8 Personvalg til stortings-, fylkestings-, og kommunestyrevalg

Utvalget har fått som mandat å; «vurdere korleis og kor mykje innverknad veljarane skal ha på personvalet gjennom retting på listene» (kgl. Res. 3 oktober 1997). Dette kapitlet vurderer alternative modeller for personvalg til stortings-, fylkestings-, og kommunestyrevalg.

Samtlige utvalgsmedlemmer foreslår en ordning med personvalg hvor velgerne gis reell innflytelse på personvalget innen visse grenser. Det gjelder både ved Stortings- og kommunevalgene. Det er flere argumenter for dette. For det første vil det å introdusere, og å utvide personvalget, tilpasse den norske valgordningen til den faktiske utviklingen på velgernivå. Kunnskapssamfunnet har gitt det norske samfunnet et kvalifisert velgerkorps, der medbestemmelse oppfattes som en stadig viktigere verdi. For det andre må reformen ses på bakgrunn av at en stadig mindre andel av befolkningen er partimedlemmer. Dette kan bety at stadig færre er med på å bestemme hvilke kandidater velgerne har å velge mellom. For det tredje er personvalget viktig for velgerne, og spesielt gjelder dette for kommunestyrevalgene. I kommunene har personvalget lange tradisjoner. Forutsetningene for at velgerne skal ha kunnskap om de kandidatene som stiller på listene er gode. Ikke minst har spørsmålet om hvem en vil la seg representere av stor innflytelse på velgernes partivalg. For det fjerde er vervet som folkevalgt formelt sett et personlig verv, og ikke et partiverv. Dette innebærer at selv om en representant forlater sitt parti i løpet av valgperioden, så består vervet som folkevalgt. Et større innslag av personvalg vil ytterligere bidra til å formalisere dette forholdet. For det femte er det en tendens til at konfliktene i en rekke prinsipielle politiske spørsmål like mye går gjennom de politiske partiene som mellom dem. Personvalget vil dermed gi velgerne større muligheter for å stemme på kandidater som har samme oppfatning som de selv i aktuelle politiske stridsspørsmål.

Kapitlet har syv hovedoverskrifter: 1) det gjøres først rede for gjeldende rett på feltet, 2) den norske debatten om personvalg blir så sett i historisk lys, 3) alternative former for personvalg vurderes, 4) personvalget som en kanal for politisk deltakelse drøftes, 5) eventuelle negative/positive effekter av å introdusere, og utvide, personvalget diskuteres, 6) så ses det på hvordan konkrete varianter av personvalg kan tenke seg å slå ut med bakgrunn i data fra stortingsvalget 1997 og kommunestyrevalget 1995, 7) før kapitlet ender opp med å diskutere forsøket med direktevalg av ordfører i 1999-valget.

8.1 Personvalget i dag

Storting- og fylkestingsvalg er rene partivalg, velgerne kan endre på stemmesedlene, men det har i praksis ingen innvirkning. Ved kommunestyrevalg har personstemmene større effekt. Regelverket for de ulike typer valg er således utformet forskjellig.

Stortings- og fylkestingsvalg

Valglovens § 44 bestemmer på hvilke måter velgerne kan endre på stemmesedlene ved stortings- og fylkestingsvalg:

«Rekkefølgen av kandidatnavnene på stemmesedlene regnes slik velgeren har angitt den ved plassen på stemmeseddelen eller ved tilføyd nummer. Et kandidatnavn kan strykes ved å sette strek over navnet».

Reglene for kandidatoppgjøret finner en i valglovens § 52:

«En teller først bare de navn som står som nr. 1 på stemmesedlene. Den kandidat som får flest stemmer ved denne opptelling er valgt. Skal listen ha mer enn en representant teller en deretter opp de navn som står som nr. 2 på stemmesedlene. Den kandidat som får flest stemmer sammenlagt ved de to opptellingene, når en ser bort fra den allerede valgte, er valgt. På samme måte fortsetter en, inntil alle de representantplasser listen skal ha er besatt. Navn på personer som ikke er valgbare, settes ut av betraktning ved opptellingen, og de etterfølgende kandidater rykker opp. Hvis flere kandidater har fått like mange stemmer, anses den valgt som står først i rekkefølgen på listen».

§ 52 er dermed utformet på en slik måte at retting på listene ikke har effekt. Overå m.fl. (1997 s. 291) oppsummerer innslaget av personvalg ved stortings- og fylkestingsvalg slik:

«Opptellingen ved stortingsvalg og fylkestingsvalg består i å telle stemmesedlene for den enkelte valgliste. … Kandidatnavnene er uten betydning i denne sammenheng. En foretar ingen registrering av velgernes eventuelle endringer når det gjelder kandidatnavnene. Slike rettelser vil bli registrert av fylkesvalgstyret dersom det finner det nødvendig».

Skal personstemmene få effekt ved stortings- og fylkestingsvalg må en og samme kandidat, få halvparten av et partis stemmetall (+1) som personlige stemmer (stemmetall: 2). Dette har aldri skjedd.

Kommunestyrevalg

Reglene for personvalget i norske kommunestyrevalg er unike i internasjonal sammenheng. Bare Sveits og Luxemburg har regler som til en viss grad kan sammenliknes. Velgerne har et relativt stort handlingsrom til å rette på listene. Valglovens § 44 bestemmer at:

«Et kandidatnavn kan strykes ved å sette strek over navnet. Ved kommunestyrevalg kan velgeren gi en tilleggsstemme til kandidater som står på den valgliste stemmeseddelen gjelder. Dette kan gjøres ved å sette et kryss. … Ved kommunestyrevalg kan velgeren føre opp en gang inntil så mange kandidatnavn fra andre valglister som svarer til en fjerdedel av antallet representanter som skal velges, avrundet nedover til nærmeste hele tall. I kommuner hvor kommunestyret har 19 eller færre representanter, kan det likevel føres opp inntil 5 navn. Navn på personer som ikke står på noen offisiell valgliste, settes ut av betraktning.»

Reglene for kandidatoppgjøret er plassert i valglovens § 65:

«Når det er avgjort hvor mange representantplasser hver liste skal ha, undersøker en hvor mange stemmer hver kandidat på disse listene har fått. Her tar en også med stemmer kandidater har fått på stemmesedler som gjelder andre valglister, jf. § 48 femte ledd annet punktum. Navn på personer som ikke er valgbare settes ut av betraktning. Deretter besettes hver listes plasser med de kandidater på vedkommende liste som har fått flest stemmer, i rekkefølge etter stemmetall, og i tilfelle av stemmelikhet, etter rekkefølge på listen».

Valglovens § 65 er, i utgangspunktet, utformet slik at personvalget overlates til velgerne. Partienes interesser ivaretas derimot gjennom to forhold, begge reduserer effekten av velgernes innvirkning på personvalget: 1) Velgerne kan kun velge mellom de kandidater som er nominert på de ulike listeforslagene, og 2) partiene kan forhåndskumulere kandidater. En forhåndskumulert kandidat er oppført to ganger på listeforslaget 1 . Det er ingen begrensning med hensyn til hvor mange kandidater et parti, eller en liste, kan forhåndskumulere. Er en kandidat forhåndskumulert fungerer reglene for kandidatoppgjøret, i forholdet mellom de forhåndskumulerte kandidatene og de som ikke er det, på samme måte som ved stortings- og fylkestingsvalg.

I kommunestyrevalgene kan velgerne dermed gjøre følgende endringer på stemmesedlene:

• «Premiere» kandidater ved å gi tilleggsstemmer, dvs. kumulere kandidater. En kandidat kan bare kumuleres en gang, det gjelder også de kandidater som partiene har forhåndskumulert. Forhåndskumulerte kandidater kan dermed få opp til tre kandidatstemmer for hver stemmeseddel. Det er ingen begrensninger på hvor mange kandidater velgerne kan kumulere.

• «Premiere» kandidater ved å overføre personer fra andre lister, dvs. å gi en « slengerstemme» . Retten til å føre opp «slengere» ble fjernet før valget i 1975, men tatt inn igjen i 1979 etter kraftige protester. Fra 1979 ble det ikke lenger mulig for velgerne å føre opp navn som ikke stod på noen av de andre offisielle valglistene (såkalte «ville kandidater»).

• «Straffe» kandidater ved å stryke navn fra stemmeseddelen. Kandidater som strykes, taper kandidatstemmer tilsvarende antallet strykninger.

Partienes rett til å forhåndskumulere kandidater, fungerer endelig som en motvekt mot velgernes rettinger på listene.

Ved stortings- og fylkestingsvalg har debatten handlet om å utvide personvalget, mens det er reist krav om å begrense personvalget ved kommunestyrevalg.

8.2 Debatten om personvalget: Sentrale problemstillinger

Diskusjonen om personvalget har en lang historie, temaet er drøftet i en rekke offentlige utredninger fra tidlig på 1900-tallet. Referanser til debatten finner en i Valgordningskommisjonen av 1917, i Odelstingsproposisjonen av 1920, i Stortingsbehandlingen i 1920, i Valgordningsnemdas innstilling av 1927, i Stortingsbehandlingen i 1953, i Kommunevalglovsutvalgets innstilling av 1948, i Kommunestyrevallovnemndis innstilling av 1960, i Interpellasjonsdebatten i Stortinget i 1968, i NOU 1973: 38 , Personvalg ved stortingsvalg og kommunalvalg, og endelig i NOU 1982: 6 . Om en ny valglov. NOU 1973: 38 behandlet utelukkende spørsmålet om personvalg , og danner bakgrunnsteppet for denne gjennomgangen. NOU 1982: 6 , reiser også flere interessante problemstillinger.

I NOU 1973: 38 oppsummeres debatten om personvalget slik (s. 10):

«Utvalget har tatt sitt utgangspunkt i den kritikk som i alminnelighet reises mot valgordningen, og som kort kan oppsummeres slik:

1. Ved stortingsvalg har velgerne ingen reell innvirkning på personvalget. Det samme gjelder ved kommunalvalg så langt partiene har forhåndskumulert på de offisielle valglister.

2. Nominasjonsmøtene preges av små, men mektige gruppers innflytelse.

3. Ved kommunalvalg kan små grupper ved organiserte, men hemmelige retteaksjoner mot valglistene, få fram et valgresultat som ikke er i samsvar med oppfatningen blant velgerflertallet.

4. Valgreglene er for kompliserte og for lite kjente og forståtte blant velgerne»

Debatten reiser viktige prinsipielle spørsmål, samtidig som det rettes fokus på uheldige konsekvenser av spesifikke elementer ved de eksisterende reglene. Debatten systematiseres her med utgangspunkt i de ulike typer valg.

Stortings- og fylkestingsvalg

Det tradisjonelle argumentet mot personvalg ved stortings- og fylkestingsvalg er partienes nøkkelrolle på disse nivåene i styringssystemet. Likevel var personelementet sterkt i den første fasen av den norske demokratiseringsprosessen. Grunnloven fra 1814 bygde på indirekte valg, velgerne stemte på valgmenn, som i sin tur stemte på konkrete stortingsrepresentanter. I 1905 ble det innført direkte valg med flertallsvalg i enkeltkretser. Fra 1919, da Stortinget vedtok å endre grunnloven og introdusere forholdstallsvalg i kretser med flere mandater, ble så partidemokratiet dominerende, også i lovverket.

Valgordningskommisjonen av 1917 slo fast at personvalget ved stortingsvalg var avgjort med nominasjonen. Velgernes mening om kandidatene kunne likevel bringes på det rene ved «et prøvevalg blant partiets vælgere eller repræsentanter for disse. Dette vil da i almindelighet en partiorganisasjon ta seg av» (NOU 1973: 38 s. 11). Innstillingens konklusjon var at det måtte være opp til partiene selv å avgjøre om velgerne skulle få uttrykke seg om kandidatene.

Valgordningsnemda av 1927 var først ute med å ta tak i debatten om partienes grep om personvalget (NOU 1973: 38, Ibid):

«Den viktigste innvending som har vært reist mot vår gjeldende valgordning – ved siden av at forholdsmessigheten ikke er fullstendig – er at stemmegivningen foregår ved partilister. Det er partiene som er herre over hvilke personer som skal komme på listen. Ved valget er det praktisk talt ingen utsikt til at velgerne kan få valgt andre kandidater enn de som står øverst på listen».

Valgordningsnemda vurderte, som en alternativ metode for å peke ut kandidater, det svenske systemet med forholdstallsvalg. Konklusjonen var at dette ville innebære en svært moderat justering i forhold til den eksisterende ordningen (NOU 1973: 38 s. 62):

«Efter den nugjeldende svenske valglov kan en gruppe av partiets velgere opnå å sette sin første kandidat igennem, dersom de mønstrer et så stort stemmetall at dette utgjør partiets valgkvotient, dvs. stemmetallet dividert med det antall mandater som tilfaller partiet, øket med 1. … Det som velgerne vil ha klart for seg efter den svenske ordning like meget som efter den norske, er at rekkefølgen på listen er avgjørende. Nevden antar imidlertid at heller ikke de svenske regler – inpasset i vår ordning – vilde gjøre noget nevneverdig forandring i dette forhold. Det vilde bare være i de tilfelle hvor et parti får flere mandater i samme valgkrets at det overhodet blev noen forskjell. Får et parti for eksempel 3 mandater vil en fjerdepart av partiets velgere ved å sette den samme kandidat op som nr. 1 opnå å få ham valgt, selv om han på partilisten står lenger nede i rekkefølgen. Også i slike tilfeller antar man at det ytterst sjelden vil være mulig for en fraksjon å mønstre så mange stemmer ved valget at de på denne måte vil kunne opnå å få sin kandidat valgt».

Spørsmålet ble drøftet på ny i 1953, da Stortinget behandlet forslaget fra valordningskommisjonen av 1948. Mindretallet ønsket et større innslag av personvalg, og foreslo at (Ibid s. 63):

«det kan og bør rettes noe på ved å la kandidatenes samlede stemmetall på listens samtlige representantplasser være avgjørende for valget etter at stemmer avgitt på 2. plass på stemmeseddelen er delt med 2, på 3. plass med 3, på 4. plass med 4 osb».

I NOU 1973: 38 , Personvalg ved stortingsvalg og kommunalvalg , ble det så, for første gang, foreslått felles regler for de ulike typer valg. Utvalgets flertall satte partienes nominasjonsprosess i fokus. Argumentet var at (NOU 1973: 38 s. 19–20):

«I nominasjonsloven finnes det ingen regel som garanterer at forsamlingene har en viss representativ karakter, for eksempel hindrer at et ganske lite antall oppmøtte kan foreta nomineringen. Som det er nå, kan det forekomme at en 4–5 personer utpeker et partis kandidater somme steder».

Utvalget kom dermed med følgende forslag til felles regler for stortings- og kommunestyrevalg (NOU 1973: 38 s. 11):

1. «Ny nominasjonslov for stortingsvalg og for kommunevalg.

2. Velgerne får ta del i nominasjonsprosessen ved en prøvenominasjon. Et flertall på 7 medlemmer foreslår at prøvenominasjonen skal settes i verk og administreres av partistyret, mens mindretallet mener at den bør administreres av valgstyret og følge reglene for hemmelige valg. Utvalget foreslår enstemmig at prøvenominasjonen må være åpen for alle velgere.

3. Et flertall på seks medlemmer av utvalget foreslår videre et stemmetillegg på 20 pst. Det nye forslaget om stemmetillegg i stedet for rangorden ved stortingsvalg og forhåndskumulasjon ved kommunevalg innebærer at 20 pst av listens velgere kan oppnå samme virkning i valgresultatet som nå 50 pst.

4. Utvalget foreslår at skillet mellom kandidater og reservekandidater oppheves med den virkning at velgerne fritt får et større antall kandidater å velge fritt mellom».

Forslaget fikk, som kjent, ikke gjennomslag i Stortinget. I NOU 1982: 6, Om en ny valglov , understrekes igjen viktige forskjeller mellom de ulike typer valg (s.  58–59 ):

«Utvalget antar at det i særlig grad er ved kommunestyrevalg velgerne føler behov for å foreta endringer i stemmesedlenes innhold. Kommunestyrevalget har i større grad enn de andre valgene preg av å være et personvalg … Stortinget og fylkestingene er organer hvor interessen er fokusert på partiene, og det må antas at velgerne er opptatt mer av partiene enn av de enkelte personer som er ført opp på listene. En må også ha for øye at det her dreier seg om organer som treffer avgjørelser av rikspolitisk og regional betydning. Dette er et vesentlig argument mot at tilfeldige smågrupper – og kanskje en enkelt velger – skal kunne øve avgjørende innflytelse på sammensetningen. De gjeldende regler i valglovene mht. velgerinnflytelse må anses å gi velgerne tilstrekkelig adgang til å markere at de har et annet syn enn partiet når det gjelder valglistas innhold».

Partivalget har, historisk sett, blitt oppfattet som overordnet personvalget når det gjelder stortings- og fylkestingsvalg. Personvalg er blitt sett på som et fremmedelement i en politisk kultur preget av sterke politiske partier. I kommunestyrevalgene har det ikke blitt stilt spørsmålstegn ved personvalget som sådan, men heller ved det som er blitt oppfattet som uheldige utslag av enkeltkomponenter i valgordningen.

Kommunestyrevalg

Fire forhold har stått sentralt i debatten om personvalget ved kommunestyrevalg; 1) De såkalte «organiserte aksjonene» fra velgernes side, 2) «slenger stemmene», 3) partiets rett til å forhåndskumulere kandidater, og 4) et komplisert regelverk. Diskusjonen om hvorvidt velgerne fortsatt skal ha anledning til å stryke kandidater er av nyere dato.

