers) inntreden i kommunestyre og formannskap varierte også. Direktevalg av ordfører kunne gi som konsekvens at den som vant her ikke kom inn på ordinær plass i kommunestyre og formannskap. En måte å unngå dette på, er gjennom kumulering av ordførerkandidaten. I sin vedtektsmal peker KRD på at en alternativt kan gi ordfører/varaordfører automatisk plass i kommunestyret, enten gjennom å gi vedkommende plass på sitt partis kvote, eller at plass settes av i kommunestyre og formannskap for direkte valgt ordfører/varaordfører, og at de resterende plasser fordeles på vanlig måte. Hvilken fremgangsmåte som ble valgt, kunne ha til dels betydelige konsekvenser for den politiske sammensetningen av kommunestyre og formannskap i den aktuelle kommune 22 . I alt fire kommuner (Gjemnes, Vestnes, Salangen og Vardø) hadde regler som automatisk tildelte ordføreren første plass i kommunestyre og formannskap.

I Lyngen kommune oppstod til dels betydelig strid om fortolkningen av regelverket. I vedtektene som kommunestyret hadde utformet, ble ordføreren tildelt siste plass i kommunestyre og formannskap. Da kommunestyret skulle sammensettes, var spørsmålet om den direkte valgte ordfører skulle gå inn på sitt partis kvote (Høyre fikk to representanter), eller i tillegg til denne. Departementet slo her fast at når ordføreren var valgt inn i kommunestyret på ordinær plass, skulle vedkommende inngå i sitt partis kvote. Da formannskapet skulle sammensettes, ble ikke ordføreren innvalgt i formannskapet. Også her måtte den endelige avgjørelsen tas av departementet, som slo fast at reglene i dette tilfelle tilsa at ordføreren skulle gis plass på bekostning av den som hadde fått siste plass i formannskapet under konstitueringen. Dette hadde som konsekvens at den politiske balansen i formannskapet ble forrykket 23 .

6.3 Intensjoner med forsøket

6.3.1 Intensjoner på sentralt hold

Valgdeltakelsen ved lokalvalgene i Norge vist en synkende tendens gjennom en rekke valg de siste 20 år, og er ved fylkestingsvalgene nå kommet under 60 prosent. Mange har gitt uttrykk for en sterk bekymring over denne utviklingen, og en rekke virkemidler er forsøkt tatt i bruk for å bryte trenden. Således har Kommunenes Sentralforbund (KS) under vignetten «Snu trenden!» i samtlige av årene mellom de to siste valg satt fokus på lokaldemokratiet, og blant annet arrangert årlige lokaldemokrati-konferanser med 400–500 deltakere fra de fleste kommuner i landet. Det er også dels med bakgrunn i denne utviklingen at Valglovsutvalget ble nedsatt. med en betydelig del av mandatet viet spørsmål om demokrati og deltakelse, i sær på lokalplanet.

Mange knyttet derfor forhåpninger til at fremmøtet ved fylkestings- og kommunestyrevalget i september 1999 faktisk skulle bli høyere enn i 1995. Slik gikk det ikke. Ved kommunestyrevalget stemte nokså nøyaktig 60 prosent av de stemmeberettigede, og ved fylkestingsvalget falt deltakelsen til ca. 56 prosent 24 .

Den synkende valgdeltakelsen har vært anført som en hovedmotivasjon også for forsøket med direktevalg av ordfører. Det er grunnlag for å gå ut fra at forsøket først og fremst er drevet frem av politisk ledelse i Kommunal- og regionaldepartementet, og i mindre grad av embetsverket. Såvel av den lokaldemokrati-redegjørelsen statsråd Queseth Haarstad holdt for Stortinget den 19. mars 1998, som av politisk rådgiver Eva Lian’s foredrag for forsøkskommunene 9. mars 1999 går det frem at den mest sentrale målsettingen med forsøket var å se om det resulterte i en merkbar økning i deltakelsen ved kommunevalget. I departementets notat om evaluering av forsøket, som vi har vist til tidligere, er økt valgdeltakelse satt opp som det første av i alt tre målsettinger med forsøket 25 .

6.3.2 Forsøkskommunenes søknader: Varierende grad av tilslutning

Det lå i kommunestyrenes hender om kommunen ville prøve ut en ordning med direkte valg av ordfører eller ikke. Mange kommuner tok kontakt med departementet for å få mer informasjon om fremgangsmåten for å søke forsøk med bakgrunn i forsøksloven. Et par uker før siste søknadsfrist for deltakelse var gått ut, hadde rundt 50 kommuner hatt kontakt med departementet tilknyttet direkte valg av ordfører 26 . Flere kommuner vurderte deltakelse i forsøket, men valgte til slutt å ikke søke om å prøve ut denne valgordningen. Som kjent ble det til slutt 20 deltakerkommuner.

Mange av kommunene var sent ute med sine søknader. I enkelte av kommunene påpekte våre informanter at saksbehandlingen gikk veldig fort. I noen av kommunene mente motstanderne av forsøket at kommunestyret fikk alt for liten tid til å vurdere mulige konsekvenser av forsøket på en tilstrekkelig måte. De mente at hvis saken hadde blitt behandlet litt grundigere ville kanskje ikke kommunene vært deltaker i forsøket.

Nedenfor har vi laget en oversikt over stemmegivningen i de tjue kommunestyrene da saken «direkte valg av ordfører» ble tatt opp. Voteringstema er om kommunene skal delta i forsøket eller ikke. Alle kommunene vedtok deltakelse i forsøket, om enn med varierende stemmetall. Kommunestyrene behandlet senere vedtekter, og ved disse anledningene var som regel konsensus større.

Som vi ser av tabell 6.1 var det kun i tre kommuner at kommunestyret enstemmig gikk inn for deltakelse i forsøket. I en kommune (Skånland) var ordførerens dobbeltstemme avgjørende for at kommunen skulle søke deltakelse i forsøket. I kommunene var det oftest Ap og SV som var motstandere av at kommunen skulle prøve direktevalg. KrF og V var i enkelte kommuner negativt innstilt til forsøket.

Kommunestyrets møteprotokoll sier ingenting om hvem som stemte for og hvem som stemte mot forslaget om å prøve direkte valg av ordfører. Vi spurte derfor ordførerkandidatene om deres prinsipielle holdning til direktevalg av ordfører. Vi presiserer her at den nedenstående oversikten er ordførerkandidatenes svar på et prinsipielt spørsmål. Ordførerkandidatens holdning reflekterer dermed ikke nødvendigvis kommunepartiets syn. Alle ordførerkandidatene til Høyre, totalt 16, var positivt innstilt til direktevalg av ordfører (Trysil, Nes, Våle, Kvinesdal, Bokn, Fitjar, Hareid, Vestnes, Evenes, Kvæfjord, Skånland, Ibestad, Salangen, Målselv, Lyngen og Vardø). Alle tretten ordførerkandidatene med tilhørighet i Senterpartiet var også positive til direktevalg (Trysil, Alvdal, Våle, Kvinesdal, Bokn, Fitjar, Norddal, Evenes, Kvæfjord, Ibestad, Salangen, Målselv og Lyngen).

I de tyve kommunene var det totalt seks bygdelister som stilte med ordførerkandidat, og alle disse var for direkte valg av ordfører (Alvdal, Nes, Samnanger, Hareid, Målselv og Lyngen). Av Fremskrittspartiets ordførerkandidater som stilte til direkte ordførervalg var én av dem kritisk (Våle), de øvrige kandidatene, i seks kommuner, var for direktevalg (Kvinesdal, Fitjar, Samnanger, Målselv, Lyngen og Vardø (tre kandidater). Av Venstres sju ordførerkandidater var ordførerkandidaten i Hareid motstander av direktevalg av ordfører, mens de øvrige var for (Alvdal, Norddal, Kvæfjord, Ibestad, Målselv og Vardø). Som nevnt ovenfor var KrF negativt innstilt til forsøket i noen kommuner (Fitjar, Samnanger, Hareid) 27 . KrF var for direktevalg av ordfører i elleve kommuner (Trysil, Alvdal, Våle, Kvinesdal, Bokn, Vestnes, Gjemnes, Ibestad, Lyngen, Vardø og i Nes men her var ordførerkandidaten ikke entydig positiv til forsøket). SV hadde ordførerkandidater i åtte kommuner, av disse var fire positivt innstilt til direktevalget (Trysil, Fitjar, Lyngen og Salangen men har var kandidaten også litt skeptisk). Fire av ordførerkandidatene var motstandere av direktevalg (Evenes, Kvæfjord, Ibestad og Vardø). Arbeiderpartiet stilte ordførerkandidater i nitten av de tyve kommunene. Åtte av ordførerkandidatene var for direktevalg av ordfører (Alvdal, Nes, Bokn, Norddal, Gjemnes, Kvæfjord, Ibestad og Lyngen). Elleve av Aps ordførerkandidater var motstandere av ordningen (Trysil, Våle, Kvinesdal, Fitjar, Samnanger, Vestnes, Evenes, Skånland, Salangen, Målselv og Vardø).

6.3.3 Kommunenes intensjoner

Som tidligere nevnt er forsøk som «direkte valg av ordfører» mulig på grunn av forsøksloven. For at et forsøk skal anses som et forsøk må det foreligge et formål, det vil i denne sammenhengen si at kommunen måtte gi en begrunnelse for hvorfor de ønsket å prøve en ny valgordning. Kommunenes formelle begrunnelser for å delta i forsøket var ofte veldig like, og reflektere i betydelig grad de samme intensjoner som ble uttrykt fra sentralt hold. Forsøket ble først og fremst begrunnet ut fra et ønske om, og en tro på at «direkte valg av ordfører» skulle være med på å øke interessen for politikk, da spesielt lokalpolitikk; noe som en igjen håpet skulle føre til at valgdeltakelsen ved lokalvalget ville øke. Sju kommuner begrunnet også forsøket ut fra et ønske om å gi velgerne større innflytelse over valget av kommunens ordfører enn tilfelle er ved valg etter Kommunelovens bestemmelser.

Til grunn for – eller i forlengelsen av – argumentet om å la velgerne direkte avgjøre hvem som skal være kommunens ordfører kan ligge et ønske om å unngå den kjøpslåing og «hestehandel» som ofte er knyttet til konstitueringsprosessen etter et valg. Argumentet som ligger til grunn er at velgerne i de fleste tilfelle ved den etablerte ordningen gjennom valget har liten eller ingen mulighet til å ha avgjørende innflytelse på hvem som blir kommunens fremste tillitsvalgte, siden dette først blir klart etter konstitueringen, og siden det i de færreste tilfelle vil være snakk om at ett politisk parti erobrer rent flertall i kommunestyret. I de færreste tilfeller opptrer partiene som klart definerte blokker eller koalisjoner forut for valget. En del oppfatter derfor konstitueringen som en maktkamp som velgerne bare i beste fall har en viss indirekte innflytelse over. Noe av det samme kommer til uttrykk når Mogens Pedersen siterer – som han skriver – Blaabjerg’s erfarne borgmester Søren Hübschmann si ved sin fratreden «… at det eneste, han ikke kunne fordrage ved sitt arbejde, var det rå magtspill under konstitueringen» 28 .

Dette er et forhold som også er trukket inn etter valget. Fylkeslederen i Sør-Trøndelag Venstre, Erling Moe, uttaler at han».. har fått reaksjoner fra folk som sier at de ikke synes det er noen vits i å stemme, når partiene gjør som de vil etter valget. – Ved neste valg bør langt flere ha direktevalg på ordfører 29 » . Nå var det likevel slik at bare en av forsøkskommunene eksplisitt nevnte dette argumentet i sin søknad. Som vi straks skal se, er imidlertid denne motiveringen mer sentral når ordførerkandidatene angir sine begrunnelser og holdninger til forsøket.

6.3.4 Ordførerkandidatenes intensjoner og begrunnelser

Da ordførerkandidatene ble spurt om å begrunne partiets standpunkt, enten for eller i mot direktevalget, fikk vi til dels andre svar enn de som var lansert som kommunens begrunnelse for forsøket. Vi skal her kort gå inn på de fem argumentene som oftest ble brukt for å begrunne standpunkt enten for og mot direktevalg av ordfører i kommunene.

Forkjemperne for direktevalg begrunnet sitt standpunkt først og fremst ut fra demokratiske hensyn og som et forsøk på å unngå «utidig hestehandling» etter valget. Disse to argumentene ble ofte lagt frem som to sider av samme sak: Ordførervervet er kommunens viktigste politiske verv, derfor bør kommunens innbyggere ha større mulighet til å påvirke valget av ordfører enn de tradisjonelt har hatt. I mange kommuner er det lenge siden ett parti har hatt flertall i kommunestyret, og samarbeid eller allianser mellom partiene har vært løsningen som har vært brukt for å få valgt kommunens ordfører. I de fleste tilfellene er det snakk om valgteknisk samarbeid; det vil si at partiene ikke forplikter seg til noe annet samarbeid i valgperioden enn valg av ordfører og varaordfører, og til fordelingen av andre politiske verv i kommunen. Forhandlinger i forkant av kommunestyrets valg av ordfører har i mange kommuner vært både vanskelige og til dels ubehagelige for deltakerne. Om vi har vært inne på, har denne prosessen etter valget i mange kommuner blitt betraktet som både utidig og uheldig for politikernes troverdighet i kommunen, og noen betrakter «uvanlige» politiske konstellasjoner som en «hån mot velgerne». Forkjemperne for direktevalg av ordfører ønsker derfor å gi velgerne direkte innflytelse over ordførervalget og slik unngå tradisjonell «hestehandel» i hvert fall om kommunens viktigste politiske posisjon.

