5 Statlig finansiering av politiske partier: intensjonene og utfallet

Lars Svåsand

5.1 Innledning

Fra midten av 1960-tallet har samtlige vestlige demokratier, med unntak av Storbritannia, innført en eller annen form for offentlige finansielle bidrag til politiske partier 1 . Det tidligere Vest-Tyskland regnes som foregangslandet for innføring av offentlig partifinansiering. Allerede i 1959 ble det gitt tilskudd til partienes sentrale organisasjoner for utdannelsesformål – det som i Norge senere er blitt dekket som bevilgninger til opplysningsorganisasjonene. Fra midten av 1960-årene sprer et generelt subsidieringssystem seg etter at Sverige i 1966, og Finland ett år senere, begynte med statsstøtte til partienes hovedorganisasjon uten at støtten var øremerket eller innebar noen forpliktelser. Det var denne modellen som ble innført i Norge i 1970 2 . Selv om de nordiske land ofte følger tett på hverandre i slike saker, varte det helt til 1989 før et liknende system kom i Danmark. Offentlig finansiering av politiske partier ser også ut til å bli innført i nye demokratier (Ware and Burnell, 1998).

Den statlige partistøtten i Norge inngår som en del av statsbudsjettet hvert år. Beregningsgrunnlaget for støtten til partiene er deres andel av stemmene ved siste stortingsvalg. Partistøtten har hele tiden vært begrenset til nasjonalt registrerte partier, men for øvrig har reglene endret seg noe underveis. I 1975 ble det vedtatt at partier måtte ha minst 2,5 prosent av stemmene for å kunne søke om støtte. Flertallet i Partifinansieringsutvalget hadde gått inn for at bare partier med minimum 2,5 prosent av stemmene kunne få statlig støtte. Regjeringen mente at denne terskelen var for høy slik at partier med landsomfattende organisasjon, men uten å vinne noe stortingsmandat, kunne bli utestengt fra støtteordningen:

«På den annen side må man ha en sperregrense for å motvirke en tendens til oppsplitting og dannelse av et utvidet antall småpartier.» (St.prp. nr. 108 (1969–1970) s 12). I 1975 var det nettopp dette som hadde skjedd. I kjølvannet av folkeavstemningen om EF-medlemskap i 1972 var det i 1973 blitt registrert fire nye partier. Departementet hentet derfor fram forslaget fra den opprinnelige komiteinnstillingen. I Administrasjonskomiteen gikk Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti inn for at sperregrensen ikke burde være høyere enn 1 prosent, mens flertallet støttet departementets forslag 3 . Dette er den eneste innsnevring i regelverket som har forekommet. De andre endringene har gått på utvidelse av støtteordningene. I 1975 ble det innført egne støttebeløp til partienes organisasjoner på kommune- og fylkesplan, samt til partigruppene i kommunestyrer og fylkesting. Nok en utvidelse kom i 1978 da de politiske ungdomsorganisasjonene kunne søke om støtte. I tillegg til den regulære partistøtten mottar partiene, eller organisasjoner med nær tilknytning til partiene, slik som opplysningsorganisasjonene, betydelig støtte over andre budsjettposter, slik som gjennom pressestøtten og støtten til voksenopplæring. Ytterligere en form for støtte er dekning av utgifter til avholdelse av nominasjonsmøter og i en egen kategori kommer støtten til partigruppene på Stortinget. I denne sammenhengen vil imidlertid diskusjonen konsentreres om støtten til partiorganisasjonene da det er denne som ofte oppfattes som prinsipielt vanskelig og som antas å ha bestemte virkninger.