Argumentasjonen på tvers av disse problemstillingene tar utgangspunkt i ulike interesser. I debatten om organiserte «retteaksjoner» argumenteres det gjerne med at hensynet til partiene, og velgere som avstår fra å rette på listene, må tillegges større vekt enn hensynet til spesifikke velgergruppers rett til aktivt å kjempe for bestemte kandidater, eller grupper av kandidater. I debatten om «slenger stemmene» er argumentet igjen at partiene bør prioriteres fremfor velgere som ønsker å kombinere et partivalg med et rent personvalg. I debatten om partienes rett til å forhåndskumulere kandidater står partienes interesser mot velgernes rett til fritt å bestemme personvalget. I debatten om det kompliserte regelverket stilles det spørsmål ved om hvorvidt listeretting er en sosial representativ form for politisk aktivitet. I debatten om velgernes rett til å stryke navn fra listene blir hensynet til den enkelte kandidat satt opp mot velgernes rett til å uttrykke negative preferanser. Hvordan har så diskusjonen om disse problemstillingene kommet til uttrykk i debatten rent historisk?

Organiserte retteaksjoner

I NOU 1973: 38 begrunnes forslaget om å endre nominasjonsloven ikke bare med at svært få deltar, men også med at små grupper kan bestemme personvalget (Ibid s. 21):

«I dag er valgloven slik at en liten gruppe på 6–12 velgere ved organiserte strykninger og kumuleringer kan tilrive seg større innflytelse på personvalget enn for eksempel et enstemmig nominasjonsmøte på 300 til 400 deltakere. Det er altså ikke spørsmål om å fraskrive urvelgerne innflytelse på personvalget. Det er spørsmål om en valglov som bedre enn nå sikrer at flertallets syn blir avgjørende».

For å bøte på dette, ønsket mindretallet å innføre en sperregrense. For at personvalget skulle være gyldig foreslo mindretallet en sperregrense på 5 prosent av et partis totale stemmetall. Mindretallet mente at kvinneaksjonen i Modum kommune i 1967, der 17 velgere avgjorde mandatfordelingen til 14 av 43 kommunestyrerepresentanter, understreket behovet for en slik sperregrense.

NOU 1982: 6 satte også temaet om organiserte retteaksjoner fra velgernes side på dagsorden, men kom ikke med konkrete forslag til endringer. Utvalget hadde også en annen prinsipiell holdning til selve spørsmålet (Ibid s. 60–61):

«Utvalget er kjent med at det fra enkelte hold er reist forslag om å forby organiserte retteaksjoner fra velgernes side. Slike forslag er begrunnet med ønske om å beskjære tilfeldige velgergruppers forsøk på å skaffe seg en uforholdsvis stor makt og innflytelse over valgutfallet. I dag er det ikke forbudt for velgerne å organisere aksjoner for å rette på stemmesedlene. Det er ikke forbudt å dele ut ferdig rettede stemmesedler, forutsatt at de er rettet med hånd. Det er heller ikke forbudt å oppfordre velgerne til å rette stemmesedlene på en bestemt måte … utvalget kan ha en viss forståelse for forslag om forbud mot velgeraksjoner. En mener likevel at en slik linje ikke er noen farbar vei. Valgoppgjøret ville bli mer komplisert, ved at en måtte foreta sammenlikninger mellom de rettede stemmesedlene for å bringe på det rene om rettingene er identiske. Bevismessig ville også en slik regel volde vansker. Selv om en kunne konstatere at en rekke stemmesedler var rettet på en spesiell måte, var det ikke dermed gitt at en hadde å gjøre med en organisert aksjon. Rettingene kunne like gjerne være uttrykk for at enkelte kandidater er spesielt populære/upopulære blant velgerne. Dessuten kan de som organiserer eventuelle aksjoner, variere rettingene slik at det ikke lar seg klart konstatere at en har å gjøre med en bevisst aksjon. Utvalget vil derfor konkludere med at det ikke bør lovfestes noe forbud mot organiserte retteaksjoner fra velgerne».

Utvalget stiller altså spørsmål ved hvorvidt organiserte aksjoner fra velgernes side er et demokratisk dilemma. Fenomenet kan både oppfattes som en uheldig konsekvens av den eksisterende ordningen, og som et svært så legitimt virkemiddel i den politiske kampen. I Finland har for eksempel kampanjen «Rösta på en kvinna» lange historiske tradisjoner (Christensen og Raaum 1999). Debatten er ikke særnorsk, men snarere en diskusjon en vil finne i de fleste systemer basert på personvalg. Det er vanskelig, uavhengig av hvordan personvalget er utformet, å gardere seg mot at svært få stemmer kan avgjøre hvem som velges.

«Slenger stemmer» og «ville kandidater»

Bakgrunnen for kritikken mot ordningen med «slenger stemmer» er at det gir velgerne anledning til å påvirke personvalget på andre valglister enn den de rent faktisk stemmer på. Før 1975, kunne velgerne skrive opp navn fra andre valglister fra to til fire ganger, men navn fra egen liste bare en gang. Dette betydde at effekten faktisk kunne bli større på andre lister enn på ens egen. I dag kan velgerne kun skrive navn fra andre lister en gang. Argumentet for ordningen er at velgerne bør ha rett til velge parti uavhengig av personvalget.

Historisk koples diskusjonen om «slenger stemmene» til debatten om organiserte aksjoner fra velgernes side. Et eksempel på dette er kommunesammenslåingen på 1960-tallet, som resulterte i en rekke aksjoner med utgangspunkt i geografiske motsetninger. I NOU 1973: 38 er kritikken mot slike aksjoner sterk (s. 22):

«Det som her ofte har skjedd, er at det i en bestemt del av en kommune er blitt tverrpolitisk enighet om at på de forskjellige partiers stemmesedler skal for det første alle kandidater fra vedkommende grend kumuleres, for det andre skal alle andre kandidater strykes, og for det tredje skal en del nærmere bestemte kandidater fra de andre partiers lister – som er bosatt i vedkommende grend – føres opp maksimalt antall ganger. Så går det ut paroler til dem som er bosatt i grenda om å stryke og kumulere på denne fastsatte måten. … Det har vært en mengde aksjoner av dette slaget ved kommunevalgene. Dette har ofte resultert i en skjev sammensetning av kommunestyret, og virkningene for kommunepolitikken har vært uheldige. Når en kommune består av to deler som har like mange innbyggere, men den ene får 22 og den andre 3 representanter i kommunestyret – hvilket har hendt – er det klart at arbeidet i kommunestyret må bli vanskelig».

Utvalget innstilte således på å fjerne velgernes rett til å føre opp «slengere» og «ville kandidater». Utvalget valgte å ikke problematiserte partienes rolle og ansvar for denne typen aksjoner. Initiativet til slike aksjoner hadde typisk bakgrunn i det etablerte politiske miljøet.

«Slenger stemmene» reiser altså spørsmålet om hvorvidt velgerne skal ha anledning til å påvirke personvalget i andre partier, eller lister, enn den de selv stemmer på. I NOU 1973: 38 understrekes det at kunnskapen om effekten av «slenger stemmene» på dette området er liten: «Utvalget føler seg temmelig sikker på at en del velgere har ført opp slengere uten å være klar over at de dermed svekker sin egen valgliste tilsvarende» (s 21). Når så utvalget skal vurdere hvilke motiver velgerne eventuelt måtte ha for å føre opp «slengere» forutsetter en derimot et høyt kunnskapsnivå (Ibid s. 22):

«Prinsipielt sett synes det tiltalende at velgeren på sin stemmeseddel fører opp de kandidater fra forskjellige lister som han mener er dyktigst osv. Utvalget vil ikke benekte at enkelte velgere kan ha slike prisverdige motiver for sin oppføring av slengere. Men det er all grunn til å tro at forholdet for så vidt er annerledes for de aller fleste av de velgere som fører opp slengere. Det hensyn som ligger bak hos de fleste er at et bestemt distrikt eller en bestemt gruppe skal bli så sterkt representert som mulig. Eller det kan være ønsket om at en annen valglistes personvalg skal preges av ens egen valglistes interesser. Slike motiver fortjener etter utvalgets mening ikke å bli tatt hensyn til av loven».

Utvalget mente i tillegg, at det å ta bort «slenger stemmene» ville redusere faren for at små grupper skulle styre personvalget (Ibid):

«Avgjørende vekt legger utvalget på det forhold at slengerstemmene er den viktigste årsak til de fleste «valgkupp», hvor et lite antall velgere har hatt avgjørende innflytelse på personvalget. Utvalget mener at mye bør settes inn for å hindre slike kupp, og da er den beste løsning å fjerne dets viktigste årsak, nemlig slengerstemmene. Utvalget foreslår derfor enstemmig at adgangen til å føre opp slengere på stemmeseddelen blir opphevet, både ved kommunevalg og stortingsvalg».

Forslaget fikk, i første omgang, gjennomslag i Stortinget, men sterke reaksjoner i pressen, og ellers, gjorde at «slenger stemmene» ble introdusert på ny i 1979 2 . De «ville kandidatene» ble derimot borte for godt.

Innstillingen i 1982 vurderte ordningen på ny, og konkluderte med at (NOU 1982: 6 s. 58–59):

«Når det gjelder slengerordningen, ble den opphevet før valget i 1975, men dette skapte såpass mange negative reaksjoner, at ordningen kom inn i kommunevalgloven igjen før valget i 1979 (om enn ikke i nøyaktig samme form). Utvalgets flertall mener at det synes lite aktuelt å foreslå ordningen avskaffet igjen. Dette flertal mener at en bør opprettholde systemet, men søke å finne fram til regler som kan hindre de negative utslag en så i 1979».

Til tross for dette, var utvalget kritisk og illustrerte det med følgende eksempel (Ibid s. 58):

«De ønsker å gi parti A sine stemmer, mens de samtidig vil øve innflytelse på parti Bs kommunestyregruppe. De tar da stemmesedler for parti B og overfører fra parti As liste det antall kandidater som tilsvarer antall representanter som skal velges. Samtidig foretar de strykninger og kumuleringer av Bs kandidater. Dermed har de oppnådd full effekt innenfor systemet. De har stemt på sitt parti (alle listestemmer går til A, ingen til B). De har påvirket As kommunestyregruppe, men de har også innflytelse på hvem som skal representere B i kommunestyret».

Når utvalget likevel ikke foreslo endringer, ble det begrunnet med mulige negative konsekvenser for det politiske engasjementet (Ibid s. 58):

«De reaksjoner som kom til uttrykk i forbindelse med kommunestyrevalget i 1975 da det ikke var adgang til å føre opp slengere, synes å vise at mange mener at ordningen fyller et behov. … En innsnevring i adgangen til å foreta rettelser på stemmeseddelen kan nok føles som et inngrep i rettigheter, også om en ikke bruker denne retten. Dette kan i sin tur føre til svekket interesse for valgene, og dermed synkende valgdeltakelse».

Et komplisert regelverk

Det er et viktig prinsipp at en valgordning bør være så enkel som mulig. Er reglene enkle, i den forstand at velgerne ikke er usikre med hensyn til effekten av det de gjør, vil flere gjøre bruk av retten til å personstemme. En innvending mot reglene for personvalget ved kommunestyrevalg er nettopp at de er for kompliserte.

Hensynet til en forenkling var en viktig begrunnelse for at det i 1973 ble foreslått felles regler for stortings- og kommunestyrevalg (NOU 1973: 38 s. 23):

1. Velgeren får to oppdrag:

1. Å stemme på parti. Det gir han til kjenne ved overskriften på stemmeseddelen.

2. Å stemme på personer. Det gir han til kjenne ved personnavn på stemmeseddelen.

1. Velgeren kan gi hver kandidat en eller to stemmer.

2. Velgeren kan stryke navn og krysse foran navn. Kryss gir kandidaten to stemmer.

Utvalget foreslår enklere regler for valgoppgjøret, idet listestemmetallet, som i dette utkast kalles velgertallet, finnes ved bare å telle listens stemmesedler.

1. At «slengere» og «ville» bortfaller, vil også lette valgoppgjøret»

Enkle regler skulle gjøre velgerne bedre i stand til å se konsekvensene av å rette på listene. Sidegevinst, i følge utvalget, var at flere ville benytte seg av retten til å krysse for en kandidat (Ibid s. 28):

«Det er grunn til å tro at en del velgere har latt være å kumulere fordi de ikke har vært sikre på hvordan de skal gjøre dette, og fordi de har vært redde for at stemmeseddelen skal bli vraket hvis de gjør feil».

Sammenhengen mellom regelverket og oppslutningen om personvalget er interessant. Fra forskerhold er det pekt på at en enklere ordning kan medvirke til at flere retter på listene (Hellevik og Bjørklund 1995, Bjørklund 1999). Dette kan så, i sin tur, redusere effekten av det en oppfatter som «uheldige» sider ved ordningen. Bjørklund (Ibid) viser for eksempel, som det vendes tilbake til, at velgere med et nært forhold til det politiske miljøet retter langt oftere på listene enn velgere med et mer perifert forhold til politikken.

Retten til å stryke kandidater

Skal det å ta på seg et ansvar som folkevalgt medføre en fare for å bli utsatt for massiv stryking fra velgernes side? Debatten om velgernes rett til å uttrykke negative preferanser er av nyere dato. To forhold brukes som argument mot dette elementet av «straff» i valgordningen; 1) Det kan gå ut over bestemte grupper av kandidater, særlig er det rettet fokus mot kvinnerepresentasjonen. 2) Ordningen kan, på sikt, forsterke partienes rekrutteringsproblemer.

Forskning viser at det utvilsomt er flere motiver som ligger til grunn når velgerne retter på listene (Westerståhl 1993). Motivene kan være positive – velgerne gir tilleggstemmer fordi de liker vedkommende kandidat. Med de kan også være negative – altså, en personstemme kan være motivert ut fra at en ikke liker vedkommende kandidat. Westerståhl (Ibid) viser, med bakgrunn i svenske data, at like mange uttrykker positive – som negative motiver. Det unike med den norske ordningen er at velgerne har en direkte anledning til å gi uttrykk for slike negative preferanser.

Historisk har debatten om retten til å stryke kandidater blitt viet liten plass. En viss kritikk finnes i utvalgsinnstillingen fra 1973, mens innstillingen fra 1982 ville myke opp regelverket (NOU 1973: 38, NOU 1982: 6). Hensynet til den enkelte kandidat, eller bestemte grupper av kandidater, har vært fraværende i argumentasjonen.

I NOU 1973: 38 foreslo en at (s. 23):

«velgernes rett til å stryke navn på stemmeseddelen skal avgrenses, slik at det alltid må stå igjen et visst antall navn, 1/3 av tallet på representanter som skal velges. Forslaget tar sikte på å motvirke at enkeltpersoner får en uforholdsmessig sterk innvirkning på personvalget».

I NOU 1982: 6 ville en myke opp regelverket (s. 59):

«Utvalget vil på den annen side gå inn for at adgangen til å markere at en ønsker å sette et kandidatnavn ut av betraktning mykes opp. I tillegg til å stryke navn bør det også være adgang til å markere på andre måter at en ønsker navnet vekk. En kan for eksempel tenke seg at det blir trykt en særskilt rubrikk på stemmeseddelen, hvor velgeren kan markere at kandidaten ikke skal tas med ved kandidatoppgjøret».

I dagens debatt står hensynet til den enkelte kandidat sentralt. Å bli strøket fra en liste skal være en stor påkjenning for de kandidatene det går ut over. I en forskerrapport for utvalget har Dag Arne Christensen sett på 2050 kandidater fordelt på fire kommuner i kommunestyrevalget i 1995 (Kristiansand, Østre Toten, Narvik og Trondheim) (se vedlegg 9). Analysen viser at ordningen ikke bidrar til å «stigmatisere» konkrete kandidater. Det er en svært sterk positiv sammenheng mellom kumulering og stryking, jo mer en kandidat er strøket, jo mer er han kumulert. Personvalget er altså kontroversielt.

Med bakgrunn i denne debatten fikk to kommuner i 1999 valget, Skjervøy og Kristiansand, anledning til å gjennomføre et forsøk der velgerne ikke fikk stryke kandidater fra listene. Dette ble kompensert ved at velgerne kunne gi to tilleggstemmer til hver kandidat, inkludert de forhåndskumulerte. Skjervøy konkluderer i sin evaluering med at en var relativt fornøyd med forsøket. Kristiansands evaluering er mer omfattende, og resultatet peker i ulike retninger. Oppsummert ga forsøket i Kristiansand følgende resultat: a) flere benyttet seg av muligheten til å rette på listene (fra 19,3 prosent i 1995 til 35,6 prosent i 1999), b) det ser ikke ut til å være en sammenheng mellom forsøket og valgdeltakelsen, c) forsøksordningen ble oppfattet som vanskeligere å forstå enn den ordinære valgordningen (både blant velgerne og listekandidatene), d) frykten for å bli strøket fra en liste hadde liten innvirkning på kandidatenes vilje til å stille til valg (det kan dermed se ut som om ordningen ikke har effekt på rekrutteringen av kandidater), e) valgoppgjøret ble enklere, f) både listekandidatene og velgerne var negative til forsøket (50,6 prosent av velgerne var negative, 14,2 prosent positive), g) et flertall, både blant velgerne og listekandidatene, mente ordningen var mindre demokratisk (51,7 prosent mot 14,5 prosent blant velgerne, 53 prosent mot 12,6 prosent av listekandidatene). Rapporten fra Kristiansand konkluderer slik (Oseland 2000 s. 19):

«Når det gjelder forsøkets kanskje viktigste mål, nemlig ønsket om en mer demokratisk valgordning, viser flertallet av velgere og listekandidater liten forståelse for at forsøksordningen bidrar til å nå dette. Tvert imot mener flertallet at forsøksordningen er mindre demokratisk. Velgerne har ikke kjøpt argumentet om at strykemuligheten kan gi få velgere forholdsvis stor (og udemokratisk) makt. Det vil være et paradoks dersom en ny valgordning innføres stikk i strid med ønsket til et stort flertall av velgerne».