Noen av partienes kandidater underslår heller ikke at det også ligger strategiske hensyn til grunn for standpunktet om direktevalg av ordfører. Argumentasjonen har da som regel, utgangspunkt i to typer utsagn; som «Vi har ingenting å tape på denne ordningen», eller: «Ordningen er den eneste muligheten vi har til å komme i posisjon». Et fjerde argument for direkte valg av ordfører er at ordningen kan være med på å øke innbyggernes interesse for politikk, politikerne mener at folk vil bli mer politisk engasjert når de får økt innflytelse i valget. Et siste argument som går igjen i ordførerkandidatenes begrunnelse for direktevalg er at i lokalvalg, kanskje spesielt i små kommuner, er at valget egentlig dreier seg mer om person enn parti. De mener derfor at personfokuset fra lokalmiljøet allerede i betydelig grad er til stede, og at direkte valg av ordfører i så henseende ikke vil bety så stor forandring, og følgelig ikke ha så (potensielt) negativ innvirkning som motstanderne hevder.

Hovedargumentet mot «direkte valg av ordfører» er nettopp at personfokuset på ordførerkandidaten blir for stort, sett i forhold til parti og partiprogram. Motstanderne frykter at diskusjonene vil dreie seg om personene som er kandidater og ikke viktige politiske saker. En annen stor innvending mot direktevalg av ordfører er at man kan risikere at kommunen får en ordfører som sitter med mindretall i kommunestyret; ja, i verste fall kan man få en ordfører uten andre partifeller i kommunestyret. Spørsmålet blir dermed: Hvilken politisk tyngde får/har ordføreren i en slik situasjon? Svaret fra skeptikerne er at kommunen får en godt betalt møteleder.

Også motstanderne av forsøksordningen begrunnet sitt standpunkt ut fra strategiske hensyn. To typer argumenter ble da benyttet: «Vi vil ikke vinne på det», og: «Andre parti foreslo det kun for å komme i posisjon». Noen av skeptikerne begrunner også sitt standpunkt ut fra at de ikke tror at kommunens begrunnelse for deltakelse i prosjektet – økt interesse for politikk og økt valgdeltakelse – vil gjøre seg gjeldende gjennom forsøket «direkte valg av ordfører». De tror at dette ikke er det riktige håndgrepet som må gjøres for å skape ny giv i lokalpolitikken, og gir uttrykk for at det må mer grunnleggende endringer til for å oppnå de fremsatte målene.

6.3.5 Sammenholdning av kommunenes og kandidatenes begrunnelser

Som vi ser er det ulik argumentasjon som benyttes i kommunenes søknader og de begrunnelser som ordførerkandidatene bruker for å underbygge sitt standpunkt i saken. Det kan virke som om ordførerkandidatene i de tjue kommunene har lagt en bredere vurdering til grunn for hvorfor deres kommune bør delta i forsøket enn det som umiddelbart kommer frem i kommunenes søknader. Det kan være flere grunner til at det er slik. Kommunenes begrunnelser er generelle, mens ordførerkandidatenes begrunnelser er litt mer spesifikke og i mange tilfeller rettet inn mot og begrunnet ut fra lokalpolitiske forhold. Det er vel heller ikke usannsynlig at de fleste kommunene har skjelt til de begrunnelser som er fremkommet fra sentralt politisk hold når de har utformet sine søknader til departementet.

I mange kommuner var selvfølgelig den synkende deltakelsen ved lokalvalgene en kilde til bekymring, og en del oppfattet oppfordringen fra Eva Lian (senere fulgt opp av statsråd Queseth Haarstad i Stortinget) som en god idé og tok kontakt med departementet for nærmere informasjon. Et spørsmål som ofte ble diskutert var hva søknaden om deltakelse i forsøket skulle inneholde for å bli aksepter. I denne forbindelse var begrunnelse av søknaden, eller fremsettelse av forsøkets formål, viktig. Her ble økt valgdeltakelse og økt interesse for politikk ofte nevnt som eksempler på argumenter som kunne brukes. Begrunnelsene kan dermed ses på som en del av prosjektet, og kan av den grunn være en årsak til at mange kommuner benyttet nettopp disse argumentene i begrunnelsen av sin søknad om deltakelse i forsøket.

En annen mulig forklaring er at flere partier i kommunestyret kunne enes om disse målene, selv om veien mot målene kanskje ikke var helt sammenfallende. Kommunenes begrunnelser kan også ses som en ønsket eller utledet konsekvens av ordførerkandidatenes basisargumenter. Argumentene, om å gi velgerne økt innflytelse over ordførervalget og å unngå hestehandel etter valget, kan ses som et eksempel på dette. Hvis velgerne gis innflytelse over ordførervalget gjennom direktevalg, unngås også forhandlingene etter valget som mange oppfatter som skadelig for lokalpolitikken. Økt innflytelse mener forkjemperne kan medføre at flere folk ønsker å engasjere seg i politikk, det vil si at flere vil diskutere politikk «på gata, eller rundt kafébordet», og flere vil kanskje møte opp på folkemøter eller andre slike tilstelninger. Dette kan igjen føre til at nye folk rekrutteres til politisk arbeid i kommunen eller at flere ønsker å benyttet stemmeseddelen når det er valg.

Som vi ser her kan det være en nærmere sammenheng mellom ordførerkandidatenes og kommunenes begrunnelser enn det ved første gangs gjennomgang tydet på. Vi skal derfor ser nærmere på noen av hovedargumentene til forkjemperne og motstanderne av direkte valg av ordfører.

6.3.5.1 Velgernes påvirkningsmuligheter ved valg av ordfører

Som tidligere nevnt begrunner forkjemperne for direktevalg av ordfører sitt standpunkt med at velgerne får mer innflytelse over hvem som blir kommunenes ordfører. I stadig flere kommuner er det ikke sammenheng mellom hvem som blir valgets vinner, i form av flere stemmer og representanter i kommunestyret, og hvem som blir ordfører i kommunen 30 . Valgteknisk samarbeid blir stadig mer vanlig, og «utradisjonelle» konstellasjoner, som velgerne vanskelig kunne ha sett for seg før valget, øker i omfang. Flere av våre informanter påpeker dette som en uting innenfor vårt politiske system, og nærmest en forakt for velgernes dom. De mener at det bør være en sammenheng mellom valgresultat og hvem som blir kommunens ordfører, noe som nå for tiden ikke bestandig er tilfelle. Mange mener derfor at direktevalg av ordfører er en måte å gi økt innflytelse tilbake til velgerne.

Motstanderne på sin side argumenterer med at folk kan få så mye innflytelse de bare ønsker ved å engasjere seg i et politisk parti. Her kan man være med i viktige politiske diskusjoner, hvor man kan vinne frem med sine politiske holdninger og meninger. Ved aktiv deltakelse kan man være med på å utforme kommunens politikk.

6.3.5.2 Økt personfokusering

Hovedargumentet som har vært brukt mot direkte valg av ordfører er at det vil bli økt fokus på person, og mindre tid og energi vil bli brukt på å diskutere lokalpolitiske saker og politikk generelt. Noen har hevdet at en kan komme til å få «Amerikanske tilstander» med mer show, mer krass personkritikk av medpolitikere og sterkere tendens til at kandidatene fremhever sin egen fortreffelighet. Det er likevel et fåtall av ordførerkandidatene som tror at personfokuseringen vil gå så langt. De fleste mener at i en liten kommune, der de fleste kjenner til hverandre, er det lite hensiktsmessig å gjennomføre en for hard personrettet valgkamp. Flere mener at det kan være skadelig for eget kandidatur dersom man går ut for å sverte sine politiske motstandere. Ordførerkandidatene mener at folk ikke ønsker en slik oppførsel av politikerne, og at slike handlinger mer er med på å øke politikerforakten. Det hevdes også at dersom man i for stor grad skryter av seg selv, kan dette få negative konsekvenser. I et lokalsamfunn er det en hårfin balansegang mellom å stikke seg frem og når man går over streken.

Selv om mange av høstens ordførerkandidater ikke trodde at de ville oppleve såkalte «amerikanske» tilstander, mente 77 av 96 ordførerkandidater at de gjennom valgkampen ville oppleve eller hadde opplevd en større fokus på seg som person enn tilfelle ville vært med en tradisjonell valgordning. På grunn av at intervjuene av ordførerkandidatene ble gjennomført i perioden fra juni til september 1999, vil noen av kandidatene ha uttalt seg på grunnlag av hva de trodde ville skje, mens andre hadde empirisk erfaring ut fra hva som til da hadde skjedd i valgkampen. Her må det påpekes at det dog ikke var stor forskjell på uttalelser som kom i juni og de som kom i september.

I tabell 6.2 er svarene på spørsmålet om hvorvidt forsøket har medført økt personfokusering summert:

Hvorfor er det så mange som forventer eller har opplevd økt personfokusering i valgkampen, men så få som tror at det vil utarte seg i en negativ retning? Det er spesielt to grunner til dette. Valg i små kommuner er i utgangspunktet et personvalg mer enn et partivalg. Det vil si at de kandidatene som har vært med i lokalpolitikken en stund er vant til at velgerne og til dels lokale media fokuserer på dem som person. De tolv kandidatene som svarte benektende på spørsmålet om økt personfokus poengterte at fokuset på person er så stort fra før, at det skal mye til for at dette skal kunne øke. Likevel har ordførerkandidatene erfart en merkbar økning i uformelle kommentarer fra kommunens innbyggere. Kommentarer har kommet både fra kjente og ukjente og omhandlet både ordførervalget generelt og ordførerkandidaturet spesielt. Kommentarene var ofte både positive og humoristiske. Ordførerkandidatene betrakter slike kommentarer som et tegn på at folk er interessert i hva som skjer i kommunen og at de faktisk bryr seg om aktuelle politiske spørsmål.

For det andre trekker de fleste frem at spesielt én faktor var ny eller mye mer merkbar ved årets valg, nemlig media og medias interesse for forsøksordningen. Flere regionale og nasjonale aviser, radio og til dels fjernsyn viste mye større interesse for disse små kommunene enn de har gjort tidligere. Denne fokuseringen ble sett på som positiv fordi den oppfattes som god reklame for kommunen.

Hvordan forholdt så kandidatene seg til det faktum at de fleste trodde at valgkampen ville bli mer personifisert, og hva ville de selv fokusere på av parti eller person? Svarene på dette fremgår av tabell 6.3:

Tabellen viser at kun to ordførerkandidater spesielt ville fokusere på seg som ordførerkandidat. Omtrent halvparten av kandidatene ville bare fokusere på sitt parti, partiprogram eller spesielle politiske saker som partiet vil arbeide med i kommende periode.

Den andre halvparten poengterte at når de først var valgt til å være partiets ordførerkandidat ville det være mest naturlig å fokusere både på partiet og seg som ordførerkandidat. Det ble gikk flere grunner for en slik holdning. Flere så det som naturlig at partiets ordførerkandidat på den ene siden stilte seg 100 prosent bak partiets program, men på den andre siden ville de også ha en litt friere stilling i forhold til partiet. Mange ordførerkandidater så det som sitt privilegium å kunne fokusere ekstra på utvalgte deler av programmet eller konsentrere seg om en sak som partiet i utgangspunktet ikke tok opp, men som ordførerkandidaten syntes var politisk viktig. De ville prøve å rive seg litt løs fra partiet for på den måten å vise at de kunne være ordfører for hele kommunen og ikke bare for sitt parti, men samtidig ville de ikke miste det viktigste – sin tilhørighet til partiet. En slik todeling har av noen blitt karakterisert som vanskelig å balansere. Samnanger kommune kan være et eksempel på dette: Lokalavisen dekket valgkampen, og hvert parti ble presentert med sin ordførerkandidat, og hva hun/han ville gjøre for kommunen som ordfører. Da Sp og H, som ikke stilte med ordførerkandidat, fikk sin presentasjon i avisen, ble partienes programmer og holdninger i mye større grad presentert enn hva som var tilfelle med de andre partiene med ordførerkandidat. Dette kan stå som et lite eksempel på at en vridning av fokus mot ordførerkandidatene kanskje kan ha funnet sted, selv om de fleste ordførerkandidatene mente at det var veldig viktig å fokusere på partiets holdninger og meninger.

Andre ordførerkandidater mente at reklamering av hva en person står for politisk, kan være med på å profilere et partis program. En slik kopling kan ses som uproblematisk så lenge det er likhetstegn mellom personen og partiprogrammet. En tredje måte å vurdere koplingen mellom parti og ordførerkandidat er at ordførerkandidaten er partiets forlengede arm. Dette gir en markedsføring som ikke nødvendigvis gir økt fokus på person, men på hvilken posisjon vedkommende har for partiet. Det vil si en holdning om at ingen annen ordførerkandidat kan gjennomføre vår politikk så godt som vår kandidat.

6.3.5.3 Ordfører i minoritetsposisjon?

En konsekvens av direktevalg av ordfører er at valgte ordfører kan ha en liten partigruppe sammen med seg i kommunestyret. I ytterste konsekvens kan valgte ordfører være den eneste representanten fra sitt parti i kommunestyret, noe motstanderne så på som svært uheldig. Dette var et av hovedargumentene til motstandere av direktevalg av ordfører. De fleste ordførerkandidatene syntes det var veldig viktig at ordføreren er forankret i det politiske systemet, og at ordføreren tilhører et politisk parti eller en bygdeliste som har et program som han/hun er valgt på. I så måte er ikke nok å bare være en dyktig person, man må ha noe mer å spille på og å stå ansvarlig overfor.