Innstillingen fra partifinansieringsutvalget var svært sprikende, men i tiden etter innføringen av den statlige støtteordningen har det, med visse unntak, vært bred enighet om prinsippet som sådan. Fremskrittspartiet har konsekvent argumentert for at ordningen skulle opphøre. Mellompartiene har gått inn for at støtten bør fordeles etter to kriterier: et felles beløp til alle partier uavhengig av størrelse og resten fordelt proporsjonalt som i dag 4 . Noe mer uenighet har det vært om selve beløpet. Særlig på 1970- og 1980-tallet endte gjerne budsjettbehandlingen med at stortingsflertallet plusset på det totale beløpet i forhold til forslaget i budsjettproposisjonen. I bare fem av de tjue første år med partistøtte ble regjeringens budsjettforslag stående, mens i alle andre år har et flertall i stortinget plusset på regjeringens forslag. Bare i tre år, 1971, 1980 og 1991, ble det bevilget like mye som det foregående år. I 1987 var det bare Høyre og Fremskrittspartiet som støttet Arbeiderpartiregjeringens forslag – alle andre, Arbeiderpartiet inkludert, mente partiene fortjente mer.

Det er de nasjonale partiorganisasjonene som søker om og som mottar støtten. Fram til og med i år ble støtten gitt uten noen form for forpliktelse for mottakerne 5 . Fra og med regnskapsåret 1998 må samtlige registrerte partier, enten de mottar støtte eller ei, redegjøre for visse sider av sine inntekter 6 . Det må i det følgende år leveres rapport til Stortinget over inntektenes fordeling på:

• offentlig støtte

• kontingentinntekter

• tilskudd fra privatpersoner, lotterier, innsamlingsaksjoner og lignende

• tilskudd fra institusjoner, organisasjoner, foreninger og sammenslutninger, samt fra stiftelser og fond

• renteinntekter

Det må videre opplyses om partiet har mottatt tilskudd som overstiger 20 000 kr., enten som enkeltbidrag eller som sum, fra «samme navngitte tilskuddsyter». I så fall må navn på giveren oppgis. Denne loven stiller imidlertid partiene like fritt som før med hensyn til hvordan statsstøtten brukes og loven inneholder heller ikke noe om konsekvensene ved å ignorere påbudet.

5.2 Studier av partifinansiering

Spredningen av statlig partifinansiering har stimulert til en rekke studier. Disse har fokusert på hvorledes offentlig partisubsidiering er blitt organisert 7 , men i liten grad foretar disse studiene noen kobling mellom, på den ene side, finansieringsomfang og -form og, på den annen side, andre egenskaper ved partienes organisasjon eller virksomhet. Foreløpig eksisterer verken det teoretiske eller metodiske grunnlag for å teste slike sammenhenger. Unntaket gjelder analyser av hvilken effekt valgkamputgifter har på valgresultatet. I USA har det vist seg at medlemmer av kongressen som stiller til gjenvalg har 95 prosent sjanse for å bli gjenvalgt. Det er altså statistisk nærmest umulig å slå ut et sittende medlem av Representantenes hus. Men Mann og Wolfinger (1980) fant i en analyse av valg til Representantenes Hus og Senatet at det var mulig for en utfordrer å vinne over en som søkte gjenvalg dersom utfordreren kunne satse betydelig mer penger enn den som søkte gjenvalg. I en analyse av ni britiske valg fra 1950 og framover konkluderer R.J. Johnston (1987) med at «valgresultatet i kretsene er påvirket av valgkamputgiftene til partiene» (s 179) og i en analyse av det kanadiske parlamentsvalget i 1988 kommer forfatterne til liknende konklusjon (Carty and Eagles 1999 s 85). Det synes ikke å være tvil om at mengden av penger som involveres i en valgkamp er av en «viss» betydning. Aktørene, det vil si kandidatene ved valgene, gir selv uttrykk for at det er nødvendig med betydelige pengesummer 8 . Disse analysene viser imidlertid også at sammenhengen som identifiseres ikke uten videre gjelder under helt andre institusjonelle forhold. I både det britiske, kanadiske og amerikanske tilfellet har vi å gjøre med valg i enmannskretser der det til dels vil være andre vurderinger blant velgerne enn i land med proporsjonale valgordninger. I det amerikanske tilfelle er videre lærdommen at måten partiene fungerer på er avgjørende for finansieringsmønsteret: når partiene ikke har kontrollen over nominasjonsprosessen, som tilfellet er i USA, stiller dette enhver kandidat fritt til å kjempe om velgernes gunst, først i kampen om vinne sitt partis nominasjon og deretter å slå ut motstanderen fra det andre store partiet. Partiorganisasjonen er satt på sidelinjen i denne sammenheng 9 . I dette tilfelle virker reglene for finansiering av valgkampen, så vel som kostnadene ved valgkampen, til å forsterke fragmenteringen av partiorganisasjonen.