Forsøkene, særlig det i Kristiansand, ble gjennomført under spesielle forhold. Den politiske debatten var svært sterk, frontene stod steilt mot hverandre. Det er således begrenset hva en kan trekke ut av forsøket, men det viser at det å fjerne retten til å stryke kandidater fra listene, må sees i sammenheng med det siste temaet i dette avsnittet, nemlig partienes rett til å forhåndskumulere kandidater.

Partienes rett til å forhåndskumulere kandidater

Har et parti forhåndskumulert mange kandidater vil det redusere effekten av velgernes rettinger betydelig. Ordningen sikrer på en effektiv måte valget av partienes toppkandidater. Valgordningen har således innebygd en motsetning mellom velgerne og partiene.

I NOU 1973: 38 foreslo en å fjerne partienes rett til å forhåndskumulere. Utvalget mente det virket forvirrende på velgerne at visse kandidater var oppført to ganger på listene. Utvalgets alternativ var at nominasjonsmøtene, til en viss grad, skulle kunne sikre valget av visse kandidater. Utvalget foreslo at slike kandidater skulle markeres med uthevet skrift på valglistene, samtidig som de skulle få et stemmetillegg på en viss prosent av listens samlede stemmetall. Flertallet ønsket et tillegg på 20 prosent, mindretallet 100 prosent.

I NOU 1982: 6 vurderte en derimot regelverket som tilfredsstillende (s 59):

«Reglene om forhåndskumulering gir forslagsstillerne en viss mulighet til å gardere seg mot eventuelle velgeraksjoner ved at de kan føre opp enkelte kandidater to ganger. Dermed kan sentrale politikere som partienes ordførerkandidater og kandidater til plassene i formannskapet i mange tilfelle sikres plass i kommunestyret».

I hvor stor utstrekning benytter så partiene seg av muligheten til å forhåndskumulere? Utvalgets forskerrapport fra 1995 valget, i de ovenfor nevnte fire kommuner, viser at hele 64,5 prosent av de som endte opp som kommunestyrerepresentanter, var forhåndskumulert (se vedlegg 9). Reelt sett handlet altså personvalget i disse kommunene om i overkant av 35 prosent av kandidatene. Det kan se ut som om partiene, over tid, i stadig større grad forhåndskumulerer for å motvirke velgernes rettinger på listene. Utviklingen ser ut til å gå i retning av mindre personvalg, ikke mer.

Dagens regelverk for personvalg i norske kommunestyrevalg er en syntese av ulike interesser, resultatet blir gjerne komplisert. Hensynet til partiene, velgerne, kandidatene og de velgere som avstår fra å personstemme, har stått sentralt både i debatten og i det gjeldende regelverket. Problemstillingene er ikke særnorske, men gjelder generelt sett de fleste ordninger med personvalg. Det er således interessant å se på hvordan andre land har forsøkt å balansere disse ulike interessene.

8.3 Personvalget i andre land

Temaet i dette avsnittet er hvordan en gjennom valgordningen kan legges til rette for personvalg. Dette innebærer at partienes nominasjonsprosesser ikke vurderes. Presentasjonen av alternative modeller konsentrerer seg om spørsmålet om hvordan et personvalg kan komme til uttrykk, innenfor rammene av forholdstallsvalg med partilister (se også Hylland vedlegg 8).

Proporsjonale valgordninger behandler spørsmålet om personvalget på tre måter:

• Et alternativ er å overlate personvalget fullt og helt til partiene. Dette er kjent som såkalte lukkede lister . Den eneste måten å påvirke personvalget i denne typen systemer er å melde seg inn i et parti og engasjere seg i partiets nominasjonsprosess. Eksempler på land som benytter seg av lukkede lister er Costa Rica, Israel, Spania og Sør Afrika.

• Det andre alternativet er representert ved land der velgerne gis anledning til å stemme på individuelle kandidater, uten at de har en plikt til å gjøre det. Personvalget er altså frivillig . Variasjonen på tvers av ulike ordninger går på hvorvidt det benyttes delvis åpne lister , eller frie lister . Delvis åpne lister er det typiske, men også disse varierer sterkt med hensyn til hvor «åpne» de faktisk er. De minst åpne finner en, foruten i Norge, i Østerrike, Belgia, Nederland og Sverige (pre 1998). Innenfor rammene av slike delvis åpne lister skilles det mellom to typer stemmer, partistemmer og personstemmer . En personstemme skal, teoretisk sett, bidra til å flytte en kandidat oppover på valglisten, men i praksis skal det gjerne mange personstemmer til for at en kandidat plassert langt nede på en partiliste skal ha en sjanse til å bli valgt. Hvem som velges er således ikke bare avhengig av hvordan personstemmene fordeler seg på kandidatene, men også av hvilken metode som benyttes for å fordele partistemmene. Den mest typiske varianten er det såkalte kvotesystemet, der ulike valgkvoter forsøker å balansere partienes interesser mot velgernes rettinger. Tabell 8.1 viser valgkvotene for Norge, Sverige (pre 1998), og Danmark. I slike delvis åpne systemer vil det som regel være partienes rangordning som bestemmer valget av kandidater, ikke personstemmene. Såkalte «frie lister» overlater personvalget fullt og helt til velgerne.

• Et tredje alternativ er ordninger der velgerne må stemme på individuelle kandidater, personvalget er altså obligatorisk. I slike systemer vil det ikke være mulig å avgi en ren partistemme, stemmesedler der det ikke er krysset av for en kandidat forkastes. Finland, sammen med Polen, er unike eksempler på denne varianten.

Det sentrale spørsmålet i vurderingen av alternative varianter, er hvordan partienes ønsker om å få valgt bestemte kandidater kan balanseres mot velgernes rett til å endre på listene. Hvor skal grensene gå? La oss se på konkrete alternative modeller.

Belgia

Belgiske partier kan nominere like mange kandidater som det er mandater i den enkelte valgkrets (eksempel på liste i appendiks). Samtlige partier plasseres på en og samme stemmeseddel. I tillegg til å stemme på et parti, kan velgerne krysse av for en kandidat. Personvalget er frivillig, en kan avgi en ren partistemme. Det er kun lov til å krysse av for en kandidat. Kandidater som markeres på stemmeseddelen får en personstemme, og kandidater som får tilstrekkelig med personstemmer til å nå valgkvoten velges direkte uansett hvor på listen de er plassert. Listeplasseringen slår kun ut for kandidater som ikke får et tilstrekkelig antall personstemmer. Rene partistemmer, stemmesedler der det ikke er krysset for en kandidat, fordeles på kandidatene etter listeplassering (fra toppen og nedover).

Den belgiske valgkvoten er:

Et partis stemmetall i en valgkrets: (antallet distriktsmandater + antallet utjevningsmandater + 1).

Kravet for at personvalget skal være gyldig er strengt. Et eksempel: La oss si at et parti har fått 8000 stemmer i en valgkrets, 4000 av disse er rene partistemmer, 4000 er personstemmer, partiet ender opp med å vinne to mandater. Personstemmene fordeler seg slik på de enkelte kandidatene;

Kandidat A 2 500

Kandidat B 800

Kandidat C 400

Kandidat D 300

Valgkvoten blir; 8000/(2 + 1)  =  2 666. Eksempelet viser at ingen av kandidatene har nok personstemmer til å nå valgkvoten. Neste steg består i å overføre de 4000 partistemmene til kandidatene fra toppen av listen og nedover:

Kandidat A 2500 + 166 = 2666

Kandidat B 800 + 1866 = 2666

Kandidat C 400 + 1968 = 2368

Kandidat D 300 + 0 = 300

A og B når dermed valgkvoten med hjelp av partistemmene. Et valgresultat med et større avvik mellom personstemmer og listeplassering vil bidra til at personstemmene får større effekt. Det fremgår av neste eksempel der forutsetningene er de samme som ovenfor, med unntak av at personstemmene fordeler seg annerledes;

Kandidat A 300

Kandidat B 400

Kandidat C 2500

Kandidat D 800

En overføring av partistemmer gir følgende resultat (etter listeplassering):

Kandidat A 300 + 2366 = 2666

Kandidat B 400 + 1634 = 2034

Kandidat C 2500 + 0 = 2500

Kandidat D 800 + 0 = 800

Kandidat A når valgkvoten med hjelp av de overførte partistemmer. Det går frem at det ikke er nok partistemmer igjen til at kandidat B når kvoten. Kandidat C har flere personstemmer enn Bs totale stemmetall, A og C er således valgt. Kandidat C «sprenger» dermed listen (SOU 1993: 21 s. 102).

Effekten av en belgisk valgkvote vil være avhengig av tre forhold;

• Omfanget av listeretting: Til tross for at omtrent halvparten av velgerne i Belgia avgir en personstemme har ordningen liten effekt på partienes lister. I perioden 1919–1985 ble 27 av totalt 4 295 kandidater til Representantenes Hus valgt i strid med listeordningen.

• Samsvaret mellom listeplassering og antallet personstemmer: Hvis avviket mellom personstemmene og partienes rangordning er stort, vil personstemmene få større effekt. Erfaringene fra Belgia tilsier at det er en svært sterk sammenheng mellom andelen personstemmer og listeplassering. Velgerne ser ut til å være svært enige med måten partiene har rangert kandidatene på.

• Partienes mandatgevinster og antallet mandater som fordeles fra den enkelte valgkrets: Det belgiske kvotesystemet bygger på prinsippet om at ordningen skal slå ulikt ut for ulike typer partier. «Prisen» i antallet stemmer som den enkelte kandidat trenger for å bli valgt direkte med hjelp av personstemmene, stiger desto færre mandater partiet vinner. Vinner et parti 1 mandat blir «prisen» 50 prosent av partiets stemmetall, med en mandatgevinst på 2 reduseres prisen til 30 prosent. En høy sperre kombinert med lav interesse for personvalget vil naturlig nok gi liten effekt. I større valgkretser, der det skal velges mange mandater, vil mulighetene for at personstemmene skal få gjennomslagskraft være betydelig større.

Det danske systemet er tilsynelatende mer komplisert, men overlater sammenliknet med det belgiske, i betydelig større grad personvalget til velgerne.

Danmark

Den danske modellen har en klar parallell til den ordningen som benyttes i norske kommunestyrevalgene – det er opp til partiene selv å bestemme hvor stor innflytelse velgerne skal få over personvalget. I Danmark eksisterer kvotesystemet og det rene personvalget i ett og samme valgsystem (se tabell 8.1 ) .

I Danmark plasseres samtlige partilister på en og samme stemmeseddel. Innslaget av personvalg er avhengig av hvordan partiene velger å presentere sine kandidater. To begrep er sentrale, «anmeldelsesform» og «opstillingsform». «Anmeldelsesform» angir hvilken form for liste partiene presenterer for sine velgere. Det er tre listeformer; 1) sideordnet opstilling, 2) kredsvis opstilling, og 3) partiliste. «Opstillingsform» sier oss hvordan partienes nominasjonsprosess har blitt organisert. Det er to varianter; 1) «Fællesopstilling», og 2) «Enkeltopstilling». «Fællesopstilling» gir samtlige partimedlemmer i hele valgkretsen rett til å bestemme hvem som skal stå øverst på partilisten i den største kretsen. «Enkeltopstilling» gir partimedlemmer i det enkelte nominasjonsdistrikt anledning til å plassere sin kandidaten på toppen av listen. Totalt åpner dette for i alt seks ulike listekombinasjoner. Gitt at nominasjonsprosessen ikke er sentral her, konsentreres presentasjonen om de tre listeformene.

«Kredsvis opstilling»

«Kredsvis opstilling» innebærer at hvert enkelt nominasjonsdistrikt nominerer sin kandidat. Vedkommende kandidat tildeles samtlige partistemmer i sin krets pluss det antallet personstemmer han får i alle distrikt i hele amtet. Den kandidaten som får flest partistemmer i egen krets, og flest personstemmer i hele amtet velges. Størrelsen på de enkelte nominasjonsdistriktene, med hensyn til antallet velgere, er dermed avgjørende. Den som er kandidat i den største kretsen, har rimeligvis størst sjanse for å bli valgt. Kandidater fra større kretser tilgodeses dermed fremfor kandidater fra små kretser. Det typiske er at den kandidaten som står på toppen av listen i den største kretsen vinner.

«Sideordnet opstilling»

Her stiller samtlige kandidater fra et parti i hvert enkelt nominasjonsdistrikt. Kandidatene oppføres i alfabetisk rekkefølge på stemmeseddelen (alternativt loddtrekning). Et parti kan likevel bestemme at en kandidat skal føres på toppen av listen i hvert enkelt nominasjonsdistrikt (nominering). Rene partistemmer overføres til kandidatene i forhold til deres andel av personstemmene. Får en kandidat 50 prosent av personstemmene har han altså rett på 50 prosent av partistemmene. Personstemmene bestemmer hvem som velges, personvalget er «effektivt», dvs. det skal teoretisk sett bare en personstemme til for å endre en liste.

«Partiliste»

Partiene rangerer her samtlige kandidater i hele valgkretsen. Et unntak gjøres derimot for den kandidaten som er nominert i sin «opstillingskreds». Han plasseres øverst på stemmeseddelen med fet skrift. Mandatene fordeles så ved hjelp av kvotesystemet (partiets samlede stemmetall delt på et tall som er en (1) større enn antallet mandater som partiet vinner i en gitt krets). Kandidater som får et tilstrekkelig antall personstemmer til å nå kvoten, velges. Om så ikke er tilfelle, fordeles mandatene etter listeplassering. Som i Belgia, er det svært sjelden at en liste «sprenges» når et parti stiller med partiliste.

Hvilken effekten har så de ulike listeformene på personvalget? Dette er illustrert i tabell 8.2 der et parti har vunnet 1 mandat – det er avgitt 8500 personstemmer og 7500 rene partistemmer i kretsen – altså totalt 16000 stemmer. «Sideordnet opstilling» sender kandidat C til folketinget – han har fått flest personstemmer. «Kredsvis opstilling» innebærer at kandidat B velges – i tillegg til personstemmene har han fått flest partistemmer i egen krets. Ren partiliste betyr at kandidat A vinner – personstemmene får ingen effekt, ingen av kandidatene har fått et tilstrekkelig antall personstemmer til å nå valgkvoten på 8000 personstemmer (kandidat C er nærmest med 4000 personstemmer).

Danske partier har i økende grad valgt å benytte seg av «sideordnet opstilling» (tabell 8.3) 3 . I motsetning til det som ser ut til å ha vært tendensen i norske kommunestyrevalg, har de danske partiene i større grad sett det som mer demokratisk å maksimere velgernes innvirkning på hvem som skal velges til folketinget. Det samme gjelder i lokalvalgene (Elklit 1998). Ved en endring av valgloven i 1985 ble det mulig å «opstille sideordnet» også i lokalvalgene – 48 prosent av samtlige lister benyttet seg av denne listeformen i 1985, 61 prosent i 1989 og 60 prosent i 1993. Det går videre frem av tabell 8.4 at antallet personstemmer i danske folketingsvalg ligger på samme nivå som i Belgia. Omtrent 50 prosent av de danske velgerne krysser av for en kandidat i valg til Folketinget. I kommunevalgene krysser et betydelig større antall velgere på listene, jevnt over ligger det på 75 prosent (Möller 1999).

Dansk «sideordnet opstilling» viser at det er et skille mellom systemer som bare legger vekt på personstemmene når mandatene fordeles internt i de politiske partiene, og systemer som favoriserer partienes rangordning gjennom å la listene slå igjennom i ulik grad (kvotesystemet). En innvending mot det rene personvalget er at det kan undergrave partienes rolle. Danmark er et godt eksempel på at så ikke er tilfelle. Danske partier står ikke svakere enn de norske, samtidig som de fleste kandidater til Folketinget stiller opp som representanter for et politisk parti. Av de 1127 kandidatene som stilte til valg i 1998, stilte bare 12 utenfor de politiske partiene 4 . Helt fra 1930-tallet og frem til i dag har bare Jacob Hausgaard lykkes i å bli valgt som uavhengig kandidat (han fikk 23 253 personstemmer i 1994). Videre er det ingen sterk offentlig debatt om det økende innslaget av personvalg i dansk politikk. Goul Andersen (1999) understreker at det er en myte at danske velgere er «personfikserte», personfaktoren har forbløffende liten innvirking på velgernes partivalg. Det er de politiske holdningene som er avgjørende.

Det danske systemet er komplisert. Det er enkelt for velgerne å krysse av for en kandidat, men langt vanskeligere å vite hvilken effekt det har gitt de ulike listeformene. Så til Sverige, som med Danmark som forbilde, introduserte personvalg i full skala i 1998.