Forkjempernes motargument var at slik dagens politiske situasjon er i kommune-Norge er det et fåtall av kommuner som har en ordfører som sitter med et stabilt politisk flertall i ryggen. I de fleste kommunene har det vært politiske samarbeid eller som oftest valgteknisk samarbeid som har blitt etablert når kommunens ordfører og varaordfører skulle velges. Det vil i praksis si at mange ordførere også etter tradisjonelle valg kan sitte med et mindretall av kommunestyret bak seg i den politiske hverdagen. En annen innvending forkjemperne har mot dette argumentet er at kommunestyret i stor utstrekning gjør enstemmige vedtak. Vardø kommune kan her stå som et eksempel: I 1998 behandlet bystyret 388 saker, det var enighet i hele 383 av dem 31 . De fleste tror at denne tendensen til konsensus vil fortsette, uavhengig av hvem som blir ordfører og hvor mange representanter ordførerens parti har i kommunestyret.

Hvilket resultat valgene gav når det gjelder oppslutningen om ordførernes parti og ordførernes støttegrunnlag i kommunestyrene, kommer vi tilbake til i avsnitt 4.4.

6.3.6 Internasjonale motiveringer

Det kan synes som at en ordning med direktevalg av ordfører er en reform som er i medvind internasjonalt. De «klassiske» eksemplene på bruk av en slik ordning er i Syd-Tyskland (Bayern og Baden-Würtenberg) og i USA («strong mayors»), men ordningen er i ferd med å spre seg til mange andre land, inklusive alle delstatene i Tyskland. Israel var først ute i 1975, men siden er reformen innført i Italia i 1993, deler av Australia, i New Zealand, og 4. mai år 2000 skal innbyggerne i London velge sin borgermester direkte. Flere andre kommuner i England vurderer å følge etter i så måte 32 . Vi skal ikke her gå nærmere inn på disse ordningene, men bare kort se på hvilke begrunnelser som ligger til grunn for endringene i disse landene.

Såvidt vi har brakt i erfaring, skiller Norge seg ut med den sterke vektleggingen av å øke valgdeltakelsen som motivering for å innføre direkte valgt av ordfører. Denne begrunnelsen er ikke fullstendig fraværende i debatten i andre land, men synes å spille en mindre betydningsfull rolle 33 . Mer sentrale er begrunnelser knyttet til en styrking av ordførerposisjonen, og mer presist de utøvende («executive») aspekt ved denne. I en publikasjon fra The Fabian Society anføres det at

«Direkte valg av (utøvende) ordførere ville skape en ny type handlekraftige og velkjente politikere. … Vi ønsker sterke personligheter med politisk tyngde. … En høyt profilert politisk posisjon vil være et attraktivt alternativ for mange flere mennesker, og tiltrekke seg dyktige mennesker som ønsker å spille en rolle i lokal politikk. … Slik det er nå, er den kommunale organisasjon of de kommunale beslutningsprosesser vendt innover. … En ordfører valgt direkte av folket, og ikke partiet, ville ha sitt fokus vendt mot interessene og ambisjonene for lokalsamfunnet, og ikke partiets kjernetropper» 34 .

Noen vil hevde at en ikke skal ta engelske begrunnelser som representative for den internasjonale debatten, siden det også her primært er nasjonalt spesifikke grunner til omleggingen. Engelsk lokalforvaltning fremstår i dag som nokså svak, til dels fragmentert, og sterkt styrt fra sentrale myndigheter. For de som ønsker å styrke lokalnivået vis a vis det nasjonale, er direkte valgte ordførere med en større myndighet blitt sett som et mulig virkemiddel. Dette er også koplet på ønsket om å endre rekrutteringsbasisen når det gjelder lokalpolitikere, og redusere det alderdomspreget engelske local councils har, med sitt sterke innslag av pensjonister og «hobbypolitikere».

I et forsøk på å oppsummere den internasjonale debatten, peker Clarke, Davis, Hall og Stewart på fem typer begrunnelser som har stått sentralt:

• Betydningen av å gi kommunene og lokalforvaltningen større nasjonal tyngde, og å styrke kommunenes funksjoner, innflytelse og rolle i samhandlingen mellom det lokale og det nasjonale nivå.

• Å styrke lokaldemokratiet og den politiske deltakelsen, i sær ved lokalvalg.

• Å skape et fokus for lederskapsutøvelse i lokalsamfunnet, og en understreking av den voksende betydning styringsrollen har for kommunene.

• Å styrke lederskapet internt i kommunene, og å legge til rette for mer koordinering og effektiv beslutningsfatting.

• Å endre betydningen av partipolitikk. Her finnes det to kontrasterende typer argument. Det ene dreier seg om å skape alternative veier til lederskapsutøvelse, og å gjøre rekrutteringen til lederverv bredere, gjerne gjennom å bringe «andre typer mennesker» inn i politiske lederskapsposisjoner. Det andre type argument dreier seg om å anerkjenne betydningen av partiene i politikken, og å styrke rollen til det partipolitiske lederskapet 35 .

Det kanskje aller viktigste poenget som kommer frem i gjennomgangen som Clarke og kolleger foretar, er en demping av forventningene om at innføring av direktevalg på ordfører er en reform som alene vil kunne frembringe disse effektene. De empiriske erfaringene så langt er ikke entydige, og – i deres egne ord -

«… det er ekstremt vanskelig å skille ut hva som er årsakssammenhenger og hva som ikke er det. Det er derfor vanskelig å argumentere for at det er direkte valg eller rollen som ordfører med (utvidet) utøvende myndighet alene som har betydning eller som produserer en bestemt effekt. Dette er ikke et argument som taler mot direkte valg av ordfører, men det taler for at forventningene ikke bør settes for høyt. Det antyder også at andre reformer kan være nødvendige -..» 36

6.4 Direkte ordførervalg: Presidentialisme og personfokusering?

Forsøksordningen med direkte valg av ordfører ble som vi har sett sterkt kritisert av Aftenposten like etter valget. Men også tidligere har ordningen vært møtt med kritiske røster, selv om ett inntrykk er at mange ville la sin endelige mening avhenge av hvordan det gikk med oppslutningen i valget. Vi så også at det i mange av søkerkommunene var til dels nokså omstridt hvorvidt kommunen burde sende søknad eller ei, og i noen tilfelle bare få stemmers overvekt i kommunestyret som avgjorde. Inntrykket så langt er at forsøket langt på veg er en politikerdrevet reform, og at embetsverket i departementet såvel som administrasjonen i kommunene ikke har vært de mest aktive pådriverne.

6.4.1 Endret maktbalanse i kommunene?

Vi har nevnt innvendingen om at ordningen ville føre til en (ytterligere) «amerikanisering» av valgkampen, og for så vidt også av politikken, i den forstand at personfokuseringen ville øke. Dette argumentet har imidlertid også en annen side, knyttet mer til selve de institusjonelle – for ikke å si konstitusjonelle – sidene ved lokal styring. Selv om det er langt igjen til den konstitusjonelt og politisk sterke posisjonen en amerikansk president har, kan direkte valg av ordfører sees som et skritt i en slik retning henimot økt maktbalanse i kommunene, og i sær hvis dette knyttes til en formet styrket ordførerrolle. På grunn av at reformen – med det lille unntaket for Lyngen – ikke formelt tillegger ordføreren mer selvstendig myndighet, er det på dette grunnlaget likevel knapt belegg for å se reformen som innføring av et slags kommunalt presidentstyre.

I den grad det å være direkte valgt av folket oppfattes som å gi økt legitimitet og maktbase, vil dette imidlertid kunne føre til at såvel kommunestyre som ordfører i eventuelle konfliktsituasjoner vil påberope seg dette, og «kreve» tilsvarende innflytelse. En må imidlertid være klar over at reformen ikke gir ordføreren noen økt myndighet eller sanksjonsmyndighet i forhold til kommunestyret. Et inntrykk fra intervjuene med ordførerkandidater i de 20 kommunene er at dette aspektet ikke er ansett som et stort problem. Kandidater har gitt uttrykk for at de ville anerkjenne at en direkte valgt ordfører også hadde et slags direkte mandat fra innbyggerne, men at dette ikke ville bety noe særlig i praktisk politikk. Her kan det også være grunn til å trekke inn den betydelige tradisjon for konsensus som tross alt finnes i norske kommunestyrer.

6.4.2 Større innslag av personvalg

Det er mulig å se direktevalg av ordfører som et steg i retning av større personvalgsinnslag i vårt norske system, noe som for øvrig også er på linje med en internasjonal trend. Her i Norden er dette noe som først og fremst forbindes med Danmark og Finland, men også i Sverige er valglovgivningen nylig endret i denne retningen, og den nye ordningen med sterkere innslag av personvalg ble for første gang prøvd i full skala ved riksdagsvalget i 1998 37 . Ikke minst i Norge og Sverige har kritikere anført at en slik vekt på personvalg bryter med den skandinaviske vekten på sterke parti og kollektiv opptreden, og slik sett er et fremmedelement i vårt politiske system. Erfaringer fra Sverige tyder imidlertid på at så mange som to tredjedeler av velgerne er positive til et økt personvalg, og at om lag halvparten – og i sær de unge – av politikerne er positive 38 .

De data vi har gir delvis støtte til en påstand om økt personfokusering, men bildet er ikke entydig. Som en vil se av resultatene fra intervjuundersøkelsene, oppgav 63,6 prosent at de la mest vekt på personlige egenskaper hos kandidatene når de stemte ved ordførervalget, mens om lag 32 prosent oppgav oppfatninger eller partitilhørighet. Nå er kanskje ikke dette så merkelig, siden valget tross alt foregikk i små kommuner, og hele 72,5 prosent oppgav at de kjente kandidatene godt. På direkte spørsmål om den nye ordningen medførte at en la større vekt på personer enn partiprogram i forhold til tidligere, svarte 53,5 prosent bekreftende på dette, mens 46,5 prosent svarte benektende. Siden ordningen tross alt er et klart steg i retning mer personvalg for velgerne, skulle en kanskje her ha forventet at enda flere ville svart bekreftende på dette spørsmålet. På den andre siden er dette nok et område hvor en bør ta høyde for at ordningen er ny, og at her vil en trenge erfaringer fra flere valg for å kunne diskutere spørsmålet om konsekvenser nærmere.

Ser vi på data fra intervjuene av ordførerkandidatene, er bildet også litt blandet. På direkte spørsmål om ordførervalget har medført økt personfokusering, svarte 77 bekreftende, mens 12 svarte nei. Det var derimot bare 2 kandidater (fra to kommuner) som svarte at en i valgkampen fokuserte på ordførerkandidaten spesielt. 46 svarte at det først og fremst vare saker, program og parti som ble fokusert på, mens 45 svarte begge deler. Blant kandidatene svarte 64 at de ville stått øverst på sitt partis liste uansett valgordning, mens 9 oppgav at de ble «presset» eller var den eneste som meldte seg. 11 oppgav at de ikke ville vært kandidat dersom det ikke hadde vært for den nye ordningen, mens 10 oppgav at de ble valgt som kandidat på grunn av den nye ordningen. På grunnlag av dette kan det altså være et visst belegg til å svare bekreftende på at ordningen i hvert fall enkelte steder eller i forhold til enkelte personer har ført til endret rekruttering til lokalpolitikken.

6.4.3 Kommunale bananrepublikker?

Under overskriften «Bør vi få kommunale bananrepublikker?» lanserte professor Bjørn Erik Rasch ved Universitetet i Oslo en krass kritikk av forsøket 39 . Rasch hevder at forsøket ikke er noen enkel, teknisk reform, men en type endring som vil kunne innevarsle et dramatisk systemskifte i kommunene, og spør om formannskapsprinsippet bør vike for lokale varianter av presidentstyre. Rasch mener det er to hovedmuligheter når det gjelder ordførerens oppgaver og makt i et system med direkte valg; enten å ribbe ordføreren for oppgaver og gjøre vedkommende til en gallionsfigur, eller å gi ordføreren mer makt i forhold til formannskap og kommunestyre enn tilfelle er i dag. Rasch argumenterer for at ingen av variantene er ønskelig. Det er meningsløst å invitere velgerne til å utpeke

«..lokale «høvdinger» uten makt. Det minner om forakt for velgerne å be dem stemme ved betydningsløse valg. En reform av denne typen vil ikke vitalisere lokalpolitikken og heve valgdeltakelsen.»

Med hensyn til den andre opsjonen, argumenterer Rasch for at et høyt antall kandidater (enten det er valg i en eller to omganger) ofte vil føre til valg av ordførere uten særlig bred oppslutning.

«Dette innebærer at en vil få oppleve mange situasjoner med temmelig ulikt politisk tyngdepunkt i kommunestyret sammenlignet med ordføreren. I den grad ordføreren i slike tilfelle er mektig, kan en vente seg både handlingslammelse og politisk kaos» 40 .

Rasch» kritikk ble formulert før vedtektene for de ulike forsøkskommunene var utformet, og det kan innvendes at hans kritikk ikke treffer helt, siden så godt som alle unnlot å velge ett av de to alternativene han skisserer, men lot ordførerposisjonen ha en uendret myndighet. Kritikken er likevel ikke irrelevant, og i den ene av kommunene hvor det ble holdt valg i to omganger, nemlig Lyngen, hadde en i utgangspunktet 7 kandidater, og den som ble valgt til ordfører tilhører et parti som kun fikk to representanter i kommunestyret, og flere steder er det slik at ordføreren tilhører et parti eller en liste med forholdsvis få mandater i kommunestyret. Her bør en likevel ha i mente at alternativet jo ikke har vært en majoritetssituasjon i parlamentarisk forstand, men formannskapsmodellen og dens proporsjonale fordeling. Selv om en ordfører har samlet et flertall ved konstitueringen, betyr jo ikke dette at en slikt flertall er stabilt i perioden.