Måten den offentlige partifinansieringen virker på varierer mellom de politiske systemene. De skandinaviske land er blant de mest generøse med hensyn til den offentlige støttens omfang samtidig som det kreves lite av partiene som mottaker. Dette er i tråd med en nordisk tradisjon der det generelt er meget få reguleringer av partienes virksomhet. En begrensning på partiene har vært forbudet mot politisk reklame i radio og fjernsyn 10 . Kontrasten til andre land, både i Europa og USA er slående. Utenom Norden er det blitt vanlig dels å bestemme hvorledes den offentlige partistøtten skal brukes, eller å kreve en mer detaljert redegjørelse for på hvilken måte partier og kandidater skaffer seg inntekter. Regler for partivirksomhet er mest omfattende i USA (Ranney 1975) og her er også rapporteringsplikten for kandidatene meget detaljert utformet 11 .

5.3 Pro- et contra argumentene om offentlig partisubsidiering

Om det er en offentlig oppgave å bidra til å finansiere politiske partier er omstridt, både av prinsipielle grunner og av praktiske grunner. Det prinsipielle spørsmålet berører grenseflatene mellom statens virksomhet og rollen til politiske partier i demokratier. Den praktiske siden gjelder hvilke former for støtte som eventuelt skal gis og hvilke virkninger det har at slik støtte innføres.

Uenigheten i partifinansieringsutvalget reflekterte noen av de vanskelige avveiningene i dette spørsmålet. Oppsummert (i tabell 3.1) kan det sies at det ble reist sju momenter både til fordel for og som argument mot statlig partifinansiering:

Argumentene både på tilhenger- og motstandersiden kan sies å falle i fire kategorier.

Først, det normative hensynet: er det rimelig at staten bidrar til finansieringen av politiske partier?

Uansett svar på det normative spørsmålet argumenterte både tilhengere og motstandere av statlig partisubsidiering med at innføring av en slik ordning ville ha konsekvenser. Disse konsekvensene kan vi gruppere i tre typer:

• Interne virkninger: statlig partifinansiering ville gripe inn i måten partiene fungerte på.

• Eksterne virkninger: partienes virksomhet utad i samfunnet ville bli påvirket av statlig finansiering.

• Systemmessige virkninger: statlig finansiering ville påvirke forholdet mellom de eksisterende partiene og eventuelle nye partier.

Som det vil fremgå nedenfor, er det ikke mulig å gi entydige svar på om innføringen av statlig partisubsidiering har hatt de virkninger som tilhengere eller motstandere hevdet. Det er flere grunner til dette. Den statlige partistøtten hadde flere intensjoner. Det er derfor mulig at noen av disse er blitt innfridd, mens andre ikke er det. Virkningene av partistøtten kan også vise seg på ulike nivå: den kan ha hatt en effekt på makro-nivå (partisystemet), en annen effekt på meso-nivå (de enkelte partiene) og en tredje effekt på mikro-nivå (velgerne). I tillegg kommer de metodiske problemene med å isolere effekten av denne type virkninger fra andre relevante faktorer.