Sverige

Den svenske varianten representerer et forsøk på å finne en middelvei mellom hensynet til partiene (sterkt i kvotesystemet), og hensynet til velgerne (rent personvalg). Denne balansen har Sverige søkt å finne med å basere personvalget på formelle sperregrenser. I prinsippet er dette det samme som et kvotesystem. Hovedregelen er at en kandidat må ha en viss andel av et partis totale stemmetall som personstemmer, for at personvalget skal være gyldig. Den svenske ordningen er enkel, og karakteriseres som en «modifiered dansk model» (SOU 1993: 21). Den danske modellen er modifisert på to måter; a) svenske partier kan ikke fritt velge mellom ulike typer lister, og b) en kandidat til et riksdagsvalg må ha minst 8 prosent av sitt partis totale stemmetall i en valgkrets som personlige stemmer, for at personvalget skal slå igjennom. I lokalvalg, og valg til Europaparlamentet, er sperregrensen 5 prosent. 5 prosents regelen i kommunevalgene er kombinert med et minstekrav på 50 personstemmer (landstingsvalg 100 personstemmer).

Lovteksten er utformet slik (Riksdagen temasidor: ökat inslag av personval):

«För att personrösterna skal beaktas krävs att en kandidat i riksdagsvalet når 8 procent av partiets röstetal i en av de 29 valkretsarna med sina personröster. För kommunal-, landstings- och europaval gäller 5 procent av partiets röstetal i valkretsen. I kommunalval delas större kommuner in i flera valkretsar medan mindre kommuner kan utgöra en valkrets. För landstingen utgör en eller flera kommuner en valkrets och för Europaval utgör hela landet en valkrets. Vid kommunalval och landstingsval krävst ett minimum på 50 respektive 100 röster för att personvalet ska vara giltigt».

Den svenske innstillingen vurderte det belgiske kvotesystemet som en ren «skinnreform», de formelle sperrene ville bli for høye. Valget av formelle sperregrenser ble, i tillegg, motivert med at dette effektivt skulle hindre små grupper i å styre personvalget 5 .

Hva er så erfaringene? Ordningen ble benyttet i full skala i valget til Europaparlamentet i 1995, i et forsøk i syv kommuner i 1994, og endelig i valget til Riksdag, landsting, og kommunestyrer i 1998 (Gilljam 1998, Möller 1999, Holmberg og Möller 1999).

I Europavalget i 1995 krysset 46 prosent av velgerne for en kandidat, kun 42 prosent av svenskene valgte å delta. Av totalt 22 EU parlamentarikere passerte 11 kravet på 5 prosent. Samtlige 11 stod allerede så høyt på listen at de hadde fått sine mandater uavhengig av personvalget. I forsøksordningen i 1994 krysset omtrent 23 prosent for en kandidat. I 1998 ble så ordningen benyttet i alle valg. I riksdagsvalget ble 87 av totalt 349 representanter valgt med bakgrunn i personstemmene, 75 av disse stod allerede så høyt på listen av de hadde kommet inn uansett. Totalt passerte 178 kandidater 8 prosents sperren. Nettoeffekten av personvalget på sammensettingen av Riksdagen ble 3 prosent; 12 representanter – fem kvinner og syv menn – lyktes i å dytte den kandidaten som partiet hadde nominert, nedover på listen og selv ta plass i Riksdagen. I underkant av 30 prosent av velgerne ga en personstemme. Centerpartiets velgere krysset mest (41 prosent), mens socialdemokratenes velgere krysset minst (26 prosent). Valgdeltakelsen endte på 81 prosent, den laveste siden 1958. I lokalvalget krysset noen flere på listene (34,5 prosent), mens 28,9 prosent gjorde det samme i valget til nye landsting. Til tross for at sperren ved kommunevalget var lavere ble effekten av personvalget mindre. Totalt ble 144 kandidater i lokalvalgene valgt med bakgrunn i personstemmene.

Så langt systemer der personvalget er frivillig. Finland, med obligatorisk personvalg innenfor rammene av partilister, representerer således et unikt og interessant alternativ.

Finland

I Finland er personvalget obligatorisk. Det er dermed nødvendig å stemme på en individuell kandidat for å få avgitt sin stemme (se appendiks for stemmeseddel). Dette betyr ikke at velgerne kan stemme på kandidater fra ulike lister, i praksis er også partivalget obligatorisk (Karvonen 1999).

I Finland fordeles mandatene på partiene i en valgkrets utelukkende på grunnlag av kandidatenes personstemmer (Shugart 1994, Helander 1997). Hver enkelt kandidat har et nummer, og velgerne stemmer på en individuell kandidat ved å skrive nummeret til sin kandidat på stemmeseddelen. Stemmeseddelen er hverken påtrykt kandidat-, eller partinavn. Stemmesedler uten slike nummer kan ikke overføres hverken til et parti, eller en kandidat, og er dermed ugyldig. Et partis mandatgevinster er således avhengig av hvor mange stemmer partiets kandidater totalt sett får. Karvonen (1999) hevder at, gitt at kandidatenes sjanser for å bli valgt er avhengig av listens totale stemmetall, ordningen motiverer til samarbeid heller enn konflikt mellom kandidater fra samme parti.

En vanlig innvending mot den finske ordningen er nettopp elementet av tvang, at velgerne «tvinges» til å stemme på en individuell kandidat. En grunn til ikke å stemme på individuelle kandidater kan være at en ikke kjenner til hvem som står på de respektive listene. Personvalg med ukjente kandidater fremstår som relativt meningsløst. Et obligatorisk personvalg bør likevel, over tid, resultere i økende kandidatkunnskap. Norske velgere bør ikke være mindre i stand til å orientere seg om kandidatene enn finske velgere. Et obligatorisk personvalg forutsetter ikke bare god kandidatkunnskap, men også et aktivt engasjement fra kandidatene og partienes side.

Den svenske utredningen om personvalg vurderte den finske modellen til å ligge utenfor utvalgets mandat (SOU 1993: 21 s. 88).

«Förslag om obligatorisk personröstning av det slag som förekommer i Finland kan inte komma i fråga eftersom det förutsätter att en valsedel som saknar personmarkering förklaras ogiltig».

I tillegg var utvalget kritisk til flere sider ved den finske ordningen (Ibid s. 39):

«Nackdelarna, som de framträder i Finland, är att systemet tenderar att gynna personer som vet att hantera massmedia och har ekonomiska resurser att göra sig hörda i olika sammanhang, vilket i sämsta fall kan leda till att rena populister lyfts fram. Dessutom anses risken bli större för personstrider mellan kandidater inom ett och samma parti, vilket kan avleda uppmärksamheten från sakfrågorna i valrörelsen».

Den finske statsviteren, Lauri Karvonen, er svært kritisk til denne argumentasjonen. (Demokratirådets rapport 1999, Petersson m.fl. 1999 kap 5). En generell innvending er at innstillingen preges av manglende kunnskap om det finske systemet. Karvonen hevder, for eksempel, at «kändisargumentet» på en indirekte måte beskriver finske kandidater som mindre «seriøse» enn svenske kandidater (Ibid s. 125). I tillegg er kjendisfenomenet et svært så marginalt fenomen i finsk politikk. Videre slår Karvonen fast at åpne konflikter mellom kandidater fra ett og samme parti er svært sjeldne i finsk politikk. Slike konflikter er vel så vanlige i systemer der sjansen for å bli valgt er avhengig av kandidatenes listeplassering. Demokratirådet er i sin rapport positive til den finske modellen, og tilsvarende negativ til den svenske reformen (Petersson m.fl. 1999 s. 142):

«Sverige har övergivit det gamla valsystemetets fördelar. I stället har man fått personvalets nackdelar utan att få dess fördelar. Sverige har därmed hamnat i det sämsta läget. Ett alternativ är nu att gå tillbaka till det gamla systemet, ett annat att ta steget fullt ut och införa ett renodlat personval med obligatorisk personröstning.. En annnan erfarenhet från personvalsdebatten är att inte alla frågor lämpar sig för kompromiss».

Den finske modellen reiser, som det vendes tilbake til, ett sentralt prinsipielt spørsmål, nemlig forholdet mellom frivillig og obligatorisk personvalg. Så til varianter der velgernes handlingsrom ikke begrenses til å krysse for en kandidat, men flere.

Sveits og Luxemburg

Luxemburg og Sveits har et frivillig personvalg kombinert med svært fleksible stemmesedler (se Luxemburg i appendiks). Begge land har ordninger som en vil kjenne igjen fra norske kommunestyrevalg. I både Sveits og Luxemburg er mandattallet i den enkelte valgkrets grunnlaget både for hvordan partiene nominerer kandidater, og for hvordan velgerne kan stemme. Hovedregelen er at velgerne har like mange stemmer som det skal velges representanter. Velgerne i Sveits og Luxemburg kan fordele sine stemmer på en rekke måter, her representert med fire eksempler:

• Velgerne kan avgi en ren partistemme, altså velge å ikke foreta endringer på stemmeseddelen. I så fall vil hver enkelt kandidat få en personstemme.

• Velgerne kan, i motsetning til i norske kommunestyrevalg, gi to personstemmer til en og samme kandidat (de to boksene ved siden av hver kandidat i appendiks). Gjør velgerne det må de også stryke to kandidater, grunnen til det er at ingen har flere stemmer enn mandater.

• Velgerne kan, til en viss grad, komponere sin egen liste. Men de må holde seg til de kandidatene som er nominert. Velgerne kan mikse kandidater fra ulike partier på en og samme liste (« panachere») . I det siste sveitsiske valget benyttet omtrent 8 prosent av velgerne seg av denne muligheten. Tilsvarende tall for Luxemburg var 18 prosent. Fra Norge kjenner vi dette som «slenger stemmer».

• Handlingsrommet for velgerne er størst i Sveits. Her kan velgerne, i prinsippet, bruke sine stemmer som de måtte ønske det. Skal det, for eksempel, velges 10 representanter fra en valgkrets kan velgeren gi en stemme til hver av de ti kandidatene uavhengig av hvilket parti de tilhører (et rent personvalg). Alternativt kan velgeren dele de ti stemmene på tre, eller fire kandidater, fra samme, eller ulike, partier. Velgeren kan også gi samtlige ti stemmer til en bestemt kandidat. I Luxemburg kan velgerne maksimalt gi to stemmer til samme kandidat.

Kandidatoppgjøret foregår ved at stemmene telles to ganger; først fordeles mandatene mellom partiene, så fordeles partienes mandater på kandidater med bakgrunn i antallet personstemmer. Listeplasseringen har ingen formell innvirkning. Partiene kan ikke, som i Norge, forhåndskumulere kandidater. Er det et viktig krav at valgordningen skal være så enkel som mulig, altså at velgerne skal kunne se effekten av det de gjør, fremstår denne typen systemer som kompliserte.

Irland

Det irske systemet er en spesiell variant av personvalg, som bygger på det en kaller «overførbare stemmer» (transferable votes). Partiene kan ikke rangere sine kandidater. Kandidatene listes i alfabetisk rekkefølge på stemmeseddelen. Samtlige kandidater i den enkelte valgkrets er plassert på en og samme stemmeseddel. Velgerne kan fritt rangere de ulike kandidatene i den rekkefølgen de ønsker at de skal velges. Velgerne har således frihet til å komponere sin egen liste med kandidater, uavhengig av sitt partivalg. Velgerne kan gå for et rent personvalg, et rent partivalg eller en kombinasjon av de to. De kan både rangere kandidater fra ulike partier, og fra ett og samme parti (Karvonen 1999 s. 103).

Det irske systemet gir, uten tvil, velgerne et stort handlingsrom. Det faktum at velgerne stemmer på individuelle kandidater gjør at partienes rolle ikke er like fremtredende. Det kan argumenteres med at den irske varianten ikke egner seg like godt i en politisk kultur, som den norske, der partiene har en svært sterk posisjon.

En innvending mot ordningen er at om en ønsker å benytte ordningen i valgkretser der det skal velges mange representanter, vil stemmeseddelen bli svært lang. I norske kommunestyrevalg, der det velges svært mange representanter, kan handlingsrommet for velgerne bli så stort at de mister oversikten. Ordningen fungerer derimot godt i Irland der det i snitt velges fra 3 til 5 representanter fra hver enkelt valgkrets. Fenomenet «alfabetisk stemmegivning» er kjent fra Irland, dvs. at ettersom listen er ordnet i alfabetisk rekkefølge har velgerne en tendens til å stemme på kandidater på toppen av listen. Denne sterke sammenhengen mellom listeplassering og andelen personstemmer er derimot ikke unik for det irske systemet, men tvert imot et felles trekk ved de fleste systemer med personvalg.

Tyskland

Tyskland kombinerer flertallsvalg og forholdstallsvalg i ett og samme valg (se kapittel.4) Velgerne har to stemmer: En stemme brukes for å velge ett parlamentsmedlem fra en enmannskrets (direkte mandat), og en stemme brukes for å velge parti (listemandat). Velgerne kan altså stemme både på en distriktsrepresentant og en partiliste.

I den svenske utredningen ble den tyske varianten vurdert slik (SOU 1993: 21 s. 98):

«Även om en modell efter tysk förebild uppvisar flera tilltalande drag från strikt personvalssynpunkt, en sådan modell kräver överväganden av ett slag som griper in i ett större sammanhang med förändringar av grundläggande förhållanden för de politiska partierna och väljarna. Ett sådant arbete faller utanför kommittens uppdrag»

Tyske velgere kan ikke prioritere mellom kandidater fra samme parti, men mellom kandidater fra ulike partier. Velgerne kan altså splitte sine to stemmer, dvs. stemme på et parti i listevalget og en kandidat fra et annet parti i enmannskretsen. Små partier har, naturlig nok, størst sjanse til å vinne listemandater, og konsentrerer seg dermed om disse mandatene 6 . Stadig flere har benyttet seg av muligheten til å splitte sine to stemmer. I 1961 benyttet 4,3 prosent av tyskerne seg av muligheten, i 1987 13,7 prosent. På New Zealand, som har en tilsvarende valgordning, gjorde 37 prosent det samme i 1996.

8.3.1 Oppsummering: Tekniske valgmuligheter

Innenfor rammene av et frivillig personvalg er det blitt skissert tre alternativer som i varierende grad gir velgerne innflytelse over personvalget;

Kvotesystemet

Kvotesystemet bygger på samme prinsipp som i norske stortingsvalg. Den norske valgkvoten plasserer tyngdepunktet med hensyn til personvalget, i de politiske partiene. Et alternativ er å justere denne kvoten slik at kravet for at personstemmene skal slå igjennom reduseres. Kvotesystemet bygger på partienes mandatgevinster, barrieren reduseres desto flere mandater et parti vinner. Dette vil til enhver tid sikre at også små partier får valgt sine toppkandidater. Partistemmene overføres til den enkelte kandidat etter listeplasseringen. En belgisk kvote vil gi høye formelle barrierer for at personvalget skal være gyldig. Det er, som vi skal vise, relativt uproblematisk å justere for dette. I tillegg til størrelsen på selve valgkvoten vil effekten av personstemmene være avhengig av tre forhold; a) antallet mandater som fordeles, b) antallet personstemmer som avgis, og c) avviket mellom velgernes prioriteringer og partienes rangering. Norge velger relativt få representanter fra hver enkelt valgkrets i stortingsvalg, noe som bør tas hensyn til når kvoten skal fastsettes. I kommunestyrevalgene skal det derimot velges svært så mange representanter til det enkelte kommunestyre. Internasjonale erfaringer viser videre at en kan regne med at omtrent 50 prosent av velgerne benytter seg av muligheten til å markere for en kandidat. Endelig viser analyser fra ulike land at velgerne og partiene er nokså enige med hensyn til personvalget. I Belgia gir, som eksempel, personvalget små utslag. Årsaken til dette er ikke bare høye barrierer, men også at velgerne ser ut til å være enige med måten partiene har rangert sine kandidater på.

Sperregrenser

Sverige er alene om å basere personvalget på flate sperregrenser, det tas altså ikke hensyn til partienes mandatgevinster. I tillegg er sperren satt relativt lavt, sammenliknet med ulike kvotesystemer. Dette burde således øke mulighetene for at personstemmene skal slå igjennom. Sperregrensen i norske stortingsvalg ligger i dag på 50 prosent, i Belgia varierer sperregrensen etter partienes mandatgevinster (snittet ligger mellom 30–50 prosent). Ulempen med en flat sperre, som i Sverige, er at det ikke kan tas hensyn til hverken størrelsen på partiene eller valgkretsene (antallet stemmeberettigede og antallet mandater som skal velges).

Rent personvalg

En dansk modell basert på «sideordnet opstilling» vil innebære at personstemmene alene bestemmer fordelingen av mandatene internt i de politiske partiene. Det skal, teoretisk sett, bare en personstemme til for å endre en partiliste. Partistemmene fordeles på kandidatene etter antallet personstemmer. Ulempen, som i de fleste systemer med personvalg, er at små grupper kan bestemme personvalget. Dette har i liten grad blitt sett på som et problem i Danmark. Det ser ut til å være allment akseptert at partiene nominerer kandidatene, mens velgerne avgjør hvem som velges.