6.4.4 Ordførerens og ordførerpartiets oppslutning

Hvordan ble utfallet i forsøkskommunene etter valget, sammenholdt med forrige periode? I forrige periode (1995–1999) var det ingen partier som hadde rent flertall i kommunestyret. Det var heller ingen som hadde et formalisert politisk samarbeid med andre partier. Alle ordførerne var valgt gjennom valgteknisk samarbeid. For perioden 1999–2003 er det heller ingen av ordførerpartiene i de 19 kommunene som har rent flertall i kommunestyret. Til forskjell fra forrige periode har ordførerpartiet i to kommuner, Evenes og Ibestad, etablert et politisk samarbeid med henholdsvis ett og tre andre partier, slik at ordførerkoalisjonen har flertall i kommunestyret. Hvorvidt utviklingen fra valgteknisk samarbeid til politisk samarbeid kan komme av direkte valg av ordfører skal vi komme tilbake til om litt.

Hvor mange representanter har ordførerpartiet 41 i kommunestyret i inneværende periode når folket valgte ordføreren, sett i forhold til forrige periode da kommunestyret valgte ordfører? Både i perioden 1995–1999 og 1999–2003 har ordførerpartiet, i de nitten forsøkskommunene, gjennomsnittlig 32 prosent av representantene i kommunestyrene. Med andre ord, på et aggregert nivå, har ikke ordførerpartiene færre representanter i kommunestyrene når direkte valg av ordfører ble benyttet sett i forhold til forrige periode da kommunestyret valgte ordfører. Når vi ser nærmere på de ulike enhetene blir bildet litt annerledes. Det er større variasjon mellom de nitten kommunestyrene nå enn det var i forrige periode: Standardavviket i perioden 1995–1999 var på 9,7, mens det for perioden 1999–2003 er på hele 14,0.

I perioden 1995–1999 hadde ordførerpartiet med færrest representanter i kommunestyret 16,0 prosent av representantene. I perioden 1999–2003 er ordførerpartiet med færrest representanter i kommunestyret nede i 10,5 prosent. I forrige periode varierte ordførerpartiets representanter i kommunestyret mellom 16,0 prosent og 42,9 prosent. I perioden 1999–2003 er det langt større variasjon med hensyn på hvilket representantgrunnlag ordførerpartiet har i kommunestyret. Her er ordførerpartiets grunnlag i kommunestyret minimum 10,5 prosent, mens maksimum er hele 66,7 prosent. Det vil si at selv om gjennomsnittet i inneværende periode (1999–2003) er likt forrige periode, er variasjonen mellom kommunene mye større nå.

I utgangspunktet ville en anta at direkte valg av ordfører vil favorisere kandidater fra de største partiene, gitt forutsetningen om at velgerne er partilojale. Et eksempel her kan være Trysil, der den direkte valgte ordfører fra Ap fikk 44,2 prosent av ordførerstemmene og Arbeiderpartiet fikk 42,2 prosent av stemmene i kommunevalget. Spørsmålet blir imidlertid om forutsetningen om at velgerne er partilojale holder. Lokalvalg generelt, og spesielt i små kommuner, har et betydelig innslag av personvalg. Ved direkte valg av ordfører kan dette komme til uttrykk gjennom stemmedeling, i den forstand at velgerne gir sin stemme til en ordførerkandidat fra et annet parti enn han/hun gir sin stemme i kommunestyrevalget 42 . Befolkningsundersøkelsen viser en stemmedeling på 30 prosent, noe som gjør at antakelsen om at direkte valgt ordfører nødvendigvis vil komme fra et stort parti må modifiseres. Her kan Lyngen være et eksempel. Direktevalgte ordfører fra Høyre fikk 35,5 prosent av ordførerstemmene ved første valgomgang, mens Høyre bare fikk 12,7 prosent av stemmene i kommunestyrevalget. Det vil si at Høyre, som er ordførerpartiet, kun har to av nitten representanter i kommunestyret. I Lyngen oppga hele 47 prosent å ha delt sin stemme, det er 17 prosent over gjennomsnittet – noe som dermed kanskje kan forklare hvilke mekanismer som er i bevegelse når en ordfører fra et lite parti blir valgt.

Dette er imidlertid et område hvor det klart er for tidlig å si noe om hvordan situasjonen vil bli. Det vil derfor være sterkt ønskelig at utviklingen i kommunestyret og i kommunalpolitikken i kommunene som har avholdt direkte valg til ordfører kan studeres utover i denne perioden. Ikke minst viktig vil det være å se hvordan situasjonen blir i de kommunene der ordføreren i utgangspunktet har et svakt grunnlag i kommunestyret.

6.5 Valgresultatene

Det ble avholdt separat og direkte valg på ordfører i 20 kommuner høsten 1999. Som vi har vært inne på, hadde en i Fitjar et krav om at den kandidaten som fikk flest stemmer måtte ha minst 50 prosent av stemmene for å bli valgt. I Fitjar var det i alt 6 ordførerkandidater, og av disse fikk Odd Bondevik (SP) 490 stemmer, eller 34.4 prosent av de avgitte stemmene, Åse Hageberg (KrF) 22.3 prosent, og Agnar Aarskog (AP) 19.5 prosent. I henhold til vedtektene betydde dette at en skulle gå over til å velge ordfører etter Kommunelovens bestemmelser, Agnar Aarskog ble av kommunestyret valgt til kommunens ordfører. Vi har vært inne på at også Lyngen og Vardø hadde krav om 50 prosents oppslutning dersom en vinner skulle kunne kåres, men her tilsa vedtektene at dersom ikke dette kravet ble oppfylt, skulle en andre valgomgang avholdes. Ordførervalgene i de 19 gjenstående kommunene gav følgende resultat:

I 11 av kommunene stilte sittende ordfører til gjenvalg. I 7 av disse ble sittende ordfører gjenvalgt, mens i 3 (Alvdal, Hareid og Norddal) skjedde dette ikke. Det kan legges til at blant de 20 kommunene hadde 2 kvinnelig ordfører i forrige periode, men ingen av disse stilte til gjenvalg. Valget i 1999 førte til at det fortsatt er 2 kvinnelige ordførere i disse 20 kommunene (Samnanger og Hareid).

6.5.1 Ble forventningene til økt valgdeltakelse innfridd?

En del røster – inklusive Aftenpostens lederskribent, som vi har sett – har allerede avskrevet forsøket som mislykket. Hovedårsaken til dette er at forsøket ikke gav den økning i valgdeltakelse som mange tydeligvis hadde forventet. Tabell 6.5 viser valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget for de 20 forsøkskommunene ved de tre siste kommunevalgene, og oppslutningen for disse samlet, samt landsgjennomsnittet for kommunevalgene i 1991, 1995 og 1999. I tillegg fremgår oppslutningen om selve ordførervalget i de 20 forsøkskommunene.

Vi ser at deltakelsen i fem av kommunene enten er lik forrige gang eller har økt. Størst er økningen i Salangen og i Samnanger, mens det er snakk om tilbakegang i 15 av kommunene. Noen steder er det til dels betydelig tilbakegang, slik som i Evenes (-7,6 prosent) 43 , Bokn (-7,1 prosent), Kvæfjord (-6,9 prosent) og Våle (- 6 prosent). For de 20 kommunene samlet ser vi at gjennomsnittlig tilbakegang var på 2,4 prosent; fra 65,6 prosent i 1995, til 63,2 prosent i 1999. Dette er en noe svakere tilbakegang enn for landsgjennomsnittet for de to valgene, hvor tilbakegangen fra 1995 til 1999 var på 2,8 prosent.

Når det gjelder selve ordførervalget, ser vi her at deltakelsen gjennomgående var noe lavere enn ved valget til kommunestyrene; gjennomsnittlig om lag tre prosent for de 20 forsøkskommunene. I to kommuner (Våle og Gjemnes) var det imidlertid faktisk flere som stemte ved ordførervalget enn ved valget til kommunestyret. Vi ser også at valgdeltakelsen falt – som en kunne vente – fra første til andre valgomgang i de to kommunene hvor en slik ble avholdt (Lyngen og Vardø), men nedgangen var ikke mer enn et par prosent, noe som på bakgrunn av internasjonale erfaringer må sies å være overraskende lite. I to av kommunene kom deltakelsen ved ordførervalget under 50 prosent (Målselv og Kvæfjord), men her var også deltakelsen ved valget til kommunestyret lav i utgangspunktet.

Hvorvidt deltakelsen ved ordførervalget skal sies å være lav eller ei sammenlignet med valget til kommunestyret, kommer blant annet an på hvilke forventninger en hadde. Såvidt vi kan bedømme, er det mest nærliggende å karakterisere den som høy, siden nesten alle som stemte ved valg til kommunestyret også stemte på en av ordførerkandidatene. Dette er blant annet basert på en antakelse om at økt innslag av personvalg vil øke informasjonskravet til velgerne, og følgelig vil en forvente at færre vil stemme 44 . Nå kan det her også påpekes at kommunestørrelse spiller inn, siden samtlige av forsøkskommunene må sies å være relativt små, og som vi skal se, oppgir et stort flertall at de kjente kandidatene. På den andre siden viser tall fra første gangen direkte valg av ordfører ble avholdt i Italia et mønster for forholdet mellom person- og partistemmer også i de store byene som ligner det norske, i det at det gjennomgående var litt færre som avga stemme for et partis ordførerkandidat enn for partiets liste. I Milano for eksempel var denne differansen om lag 2 prosent. I Napoli samlet derimot ordførerkandidaten om lag tre prosent flere stemmer enn partiets liste fikk 45 . Sammenligningen må likevel ikke trekkes for langt, siden det i noen grad er ulike størrelser som sammenlignes.

Det er flere typer forhold som kan tenkes å ligge til grunn for den variasjonen i valgdeltakelse som vi her ser. En hypotese kan være at ulikheter i institusjonelle utforming av forsøket har hatt betydning for valgdeltakelsen, og at det er utslag av dette vi ser. En annen er at ulikheter knyttet til såvel antall kandidater som trekk ved disse kan ha betydning, og i forlengelsen av dette selvsagt spørsmålet om selve valgkampens organisering og karakter har slått ut. En fjerde antakelse kan være at forklaringene på variasjonen først og fremst må søkes i lokale kontekstuelle (politiske, geografiske og kulturelle og historiske) forhold.

Antakelsen så langt er at forklaringene snarere ligger i lokale forhold enn i institusjonelle. Dels skyldes dette at en foreløpig gjennomgang av materialet ikke synes å gi noen klare indikasjoner på at ulik institusjonell utforming har slått ut (om enn antall case å bygge på er begrenset) 46 , og dels mer generelle antakelser om at institusjonelle forhold og endringer i disse synes å ha en begrenset betydning for valgdeltakelse. Det synes å være grunn til å hevde at dersom en baserer seg på internasjonale erfaringer, så var mange av forventningene til at direkte ordførervalg skulle gi markert høyere valgdeltakelse uten empirisk fundament. Den britiske gjennomgangen av internasjonale erfaringer gir klar støtte til dette poenget:

«Selv om det finnes vektige argument for å bruke innføring av ordførere med utvidet utøvende myndighet som et middel for å vitalisere lokaldemokratiet, er det langtfra klart hvilken effekt slike «ordfører-system» (vår anførsel) har på lokaldemokratiet. Det er helt klart mangel på belegg for å hevde at til og med direkte valgte ordførere med slike utvidete fullmakter fører til markert høyere valgdeltakelse. Det er for eksempel slik at da Israel for første gang introduserte direktevalg, falt valgdeltakelsen markant» 47 .

En foreløpig vurdering av det norske forsøket må sies å være at det snarere bekrefter dette bildet enn endrer det. Nå kan det sies at en i Norge – til forskjell fra en rekke andre steder – ikke har valgt å kople direktevalg av ordfører til en ordførerposisjon med klarere og mer omfattende formell autoritet, og dermed ikke har fått prøvd ut om en slik kopling ville ha mobilisert velgerne i større grad. På den andre siden har vi tidligere i denne rapporten argumentert for at den norske ordførerposisjonen er en viktig og innflytelsesrik posisjon, og at argumentet ovenfor derfor kanskje ikke skal tillegges altfor stor vekt.

Et annet trekk ved selve forsøket er at utvalget av kommuner som deltar nærmest utelukkende består av små kommuner, hvor kommunevalget selv med den ordinære valgordningen har et sterkt preg av å være lokalvalg og personvalg 48 . Generelt er det satt fram hypoteser om at personvalg vil redusere valgdeltakelsen, fordi informasjonskostnadene for velgerne – og i sær unge velgere – er større enn for partivalg 49 . Igjen kan det argumenteres for at denne innvendingen er mindre relevant i det norske forsøket, fordi det dreier seg om små kommuner. Data fra befolkningsundersøkelsen tyder – som vi snart skal se – imidlertid på at innbyggerne ikke syntes ordningen var vanskelig å forstå, og at personlig kunnskap om kandidatene var den viktigste faktoren for stemmegivningen hos et flertall av velgerne. Over 92 prosent av velgerne var enig i at den nye valgordningen var enkel å forstå, og 77,5 prosent syntes de fikk nok informasjon før valget om den nye ordningen. Et unntak som ikke fanges opp av velgerundersøkelsen, kan være de som ikke daglig bor i kommunen, men som likevel har sin stemmerett der, slik som studenter.