5.3.1 Normative aspekter

Innføring av statlig subsidiering av partiene i Europa markerte en vesentlig forandring i forholdet mellom staten og partiene. Partiene har alltid operert i en «gråsone» mellom det å være «private» organisasjoner og det ha «offentlige roller». Formelt sett er partiene for «private» organisasjoner å regne, og det er et av grunntrekkene i et demokrati at partier skal fritt kunne dannes og styres uten innblanding fra myndighetenes side, på linje med andre «frivillige» organisasjoner. Men gjennom nominering av kandidater og rekruttering av politiske ledere har partienes virksomhet større betydning for hele landet enn tilfellet er for noen annen type organisasjon. Konsekvensene av partienes aktivitet er derfor med på å gjøre dem til «offentlige» organisasjoner. Med innføringen av offentlig subsidiering ble skillet mellom stat og parti mer diffust enn det tidligere hadde vært. I litteraturen om politiske partier er innføring av offentlig partifinansiering blitt brukt som argument for at vi nå står overfor en helt ny type partier: «kartellpartier», der partiene er mer opptatt av staten enn de er av deres medlemmer og velgere (Katz and Mair 1995). Et utslag av dette er at partiene bruker statsfinansieringen til å frigjøre seg fra medlemmenes krav og samtidig stenge døren for nye politiske partier. Det er nettopp partienes autonomi som har vært sentral for motstanderne av statlig finansiering (Lipow 1998).

Også tilhengere av partifinansiering argumenterer prinsipielt: det er fordi partiene er helt vesentlige institusjoner i demokratiet at staten bør bidra til deres virksomhet. Demokrati i moderne forstand er vanskelig å tenke seg uten politiske partier. Samtidig er det selvsagt slik at det langt fra bare er politiske partier som har (avgjørende) innflytelse på beslutninger som treffes av politiske organ. Både økonomiske foretak, interessegrupper, enkeltpersoner og media kan påvirke den politiske dagsorden og har ressurser til å påvirke utfallet av beslutninger. Partiene er imidlertid de eneste aktørene som i prinsippet opptrer i samsvar med befolkningens, det vil si velgernes, ønsker. Ingen andre organisasjoner kan påberope seg et tilsvarende grunnlag for å få gjennomslag i utformingen av den offentlige politikken. Ut fra dette legitimitetsgrunnlaget er det derfor nødvendig for staten å bidra til finansieringen av disse som motvekt mot den øvrige påvirkningskraften.

5.3.2 Interne virkninger

En av bekymringene ved innføring av statsstøtten til partiene var at de interne forholdene i organisasjonen ville bli forandret. På den ene side var det frykt for at statsstøtten ville bli en «sovepute»: i vissheten om faste inntekter ville organisasjonen, særlig på lavere nivå, være mindre motivert for å skaffe egne midler. Slapphet i innkreving av medlemskontingent kunne bli en slik virkning, men alt tyder på at det også tidligere var problemer med å få inn kontingenten.

En annen konsekvens av statsstøtten kunne bli at partiorganisasjonen ville legge mindre vekt på å samle inn ekstraordinære midler, eller at tradisjonelle givere ville bli tilbakeholdne i og med at partiene ble støttet av staten. En gjennomgang av partienes regnskaper viser at innsamlede midler gikk noe tilbake de første årene etter partistøtten ble innført, men tok seg opp igjen senere (Svåsand 1994). Det har imidlertid gjennom statsstøtten skjedd en så stor vekst i partienes inntekter at innsamlede midler naturlig nok som andel er gått tilbake.

I den internasjonale debatten om partifinansiering har en vært opptatt av fire mulige virkninger av statlig finansiering:

• partiene blir mindre interessert i å rekruttere medlemmer

• partimedlemmene pasifiseres

• det sentrale nivå i partiene blir sterkere

• innflytelsen til partibyråkratiet øker

5.3.2.1 Medlemsrekruttering

Som frivillige organisasjoner henter partiene sin eksistensberettigelse fra medlemmene som ut fra en rekke motiver har bestemt seg for å melde seg inn i organisasjonen.