Det er ikke enkelt å balansere partienes interesser mot velgernes muligheter til å påvirke personvalget. Felles nasjonale regler vil uansett slå ulikt ut alt etter hvor store valgkretsene er, og hvor stor oppslutning de ulike partiene har. I tillegg kommer en rekke faktorer som en ikke har kontroll over; Hvor mange vil benytte seg av muligheten til å krysse for en kandidat? Hvor stort vil avviket mellom velgernes og partienes prioriteringer være? Når det gjelder det siste spørsmålet er kunnskapen god; i de fleste system med personvalg er det en sterk sammenheng mellom listeplassering og antallet personstemmer. Jo høyere en kandidat er plassert på en partiliste, jo flere personstemmer vil han få.

Foruten å velge hvilket system som skal legges til grunn reiser diskusjonen flere tekniske spørsmål; Hvor mange personstemmer skal velgerne ha? Skal de få krysse av for en kandidat, like mange som det skal velges representanter fra den enkelte valgkrets, eller så mange som de vil? Skal de, i tillegg til å krysse av for flere kandidater, få anledning til å rangere kandidatene? Faglitteraturen argumenterer gjerne for ordninger der velgerne får anledning til å uttrykke flest mulig preferanser (Blais og Massicotte 1996, Dummet 1997 s. 181). Argumentet mot dette er at det kan stå i motsetning til prinsippet om at en valgordning skal være så enkel som mulig.

Et siste prinsipielt spørsmål er om personvalget skal være frivillig eller obligatorisk. Personvalget reiser problemstillinger som det ikke er enkle løsninger på, problemstillinger som gjerne kommer tydeligere fram innenfor rammene av et frivillig personvalg. Ett slikt dilemma er i hvor stor grad det skal tas hensyn til velgere som avstår fra å avgi en personstemme. I NOU 1973: 38, Personvalget ved stortingsvalg ogkommunevalg , står nettopp dette hensynet sentralt (s 31–32):

«Mange velgere forutsetter nemlig ved sin stemmegivning at rekkefølgen på den offisielle lista har en reell betydning. Fordi denne forutsetningen er uriktig kan deres stemme ofte være avgitt under uriktige forutsetninger, og derved blir personvalgsresultatet lett preget av at en del velgere ikke har vært klar over virkningen av sin stemme».

Utvalgets botemiddel var å få flere til å stryke og kumulere på listene:

«jo mindre del av velgerne det er som stryker og kumulerer, desto større er faren for et resultat av personvalget som ikke er i samsvar med flertallets ønsker»

(Ibid s. 32). Samme argumentasjon finnes i den svenske innstillingen (SOU 1993: 21 s. 19):

«små grupper får inte ges möjlighet att styra personvalet på bekostnad av de stora väljagrupperna, som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstanserna».

I Sverige ble altså botemiddelet sperregrenser.

Argumentet baserer seg på påstanden om at velgere som ikke retter på listene (de fleste) har andre interesser enn de som gjør det (mindretallet). Påstanden er ikke dokumentert, og det er langt fra sikkert at den er riktig. Tre argumenter taler for at en ikke bør ta nevneverdig hensyn til de som ikke retter på listene (Karvonen 1999): Først, det er ingenting som hindrer velgerne i å personstemme i tråd med partienes rangordning, altså å krysse for en kandidat på valgbar plass på listen – Deretter vet en svært lite om hvordan de som avstår fra å rette på listene har tenkt. Det trenger ikke være slik at de med en ren partistemme har ment at de ønsker de representantene som står på toppen av listen. Det kan like gjerne være at de vurderer personvalget som uvesentlig, i så fall er det ingen motsetning mellom de som krysser for en individuell kandidat, og de som avgir en ren partistemme. – Endelig er personvalgets karakter av å være en rettighet, viktig. Det er i strid med viktige demokratiske prinsipper å argumentere med at de som benytter en rett «forulemper» de som ikke gjør det. Få vil, for eksempel, kreve at en bør likestille de velgere som stemmer på valgdagen med de som holder seg hjemme.

Et frivillig personvalg baserer seg på at de som ønsker det kan utøve makt gjennom å avgi en personstemme. De som personstemmer utøver således mer makt enn de som lar være. At systemet er frivillig begrunnes nettopp i at det skal være opp til den enkelte om han vil avstå fra å bruke retten til å utøve makt. Det bør understrekes at problemstillinger som den ovenfor vil dukke opp uavhengig av hvordan personvalget utformes. De blir gjerne mer tydelige gitt at personvalget er frivillig, men det betyr ikke at de er fraværende innenfor rammene av et obligatorisk personvalg.

I tillegg til prinsipper og teknikk er det nyttig å se på hvordan personvalget har fungert som en kanal for politisk deltakelse.

8.4 Personvalget som en kanal for politisk deltakelse

Politisk deltakelse blir typisk studert med bakgrunn i tre dimensjoner ( Holmberg 1999): 1) Omfanget; hvor mange deltar?, 2) Hvem deltar?, og endelig, 3) hvilken type informasjon er deltakelsen basert på? La oss kort oppsummere noen empiriske erfaringer langs disse tre dimensjonene.

Personvalgets omfang

Omfanget sier noe om legitimiteten til det resultatet en ender opp med. Stiller mange opp, blir sluttresultatet oppfattet som mer legitimt enn om de fleste blir hjemme. Er personvalget frivillig, er en selvsagt ekstra avhengig av at velgerne stiller opp. Den svenske statsviteren, Sören Holmberg, uttrykker seg slik i evalueringen av den svenske reformen (1999 s. 240): «om ingen kommer blir der ingen fest». At få stiller opp har nettopp blitt brukt som argument for å endre den norske ordningen ved kommunestyrevalg. I underkant av 30 prosent av velgerne retter på listene i norske lokalvalg (26 prosent i 1979, 23 i 1983, 24 i 1987, 26 i 1991, 28 i 1995 og 30,3 i 1999). Det er videre mer retting på listene i små kommuner enn i større. Tendensen går likevel i retning av at flere retter på listene også i større kommuner, særlig markert har økningen vært i Oslo (fra 8 prosent i 1979 til 22 prosent i 1999) (Bjørklund og Saglie 2000 s. 126). Sammenliknet med tverrnasjonale data er, som vist, oppslutningen om personvalget relativt lavt i norske lokalvalg. I danske lokalvalg retter så mye som rundt 75 prosent på listene. Når det gjelder omfanget er det en hovedkonklusjonen at enkle ordninger er å foretrekke. Hellevik og Bjørklund (1995) mener at norske velgere lar være å rette fordi de er redde for å gjøre feil, og få sin stemmeseddel forkastet. Den forholdsvis store variasjonen i listeretting, som en finner på tvers av ulike kommunetyper, peker i retning av at forklaringen er problematisk. Like viktig er partienes, og kandidatenes, holdninger til personvalg. Den svenske evalueringen viser at både partiene og kandidatene var svært tilbakeholdne (Holmberg og Möller 1999). Den samme tendensen ser en i norske lokalvalg der partiene i større grad velger å forhåndskumulere sine kandidater. Dette representerer ikke en oppfordring til velgerne om å engasjere seg i personvalget, men snarere det motsatte. Derimot er det ikke overraskende at partiene har liten interesse av å oppfordre velgerne til å endre på lister de selv har brukt tid og krefter på å sette sammen.

Hvem deltar?

Med hensyn til bredden i deltakelsen er det åpenbart lettere å akseptere beslutninger tatt av et sosialt representativt snitt av velgerne, enn av små grupper. Viser det seg at visse grupper dominerer stilles det gjerne spørsmål ved om en har å gjøre med en form for politisk deltakelse som favoriserer nettopp disse gruppene. Bjørklund (1999) viser at de som retter på listene i norske kommunestyrevalg langt fra representerer et speilbilde av velgermassen. Listeretting fremstår mer som en tilleggsarena for den kommunalpolitiske elite. Omtrent halvparten av partimedlemmene rettet på listene i 1995, blant partimedlemmer med kommunale verv rettet nærmere 2 av 3 på listene (Ibid). Holmberg (1999) viser, med data fra det svenske 1998 valget, at rettemønsteret fordelte seg relativt likt på tvers av ulike sosiale grupper, men de mest aktive var også her partimedlemmene (63 prosent av disse krysset på listene). I den norske debatten er dette blitt oppfattet som uheldig, og en enklere ordning har blitt sett på som et viktig botemiddel.

Kvaliteten på deltakelsen

Hvilken type informasjon legger så velgerne til grunn når de krysser på listene? Er forutsetningen for et brett folkelig engasjement tilstede? Når det gjelder kandidatkunnskap, og politisk kunnskap generelt, er det lite å hente av norsk forsking (Strømsnes 1995). Svensk valgforsking har derimot studert kunnskapen om lokale kandidater så langt tilbake som 1956. Det går frem at velgernes kandidatkunnskap faktisk er redusert over tid; 60 prosent kunne navnet på minst en kandidat i 1960, tilsvarende tall i 1994 og 1998 var 41 prosent (Holmberg, 1993, 1999, Möller 1999). I perioden 1973–98 har antallet velgere som kan nevne navnet på minst en riksdagskandidat aldri oversteget 50 prosent. Reformen i 1998 ser ikke ut til å ha bidratt til å øke velgernes kandidatkunnskap – manglende kunnskap var den viktigste grunnen til at velgerne avstod fra å personstemme. I tillegg går det frem at i overkant av 50 prosent av de som faktisk krysset for en kandidat, i ettertid ikke var i stand til å huske hvem de hadde stemt på. Holmberg (1999 s. 268) konkluderer slik: «premiären för det nya personsvalssystemet i Sverige blev inte lyckad. Personval med okända kandidatar är ingen höjdare». Problemet ser dermed ikke ut til å være at det er for mange kjendiser i politikken, men det motsatte, langt de fleste kandidater er ukjente for velgerne. Her er det en viktig forskjell mellom riksvalg og lokalvalg. Velgerne ser ikke bare på personvalget som viktigere i lokalvalgene, kunnskapen om kandidatene er også bedre.

Det bør understrekes at det å trekke skarpe konklusjoner om velgernes kunnskapsnivå på grunnlag av faktakunnskap, er problematisk. Detaljkunnskap er, og bør ikke være, en forutsetning for å orientere seg i politikken. Det er rimelig å forvente at det å introdusere personvalg vil øke både kunnskapen om, og interesser for, de kandidatene som stiller til valg.

Debatten om personvalget handler ikke primært om valg av modell, men heller om en rekke normative spørsmål som; Hvorfor personvalg? Hva skal personvalget føre til? Hvilke positive, eller negative, effekter kan en forvente seg av å øke innslaget av personvalg?

8.5 Personvalg: Positive og negative effekter

Det er først og fremst flere ulike sider ved representasjonsbegrepet som har stått sentralt i debatten om personvalg. I tillegg til dette kommer forhold av mer generell politisk karakter. Her drøftes fem mulige konsekvenser av personvalget; 1) partirepresentasjon, 2) sosial representasjon, 3) geografisk representasjon, 4) personvalgets effekt på de politiske styringsforholdene, og 5) spørsmålet om felles regler for ulike typer valg.

Partirepresentasjonen

Kapittel 5 dokumenterer at de tradisjonelt sterke kollektive bevegelsene er svekket. Politisk har dette kommet til utrykk gjennom synkende medlemskapstall for de politiske partiene, og svakere bånd mellom partiene og velgerne. Et hovedargument for personvalg er at det kan ha en positiv effekt på forholdet mellom de folkevalgte og folket. Politikerne skal komme nærmere den enkelte velger, noe som i sin tur skal påvirke velgernes holdninger, og deres atferd. Kort og godt skal personvalget bidra til å øke det politiske engasjementet. I tillegg skal personvalget bidra til å endre politikerrollen, rollen som velgerdelegat skal bli tydeligere. Er så dette rimelige påstander?

Når det gjelder velgersiden gir internasjonal forskning ingen klare svar, hverken i negativ eller positiv retning (SOU 1993: 21, Petersson m.fl. 1999). Karvonen konkluderer med at (1999 s. 117):

«Påståendet om större intressse och aktivitet från väljarnas sida kunde lätt ha belysts med jamförande data från länder med eller utan personval. Det som finns av jamförande forskning visar inte på systematiska skilnader mellan länder med personval och system med rena partilistor».

Karvonen mener likevel at eventuelle positive effekter kan henge sammen med hvordan personvalget utformes (Ibid s. 132–133):

«För att ett personval skal kunna ha en sådan vitaliserande effekt måste valsystemet dock vara entydigt. Väljarna måste veta exact vad de röster på då de röster. Systemet bör behandla alla väljare lika, och i det avseendet behäftas det nuverande personvalet med en tvetydighet. Botemedlet kan då bara vara obligatorisk personval inom ramen för partilistor».

Påstanden er ikke rimelig. I den finske kommunevalget i oktober 2000 havnet fremmøte på 55,8 prosent, samtidig som valgdeltakelsen i finske enduskuntavalg er lavere enn i Norge. I underkant av 70 prosent møtte opp i det siste finske enduskuntavalget i mars 1999. Tverrnasjonale studier av valgdeltakelsen kan heller ikke dokumentere noen positive effekter av personvalg. I Sverige finner en, for eksempel, ingen sammenheng mellom personvalg og den rekordlave valgdeltakelsen i 1998 (Holmberg 1999).

Hva så med negative effekter? Svaret er det samme, få studier kan dokumenterer klare negative effekter av personvalg. Ett unntak er Lars Bille (1992) som mener å se en sammenheng mellom det økende innslaget av personvalg i Danmark, og nedgangen i antallet partimedlemmer. Personvalget skal ha overført makt fra partimedlemmene til velgerne, og således gjort det mindre interessant å opprettholde partimedlemskapet. I Sverige slås det fast at personvalgets målsetting om å bedre relasjonene mellom velgerne og de folkevalgte, ikke ble oppnådd (Holmberg 1999 s. 250). Graden av mistillit til politikerne nådde et høyere nivå i 1998 enn noen gang før. Når det gjelder velgersiden er hovedkonklusjonen at det er vanskelig å gi entydige svar, både i negativ og positiv retning. En grunn til dette kan være at velgerne rent faktisk er svært lite opptatt av personspørsmålet. Den danske statsviteren, Jørgen Goul Andersen (1999), viser, med bakgrunn i danske data, at personfaktorens innvirkning på partivalget er forbløffende liten.

Hva så med politikerne? Kan personvalget endre politikerrollen? Vil rollen som velgerdelegat få en mer fremtredende plass? Svensk, og dansk, forskning dokumenterer entydig at så ikke er tilfelle. Personvalg, eller ikke, parlamentarikerne oppfatter seg først og fremst som partirepresentanter. Rollen som velgerdelegat ser ikke ut til å være særlig populær (Holmberg 1999). I en eventuell konflikt mellom egne standpunkt og velgernes, vil parlamentarikerne entydig stemme i tråd med det de selv, eller partiet, mener. Dette understreker den sterke posisjonen som partidemokratiet har i nordisk politikk.

Hvilke konsekvenser kan så personvalget ha for de interne forholdene i de politiske partier? Vil det resultere i et A- og B lag av politikere (Giljam 1998)? Vil politikere med mange personstemmer få større intern autoritet, sammenliknet med de som ikke klarer seg like bra i møte med velgerne? Vil kandidater med mange personstemmer fristille seg fra partiene, og handle etter eget forgodtbefinnende? Blir velgerne skuffet dersom den kandidaten de massivt sluttet opp om på valgdagen, ikke ender opp med de tunge politiske postene? Internasjonal forskning kan ikke dokumentere at konfliktnivået i de politiske partier er høyere i land med personvalg, enn de uten. Det bør understrekes at påstander som dette bygger på at det eksisterer en motsetning mellom partienes, og velgernes, preferanser når det gjelder personspørsmålet. Den sterke sammenhengen mellom listeplassering og antallet personstemmer en finner i land med personvalg, viser at så ikke er tilfelle. Implisitt i argumentet ligger det utvilsomt en påstand om at velgerne generelt sett skal være svært så opptatte av personspørsmålet. Dette ser heller ikke ut til å være tilfelle.

Sosial representasjon

Hva så med forholdet mellom personvalg og den sosiale representasjonen? I faglitteraturen er det to motstridende syn på hva demokratisk representasjon er, og bør være (Farell 1997 s. 6–7): 1) Et syn er at en folkevalgt forsamling bør gi et speilbilde av befolkningen i forhold til variabler som yrke, utdanning, alder, kjønn, region osv. 2) Et annet retter oppmerksomheten bort fra de folkevalgte organers sammensetting, og fokuserer på politikkens innhold. Det interessante er hvordan representantene handler politisk, ikke hvilken sosial bakgrunn de har.

De fleste land har et normativt ideal om at folkevalgte organer skal være sosialt representative. Likevel er virkeligheten en annen, den typiske representant er mann, i 40–50 årene, har høy inntekt, og bedre utdanning enn gjennomsnittet (Norris 1996).

I Norge, som i Sverige, har debatten om personvalg primært blitt koplet til kvinnerepresentasjon (Hellevik og Bjørklund 1995, Bjørklund 1999, SOU 1993: 21, SOU 1999: 92). Norske studier viser at kvinnerepresentasjonen i Storting, fylkesting og kommunestyrer har økt mer eller mindre kontinuerlig over tid, veksten har vært enorm (Raaum 1995, Bjørklund 1999). Likevel er kvinnerepresentasjonen konsekvent større i Stortinget enn i kommunestyrene. Totalt ligger kvinnerepresentasjonen på mellom 30 og 40 prosent ved de ulike valgene, noe som i internasjonal sammenheng er svært høye tall. Tverrnasjonale data viser at kvinneprosenten er større i land med forholdstallsvalg enn i land med flertallsvalg. I land med forholdstallsvalg er snittet 19,5 prosent, i land med flertallsvalg 9,4 prosent (Rule 1994). Konklusjonen er entydig: Kvinnerepresentasjonen er størst i Norden. Det gjelder land med rent partivalg (som Sverige pre 1998, og Norge) – det gjelder land med frivillig personvalg (Danmark) – og det gjelder land med obligatorisk personvalg innenfor rammene av partilister (Finland) (Karvonen 1999). Med Norden som utgangspunkt kan en vanskelig argumentere med at det er en negativ sammenheng mellom personvalg og kvinnerepresentasjonen.