Foreløpig oppsummert kan det se ut som at det norske forsøket på et generelt plan har bekreftet det som en del internasjonal litteratur har trukket frem, nemlig at det er tvilsomt om enkeltstående institusjonelle grep eller reformer vil gi seg markant utslag på valgdeltakelsen. Dette gir i sin tur inntak til en mer generell teoretisk debatt om troen på og betydningen av institusjonell endring som strategi for å oppnå endring i politisk adferd hos innbyggerne i et politisk samfunn. Dette er imidlertid en tråd som vi må la bli liggende i denne omgang. Et annet interessant poeng som også er av metodologisk karakter, er spørsmålet om hvor mye lærdom og konklusjoner som kan hentes fra ett enkeltstående forsøk i tid, og i hvilken grad det vil kreves erfaring fra flere valg for at en slik reform skal «sette seg» og gi merkbare konsekvenser.

Likevel bør det ved vurderingen av om forsøket svarte til forventningene også stilles spørsmål ved selve realismen i disse. Som vi har sett, har hovedmotivasjonen for det norske forsøket vært knyttet til det vi kunne kalle lokaldemokratiske aspekt, og i en svært kontant forstand til selve oppslutningen ved kommunevalget. Intervjuundersøkelsen blant ordførerkandidatene i de 20 kommunene viste at også et flertall av disse – 68 – gav uttrykk for forventninger om at direkte valg av ordfører ville øke valgdeltakelsen, mens 14 ikke trodde det, og 8 var i tvil. Men dersom en ser på tilgjengelige erfaringer fra andre land som har innført ordningen, er det, som vi har vært inne på, lite eller ingenting som skulle tyde på at dette var en realistisk forventning.

6.6 Førte direktevalget til økt interesse og engasjement?

En annen av de sentrale forventningene knyttet til forsøket med direkte valg av ordfører, var at dette skulle føre til økt politisk interesse og engasjement blant kommunens innbyggere. Dette spørsmålet har vi først og fremst søkt å belyse gjennom en spørreundersøkelse til et representativt utvalg av innbyggerne i de 20 kommunene. Resultatene fra denne undersøkelsen skal vi gå nærmere inn på i det følgende. Vi har i tillegg søkt å få et inntrykk av lokal interesse og engasjement gjennom kommunebesøkene som er gjennomført. Det generelle inntrykket fra disse samtalene er at ordførerkandidatene og andre i den politiske ledelsen i kommunene gjennomgående har et positivt inntrykk av den lokale interessen, og mener det har vært et økt engasjement blant innbyggerne som følge av forsøket. Dette har blant annet gitt seg utslag i arrangement av og fremmøte på folkemøter.

6.6.1 Folkemøter

I de 20 kommunene ble det til sammen arrangert 33 folkemøter. Det lokale engasjement kan ikke utelukkende vurderes ut fra antall fremmøtte, fordi kommuner og enkeltbygder der møtene ble arrangert har ulik befolkningstilfang; noe som må tas med i betraktning. For å få et bilde som gir et kvalitativt innhold ba vi informantene om å karakterisere møtene. 24 av 33 folkemøter ble karakterisert som gode folkemøter, det vil si at det var mange tilhørere tilstede (flere enn forventet), og som var engasjert i debatten 50 . Folkemøtene ble ofte karakterisert som mye bedre enn forventet. Mange var også stolt over at engasjementet var høyere i deres kommune enn i nabokommunene. I Våle kommune, med 3137 stemmeberettigede, var det cirka 130 stykker på et folkemøte som ble arrangert. Dette ble betegnet som godt. Til sammenlikning møtte det bare opp 14 stykker opp på et folkemøte i nabokommunen Tønsberg som har 27491 stemmeberettigede. Et liknende tilfelle har vi i Alvdal, med 1827 stemmeberettigede, der det møtte opp i underkant av 100 mennesker på et folkemøte i Aukrustsenteret. I nabokommunen Tynset, med 4152 stemmeberettigede, kom det i underkant av 30 stykker. Bare åtte folkemøter ble karakterisert som dårlige i forhold til forventningene, tre av disse ble arrangert i samme kommune. I tillegg ble det arrangert tre nærradiodueller i to forskjellige kommuner, men i disse tilfellene vet vi ikke hvor mange som hørte på de aktuelle sendingene.

Samlet sett er inntrykket at oppmøtet ble langt høyere og engasjementet langt bedre enn de fleste hadde forventet, noe som ble positivt mottatt og fortolket i de aktuelle kommunene.

6.6.2 Innbyggernes reaksjoner. – Befolkningsundersøkelsen

6.6.2.1 Utvalgets sammensetning:

Utvalget som Opinion A/S har trukket for denne undersøkelsen omfatter i alt 1203 personer over 18 år. Det ble trukket et såkalt kvotert utvalg. Det vil si at utvalget var like stort i alle de 20 kommunene. Ved enkelt tilfeldig utvelging ble minimum 60 personer intervjuet per telefon i hver og en av de tjue kommunene som var med i forsøket. Intervjuene ble gjennomført 14. – 21. september 1999.

Et enkelt tilfeldig utvalg med mer enn 50 respondenter i hver kommune sikrer at utvalget er representativt for den enkelte kommune. Vi kan altså generalisere til populasjonen (de stemmeberettigede) i hver kommune. Når vi skal generalisere til alle de 20 kommunene samlet må vi veie tallene i forhold til de enkelte kommunenes størrelse, det vil si at vi veier i forhold til valgmanntallet i hver kommune. I tabell 6.6 har vi samlet en oversikt over kommunene som er med, utvalgets størrelse i den enkelte kommune, størrelsen på kommunenes respektive valgmanntall og en oversikt over hvordan et ordinært representativt utvalg basert på proporsjonalitet ville ha fordelt seg på kommunene. Vi ser at for å sikre representativiteten i den enkelte kommune har vi måttet doble utvalgets totale størrelse fra under 600 til rundt 1200 respondenter.

På bakgrunn av opplysningene i tabell 6.6 har vi laget en veieprosedyre slik at vi kan presentere både veide og uveide prosentfordelinger for de 20 kommunene samlet. Veide prosentfordelinger angir da den prosentfordelingen vi sannsynligvis ville ha fått ved ett samlet representativt utvalg for alle de 20 kommunene. Som det vil fremgå er forskjellen mellom veide og uveide prosenter i dette materialet svært liten for de fleste av spørsmålene. Dette betyr at størrelsen på kommunene hadde liten eller ingen betydning for velgernes oppfatninger omkring ordningen for de fleste av spørsmålene. For å være helt sikre med hensyn til dette grupperte vi kommunene etter størrelse og krysset deretter alle spørsmålene i datasettet mot disse grupperingene. Vi forsøkte oss frem med ulike grupperinger uten å finne nevneverdige forskjeller. Denne analysen bekreftet altså inntrykket av at forskjellene i størrelse mellom de 20 kommunene hadde liten eller ingen betydning for velgernes holdninger og atferd.

Vi har valgt å presentere materialet i prosentuert form. Dette er uproblematisk når vi analyserer materialet under ett, men kan være noe misvisende når vi brekker materialet ned på kommuner eller partier fordi en prosentandel ofte vil være basert på et meget begrenset antall personer. Vi ber derfor leseren alltid vurdere prosentfordelingen opp mot antallet personer i hver gruppe. I noen av fordelingene har vi av plasshensyn betegnet antallet personer som «N».

Intervjuskjemaet var standardisert med faste svaralternativer og inneholdt tolv hovedspørsmål og tre bakgrunnsspørsmål. Bakgrunnspørsmålene målte respondentenes kjønn, alder og antall års utdanning utover grunnskolen. Vi har valgt å presentere fordelingen på disse bakgrunnspørsmålene i selve kapittelet der hvor vi har funnet det mest interessant, mens vi i vedlegget har laget en oversikt over fordelingene som ikke er med i hovedteksten.

Med hensyn til hovedspørsmålene har vi valgt å presentere fordelingene på disse i den rekkefølge de ble stilt til respondentene. Spørsmålene kan grupperes i tre hovedgrupper. Én gruppe spørsmål omhandler atferden ved kommunestyrevalget og ordførervalget, én gruppe spørsmål omhandler velgernes kjennskap både til selve ordningen og til ordførerkandidatene, mens den siste gruppen omhandler oppfatninger om den nye ordningen.

For hvert spørsmål presenterer vi først en enkel prosentuert fordeling. Deretter presenterer vi noen tabeller der vi har krysset svarfordelingen på spørsmålet med av de andre variablene vi har i datafilen. Vi har valgt ut og presenterer de krysstabellene vi har funnet mest interessante i hovedteksten, mens vi har lagt resten av krysstabellene til vedlegget.

Vi har valgt å betegne de intervjuede som «velgerne» selv om det teknisk sett dreier seg om de stemmeberettigede. Det er to grunner til dette. For det første er uttrykket «de stemmeberettigede» langt mer tungvint å bruke enn «velgerne» når uttrykket skal gjentas mange ganger i løpet av en fremstilling. For det andre fanger bruken av begrepet «velgerne» opp det faktum at synet på hjemmesitting innen valgforskningen har endret seg over tid. Vi kan si at mens valgforskerne før betraktet hjemmesitting i hovedsak som et resultat av borgernes manglende integrering i det politiske systemet, betraktes hjemmesitting i dag i langt større grad som et rasjonelt valg. Det vil si at vi oppfatter at velgeren «velger» å sitte hjemme på valgdagen.

6.6.2.2 Velgernes atferd ved kommunestyrevalget:

Grunnlaget for tallene i de to siste kolonnene i tabell 6.7, «prosent av manntallet ved valget» og «veid prosent av manntallet ved valget» har vi hentet fra NRK’s valgsider på internett. Oppslutningen om de enkelte partiene og listene i prosent av manntallet har vi beregnet selv og NRK er selvfølgelig ikke ansvarlig for eventuelle feil som måtte ha oppstått i den forbindelse.

Et vanlig problem ved knyttet til valgundersøkelser er at andelen av velgerne som sitter hjemme på valgdagen underestimeres. Det er to hovedforklaringer på dette fenomenet: a) at folk synes det er flaut å oppgi at de satt hjemme og b) at aktive velgere i større grad enn hjemmesittere sier ja til å være med på en valgundersøkelse. Vi har sammenlignet hjemmesitterprosenten i materialet fra Opinion med den faktiske hjemmesitterprosenten for de 20 kommunene. Ved å legge sammen antall avgitte stemmer som andel av stemmeberettigede for de 20 kommunene er vi kommet til at 38 prosent av de stemmeberettigede satt hjemme valgdagene. Som vi ser av tabellen er det bare 15,5 prosent som positivt oppga at de satt hjemme i Opinions materiale. Legger vi derimot til dem som ikke ville oppgi hva de stemte og den som ikke var sikker, kommer vi opp i 37,3 prosent – altså meget nært den faktiske hjemmesitterandelen.

Vi har ingen mulighet til å avgjøre hvorvidt avviket i utvalget fra den faktiske hjemmesitterandelen skyldes den ene årsaken eller den andre. Sannsynligvis er det en kombinasjon. Vi ser videre at utvalget overestimerer oppslutningen om DNA, Sp, Venstre og Høyre, mens for eksempel SV underestimeres. Feilrapporteringen med hensyn til partivalg i norske valgundersøkelser ligger vanligvis på 15–20 prosent, det vil si at opptil en femtedel av velgerne «husker feil». Imidlertid er ikke hovedformålet med denne undersøkelsen knyttet til partipreferanser, altså hvilket parti folk stemte på, slik at dette ikke vil bli gjort til noe poeng. Avvikene fra den faktiske fordelingen mellom partiene er heller ikke så stor at det skulle gi grunnlag for spekulasjoner om utvalgets sammensetning i forhold til de spørsmålene vi har søkt å få svar på. Derimot er det et poeng at den synkende valgdeltakelsen utover på 1980 og 1990 tallet var en av begrunnelsene for å starte forsøket med direktevalg på ordførere. Vi vil derfor konsentrere oss om velgernes atferd og holdninger ved selve ordførervalget.

6.6.3 Velgenes atferd ved ordførervalget:

Følgende spørsmål ligger til grunn for analysen av atferden ved ordførevalget:

Stemte du ved ordførervalget i kommunen? I tilfellet, stemte du på kandidaten fra det parti eller den liste du stemte på ved kommunestyrevalget, eller stemte du på en kandidat fra et annet parti eller liste?

Svaralternativene var:

1. Stemte på kandidat fra samme parti, liste

2. Stemte på kandidat fra annet parti, liste

3. Stemte på ordfører, men ikke parti, liste

4. Stemte ikke ved ordførervalget

5. Stemte ikke i det hele tatt

6. Ikke sikker

I den videre fremstillingen skal vi konsentrere oss om fordelingen på dette spørsmålet.

6.6.3.1 Deltakelsen ved ordførervalget

Vi ser av tabell 6.8 at 24 personer, som utgjør uveid 2 prosent og veid 1,5 prosent av de spurte, oppga at de bare stemte ved ordførervalget. Derimot var det rundt 7 prosent av dem som stemte ved kommunstyrevalget som oppga at de ikke stemte på ordfører. Dette er i overenstemmelse med de aggregerte tallene som viser at deltakelsen ved ordførervalget var noe lavere enn ved kommunestyrevalget. Det mest slående ved denne oversikten er likevel at rundt 30 prosent av de spurte oppga at de hadde gitt sin ordførerstemme til en kandidat fra et annet parti eller en annen liste enn den de stemte på ved valget til kommunestyre. Dette er kjent som stemmedeling eller stemmesplitting. I denne sammenhengen betegner stemmedeling altså at velgeren stemmer på en ordførerkandidat fra en annen liste enn den vedkommende ga sin stemme til ved kommunestyrevalget. Dette er et velkjent fenomen i valgsystemer med innslag av personvalg. Ofte forklares dette med kandidatenes personlige egenskaper, at de har standpunkt i spesielle saker som er sammenfallende med velgerens eller rett og slett at velgeren ser det slik at kandidaten fra hans eller hennes «eget» parti ikke har mulighet til å nå opp ved personvalget. Vi må her huske på at ordførervalget var et flertallsvalg og ikke et forholdstallsvalg. Ut fra et effektivitetsperspektiv, altså at ens stemme skal resultere i politisk innflytelse, vil stemmene bli gitt til kandidater som oppfattes å ha en reell sjanse til å vinne. I teorien vil denne mekanismen i størst grad føre til stemmedeling blant velgere som gir sin partistemme til små partier.