Med hensyn til omfanget av partimedlemskap er det i dag en entydig forverret stilling for partiene. Mens det i 1960-årene var ca. 15 prosent av de stemmeberettigede som var partimedlemmer er tallet nå under 10. Også tilfanget av potensielle partimedlemmer har gått tilbake. I 1969 var det 16,8 prosent av de spurte som vurderte å melde seg inn i et parti. I 1973 sank dette til 13 prosent, men tok seg så opp igjen til 17 prosent fire år senere. Etter den tiden har andelen potensielle medlemmer gått svakt, men uavbrutt, tilbake til 13 prosent (i 1993) 12 .

Men det er vanskelig å legge skylden for tilbakegangen på innføringen av partisubsidier. I Norge holdt det samlede medlemstallet seg opp i femten år etter innføringen av partisubsidier pga. en kraftig vekst i Høyres og Kristelig Folkepartis organisasjoner, mens Arbeiderpartiet gikk tilbake på midten av 1970-tallet før det igjen fikk en vekst. Det totale medlemstallet ble i noen grad også holdt oppe ved fremveksten av Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet. Den store tilbakegangen i medlemstall i Norge kom først fra midten av 1980-tallet. Tilbakegangen i medlemstall har funnet sted i de fleste europeiske land, og gjerne i sterkere grad og tidligere enn i Norge 13 . En liknende utvikling har skjedd med hensyn til partiidentifikasjonen. Mens det i 1981 var 71 prosent som uttrykte en identifikasjon (sterk + svak) med et av partiene, var det tilsvarende tallet i 1997 53 prosent (Aardal 1999 s 149).

Tilbakegangen i medlemstall kan vanskelig sies å skyldes at partiene har mistet interessen for å ha medlemmer, slik kartellpartimodellen impliserer. De synspunkter som kommer til uttrykk i partienes egne dokumenter, som for eksempel årsberetninger og spesielle utredninger om partiorganisasjonen, legger stor vekt på behovet for å rekruttere medlemmer og omtaler sviktende medlemstilgang og synkende aktivitet som problematisk. Det kan derfor vanskelig sies at statlig partifinansiering har ført interessen vekk fra å rekruttere medlemmer. Statlig partifinansiering har ikke kunne hindre en tilbakegang, men den har muligens redusert takten i tilbakegangen siden partiene har hatt ressurser til å iverksette rekrutteringskampanjer. Både i Storbritannia og i Danmark (hvor partifinansiering ble innført sent) har tilbakegangen i medlemstall vært dramatisk (Webb 1995, Bille 1997).

Blant faremomentene en var redd for, var at partiene skulle bli helt avhengige av staten. En gjennomgang av partiregnskapene for perioden 1970–1989 (Svåsand 1994) viser at det er store variasjoner mellom partiene, og også mellom ulike år, i hvor mye den statlige finansieringen kom til å bety. I de første årene etter ordningen ble innført, økte statssubsidienes betydning – slik skeptikerne hadde vært bekymret for, men over tid synker andelen slik at i de fleste partiene utgjør statsstøtten mellom 40 og 50 prosent, noe høyere for Arbeiderpartiet og spesielt høyt for Fremskrittspartiet. Skeptikerne har for så vidt fått rett: statsbevilgningene er blitt den viktigste inntektskilden og har vendt partiene til et høyt inntektsnivå.