Likevel, viser Hellevik og Bjørklund (1995) at kvinnene taper på at velgerne retter på listene i norske kommunestyrevalg. Kvinnerepresentasjonen ser ut til å bli 5–10 prosent lavere enn den ville blitt uten retting på listene. Det er ikke dokumentert hvilke elementer ved valgordningen som bidrar til dette. Er det fordi kvinner strykes mer enn menn? Er det fordi menn kumuleres oftere enn kvinner? Er det fordi menn forhåndskumuleres oftere enn kvinner? Er det fordi menn konsekvent plasseres høyere på listene enn kvinner? Eller, er det kort og godt fordi det er flere menn enn kvinner å ta av? I en forskningsrapport for utvalget, basert på data fra fire kommuner, vises det at variasjonene mellom kvinner og menn er små (se vedlegg 9). I snitt kumuleres kvinner og menn omtrent like mye, mens menn strykes litt oftere enn kvinner. Mennene er i et klart flertall både på listene totalt og blant de forhåndskumulerte kandidatene (64,5 prosent menn mot 35,5 prosent kvinner). Den svenske evalueringsrapporten fra 1998 valget viser at uten innslaget av personvalg ville det vært en kvinne mindre i Riksdagen. Men til tross for dette gikk 62 prosent av personstemmene til en mannlig kandidat (38 prosent til kvinnelige kandidater) (Wängerud 1999, Håkansson 1999). Det siste forklares med at kvinnene ikke toppet partilistene i samme utstrekning som mennene. Partienes nominering heller enn velgernes personkryss, hadde således en negativ effekt for kvinnenes andel av personstemmene.

Debatten om kvinnerepresentasjonen har, med jevne mellomrom, resultert i forslag om å innføre lovregler om kjønnskvotering på listeforslagene. Dette har så langt blitt avvist på prinsipielt grunnlag. Det er særlig blitt lagt vekt på den frie nominasjonsretten. Kjønnskvotering i representative forsamlinger er et radikalt forslag, som i tillegg er svært problematisk å gjennomføre. Grunnen til dette er at representasjonen er skjev på en rekke dimensjoner; ulike yrke er underrepresenterte, det samme er de med lav utdanning, de unge, de eldre, og ulike etniske grupper (Haavio-Mannila m.fl. 1983). Kjønnskvotering i partienes nominasjonsprosesser er derimot et langt mindre radikalt forslag. De norske politiske partiene har, med unntak av Høyre og Fremskrittspartiet, slike kvoteringsregler. Reglene er unike i nordisk sammenheng. I våre naboland er det en tendens til at de partier som har benyttet seg av ordningen fjerner reglene (Christensen og Raaum 1999). I Danmark avskaffet, for eksempel, både Sosialdemokratene og Socialistisk Folkeparti sine kvoteringsregler i 1996.

Barrierene for representasjonen av ulike sosiale grupper kan ligge på flere nivåer. De kan være individuelle; altså at enkelte grupper ikke ønsker å engasjere seg. Studier viser at det ikke er store variasjoner mellom menn og kvinner når det gjelder ønske om å stille til valg (Bjørklund 1999). Den største barrieren ser ut til å ligge i de politiske partiene. Partiene har ikke flust med kandidater å ta av når de skal ivareta kravet om en bred sosial representasjon, det er svært mange lokalpolitiske verv som skal fylles i norske kommunestyrevalg. Hvis reduksjonen i antallet partimedlemmer fortsetter med samme tempo som i dag, vil partienes problemer med å rekruttere kandidater fra et bredt spekter av samfunnslivet åpenbart bli større.

Når det gjelder alder dokumenterer svenske studier at personvalget ser ut til å være langt mer populært blant de yngre velgerne enn blant de eldre. Dette betyr likevel ikke at de yngre retter mer på listene enn andre (Oscarsson 1999). Utvalget mener at et virkemiddel for å oppnå større engasjement rundt personvalget fra de yngre velgergruppene er at kandidatenes alder påføres stemmesedlene.

Den politiske integrasjonen av innvandrergruppene er en særlig utfordring (se kapittel.5). Lise Togeby (1999) viser at de danske reglene for personvalg har vært viktig for den kollektive mobiliseringen blant noen etniske grupper. Det faktum at ulike etniske grupper har anledning til å stemme frem sine egne kandidater, har bidratt til en mobilisering i visse, om enn ikke i alle, innvandrergruppene. De beste eksemplene er mobiliseringen av pakistanere i København og tyrkere i Århus (Elklit m.fl. 200). Valgdeltakelsen blant pakistanske og tyrkiske innbyggere i Danmarks to største byer er fult på høyde med dansk fødde dansker. Den er også betydelig større enn valgdeltakelsen i de samme gruppene i Sverige (Soininen og Bäck 1999). Kombinasjonen av at det nomineres kandidater med tyrkisk og pakistansk bakgrunn, og at terskler for at personvalget skal få effekt er lave har altså i Danmark bidratt til en mobilisering. Togeby (1999) viser at denne mobiliseringen ikke kommer av seg selv, mandatene må være så «billig» som mulig i form av antallet personstemmer. I danske partier, som vinner mange mandater, har kandidater plassert lenger nede på listene en reell sjanse til å bli valgt med et relativt beskjedent antall personstemmer. I det svenske tilfelle er barrierene høyere, men også her dokumenteres det at innvandrerkandidatene fikk drahjelp fra organiserte grupper, familiemedlemmer og bekjente. Samtidig ga disse kandidatene uttrykk for at de hadde svak støtte fra partiledelsen i eget parti (SOU 1999: 92).

Geografisk representasjon

Hensynet til den geografiske representasjonen brukes både som argument for, og mot, personvalg. Karvonen (1999) argumenterer positivt, personvalget bidrar til å forankre kandidatene i sine respektive valgkretser. Når gjenvalg blir avhengig av at kandidatene ivaretar lokale interesser, utvikler kandidatene en sterkere geografisk forankring. Gallagher (1996) er, med bakgrunn i irske forhold, opptatt av mulige negative sider. Han stiller spørsmål ved om det å knytte kandidatene for sterkt opp mot de enkelte valgkretsene medfører en for stor arbeidsbelastning for den enkelte representant. Fører personvalget til at kandidatene bruker mindre tid på sentrale nasjonale politiske problemstillinger enn det de burde gjøre? Gallagher konkluderer med at det ikke ser ut til å være en sammenheng mellom personvalg og sterk/svak geografisk representasjon. Med bakgrunn i norske forhold kan en, til tross for at personvalget er fraværende, vanskelig argumentere med at dagens stortingsrepresentanter har et perifert forhold til sine respektive valgkretser. Den enkelte kandidats vilje, og evne, til å ivareta lokale interesser spiller utvilsomt en viktig rolle i partienes nominasjonsprosesser. Tyske studier dokumenterer også at de representanter i Forbundsdagen som er valgt med bakgrunn i et rent distriktsmandat ikke har en annen tilnærming til arbeidet i egen valgkrets enn kandidater valgt med bakgrunn i et rent listemandat (se kapittel 4).

Politisk styring

Karvonen (1999) stiller spørsmålet om personvalgets effekt på handlingskraften i det politiske systemet. Han formulerer argumentet slik (1999 s. 132):

«Ser man klara regeringsalternativ som den springande punkten önskar man rimligtvis færre, inte flere aktörer i svensk politik. Antalet partier och graden av partisplittring är redan i dag ett problem. Det kan bara bli värre om enskilda kandidater och riksdagsledamöter börjar profilera sig självständigt i kraft av ett högt personligt röstetal».

Det er vist, både i dette kapitlet og i kapittel 4, at er det lite hold i denne typen argumenter. Det kan ikke dokumenteres at personvalg gir et større konfliktnivå i de politiske partiene. Samtidig er det langt fra entydige sammenhenger mellom trekk ved valgordningen og svake/sterke regjeringer. Likevel, en side ved argumentet er interessant. Valgforskningen viser at velgerne, allerede i dag, har problemer med å se forskjeller på de politiske partiene. Det kan dermed være problematisk å argumentere for at ikke bare skal danne seg en mening om hva de ulike partiene rent faktisk står for, men altså i tillegg måtte forholde seg til enkeltkandidaters politiske utspill. Det er relevant å spørre om velgerne virkelig har behov for flere aktører i politikken?

Riksvalg versus lokalvalg

Et tradisjonelt argumentet mot personvalg ved stortingsvalg er at partivalget er det avgjørende. Ved kommunestyrevalgene har derimot personvalget større betydning. Dette er det klart belegg for både i svenske (Westerståhl 1993), og i norske studier (Rommetvedt 1998, Skaare 1998). Norske velgere er mer opptatt av kandidatene ved kommunestyrevalgene enn ved stortingsvalg. I en studie fra 1991 svarte 21 prosent av velgerne at allmenn tillit til partiene var utslagsgivende for hvem de stemte på ved stortingsvalg, mens 20 prosent sa at kandidatene og lederne var viktig. I kommunestyrevalg nevnte bare 13 prosent allmenn tillit til partiene, mens hele 40 prosent understreket egenskaper ved kandidatene. Skare (1998) peker på at motsetningene i lokalpolitikken ofte krysser partigrensene slik at velgerne benytter egenskaper ved kandidatene, ikke partiene, som rettesnor for hvem de skal stemme på. Dette er et viktig argument for at balansen når det gjelder personvalget, bør ligge nærmere velgerne i lokalvalg og nærmere partiene i stortingsvalg.

Så til hvordan alternative modeller for personvalg vil slå ut med bakgrunn i norske data.

8.6 Modeller for personvalg: Stortingsvalget 1997 og kommunestyrevalget 1995

Hvordan kan personvalget utformes for norske forhold? Gitt at partiene har kontroll med hvem som rent faktisk blir nominert på listene, handler det om hvordan velgerne skal få prioritere mellom de kandidatene som partiene har plukket ut. Det er i dette kapittelet blitt gitt en oversikt over en rekke varianter av personvalg innenfor rammene av proporsjonale valg med partilister. Noen av disse variantene vurderes her nærmere med bakgrunn i data fra kommunestyrevalget 1995, og stortingsvalget 1997.

I tillegg til justeringer av den eksisterende ordningen ved lokalvalg vurderes fire varianter:

• Alternativ A: Dansk modell Utgangspunktet er rent personvalg, altså «sideordnet opstilling». Rene partistemmer overføres til kandidatene i forhold til deres andel av personstemmene. Personstemmene vil dermed avgjøre kandidatvalget.

• Alternativ B: Svensk modell Modellen baseres på formelle sperregrenser, 5 prosent i lokalvalg, og 8 prosent i riksdagsvalg. For kommunestyrevalgene kommer et tilleggskrav på minimum 50 personstemmer for at personvalget skal være gyldig (100 ved landstingsvalg).

• Alternativ C: Belgisk modell Modellen baseres på kvotesystemet, valgkvotene for hvert enkelt parti regnes ut med bakgrunn i det enkelte partiets mandatgevinst. En belgisk valgkvote har følgende formel: Stemmetall: (antallet distriktsmandater + antallet utjevningsmandater + 1)

• Alternativ D: Justert belgisk modell En ren belgisk kvote kan resultere i høye sperrer. Særlig vil dette være tilfelle i små valgkretser (der det skal velges få representanter). En måte å øke effekten av personstemmene på er å justere konstant leddet 1 i formelen ovenfor. Denne settes her til 5 slik at formelen blir: Stemmetall: (antallet distriktsmandater + antallet utjevningsmandater + 5).

Spørsmålet er hvor store barrierene vil bli for den enkelte kandidat gitt disse variantene. Før alternativ B, C og D vurderes med bakgrunn i data frå stortingsvalget 1997 og kommunevalget 1995, kommenteres alternativ A, den danske modellen.

Den danske varianten er enkel: partiene har kontroll med nominasjonsprosessen, mens personstemmene avgjør hvem som blir valgt. Den danske varianten må vurderes både i forhold til andre aktuelle justeringer av valgordningen, og i lys av de erfaringer en har med personvalg på tvers av land. Det er særlig tre forhold som er sentrale:

• Utvalget går inn for å redusere kravet til antallet listekandidater (se kapittel 7). Dette vil gi partiene betydelig større kontroll med rekrutteringen av kandidater. De vil, i større grad, være i stand til å komponere lister med kandidater som de selv mener er egnet, samtidig som de kandidatene som lar seg nominere er motivert for å påta seg vervet som folkevalgt. Utvalget er klar over at partiene ofte peker ut sine representanter til ulike kommunale utvalg blant kandidatene på valglistene, samtidig som det ofte er behov for suppleringer i valgperioden pga. flyttinger eller dødsfall. Det er viktig at partiene tar hensyn til dette når de setter opp sine valglister.

• Kapitlet har vist at det er en sterk sammenheng mellom kandidaters listeplassering og deres andel av personstemmene. Velgerne krysser stort sett for kandidater på toppen av partienes lister. I Sverige fikk toppkandidatene i 1998 i snitt 13 prosent personlige stemmer, mot under 1 prosent for andre kandidater (SOU 1999: 92). Wängerud (Ibid s. 348) konkluderer med at «kandidaernas listplacering är den i särklass starkaste förklaringsfaktorn för att förklara väljarnas kandidatval. Effekten av att innta toppplaceringen på kandidatlistorna är helt enkelt förkrossande stor» 7 . Danske analyser finner det samme (Pedersen 1995, Elklit og Jensen 1997). I snitt får toppkandidatene i danske valg cirka 40 prosent av de personlige stemmene. Det er likevel en viss variasjon mellom de danske partiene, samtidig som personvalget ser ut til å ha blitt mindre sikkert i de siste danske lokalvalgene (Pedersen Ibid). I norske kommunestyrevalg er resultatet det samme. Utvalgets forskningsrapport av 2050 kandidater fordelt på fire kommuner (Kristiansand, Østre Toten, Narvik og Trondheim) viser at forhåndskumulerte kandidater kumuleres i snitt langt mer enn andre kandidater (se vedlegg 9). Velgerne ser dermed ut til å ha svært stor tillit til partienes rangering av kandidatene.

• Utvalget mener at enkle ordninger er å foretrekke fremfor de mer kompliserte variantene. Den danske ordningen med «sideordnet opstilling» er enkel. Velgernes oppgave består i å krysse for en kandidat på en liste (om de skulle ønske det). En viktig innvending mot personvalget slik det fungerer i norsk kommunestyrevalg i dag er at ordningen er komplisert. Basert på erfaringer fra andre land, og den norske debatten, er det grunn til å tro at flere ville rettet på listene om ordningen var enklere. Den danske variantens enkelthet er altså et argument for ordningen.

Den danske modellen stiller ingen krav til hvor mange personstemmer en kandidat må ha for at personvalget skal være gyldig. Alternativ B, C og D har nettopp til hensikt å introdusere konkrete terskler for personvalget.

Stortingsvalget 1997

Den svenske modellen, og de to belgiske variantene kan alle plasseres innenfor kategorien kvotesystem. Dvs. at en må finne et vist stemmetall (en kvote) som så bestemmer hvor mange personlige stemmer en kandidat må ha for at personvalget skal være gyldig. I Sverige er kvoten fast for alle partier, altså 8 (5) prosent av et partis totale stemmetall, mens den belgiske kvoten vil variere alt etter de enkelte partienes mandatgevinster.

Tabell 8.5 viser effekten av et rent belgisk kvotesystem i Akerhus fylke ved stortingsvalget i 1997. Det går frem at sperren er lavest for Arbeiderpartiet med en mandatgevinst på 5 (17 prosents sperre), mens den for de partier som vinner 1 representant vil ligge på samme nivå som i dag (altså 50 prosent). En ren belgisk kvote vil, i praksis, garantere valget av samtlige partiers toppkandidater. Ordningen vil således representere en svært moderat justering i forhold til dagens norske valgkvote. Effekten vil kun bli større for partier med en mandatgevinst som overstiger 1. I 1997 ble 35 prosent av mandatene fordelt som enkeltmandater 8 .

En ren belgisk kvote er en effektiv garanti mot at små grupper skal styre personvalget. Dette kan kun skje i tilfeller der mange velgere krysser av for en og samme kandidat. Et eksempel;

Et parti får 8000 stemmer og vinner 4 mandater i en valgkrets. Av de 8000 stemmene er 3000 rene partistemmer, og 5000 personstemmer. Valgkvoten blir dermed: 8000/(4 + 1)  =  1600. Personstemmene fordeler seg så slik;

Kandidat A 4500

Kandidat B 50

Kandidat C 150

Kandidat D 90

Kandidat E 100

Kandidat F 110

Når partistemmene fordeles fra toppen og nedover fremgår det at kandidat B med 50 personstemmer trenger hele 1550 partistemmer for å nå kvoten. Kandidat C med 150 personstemmer trenger 1450 partistemmer for å gjøre det samme. B og C får tilstrekkelig med partistemmer til å nå valgkvoten og velges. Når det så ikke er flere partistemmer igjen å fordele, vil siste mandatet gå til den kandidaten som har flest personstemmer. I dette tilfelle er det kandidat F (110 personstemmer). Situasjonen oppstår kun når en, eller flere, kandidater får langt flere personstemmer enn det som kreves for å bli valgt. Det er svært liten risiko for at dette skal skje ved stortingsvalg, men fullt mulig ved kommunestyrevalg. En effektiv måte å blokkere for slike utslag, er å lovregulere at listeplassering gjelder når det ikke er flere partistemmer å fordele. I så fall ville det siste mandatet ovenfor blitt fordelt etter listeplassering, kandidat D ville blitt valgt.