En stemmedeling på rundt 30 prosent, slik det fremkommer i tabellen, er i internasjonal sammenheng en betydelig andel. Det er to forhold som kan ligge bak. Den høye andelen kan delvis skyldes at ikke alle partiene eller listene også stilte med ordførerkandidat i en del av kommunene, og eller altså skyldes stemmedeling, enten at velgerne ikke ville «kaste bort» stemmen sin på en kandidat som ikke ville nå opp uansett, eller fordi velgerne faktisk mente at en kandidat fra et annet parti eller liste var en bedre ordførerkandidat. For å eliminere effekten av manglende kandidater for noen velgere har vi i tabellene 6.9 og 6.10 bare tatt med stemmer avgitt av dem som hadde mulighet til også å stemme på en kandidat fra «sitt eget» parti ved ordførervalget.

Vi ser av tabell 6.9 at stemmedelingen var størst for bygdelistene og FrP, mens den var minst for Høyre og Senterpartiet. Det kanskje mest interessante med denne oversikten er at stemmedelingen var såpass utbredt generelt. Selv for partiet som opplevde minst stemmedeling, Sp, var det rundt en femtedel av velgerne som ga sin ordførerstemme til en kandidat fra et annet parti/liste. Som vi skal se, var faktisk variasjonen mellom kommunene mye større enn mellom partiene med hensyn til dette fenomenet. Under, i tabell 6.10 har vi rangert kommunene etter andelen som «sviktet» sitt parti.

Som vi ser av tabell 6.10 skiller Hareid seg ut med hele to tredjedeler (67 prosent) som oppgir at de stemte på en ordførerkandidat fra et annet parti eller liste, mens variasjonen ellers går fra knappe femti prosent i Lyngen til femten prosent i Gjemnes og Trysil. Se ellers første tabell i undervedlegg for en oversikt over hvordan kommunene fordeler seg på dette spørsmålet når også hjemmesitting er tatt med i oversikten.

Når det gjelder atferden ved ordførervalget finner vi at verken kjønn eller utdanning hadde nevneverdig effekt. Når det gjelder aldersgruppene derimot, ser vi en klar tendens til at de yngste, de under 30 år, avviker markert i sin valgatferd fra de som var 30 år og eldre.

Som det fremgår av tabell 6.11 skiller to forhold seg markert ut. For det første, stemmedelingen var betydelig lavere for den yngste aldersgruppen, det vil si at mens drøyt 18 prosent av de yngste ga sin ordførerstemme til en kandidat fra et annet parti/liste var andelen blant de andre aldersgruppene over 30 prosent. For det andre, en betydelig større andel av de yngste stemte enten ikke på ordfører eller ikke i det hele tatt. Mens nesten førti prosent (12,1 + 26,2 = 38,3 prosent) av de yngre oppga at de lot være å stemme ved valget, var denne andelen langt lavere for de andre aldersgruppene (henholdsvis 17,7, 9,8 og 13,4 prosent).

Vi var interessert i å finne ut noe om årsakene til at velgerne stemte ulikt ved kommunestyrevalget og ordførervalget og stilte derfor respondentene et spørsmål om hva de la mest vekt på når de avga sin stemme ved ordførervalget.

6.6.4 Ordførerkandidatene

Til dem som oppga å ha stemt ved ordførervalget ble det stilt et oppfølgingsspørsmål om hva respondentene la mest vekt på da de avga sin ordførestemme.

Hva la du mest vekt på når du stemte ved ordførervalget?

1. Personlige egenskaper ved kandidatene

2. Hvilke oppfatninger de har i bestemte saker

3. Partitilhørigheten til kandidatene

4. Ingen av delene

5. Ikke sikker

Av tabell 6.12 ser vi at et stort flertall, rundt 64 prosent, oppgir kandidatenes personlige egenskaper som det viktigste ved ordførervalget, mens oppfatninger i enkeltsaker og partitilhørighet oppgis av langt færre. Dette kan være en indikasjon på at stemmedelingen i hovedsak skyldes egenskapene til kandidatene heller enn velgernes frykt for å kaste bort ordførerstemmen. Vi ser også at kandidatenes oppfatninger i politiske saker var viktigere enn partitilhørigheten alle kommunene sett under ett. For å se om disse tendensene ga et godt bilde for alle kommunene har vi brukket materialet ned på enkeltkommuner.

Vi ser at et absolutt flertall i alle kommunene oppga at personlige egenskaper var det viktigste. Lyngen hadde lavest andel med drøyt halvparten av de spurte mens det i Nes og Alvdal var nærmere 8 av 10 som oppga at personlige egenskaper var det viktigste. Når det gjelder de to andre årsakene til stemmegivningen er bildet mer broket. Hovedfunnet står imidlertid fast: Ordførerkandidatenes personlige egenskaper hadde størst betydning for velgernes når de skulle velge mellom de ulike kandidatene.

I tabell 6.14 ser vi både blant kvinnene og mennene var personlige egenskaper ved kandidatene mest vektlagt, men at drøyt 10 prosent flere av mennene oppga dette som det de la mest vekt på. Blant kvinnene derimot var det en større andel som la vekt på kandidatenes oppfatninger i bestemte saker. Med hensyn til vektlegging av partitilhørighet var det ingen forskjell mellom kjønnene.

I tabell 6.15 ser vi at det igjen er den yngste aldersgruppen som skiller seg ut, selv om et absolutt flertall også i den gruppen oppga personlige egenskaper som det mest vektlagte. Vi ser at blant den yngste aldersgruppen var det relativt sett flere som vektla kandidatenes oppfatninger og partitilhørighet enn i de andre aldersgruppene.

6.6.5 Informasjon om valgordningen

Vi vet at valgdeltakelsen ved selve ordførervalget var litt lavere enn ved kommunestyrevalget. Vi ville derfor prøve å måle velgernes generelle innsikt med hensyn både til selve valgordningen og til kandidatene som sådan. Siden ordningen med direktevalgte ordførere var ny ville det være av avgjørende betydning at velgerne i kommunene fikk tilstrekkelig informasjon om ordningen før valget slik at ikke mangelen på kunnskap skulle føre til at de avholdt seg fra å bruke sin stemmerett. Vi stilte derfor utvalget en serie spørsmål som gikk på kjennskap til ordningen og kandidatene.

Mener du at du som velger fikk tilstrekkelig informasjon om den nye ordningen før valget, eller mener du velgerne burde få mer informasjon?

1. Tilstrekkelig informasjon

2. Burde få mer informasjon

3. Ikke sikker

Her ser vi at et stort flertall oppgir at de fikk tilstrekkelig informasjon om den nye valgordningen før valget. Vi har prøvd å se på effekten av hvorvidt respondentene oppfattet at de hadde fått tilstrekkelig informasjon om ordningen på deltakelsen ved ordførervalget.

Vi ser av tabell 6.17 at det å ha fått tilstrekkelig informasjon om ordningen med direktevalg på ordførere gir seg utslag både med hensyn til hvorvidt de spurte oppga å ha stemt på ordfører og på stemmedelingen. Det er altså klar tendens til at de som mener å ha fått tilstrekkelig informasjon om den nye valgordningen i større grad enn de andre deltok ved valget.

For å se om det var noen kommuner som skilte seg ut med hensyn til informasjonen til de stemmeberettigede har vi laget en oversikt over andelen som mente informasjonen var tilstrekkelig i de enkelte kommunene.

I tabell 6.18 ser vi at selv om det er en viss variasjon kommunene imellom er det i alle kommuner et solid flertall som oppgir at de hadde fått tilstrekkelig informasjon om den nye ordningen før valget.

Med hensyn til velgernes kjønn, alder og utdanning fant vi at alder hadde betydelig effekt på hvorvidt de mente å ha fått tilstrekkelig informasjon om den nye ordningen før valget.

Som vist i tabell 6.19 skilte den yngste aldersgruppen seg klart ut med knapt 60 prosent som mente å ha fått tilstrekkelig informasjon mens denne andelen for de andre aldersgruppene lå rundt 80 prosent. Det er likevel et flertall i alle grupper som oppga å ha fått tilstrekkelig informasjon.

En annen form for kunnskap som har betydning for valg er selvsagt hvorvidt velgerne kjenner kandidatene på forhånd. Vi spurte derfor om respondentene kjente kandidatene før valget.

6.6.6 Kjente du noen av ordførerkandidatene ved valget?

• Ja, kjente godt

• Ja, kjente navnene

• Nei, Kjente ingen

• Ikke sikker

Av tabell 6.20 ser vi at et stort flertall på rundt tre fjerdedeler oppgir at de kjente kandidatene godt på forhånd. Avviket mellom veid og uveid prosent forteller at tendensen til å kjenne kandidatene godt var noe mer utbredt i de mindre kommunene enn i de større, uten at forskjellen rokker ved det generelle bildet. Riktignok er det en tendens i spørreundersøkelser til at respondentene gjerne vil gi inntrykk at av de har større kjennskap til politikken enn de egentlig har som sammen med en tendens til såkalt «yeah-saying» kan være med på å øke prosentandelen som oppgir at de kjente kandidatene på forhånd, men sammenholdt med vektleggingen av personlige egenskaper ved kandidatene i tabell 6.12 er det overveiende sannsynlig at det var en meget stor andel av de stemmeberettigede som faktisk kjente godt til kandidatene på forhånd.

Av tabell 6.21 ser vi at et absolutt flertall i alle kommunene oppga at de kjente kandidatene godt på forhånd. Evenes og Norddal ligger høyest med henholdsvis 93 og 92 prosent mens Våle ligger lavest med 55 prosent. Uansett variasjonen mellom kommunene må vi kunne trekke den konklusjon at de stemmeberettigede gjennomgående hadde god kjennskap til ordførerkandidatene før valget. Sammen med vektleggingen av kandidatenes personlige egenskaper danner dette et inntrykk av at den relativt høye andelen som delte sin ordførerstemme fra sin kommunestyrestemme gjorde dette ut fra kjennskap til kandidatene og deres egenskaper. Vi vet at det i norske kommunevalg generelt har vært betydelige innslag av personvalg og denne undersøkelsen styrket helt klart dette inntrykket. Vi ser av tabell 6.22, at kjennskap til ordførerkandidatene hadde stor betydning for valgatferden. De som oppga ikke å kjenne noen av kandidatene lot i stor grad være å delta ved ordførervalget (17,4 prosent + 27,5 prosent = 44,9 prosent), mens blant dem som oppga å kjenne kandidatene godt var denne andelen betydelig lavere (5,1 prosent + 7,3 prosent = 12,4 prosent). Også når det gjelder stemmedeling hadde kjennskap til kandidatene betydelig effekt på atferden. Tendensen til å dele sine stemmer var dobbelt så stor blant dem som kjente kandidatene sammenlignet med dem som ikke kjente noen.

I tabell 6.23 ser vi at det er en liten, men klar, forskjell på kvinner og menn med hensyn til om de kjente kandidatene godt eller bare navnene på forhånd. Når det gjelder andelen som oppgir at de ikke kjente noen av kandidatene er forskjellen mellom kjønnene helt ubetydelig. Denne forskjellen mellom kjønnene kan tolkes på to måter, enten at det faktisk var en noe større andel av mennene som kjente kandidatene godt på forhånd eller at vi her har å gjøre med et velkjent fenomen i studier av velgernes politiske kunnskaper: At menn generelt uttaler seg med større selvsikkerhet enn kvinner når det gjelder innsikt og kjennskap til politiske prosesser uten at dette faktisk innebærer at mennene har større kunnskaper og innsikt.

Vi ser av tabell 6.25 at alder at kjennskap til ordførerkandidatene i betydelig grad hang sammen med alder. Den yngste aldersgruppen skiller seg klart ut med hensyn til hvorvidt de kjente kandidatene godt. Med en andel på drøyt 58 prosent er spranget opp til aldersgruppen 45–59 år med over 87 prosent betydelig. Likevel, på tross av de store forskjellene, ser vi at et klart flertall i alle aldersgrupper oppga å kjenne kandidatene godt på forhånd.

Dette med kjennskap til ordførekandidatene kan selvfølgelig betraktes som en generell indikator på politiske kunnskaper og interesse. Vi har krysset fordelingen på dette spørsmålet med alle de andre spørsmålene i undersøkelsen og generelt funnet sterke sammenhenger mellom velgernes kjennskap til kandidatene og deres atferd. Fra et forskersynspunkt må imidlertid disse sammenhengene betraktes som relativt trivielle og vi har derfor valgt å legge tabellene fra disse analysene i vedlegget.

Neste spørsmål omhandler koblingen mellom kommunestyrevalget og forsøket med direktevalg på ordfører. Vi var interessert i å finne ut av om den nye ordningen hadde noen effekt på velgernes holdninger og atferd ved selve kommunestyrevalget.