5.3.2.2 Pasifisering av medlemmer?

Hvorvidt partienes evne til å aktivisere medlemmene er blitt mindre enn før er vanskelig å slå utvetydig fast pga. mangel på sammenliknbare data over tid. Men det er en allmen oppfatning er at det er blitt lavere aktivitetsnivå i de politiske partiene. I en undersøkelse foretatt blant medlemmer i norske partier fant Heidar (1994) at 53 prosent av partimedlemmene ikke hadde deltatt på noe partimøte (i 1990). I Høyre gjaldt dette for 69 prosent av medlemmene, mens det «minst passive» partiet var Sosialistisk Venstreparti med 37 prosent 14 . De viktigste begrunnelsene for ikke å ha deltatt på møter var at medlemskapet i seg selv ble oppfattet som symbolsk (44 prosent) og at yrkesmessige forhold forhindret deltagelse (38 prosent) (Heidar 1994 s .77). Svært få ga uttrykk for at partimøtene var kjedelige (12 prosent) eller at medlemmene var uten innflytelse (9 prosent) 15 . Motstanderne av statlig partifinansiering mente at en slik ordning ville lede til passivitet, men ser vi på forklaringene som gis for at medlemmer er passive, er disse knyttet til medlemskapets begrunnelse eller til forhold utenfor partiet. Slik sett deler partiene skjebne med mange andre organisasjoner, der særlig rekruttering av ledere er et problem (Selle og Øymyr 1995). Et stort flertall av partimedlemmene (61 prosent) regnet med tilsvarende aktivitetsnivå i fremtiden, mens 13 prosent ville redusere det og 14 prosent ville forlate partiet. Disse to gruppene var til sammen dobbelt så stor som den andelen som sa de ville bli mer aktiv. Heidar viser også at det særlig var de passive partimedlemmene som hadde planer om å forlate partiet i fremtiden. Det ser altså ikke ut til at det er de aktive som blir «frustrert» over partienes virksomhet som fører til det fallende medlemstallet.

Denne undersøkelsen, gjennomført i 1990, må sies å ha blitt bekreftet ved de senere års fallende medlemstall 16 .

Skeptikerne mot statlig partifinansiering har for så vidt fått rett, i og med at partimedlemskapet er gått tilbake og det synes som om det er utbredt passivitet i partiorganisasjonene. Partimedlemmene betyr mindre for partienes nasjonale økonomi enn tidligere. Arbeiderpartiet kan sees som et eksempel på at medlemskontingenten etter hvert blir uvesentlig som inntektskilde. I 1960-årene stod medlemmenes innbetaling for over halvparten av partiinntektene til Arbeiderpartiet, men i 1989 utgjorde disse bare 4 prosent, og i 1998 under 2 prosent 17 .

Innføring av statlig partifinansiering kan forklare medlemskontingentens synkende andel av totalinntektene, men det kan ikke forklare at antall medlemmer går tilbake eller at passiviteten er utbredt. En kraftig tilbakegang for partiene i Danmark lenge før partifinansiering ble innført – og tilsvarende i Storbritannia uten noen som helst statlige partisubsidier – tyder på at vi har å gjøre med mange faktorer både på makro- og mikro-nivå.

5.3.2.3 Sentralisering

Det er partiene sentralt som er mottakere av partistøtten. De statlige bidragene er i dag dominerende for de norske partiene i forhold til alle andre inntektskilder (se tabell 3). Potensielt gir dette det sentrale nivået stor innflytelse over virksomheten. Problemstillingen her er imidlertid vanskelig å etterprøve i praksis. Utvidelsen av støtteordningen i 1975 til kommune- og fylkesnivået og senere i 1978 til ungdomsorganisasjonene har motvirket en eventuell sentralisering. Men det vil også kunne være flere andre faktorer som trekker i sentraliserende retning. For eksempel er det en utbredt oppfatning at dominansen av fjernsynet i politisk formidling bidrar til slik sentralisering 18 . Det finnes få studier av norske valgkamper, men en vanlig antakelse er at nasjonale politiske ledere har fått en mer fremtredende rolle, blant annet fordi det nå er mulig for dem å opptre over hele landet i løpet av en valgkamp.