Effekten av en belgisk kvote er altså direkte relatert til partienes mandatgevinster. Desto flere mandater et parti vinner, desto større er sjansen for at personstemmene får effekt. Ordningen vil ha liten effekt gitt dagens norske valgordning. En kombinasjon av en belgisk kvote og langt større valgkretser, ville derimot økt effekten av personstemmene. Alternativet til en slik gjennomgripende reform, er å justere selve kvoten. Dette gjøres her ved å endre konstant leddet 1 i formelen til 5.

Effekten av en justert belgiske kvote i Akershus fylke vises i tabell 8.6. Det går frem at sperrene reduseres betydelig, de varierer mellom 10 og 17 prosent. For partier med en mandatgevinst på 1, reduseres sperren fra 50 til 16,6 prosent. Sperren for Arbeiderpartiet, med en mandatgevinst på 5, er 10 prosent.

En svensk modell, med en flat sperregrense på 8 prosent i Riksdagsvalg, vil dermed gi en lavere terskel enn de to belgiske variantene. Tabell 8.7 baserer seg på stemmetallene for de ulike partiene i samtlige valgkretser i stortingsvalget 1997 og viser effekten av en sperregrense på 5, henholdsvis 8 prosent. Det går frem at terskelen er minst for KrF sitt ene mandat i Finmark. Med en 5 prosents sperre skal det 253 personstemmer til for å «sprenge» partiets liste (8 prosent gir 406).

Med utgangspunkt i den svenske varianten kan en formulere noen mulige eksempler for ulike partier i ulike valgkretser.

Store valgkretser/mange mandater

Det går frem av tabell 8.7 at Arbeiderpartiet fikk 94 187 stemmer i Akershus Fylke i 1997, partiet vant 5 mandater. Hvis 30 prosent av partiets velgere, ga en personstemme ville det gitt 28 256 personstemmer. En 8 prosent sperre tilsier at det må 7534 personstemmer til for å «sprenge» partiets liste. Maksimalt 3 av partiets kandidater kan dermed velges med bakgrunn i personstemmene (3 x 7534 = 22 605 personstemmer). Forutsetningen for at dette skal skje er at de 28 256 personstemmene fordeler seg likt på de tre kandidatene, noe som er svært lite sannsynlig.

Mellomstore valgkretser/ færre mandater

I Østfold fikk Arbeiderpartiet 57 713 stemmer, og 4 mandater. Igjen krysser 30 prosent av partiets velgere på listen, noe som gir 17 313 personstemmer. Med en 8 prosents sperre gir det en terskel på 4617 personstemmer. Igjen, maksimalt 3 kandidater kan velges med bakgrunn i personstemmene. Det mest sannsynlige er at 3 kandidater velges i tråd med listen, 1 med bakgrunn i personstemmene.

Små valgkretser/mandatgevinst 1

I Aust Agder fikk KrF 11 963 stemmer, og vant 1 mandat. En oppslutning om personvalget på 30 prosent utgjør 3588 personstemmer. En 8 prosent sperre gir en valgkvote på 957 personstemmer for at personvalget skal være gyldig. Det er mulig, men ikke enkelt, for en kandidat lenger nede på listen å klare dette.

De tre modellenes effekt på personvalget er oppsummert i tabell 8.8. Datagrunnlaget er partienes stemmetall i Akershus fylke i 1997. Velgernes muligheter for å influere på personvalget er størst med de to svenske variantene. En ren belgisk kvote gir en gjennomsnittlig sperre på 39,4 prosent, mens sperren i snitt for en justert kvote ligger på 14,7 prosent.

Hva skjer så i kommunestyrevalgene der det skal velges et betydelig større antall representanter fra den enkelte valgkrets?

Kommunestyrevalget 1995

Datagrunnlaget her er Arbeiderpartiets stemmetall i samtlige norske kommuner. Flora kommune i Sogn og Fjordane illustrerer at effekten av de tre alternativene vil være en annen i kommunestyrevalg enn tilfelle er i stortingsvalg, se boks 8.1.

Når en kommer opp i så mange representanter som 19, vil en svensk 5 prosents sperre og en ren belgisk kvote komme likt ut, mens tersklene for de enkelte kandidatene blir lavest med en justert belgisk kvote. Med en justert belgisk kvote må en kandidat på Arbeiderpartiets liste i Flora kommune altså ha 73 personlige stemmer for at personvalget skal være gyldig. Dette utgjør 4,2 prosent av partiets totale stemmetall.

I den svenske innstillingen om personvalg ble altså et belgisk kvotesystem vurdert som en «skinnreform», personvalget ville få svært liten effekt (SOU 1993: 21). Konklusjonen er rimelig med bakgrunn i data fra stortingsvalget i 1997, men ikke i norske kommunestyrevalg. Årsaken er enkel; antallet representanter som skal velges fra den enkelte valgkrets er betydelig større i lokalvalgene. Analysen nedenfor viser at en svensk modell faktisk gjør personvalget illusorisk i en rekke mindre kommuner. Minstekravet på 50 personstemmer vil slå urimelig sterkt ut. Ser en bort fra minstekravet på 50 personstemmer, og introdusere en flat 5 prosents sperre, ender en opp med en ordning der svært små grupper kan styre personvalget. Et eksempel: Arbeiderpartiet fikk i 1995 169 stemmer og 5 representanter i Eidfjord kommune i Hordaland. Med en ren 5 prosents sperre vil så få som 9 velgere kunne «sprenge» partiets liste. Inkluderer en minstekravet på 50 personstemmer blir sperren på hele 30,5 prosent.

Tre spørsmål er således av spesiell interesse med hensyn til det generelle mønsteret; 1) På hvilke nivå ligger barrierene for kandidatene totalt sett gitt de tre variantene? 2) Hva blir effekten i kommuner der det svenske minstekravet på 50 personstemmer gjør seg gjeldende? 3) Hva blir effekten når en tar hensyn til Arbeiderpartiets mandatgevinster i de ulike kommunene? Kvotene for de enkelte kommunene er vedlagt (se tabell 8.14 i appendiks). Analysen illustreres med konkrete eksempler underveis.

Effekten i 433 kommuner

Tabell 8.9 baserer seg på Arbeiderpartiets stemmetall i 433 kommuner, kvotene er gitt som gjennomsnitt. Det går frem at en justert belgisk kvote gir lavest sperre. I snitt må en kandidat på en av Arbeiderpartiets lister ha 79 personlige stemmer for å bli direkte valgt ved hjelp av personstemmene. En flat 5 prosent sperregrense gir litt større effekt (ser en bort fra minstekravet på 50 personstemmer gir dette et snitt på 75 stemmer). En ren belgisk kvote og den svenske modellen kommer relativt likt ut. De svenske reglene vil dermed gi relativt store utslag i noen få småkommuner. Sperren i prosent er reknet ut med grunnlag i en kvote på 50 personstemmer. Se boks 8.2.

Eksempelet fra Træna kommune gjør det naturlig å spørre om i hvor mange kommuner dette minstekravet på 50 personstemmer gjør seg gjeldende.

Effekten av minstekravet på 50 personstemmer

Det går frem av tabell 8.10 at i 66,7 prosent av kommunene (289 kommuner) vil den svenske modellen gi en kvote på mindre enn 50 stemmer. Tilsvarende tall for den belgiske varianten er 27,5 prosent (119 kommuner), mens det samme vil gjelde i 53,5 prosent av kommunene med en justert belgisk kvote (232 kommuner). I slike kommuner skal det i snitt 35,5 personstemmer til for å endre en liste med en ren belgisk kvote, 30 med en justert belgisk kvote. En ren 5 prosents sperre, uten minstekravet på 50 stemmer, gir et snitt på 22 personstemmer for at personvalget skal være gyldig.

Effekt etter antall representanter i kommunestyrene

En belgisk kvote legger altså partienes mandatgevinster til grunn når valgkvotene kalkuleres. Partier som vinner få mandater, skal sikres at også deres toppkandidater blir valgt. Vinner et parti mange mandater reduseres tersklene for personvalget. Dette vil, naturlig nok gi en betydelig effekt i norske kommunestyrevalg der det velges et stort antall kommunestyrerepresentanter.

Tabell 8.11 viser snittet når det gjelder kvoter og sperrer i tre kommunetyper: 1) kommuner der Arbeiderpartiet fikk mindre enn 10 representanter (259 kommuner), 2) kommuner der partiet fikk mer enn 10 representanter (145 kommuner), og 3) kommuner der partiet fikk mer enn 15 representanter (67 kommuner). Kvotene (og dermed sperrene) reduseres altså desto flere mandater partiet vinner. I kommuner der partiet endte opp med mer enn 15 representanter, blir terskelen lavest med en justert belgisk kvote. Det går også frem at en ren belgisk kvote gir vel så lave terskler som den nåværende svenske ordningen, den reelle sperren blir her lik, eller lavere, enn 5 prosent.

En justert belgisk variant gir en reell sperre på 5 prosent eller lavere i 16 prosent av kommunene (70 kommuner). Det samme skjer i 7 prosent av kommunene med en ren belgisk kvote (31 kommuner). Ringsaker kommune er et godt eksempel, se boks 8.4.

Utvalgets analyser viser at en svensk modell ikke ser ut til å egne seg for norske kommunestyrevalg. En vil, i så fall, ende opp med en ordning der terskelen for at personvalget skal få effekt, blir størst i småkommunene, altså der interessen for å personstemme er størst. Til en viss grad gjelder dette også de to belgiske variantene. En justert belgisk kvote gir en reell sperre som i snitt ligger like i underkant av 10 prosent. Analysen viser videre at tersklene for at personvalget skal være gyldig, kan bli vel så lave med et rent belgisk kvotesystem som med den svenske 5 prosents regelen. En ren 5 prosents sperre vil gi de laveste tersklene, deretter følger den justerte belgiske kvoten (snitt sperre 9,3 prosent). Det bør understrekes at det er ingen varianter av personvalg som tar høyde for en faktor som kommunestørrelse.

Den ordningen som benyttes i norske kommunestyrevalg i dag er, som den danske, en svært fleksibel ordning. Det er opp til partiene å bestemme hvor stor innflytelse velgerne skal få over personvalget. Det kan se ut som om norske partier, i motsetning til de danske, har valgt en mer restriktiv holdning til personvalget over tid. Det datamateriale som utvalget har til rådighet, peker i retning av at personvalget i norske kommunestyrevalg reelt sett handler om i overkant av 35 prosent av kandidatene. Opp mot 65 prosent av de som ender opp som kommunestyrerepresentanter, er forhåndskumulert, og står dermed på «sikker» plass på de respektive partilistene.

Arbeiderpartiets liste i Trondheim kommune i 1995 er en god illustrasjon på dette. Partiet fikk 16 384 stemmer, 22 representanter i bystyret, 20 av disse var forhåndskumulert. Personvalget handlet dermed i realiteten om 2 kandidater. En justert belgisk kvote ville gitt følgende terskel for personvalget: 16 384: (22 + 5) = 607 (3,7 prosents sperre). Spørsmålet er om en såpass lav sperre som 3,7 prosent ville utvidet personvalget på partiets liste sammenliknet med dagens ordning? Antallet kumuleringer bak hver enkelt kandidat er et rimelig uttrykk for antallet personstemmer. Partiets liste, slik den ble presentert for velgerne, er vist i tabell 8.12. Det går frem at ingen av kandidatene er i nærheten av å nå kvoten på 607 stemmer, dette til tross for at sperren er såpass lav som 3,7 prosent. En justert belgisk kvote ville gitt det resultat at de 22 første navnene på listen ville blitt valgt. Med en dansk modell, altså et «rent» personvalg, ville 6 av de 20 forhåndskumulerte kandidatene blitt erstattet av 6 andre kandidater (nye representanter ville blitt nr. 45, 50, 77, 86, 87, 98). Sammenliknet med dagens norske ordning, ville et rent personvalg ført til at 6 av de kandidatene som ble valgt i 1995 ikke ville blitt valgt (kandidat nr. 13, 17, 21, 29 33, 39). Totalt ville 8 kandidater «sprengt» partiets liste med en dansk modell, mot 2 med dagens ordning. Av disse 8 ville 5 vært kvinner og 3 menn. Eksempelet fra Trondheim kommune bekrefter at; a) velgerne er i påfallende stor grad enig med partienes rangering av kandidatene, og b) personfaktoren har mindre betydning for velgerne enn mange later til å tro (interessen for å rette på listene er altså forholdsvis liten).

8.7 Forsøk med direktevalg av ordfører

Ved lokalvalgene i 1999 ble det med hjemmel i Forsøksloven gjennomført forsøk med direkte valg av ordfører i 20 kommuner, og i to av disse ble også varaordfører valgt direkte. Forsøkskommunene utformet forskrifter for valget i egen kommune, til dels etter mal og veiledning fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), som også stod for endelig godkjenning av vedtektene. Hvilke kommuner som var med, var et resultat av initiativ fra kommunene selv, og ikke sentral utvelgelse fra for eksempel KRD. Felles for disse var at de alle var forholdsvis små, med innbyggertall fra 7000 og nedover. Selve utformingen av forsøket varierte til dels betydelig mellom kommunene. Dette gjaldt betingelser knyttet til nomineringen; til fremmøte ved selve valget; til oppslutningen om kandidaten med flest stemmer, og til måten konstitueringen i kommunestyre og formannskap skulle foregå på.

I to kommuner ble det avholdt valg i to omganger. I disse kommunene var det et krav om at en kandidat måtte få over halvparten av stemmene i første omgang for å kunne bli valgt. Siden dette ikke skjedde, gikk de to kandidatene med flest stemmer videre til andre omgang. Variasjonen i utformingen av reglene for hvordan direkte valgt ordfører skulle ta sete i kommunestyre og formannskap førte noen steder til uklarhet og til dels problemer ved konstitueringen. I en kommune måtte til slutt departementet foreta de endelige avklaringer med hensyn til hvordan konstitueringen skulle foregå.

Fra departementets side, og langt på veg også i søknadene som kom fra kommunene, var det først og fremst tre målsettinger knyttet til forsøket. Disse dreide seg om hvorvidt ordningen kunne bidra til å øke valgdeltakelsen; til å stimulere til økt interesse og engasjement i lokalpolitikken, og til å bedre rekrutteringen til lokalpolitikken. Blant disse, var det utvilsomt målsettingen om å øke valgdeltakelsen som ble viet størst oppmerksomhet, såvel fra departement som fra media.

Forsøket ble evaluert av en forskergruppe ved Universitetet i Tromsø, ledet av førsteamanuensis Helge O. Larsen, i tillegg til at den enkelte kommune også selv måtte foreta lokal evaluering. Evalueringsrapporten fra Buck, Larsen og Sagerup (2000) er trykt som vedlegg til innstillingen (se vedlegg 6). Av denne fremgår det at dersom en vurderer forsøket ut fra målsettingen om økt valgdeltakelse alene, var det ingen suksess. I de 20 kommunene var deltakelsen i gjennomsnitt 63.2 prosent, noe som var en nedgang på 2.4 prosent i forhold til valget i 1995. Om en sammenligner med landsgjennomsnittet, var nedgangen riktignok noe mindre (0.4 prosent) enn for landsgjennomsnittet. I rapporten fra Lokalvalgsundersøkelsen 1999 har Bjørklund og Saglie (2000) pekt på at dersom en sammenligner med gruppen kommuner med mindre enn 10 000 innbyggere, var nedgangen faktisk en liten tanke større i forsøkskommunene.

Ut fra en antakelse om at økt grad av personvalg kan medføre informasjonskostnader for velgerne, må det sies at oppslutningen om selve ordførervalgene var god, i det den gjennomsnittlig var bare et par prosent lavere enn for kommunestyrevalgene. Her må det likevel has i mente at det var forholdsvis små kommuner det dreide seg om. Valgdeltakelsen gikk opp eller var stabil i 5 av kommunene, mens det var tilbakegang i 15. Det viste seg videre at så mange som nær 30 prosent av velgerne delte sin stemme ved de to valgene, og i tre kommuner var det over 40 prosent som gjorde dette. Det var den yngste aldersgruppen som i størst grad oppgav at interessen for valget økte som en konsekvens av forsøket.

Konklusjonene etter en spørreundersøkelse blant befolkningen i forsøkskommunene kan sies å være følgende: Generelt fikk velgerne større interesse for lokalvalget; de la større vekt på personlige egenskaper blant ordførerkandidatene, og større vekt på lokale saker enn tidligere; de fikk større forventninger med hensyn på egen innflytelse på lokalpolitikken, såvel som med hensyn på kandidatenes lydhørhet overfor velgerne. Dette hadde imidlertid en beskjeden effekt på valgdeltakelsen.