6.6.7 Medførte den nye ordningen med direkte valg til ordfører at din interesse for kommunevalget økte?

I tabell 6.25 ser vi at rundt 40 prosent oppgir at den nye valgordningen medførte at interessen for kommunevalget økte. De utgjør altså et klart mindretall, men hvorvidt dette kan sies å være lite eller mye avhenger av hvilke forventninger vi har til at institusjonelle nyordninger i seg selv skal kunne skape interesse for lokalpolitikken. Hvis noen på forhånd hadde antydet at fire av ti stemmeberettigede ville få økt interesse for valget på grunn av nyordningen er det ikke sikkert at dette ville vært betraktet som noe dårlig resultat. Sett fra et forskersynspunkt er dette på ingen måte en lav andel. Vi vet at folks interesse for valg generelt er et komplisert fenomen med mange årsaker. Hvis en faktor kan sies å stå for 40 prosent av den observerte variasjonen er dette i samfunnsvitenskapelig sammenheng et høyt tall. Det er imidlertid ikke gitt at økt interesse faktisk fører til en høyere deltakelse ved selve valget. Vi har sett litt på dette spørsmålet og laget en krysstabell der vi måler effekten av den økte interessen på selve deltakelsen ved valget til kommunestyre. I tabell 6.26 har vi delt atferden ved kommunstyrevalget i tre kategorier. Vi skiller mellom de som positivt oppga å ha stemt på et parti eller en liste, de som oppga å ha stemt men ikke ville oppgi hva og de som ikke var sikker, og til slutt de som oppga ikke å ha stemt.

I tabell 6.26 ser vi at effekten av den økte interessen for dem som oppga å ha stemt på parti eller liste var på drøyt 11 prosent. Vi ser altså en klar effekt av økt interesse for kommunestyrevalget på selve atferden valgdagen. Mens vi i tabell 6.26 så at fire av ti mente å ha fått økt interesse for kommunevalget, ga dette seg utslag i at 11 prosent flere i denne gruppen deltok ved valget enn i den gruppen som mente den nye ordningen ikke hadde medført noen økt interesse.

I tabell 6.27 ser vi, hvis vi holder Fitjar utenfor, at andelen som oppga at den nye ordningen medførte økt interesse for kommunevalget varierte fra drøyt femti prosent, der Evenes lå høyest med 55 prosent, til ned rundt 30 prosent. Fitjar skiller seg markert ut med bare 15 prosent som oppga at den nye ordningen medførte økt interesse for kommunevalget 51 .

I tabell 6.28 ser vi at de yngste, de under 30, er dem som i størst grad oppgir at selve den nye ordningen medførte at deres interesse for kommunevalget økte. Samtidig var det relativt færrest i aldersgruppen 45–59 år som oppga at interessen for kommunevalget økte. Vi har sett at aldersgruppen 45–59 år i utgangspunktet var den mest politisk aktive og det er vel naturlig at økningen i interessen ikke var like stor i den gruppen som fra før av var mest interessert. Det mest interessante her er uansett at de er de yngste som skårer høyest på dette spørsmålet.

Et annet spørsmål som har vært oppe i forbindelse med innføringen av direktevalg på ordfører er om dette vil føre til at lokale saker blir vektlagt i større grad enn de gjorde før. Vi spurte derfor om respondentene mente at den nye ordningen førte til at de la større vekt på lokale saker ved dette valget enn tidligere.

6.6.8 Medførte den nye ordningen med direkte valg til ordfører at du la større vekt på lokale saker ved dette valget enn tidligere?

Her ser vi at omtrent fire av ti oppgir at de la større vekt på lokale saker ved dette valget som en følge av den nye ordningen, se tabell 6.29. Igjen er det slik at selv om ja-andelen utgjør et mindretall så er en andel på drøyt 40 prosent på ingen måte noe lavt tall. Igjen må vi se andelen i forhold til hvilke forventninger det er rimelig å ha til at en institusjonell endring som prøves ut for første gang skal gi utslag i store endringer i velgerskaren.

Vi har sett på effekten av den økte vektleggingen på lokale saker på deltakelsen ved ordførervalget.

I tabell 6.30 ser vi at de som mente at ordningen hadde ført til at de i større grad enn tidligere la vekt på lokale saker også deltok ved valget i større grad enn de som ikke la større vekt på lokale saker.

I tabell 6.31, som er vist under, ser vi at variasjonene kommunene i mellom med hensyn til økt vekt på lokale saker var til dels betydelig. Høyest ligger Alvdal med 64 prosent og lavest ligger Nes med 28 prosent. Virkningen av forsøket når det gjelder vektlegging av lokale saker var altså i betydelig grad avhengig av lokal kontekst.

Med hensyn til bakgrunnsvariablene fant vi at både kjønn og alder hadde betydning for om velgerne la større vekt på lokale saker. Som vist i tabellene 6.32 og 6.33 var det de under 30 år og kvinnene som i størst grad oppga å ha lagt større vekt på lokale saker som et resultat av forsøket, selv om de også blant disse gruppene utgjorde et mindretall.

Ved direktevalg på personer til utøvende organer er det rimelig å forvente at velgerne i større grad legger vekt på personer enn partiprogrammer sammenlignet med vanlige partivalg. Vi spurte derfor respondenten om dette.

6.6.9 Medførte den nye ordningen med direkte valg til ordfører at du la større vekt på personer (kandidatene) enn på partiprogrammene i forhold til tidligere?

I tabell 6.34 ser vi klart a t et flertall mener å ha lagt større vekt på personer enn på partiprogrammer i forhold til tidligere. Dette er vel et av de minst overraskende funnene i vårt materiale, men styrker selvfølgelig den generelle antakelsen om at direktevalg dreier interessen fra partier og programmer til personer.

Av tabell 6.35 ser vi at vektleggingen av personer hadde betydelig effekt både på selve deltakelsen og på stemmedelingen. Med hensyn til stemmedelingen ser vi at en dobbelt så stor andel av dem som la større vekt på personer enn programmer delte sine stemmer.

Desto mer interessant er det å se om vi kan finne variasjoner kommunene i mellom med hensyn til dette spørsmålet.

I tabell 6.36 ser vi at andelen som la større vekt på personer enn programmer varierte fra 70 prosent i Alvdal til 42 prosent i Skånland. Under har vi laget en tabell for sammenhengen mellom kjennskap til kandidatene og vektlegging av personer.

Fordelingen i tabell 6.37 viser at det naturlig nok er en meget sterk sammenheng mellom kjennskap til kandidatene og vektlegging av personer. Vi ser at dem som ikke kjente kandidatene på forhånd i langt større grad vektla deres partitilhørighet. Dette er i overenstemmelse med det vi ville forvente når det gjelder forholdet mellom partier og personer i lokalpolitikken.

Tre påstander om den nye ordningen

De neste tre spørsmålene omhandler velgernes oppfattelse av egen kompetanse i forhold til det lokale politiske systemet. Spørsmålene er utformet som påstander og respondentene ble bedt om å svare på om de var helt eller delvis enig, helt eller delvis uenig, eller om de verken var enig eller uenig i hver og en av de tre påstandene.

Den første påstanden i denne delen av undersøkelsen omhandler hvorvidt velgerne synes den nye valgordningen var enkel å forstå.

6.6.10 Påstand: Den nye valgordningen med direkte valg til ordfører var enkel å forstå

Her ser vi at et overveldende flertall på 8 av 10 respondenter sa seg helt enig i at den nye ordningen var enkel å forstå og legger vi til andelen som sa seg delvis enig kommer vi til at 9 av 10 synes ordningen var enkel å forstå. Det er altså ikke noe grunnlag for spekulasjoner om at de tekniske aspektene ved den nye valgordningen var til noe hinder for deltakelsen ved ordførervalget. I tabell 6.38 har vi slått sammen kategoriene «helt enig» og «delvis enig» for oversikten over fordelingen på kommuner.

Av tabell 6.39 ser vi at inntrykket om at ordningen var enkel å forstå også gjelder for de enkelte kommunene. Vardø ligger lavest med 80 prosent som var helt eller delvis enig i at ordningen var enkel å forstå, mens prosentandelen for flere av de andre kommunene er helt opp i 97.

6.6.11 Påstand: den nye valgordningen gir meg større innflytelse i lokalpolitikken

Som det fremgår av tabell 6.40 var det samlet et solid flertall som var helt eller delvis enig i at den nye ordningen gir dem større innflytelse i lokalpolitikken. I tabell 6.41 har vi målt effekten av dette på selve valgatferden ved ordførervalget. Vi har også her slått sammen kategoriene «helt enig» og «delvis enig» til «enig» og «delvis uenig» og «helt uenig» til «uenig».

Det kanskje mest interessante i denne tabellen er de små effektene forventningene om større innflytelse i lokalpolitikken hadde på valgatferden. Med hensyn til stemmedelingen, for eksempel, ser vi at differensen mellom den som er helt eller delvis enig og den som er helt eller delvis uenig er på 7,1 prosent

Som vi ser av tabell 6.42 var det til dels betydelig variasjon med hensyn til hvorvidt velgerne mente at den nye valgordningen ville gi dem større innflytelse i lokalpolitikken. Vi ser at mens 73 prosent i Hareid sa seg helt eller delvis enig i denne påstanden var det bare 35 prosent som mente det samme i Fitjar. Den lokale konteksten har altså betydelig innvirkning på velgernes oppfatninger med hensyn til dette spørsmålet.

6.6.12 Påstand: den nye valgordningen gjør ordførerkandidatene mer lydhøre overfor velgerne

Tabell 6.43 viser at et overveldende flertall mener at den nye ordningen gjør ordførerkandidatene mer lydhøre overfor velgerne. Til sammen sier nesten 70 prosent seg helt eller delvis enig i denne påstanden.

Også i tabell 6.44, må det mest fremtredende sies å være den lave effekten av forventninger om at kandidatene blir mer lydhøre på valgatferden. Med hensyn til stemmedelingen, for eksempel, ser vi at det var ingen forskjell mellom dem som var enige og dem som var uenige i påstanden. Det eneste vi kan si er at tendensen til å sitte hjemme var noe lavere blant dem som var enige i påstanden enn i de andre gruppene. Dette kan imidlertid knapt sies å være noen overraskelse.

Også her er det Fitjar som skiller seg ut med under halvparten som sa seg helt eller delvis enig i påstanden, tabell 6.45. Ellers varierer det fra 57 prosent i Trysil og Våle og opp i 83 og 85 prosent i Samnanger og Alvdal. Med unntak for den spesielle situasjonen i Fitjar, må den generelle konklusjonen bli at et solid flertall av velgerne i forsøkskommunene hadde forventninger om at ordførekandidatene ville bli mer lydhøre overfor velgerne.

Konklusjon:

I følge denne spørreundersøkelsen er det grunn til å konkludere med at velgerne i de tyve kommunene som resultat av forsøket med direktevalg på ordfører generelt fikk 1) økt interesse for lokalvalget, 2) de la i større grad vekt på personlige egenskaper ved ordførekandidatene, 3) de la større vekt på lokale saker enn tidligere og 4) de fikk større forventninger med hensyn til egen innflytelse på lokalpolitikken såvel som med hensyn til 5) kandidatenes lydhørhet overfor velgerne. Undersøkelsen viser at alt dette hadde en effekt på valgdeltakelsen, men at denne effekten ikke ga seg utslag i at deltakelsen for disse kommunene avvek særlig fra den generelle trenden. Dog var nedgangen for disse kommunene litt mindre enn for landsgjennomsnittet.

Vi vil trekke frem to spesielle trekk ved velgeratferden i de tjue kommunene:

For det første, selv om er grunn til å anta at det i stor grad var de som i utgangspunktet var mest interessert i politikk som opplevde å få økt sitt engasjement, er det likevel verd å understreke det var den yngste aldersgruppen som i størst grad oppga at interessen for valget økte som en konsekvens av forsøket. Det var samtidig i denne gruppen vi fant den høyeste andelen som oppga at de burde ha fått mer informasjon om den nye ordningen før valget. Hvorvidt den yngste aldersgruppen avvikende holdninger og atferd i forhold til de andre skyldes en livsfaseeffekt, altså at de som er unge ennå ikke er mobilisert inn i politikken og at de derfor viser mindre kunnskaper, interesse og engasjement ved lokalvalget, eller en generasjonseffekt, at de nye generasjonene ikke fenges av tradisjonelle lokalvalg men ser med økt interesse på nye ordninger, kan ikke vi avgjøre på bakgrunn av denne undersøkelsen. Dette skyldes ganske enkelt at vi i denne undersøkelsen bare har informasjon om velgernes interesse, holdninger og atferd på ett tidspunkt. For å kunne si noe mer om hvorvidt de yngstes økte interesse for lokalvalget i de tjue kommunene er noe de vil ta med seg etterhvert som de blir eldre må en tilsvarende undersøkelse gjennomføres om noen år slik at vi får data fra flere tidspunkt.

For det andre er det ingen tvil om at lokal kontekst hadde mye å si for hvordan forsøket ble oppfattet av velgerne i de ulike kommunene. Forskjellene kommunene i mellom var gjennomgående mye større enn mellom ulike aldersgrupper, kjønn, utdanningsgrupper, kommunetyper og beliggenhet. Verken kommunenes relative størrelse eller deres geografiske plassering hadde nevneverdig innvirkning. Forsøket førte ikke på noen måte til en svekkelse

Vi har også sett at om lag 30 prosent av velgerne delte sin stemme ved valg av ordfører og valg av representanter til kommunestyret. Dette må sies å være et høyt tall. I Sverige har stemmedeling («röstsplitting») ved lokalvalg og riksdagsvalg vært mulig siden 1970. På det tidspunktet var det bare 6 prosent som benyttet seg av denne muligheten, og andelen har økt nokså langsomt. I dag er det fortsatt bare drøyt hver femte velger som deler sin stemmegivning på denne måten 52 . Når så mange som 68 prosent oppgir at de tror ordningen vil gjøre kandidatene mer lydhøre overfor velgerne, tyder i alle fall dette på at det finnes betydelige forventninger til ordningen blant innbyggerne i forsøkskommunene. At slike forventninger ikke uten videre gir seg utslag i engasjement og deltakelse er en annen sak, og som vi skal komme nærmere tilbake til avslutningsvis.