Av evalueringsrapporten fremgår det at et forhold som bidro til en positiv bedømming av forsøket blant mange av ordførerkandidatene, var at direktevalget bidro til å redusere tautrekking og «hestehandel» under konstitueringen i kommunene, siden den viktigste posisjonen var tatt ut av disse forhandlingene og besatt ved direkte valg av innbyggerne. Det påpekes at dette også peker hen mot at andre og bredere evalueringskriteria enn valgdeltakelse alene bør legges til grunn ved en samlet vurdering av forsøket. Av lokalvalgsundersøkelsen 1999 går det forøvrig frem at et stort flertall av innbyggerne i forsøkskommunene mener at forsøket bør gjentas. Blant velgerne i de øvrige norske kommunene sier 66 prosent seg enig i en påstand om at ordfører bør velges direkte av innbyggerne, og ikke av kommunestyret slik som nå.

En innvending mot direkte valg har vært at den vil føre til mer personfokusering ved kommunevalg. Av intervjuene blant ordføerkandidatene fremgår det at de mener dette har vært tilfelle, men svært få tror det vil utarte i noen negativ retning. Det pekes på at det ikke minst i små kommuner allerede i dag er et betydelig innslag av personvalg, og at en sterk personfokusering trolig bare vil gi negative utslag for kandidater som gjør bruk av slike virkemidler.

En annen innvending har vært at ordningen kunne gi ordførere med en svak maktbasis i kommunestyret. Et felles trekk ved det norske forsøket er at det stort sett ikke er koplet sammen med økt myndighetsområde eller utvidete fullmakter for ordføreren. Valget gav som utfall at på aggregert nivå har ikke ordførerpartiet færre representanter i kommunestyrene når direkte valg ble benyttet i forhold til forrige periode da kommunestyrene valgte ordfører. Variasjonen er imidlertid noe større. Her bør det imidlertid bemerkes at det (med bare noen få unntak) ikke er parlamentarisme i norske kommuner. det er svært få hvor ordførerens parti har majoritet alene, slik at det som regel vil være snakk om mer eller mindre stabile grunnlag for ordførerens posisjon i kommunestyret.

Utvalget mener forsøket har vært interessant, selv om det også kan reises motforestilinger. Utvalget har diskutert tre alternativer, nemlig

• å gå inn for at ordningen gjøres permanent som obligatorisk eller alternativ valgmåte for ordførervervet

• å gå inn for at forsøket ikke gjentas, eller

• å gå inn for at ordningen videreføres som forsøksordning ved neste kommunevalg for de kommunene som måtte ønske å gjøre seg bruk av den.

Utvalget vil tilrå at det siste alternativet velges. For å danne seg et bedre erfarings- og vurderingsgrunnlag vil det være ønskelig at forsøket ikke bare blir en engangsforeteelse. Fra et slikt synspunkt vil det videre være ønskelig at utvalget av kommuner som kom med, var noe bredere. Det tenkes her særlig på å høste erfaring fra slik valgmåte i noen større kommuner. Det må også påpekes at en evaluering ikke bare må knytte seg til selve valget, men også til den videre utvikling i valgperioden. Utvalget vil tilrå at departementet ser nærmere på hvorvidt det vil være ønskelig med en noe sterkere sentral føring på utformingen av vedtektene for den enkelte kommune.

8.8 Oppsummeringer og konklusjoner

Utvalget foreslår å gi velgerne en reell mulighet til å påvirke personvalget ved stortingsvalg, og harmonisere regelverket for de ulike typer valg. Utvalgets diskusjon kan oppsummeres med bakgrunn i to spørsmål; 1) Skal personvalget baseres på at velgerne krysser på listene, eller skal de gis anledning til å rangere de enkelte kandidatene. 2) Hvilken modell for personvalg egner seg best for norske forhold?

Utvalget har lagt opp til en bred diskusjon om mulige positive og negative effekter av å øke innslaget av personvalg. Utvalgets gjennomgang av internasjonal forskning på feltet viser at effektene sannsynligvis vil være små. Det er ikke mulig å dokumentere klare effekter av personvalget på sentrale forhold som politisk engasjement, politisk interesse, partimedlemskap og valgdeltakelse. Personvalget bidrar likevel utvilsomt til at velgerne får gitt uttrykk for mer komplekse og nyanserte preferanser og holdninger. Danske studier viser videre at de lave tersklene for personvalget har bidratt til å mobilisere flere velgere med utenlandsk statsborgerskap i kommunevalgene.

Avkryssing eller preferanser?

Utvalget går inn for at personvalget baseres på et avkryssingssystem, dvs. at velgerne krysser av for den/de kandidatene de ønsker skal velges. Utvalget mener at reformer bør bygge på elementer som er kjente for velgerne. Systemer der velgerne gis anledning til å rangere kandidater har åpenbart tiltalende trekk, men vil like fullt representere et fremmendelement for velgerne. Det er grunn til å tro at det å basere personvalget på at velgerne skal tallfeste en gitt kandidats listeplassering, lett kunne resultert i at mange likevel satte et kryss. Det vil, i så fall, reise spørsmålet om hva en skal gjøre med slike stemmesedler? Utvalget ønsker å ta hensyn til at enkelte velgere ønsker å stemme på flere kandidater. Utvalgets forslag ivaretar dette gjennom å bygge på den praksis som eksisterer i norske kommunestyrevalg i dag med at velgerne kan gi tilleggsstemmer til så mange kandidater som de vil.

Hvilken modell egner seg best?

Et sentralt tema i utvalgets diskusjoner har vært hvordan en best mulig kan balansere partienes interesser mot velgernes. Utvalget er enig om at tersklene for personvalget bør være lave, likevel bør det være en viss barriere for å sikre et sosialt representativt resultat. Kapitlet har dokumentert at velgerne og partiene i svært liten grad ser ut til å ha motstridende interesser når det gjelder personvalget. Det er enigheten som rår, og det ser dermed ut til at partiene har lite å frykte fra velgernes side. Selvsagt vil det kunne oppstå situasjoner der interne konflikter i et politisk parti også resulterer i strid om personvalget. I slike situasjoner kan personvalget nettopp være et virkemiddel for å fange opp intern kritikk, og saklig uenighet.

De varianter av personvalg som utvalget har vurdert, kan alle plasseres i kategorien delvis åpne lister . Et kjennetegn ved slike system er at, til tross for at velgerne kan uttrykke preferanser for individuelle kandidater, bestemmer rangeringen på listene i all hovedsak hvem som velges. Årsakene til dette er flere: Partiene både nominerer og rangerer kandidatene, det er listetoppene som deltar i de fleste offentlige debatter, og som dermed dominerer mediebildet. I slike system vil personstemmene bare unntaksvis bestemme valget av kandidater.

Utvalget har vurdert fem varianter av personvalg; en ren belgisk valgkvote, en justert belgisk kvote, en svensk flat sperregrense, rent personvalg etter dansk modell, og en justering av dagens ordning ved kommunestyrevalg. Det er dokumentert at de ulike variantene slår svært så ulikt ut alt etter hvilke type valg de benyttes i.

En svensk modell, basert på en formell sperregrense, ser ikke ut til å egne seg for norske kommunestyrevalg. Norske kommuner er små sammenliknet med de svenske, samtidig som det i Norge velges langt flere kommunestyrerepresentanter enn tilfelle er i Sverige. Den svenske varianten vil gi det paradoksale resultat at terskelen for personvalget vil bli størst i de kommuner der omfanget av listeretting er størst, altså i småkommunene. En justert belgisk kvote gir de laveste barrierene for personvalget i kommunestyrevalgene. I snitt blir faktisk sperrene lavere enn den svenske 5 prosents regelen. Den justerte belgiske varianten fanger således opp at valgkretsene er langt større i kommunestyrevalgene enn tilfelle er i stortingsvalgene. I norske stortingsvalg vil en svensk 5 prosents regel gi de laveste barrierene for at personvalget skal være gyldig.

En flat sperregrense stiller alle partier likt. Hovedprinsippet med det belgiske kvotesystemet er at tersklene skal variere etter partienes mandatgevinster. Et parti som vinner 1 mandat i en valgkrets vil være trygg på å få valgt sin toppkandidat. I norske stortingsvalg vil det belgiske kvotesystemet gi svært høye formelle sperregrenser. En viktig grunn til dette er at valgkretsene er små, det velges for få representanter fra den enkelte valgkrets. En ren belgisk valgkvote vil innebære en svært moderat justering sammenliknet med dagens ordning. En justert belgisk kvote vil redusere tersklene noe, men også disse vil bli relativt høye; vinner et parti 1 mandat blir sperren 16,6 prosent, vinner det 2 blir sperren 14,2 prosent, vinner det 3 blir sperren 12,5 prosent, vinner det 4 blir sperren 11,1 prosent, og vinner det 5 blir sperren 10 prosent.

Utvalget har lagt tre prinsipper til grunn for sitt reformforslag: 1) Reglene skal bygge på elementer som er kjente for velgerne. Rammene for personvalget bør i tillegg være mest mulig like i de ulike typer valg. 2) Velgerinnflytelsen bør økes betydelig. Tersklene for at personvalget skal slå igjennom skal ikke være for høye, særlig gjelder dette kommunestyrevalgene. 3) Gjennom personvalget skal velgernes positive preferanser stå i fokus.

Utvalgets forslag bygger på den valgordning som eksisterer ved norske kommunestyrevalg i dag. Tre hovedelementer legges til grunn for personvalget ved stortings, fylkestings- og kommunestyrevalg: 1) Personvalget baserer seg på at velgerne gis anledning til å gi de kandidater de måtte ønske, tilleggsstemmer. 2) Velgerne kan maksimalt gi en tilleggsstemme til hver enkelt kandidat, og 3) velgerne bestemmer selv hvor mange kandidater de ønsker å gi en tilleggsstemme.

Hvor mange personstemmer skal en så kreve for at personvalget skal være gyldig? Kvotesystemet har tiltalende trekk, men som vist, vil tersklene i stortingsvalgene bli høye. Samtidig vil kvotesystemet representere et fremmendelement i den norske valglovgivningen. På hvilket nivå skal så sperregrensen ligge? Tabell 8.13 i appendiks viser partienes stemmetall i de ulike fylker i 1997, samt ulike sperregrenser som varierer fra 5 til 10 prosent. Med en 5 prosents sperre går det frem at de to «billigste» mandatene, med hensyn til antallet personlige stemmer, kommer fra Finnmark. KrF fikk 5075 stemmer og 1 mandat i Finnmark, SV fikk det samme med 5624 stemmer. En 5 prosents regel vil gi følgende terskler i form av antallet personstemmer for de to partiene: KrF = 253 personstemmer, SV = 281 personstemmer (Hadde 30 prosent av KrFs velgerne krysset på listene ville det gitt 1523 personstemmer, tilsvarende tall for SV er 1687 personstemmer). Det går videre frem at i de store fylkene utgjør 5 prosent et relativt høyt antall personstemmer. På Arbeiderpartiets liste i Akershus må det med en 5 prosents sperre 4709 personstemmer til for å sprenge listen, i Oslo 4917. Utvalget går inn for at sperregrensen til stortings- og fylkestingsvalg settes til 5 prosent. Utvalget mener dette balanserer parti- og velgerinteressene på en god måte.

Når det gjelder kommunestyrevalgene ønsker utvalget en ordning uten formelle sperregrenser. Nøkkelspørsmålet her er partienes rett til å forhåndskumulere kandidater. Dagens ordning er svært fleksibel, det er opp til partiene selv å bestemme hvor stor innflytelse velgerne skal få på personvalget. Dette kan virke både fornuftig og fremtidsrettet. Det kan derimot se ut som om partiene er tilbakeholdne med hensyn til å la velgerne få større innflytelse over personvalget. Personvalget handler om cirka 35 prosent av kandidatene, det er altså en viss myte i det at velgerne har svært stor innflytelse på personvalget i norske kommunestyrevalg. Det er ikke enkelt å finne en god forklaring på hvorfor norske partier, i motsetning til for eksempel de danske, har valgt å begrense personvalget. Det kan være at dagens ordning i for stor grad legger til rette for at det er de interne konfliktene i det enkelte partis nominasjonsprosess som kommer til uttrykk på valgdagen. Utvalget går inn for at partienes rett til å forhåndskumulere kandidater begrenses, men vil samtidig å beholde noe av den fleksibiliteten som finnes i dagens ordning. Med bakgrunn i kravet om kjønnskvotering på listene, går utvalget inn for at partiene maksimalt kan, om de ønsker det, forhåndskumulere 2 kandidater. De partier som eventuelt ønsker å overlate personvalget fult og helt til velgerne, kan dermed gjøre det.

Forhåndskumulerte kandidater gis i dag et stemmetillegg på 100 prosent. Utvalget mener dette tillegget bør reduseres, men at det samtidig bør være høyere enn 5 prosents regelen ved stortings- og fylkestingsvalgene. 5 prosent utgjør svært få stemmer i en rekke småkommuner (se tabell 8. 14 i appendiks). Et eksempel: I Eidfjord kommune i Hordaland fikk Arbeiderpartiet 169 stemmer og 5 representanter i 1995. 5 prosent stemmetillegg gir et tillegg på 9 stemmer, 10 prosent 17 stemmer og 20 prosent 34 stemmer. Å forhåndskumulere gir et kraftig signal til velgerne om at partiene sterkt ønsker at nettopp disse(denne) kandidaten(e) skal velges. Har et parti først valgt å forhåndskumulere, bør stemmetillegget være relativt høyt, men det bør ikke innebære en garanti for at vedkommende kandidat(er) velges. Utvalget går inn for at forhåndskumulerte kandidater gis et stemmetillegg på 20 prosent.

Utvalgets forslag innebærer at; a) velgerinnflytelsen økes, b) at regelverket blir enklere, og c) at velgernes positive preferanser kommer i fokus. Det helhetlige forslag utvalget legger frem, innebærer at strykeadgangen og mulighetene til å gi «slengere» faller bort. Utvalget er klar over at det å ta bort slike innarbeidede rettigheter fra velgerne kan oppfattes som et inngrep. Utvalget vil i så måte understreke at det forslag som presenteres her, sammenliknet med dagens ordning, i betydelig grad vil øke velgernes innflytelse over personvalget. Utvalget mener videre at dette totalt sett vil bidra til at flere velgere enn i dag vil benytte seg av mulighetene til å gi tilleggsstemmer. Forskning har entydig dokumentert at dagens ordning er vanskelig å forstå, og ordningen har da også i stor grad fungert som en tilleggsarena for den kommunalpolitiske eliten. Kravet til enkelhet er et viktig virkemiddel for å få til et bredere sosialt engasjement rundt personvalget. For å mobilisere de unge velgergruppene går utvalget inn for at også kandidatenes fødselsår oppføres på listene.

Utvalget foreslår følgende felles regler for stortings-, fylkestings, og kommunestyrevalg:

1. Tilleggsstemmer gis ved å krysse av på listene.

2. Det kan kun gis en tilleggsstemme til hver enkelt kandidat

3. Det introduseres ingen begrensninger på hvor mange kandidater det kan gis tilleggstemmer til.

Utvalget foreslår følgende regler for kandidatoppgjøret:

Stortings- og fylkestingsvalg;

• For at personstemmene skal tas i betraktning kreves det at en kandidat i stortings- og fylkestingsvalg, med sine personstemmer, når 5 prosent av partiets stemmetall i sin valgkrets.

Kommunestyrevalg;

• Et parti kan maksimalt forhåndskumulere 2 kandidater på sine listeforslag. Kandidater som er forhåndskumulert skal stå med uthevet skrift på listeforslagene, og gis et stemmetillegg på 20 prosent av partiets stemmetall i vedkommende kommune. Hver listes plasser besettes så med de kandidater som har fått flest personlige stemmer, i rekkefølge etter stemmetall, og i tilfelle av stemmelikhet, etter rekkefølge på listen.

Medlemmet Harald B. Haram deler ikke flertallets syn når det gjelder valg av modell for personvalget. Dette medlem går inn for at rangeringsmetoden vil være den mest velgervennlige ordningen og at den benyttes ved alle typer valg. Alle lister skal være uten nummer. Kandidatene kan listes opp i alfabetisk rekkefølge, eller uten å stå alfabetisk. Det er ikke adgang til å forhåndskumulere på noe nivå. Hvis velgerne ønsker det, kan de stryke navn på kandidater og overføre navn fra andre lister til «sin» liste. Denne retten bør være lik for alle tre valgnivåer. Tekniske sperregrenser ved valg skal ikke forekomme. I hovedsak betyr ordningen at velgerne fritt skal kunne rangere de ulike kandidater ved selv å nummerere dem i den rekkefølge de ønsker dem valgt. Velgerne bestemmer selv hvor mange kandidater de vil nummerere. Dette medlem mener ordningen gir velgerne en stor demokratisk handlefrihet og at den med fordel kan anvendes ved alle valg i fremtiden.

Appendiks

Figurer

Kilde: SOU 1993: 21 Ökat personval. Bettänkande av personvalskommitten.

Kilde: SOU 1993: 21 Ökat personval. Bettänkande av personvalskommitten.

Kilde: SOU 1993: 21 Ökat personval. Bettänkande av personvalskommitten.

Kilde: SOU 1993: 21 Ökat personval. Bettänkande av personvalskommitten.

Kilde: SOU 1993: 21 Ökat personval. Bettänkande av personvalskommitten.

Kilde: SOU 1993: 21 Ökat personval. Bettänkande av personvalskommitten.

Kilde: SOU 1993: 21 Ökat personval. Bettänkande av personvalskommitten.