Et supplerende – og i en viss forstand mer nasjonalt representativt bilde av hva norske velgere synes om en ordning med direkte valg av ordfører – kommer frem i data som vi har fått stilt til rådighet fra den nasjonale valgundersøkelsen som foretas i regi av Institutt for samfunnsforskning, men som ennå ikke er ferdig analysert 53 . I kommuner uten direktevalg til ordfører ble velgerne bedt om å ta stilling til en påstand om at «Ordfører bør velges direkte av innbyggerne fremfor å bli valgt av kommunestyret slik det er i dag». Her sier 66 prosent seg helt eller nokså enig (48,2 prosent helt og 17,5 prosent nokså enig) i dette, mens 30,6 prosent er delvis eller nokså uenig (17,7 prosent er helt uenig) 54 . I kommuner hvor forsøket ble gjennomført, ble respondentene bedt om å ta stilling til en påstand om at «Prøveordningen her i kommunen med direkte valg av ordfører – blant alle innbyggerne og ikke av kommunestyret – bør fortsette.» Her sa hele 81,5 prosent seg helt (63,0 prosent) eller delvis (18,5 prosent) enig i denne påstanden, mens 9,6 prosent var helt uenig og 4,7 nokså uenig 55 .

6.7 Rekruttering

Spørsmål 4: I hvilken grad og på hvilken måte har forsøket påvirket utvalgs- og rekrutteringsprosessen i de aktuelle kommunene: og herunder også selve valgkampen?

Som vi ser har ordningen direkte valg av ordfører hatt liten betydning for hvem som ble ordførerkandidat for partiene valget 1999. 64 av ordførerkandidatene mente at de ville ha stått øverst på partilisten uansett hvilken ordning som var gjeldende, mens direkte valg av ordfører hadde betydning for at 21 ordførerkandidater ble kandidater. Elleve ordførerkandidater stilte opp som en direkte følge av ordningen, hadde det ikke vært for direktevalget ville de ikke ha vært ordførerkandidat. Noen av disse kandidatene har en jobb som gjør at de ikke kan drive politikk på deltid, valget ble derfor: Bli politiker på heltid (gjennom å bli valgt til ordfører) eller stå helt utenfor det politiske arbeidet. Ti andre kandidater mente at partiet valgte dem til ordførerkandidat på grunn av direkte valg av ordfører. Hele ni ordførerkandidater sier at de var de eneste i partiet som overhode var villig til å ta på seg en slik jobb. I dette tilfellet kan vi si at disse partiene nødvendigvis ikke trengte å stille med ordførerkandidat, men problemet var mer generelt enn som så; problemet var å i det hele tatt få noen til å stå øverst på partilisten. Når dette spørsmålet var avklart mente mange at når partiet først stilte liste var det naturlig at 1. kandidaten stilte opp som partiets ordførerkandidat. De trodde at man dermed var med i det gode selskap, fikk være med på fellesmøter, folkemøter og kunne undertegne avisinnlegg med «ordførerkandidat»; noe som ble betraktet som viktige for å kunne være en viktig del av valgkampen. I noen tilfeller viste dette seg å være riktig, i noen kommuner ble partiene uten ordførerkandidater for eksempel ekskludert når det ble arrangert ordførerdueller. I andre kommuner var det ikke noe forskjell mellom partier med og uten ordførerkandidat, i folkemøter eller andre tilstelninger møtte partier uten ordførerkandidat likevel med representant på lik linje med de andre partiene.

Av tabell 6.46 ser vi at 76 prosent av ordførerkandidatene som stilte til valg ville ha vært partiets førstevalg uansett hvilken valgordning som hadde blitt benyttet. Flere av disse ordførerkandidatene tror imidlertid at denne trenden kan endre seg hvis direkte valg av ordfører blir permanent. De tror at nominasjonskomiteen ikke hadde tenkt grundig gjennom hvilke konsekvenser et direktevalg i realiteten kunne innebære. De tror at partiene ved en eventuell gjentakelse av direktevalg av ordfører vil være mer bevist sine valg av kandidater; om og eventuelt på hvilken måte dette kan slå ut er umulig å si.

6.8 Konstitueringen

Selv om de uttalte målsettingene ved forsøket først og fremst var knyttet til prosesser før og under selve valget, er det etter vårt skjønn også interessant å se på konsekvenser av ordningen som kommer til uttrykk etter at selve valget er avholdt. Noen av disse kan bare studeres etter en viss tid og over et visst tidsrom, og dette vil det være aktuelt å komme tilbake til senere. Den siste fasen vi i denne rapporten skal gå inn på, dreier seg om selve konstitueringen av de kommunale organ etter at valgresultatet forelå. Selv om spørsmålet om hvem som skulle bekle det viktigste politiske vervet – ordførerposisjonen; og i to kommuner også vervet som varaordfører – allerede var avgjort av folket i direkte valg, gjenstår fortsatt en rekke posisjoner som skal besettes gjennom valg i de nye kommunestyrene.

Mange partier begrunnet deltakelsen i forsøket ut fra at man blant annet ville unngå de forhandlinger, tautrekking og koalisjonsdannelser («hestehandelen») som ofte finner sted i kommunestyrene etter hvert valg. Hvem som skulle bekle kommunens øverste politiske verv var overlatt til velgerne å utpeke, dermed ville det ikke være så mange posisjoner igjen til politikerne å fordele seg imellom. Vi skal nå se nærmere på hvordan konstitueringen i de nitten kommunene foregikk. Datagrunnlaget er telefonsamtaler med den nyvalgte ordføreren cirka seks måneder etter valget. Det er med andre ord sittende ordførers fortolkning av hendelsesforløpet etter valget som her kommer til uttrykk.

Konstitueringen i de nitten kommunene har vi delt inn i tre kategorier, avhengig av hvordan den forløp. I den første kategorien foregikk konstitueringen på en slik måte at fordelingen av posisjonen som varaordfører og andre politiske verv i kommunen ble vedtatt med bakgrunn i konsensus mellom alle partiene. I den andre kategorien har vi plassert kommuner der konstitueringen også hadde et uproblematisk forløp, men der fordelingen av posisjoner og verv ble et resultat av forhandlinger og koalisjonsdannelser mellom partier i kommunestyret. I den tredje og siste kategorien finner vi kommuner hvor konstitueringen etter valget ble oppfattet som en turbulent og vanskelig prosess.

6.8.1 Konsensus

I seks kommuner (Nes, Kvinesdal, Vestnes, Gjemnes, Salangen og Målselv) foregikk konstitueringen helt smertefritt, i den forstand at fordelingen av politiske verv ble vedtatt enstemmig. Veien mot målet varierte endel i disse seks kommunene. To kommuner oppnevnte en valgkomité som utarbeidet et forslag til fordeling av politiske verv. Forslagene ble enstemmig vedtatt i kommunestyrene. I de fire andre kommunene kalte ordfører inn alle partiene til møte for å foreta en fordeling i fellesskap. I noen kommuner ble det bare avholdt møter der alle partiene var representert, i andre kommuner ble det både avholdt fellesmøter og møter der bare noen partier var tilstede. Dette ble gjort for å få til en konstruktiv dialog. I en kommune fikk alle partiene på første møte uttrykke hvilken posisjon de ønsket mest, og dette dannet utgangspunktet for det videre arbeidet.

En ordfører påpeker at når kommunen har både gjennomgående representasjon og kjønnskvotering å ta hensyn til, så er partiene nødt til å samarbeide for å få kabalen til å gå opp. En annen ordfører mener at direktevalg av ordfører var årsaken til at det var mulig å få til en fordeling av posisjonene som alle partiene var enige i. I og med at ordførerposisjonen allerede var besatt, var det største stridsspørsmålet borte. Den nyvalgte ordfører fikk dermed en ny rolle som en tilnærmet nøytral part; en slags mekler eller koordinator mellom de ulike partiene – også sitt eget. Denne ordføreren mener at det ville ha vært problematisk å ha en slik prosess under tradisjonelle omstendigheter der valg av ordfører er en del av konstitueringen. En eventuell møteinnkalling av en tilfeldig partileder vil automatisk bli oppfattet som et ledd i et spill om posisjoner, noe som vil resultere i tradisjonell blokkdeling og forhandlinger.

Enighet i tilknytning til konstituering blir stadig mer uvanlig. Antall kommuner hvor valget av ordfører skjer enstemmig har sunket betraktelig ved de siste tre lokalvalgene. I 1993 56 gjorde kommunestyret enstemmige valg av ordfører i 133 kommuner i Norge (30,6prosent), i 1995 var antallet slike kommuner redusert til 88 (20,2prosent) og ved høstens valg (1999) var antallet kommuner kommet ned i 51 (11,7prosent) (Kommunal Rapport 13. mars 2000). Til sammenlikning var konsensus, om fordeling av politiske verv, gjeldende i 6 av 19 kommuner med direktevalg av ordfører, det vil si 31,6 prosent. Selv om tallmaterialet er lite og at direktevalg kun har vært forsøkt en gang, ser vi (likevel) at relativt sett flere kommuner med direktevalg av ordfører kommer frem til enighet i fordeling av posisjoner, enn kommuner som ikke var med i forsøket. Denne sammenlikningen er likevel ikke uproblematisk. I konstituering som følger Kommuneloven er gjerne det største stridsspørsmålet knyttet til besettelse av ordførervervet, som den viktigste politiske posisjonen i kommunen. Ved direkte valg av ordfører er kampen om den gjeveste posisjonen allerede avgjort. Ordningen kan derfor i seg selv kanskje være et bidrag til å forklare den økte enigheten ved konstitueringen innen kommuner som forsøkte direkte valg av ordfører.

6.8.2 Forhandlinger og koalisjonsdannelser

Sju av kommunene med direktevalg av ordfører hadde en konstituering som forløp uten store problemer, men fordelingen av varaordfører og andre politiske verv kom som et resultat av at det ble dannet politisk koalisjoner eller inngått valgteknisk samarbeid. Selv om tradisjonelle redskaper til fordeling av politiske posisjoner ble benyttet, påpekte ordførerne at konstitueringen var langt enklere etter dette valget enn det har vært tidligere. Samarbeidene som ble inngått har ikke skapt problemer for det videre samarbeid i kommunestyret.

I Evenes og Ibestad har ordførerpartiet valgte å inngå et politisk samarbeid med andre parti(er), slik at ordfører har flertallet bak seg i kommunestyret. I Alvdal og Kvæfjord inngikk ordførerpartiet et valgteknisk samarbeid med ett annet parti. I Våle, Bokn og Skånland kommune ble det dannet et valgteknisk samarbeid der ordførerens parti ikke var representert. To av de tre sistnevnte ordførerne uttrykte skuffelse over at noen av de andre partiene valgte tradisjonelt valgteknisk samarbeid, før direktevalgt ordfører fikk anledning til å sammenkalle alle partiene til et fordelingsmøte, slik som tilfelle var i den gruppen vi har beskrevet ovenfor.

6.8.3 Vanskelig konstituering

Seks av nitten direkte valgte ordførere har karakterisert konstitueringen etter valget som turbulent eller vanskelig (Trysil, Samnanger, Hareid, Norddal, Lyngen og Vardø). Det er her snakk om seks ulike hendelsesforløp, som vi her ikke har mulighet til å gå inn på i detalj. Det gjennomgående i disse kommunene var at forhandlingene og tautrekkingen om politiske verv har «flyttet seg nedover» i det politiske systemet, og at kampen om de nest øverste posisjonene (så som plass i formannskap, leder av (hoved)utvalg, osv.) ble stor.

Der det ble gjort forsøk på samarbeid mellom alle partiene, strandet dette forsøket på at noen stilte «for store krav» til å kunne innfris. Politiske strategier er også en benevnelse som i stor utstrekning kan karakterisere hendelsene som fant sted i disse kommunene.

6.8.4 Ordførernes kommentarer til konstitueringen

I én kommune blir forsøksordningen anført som en årsak til hestehandler etter valget. Argumentet var at direktevalg medfører at politikken blir mer personrettet, og at personfokuseringen i sin tur fører til at partiene blir mer opptatt av posisjoner enn av politikk.

I de fleste kommunene råder det likevel en positiv holdning til det politiske arbeidet som skal gjøres fremover. Uavhengig av hvordan konstitueringen foregikk rapporterer de fleste om et godt politisk klima, der samarbeid står svært høyt. Flere ordførere poengterer at de ser det som viktig at flere/(alle) partier(ene) får en fot innenfor den politiske kjernen, slik at alle kan være med å diskutere politiske saker fra starten av – at alle blir tatt med på råd, og ingen blir stående utenfor. Inkludering av politiske motstandere er sundt både for det politiske samarbeidsklimaet i kommunene, samtidig som politiske vedtak kan få en høyere politisk forankring i alle partiene og dermed også i hele kommunen, blir det hevdet.

De fleste ordførerne sitter i mindretall i kommunestyret, men få ser på det som et problem. De mener at det viktigste ikke er å vinne en sak, men at demokratiet fungerer. Flere ordførere mener at opposisjonen er blitt mer bevist sin posisjon, i positiv forstand. De prøver mer enn i tidligere perioder å følge opp saker de tok opp i valgkampen. Det virker som om de føler et større ansvar overfor velgerne enn tradisjonelle 1.liste kandidater gjorde.

6A Spørsmålene fordelt på de enkelte kommuner