5.3.2.4 Byråkratisering

En annen intern virkning som den statlige finansiering ble antatt å føre til var utvikling av de sentrale partiapparatene og en generell byråkratisering av partiene i den forstand at antall ansatte har økt. Å analysere utviklingen av antall ansatte over tid er imidlertid langt fra enkelt. For eksempel regnes de ansatte i stortingsgruppen ikke med til de ansatte i partiet, selv om de «de facto» arbeider for partiet. Og som det er vist av blant annet Rommetvedt (1992 s 93) har det vært en betydelig vekst i Stortingets personalressurser, spesielt i 1970-årene. Like problematisk er skillet mellom hovedpartiets ansatte og ansatte i sideorganisasjonene og i lavere nivåer. Særlig i mindre partier er det personer som deler tid mellom flere organisasjonsledd, for eksempel mellom ungdomsorganisasjon og hovedparti. Enda vanskeligere enn å skaffe full oversikt over antall personer er det å skille ut hva de enkelte gjør. At antall ansatte vokser trenger ikke nødvendigvis bety at «byråkratene» overtar partiarbeidet. Om en bare tar utgangspunkt i partienes årsberetninger viser disse gjennomgående en økning i antall ansatte i perioden 1973–1990 i partienes stortingsgrupper, mens det er større variasjon i antall ansatte i partiorganisasjonen. Problemet her er først og fremst mangel på systematiske data om perioden før statlig partifinansiering ble innført.

For fire partier er det mulig å kartlegge deres bruk av ressurser med hensyn til lønninger, for perioden 1960–1989. Tallene viser imidlertid ikke et klart mønster. (Tabell 3.2).

I Arbeiderpartiet og i Venstre er det en markert forskjell mellom perioden før og etter innføringen av statlig finansiering når det gjelder lønnsbudsjettet. Gjennomsnittlig gikk det dobbel så stor andel med til lønnsbudsjettet i Arbeiderpartiet etter 1970, enn i årene på forhånd, mens det i Venstre var nesten 10 prosent forskjell i gjennomsnittsnivået. I Kristelig Folkeparti og i Høyre derimot er det snarere den motsatte tendensen, om enn mindre markert. I disse to partiene tok lønninger gjennomsnittlig mer av budsjettet før 1970 enn etterpå. Det er heller ikke slik at jo større partiene er valgmessig eller i medlemmer, desto mer «byråkrati». Sammenhengen er tvert imot omvendt: små partier bruker større andel til lønnsutgifter enn de større partiene. (Dette er et av argumentene mellompartiene bruker for å få endret fordelingsnøkkelen for statstilskuddene.)

Selv om partifinansiering skulle ha ført til økt sentralisering og byråkratisering, er ikke det dermed gitt at dette er negativt for partiene som institusjoner. Tilhengerne av partifinansiering mente dette ville øke partienes utredningskapasitet, det vil si, de ville bli bedre i stand til å utrede tema de var interessert i. I den politiske kampen partiene imellom og mellom partiene og andre politiske aktører, er det fra et demokratiteoretisk ståsted viktig at partiene ikke blir handlingslammet i den politiske prosessen. Det har vært dokumentert av flere (Rommetvedt 1992, Norby 1998) at aktivitetsnivået i Stortinget har økt betydelig. Samtidig med skiftende politiske forhold og behovet for å komme fram til kompromisser har dette også gitt partienes stortingsgrupper stor betydning. Også hensynet til de interne forholdene mellom partiorganisasjon og stortingsgruppe kan tale for at det bør utvikles et profesjonelt element i partiorganisasjonen 19 .

5.3.3 Eksterne virkninger

Tilhengerne av statlig partifinansiering i utvalget argumenterte med at partiene ville bli bedre i stand til å utføre sine funksjoner dersom staten bidro. Det ble imidlertid ikke forsøkt å presisere nærmere hva disse funksjonene besto i og hvorledes de ville bli bedre utført. Det eksisterer ikke noen fullstendig enighet om hva partienes funksjoner er, men det er enighet om at partiene skiller seg fra andre organisasjoner ved at de aggregerer politiske preferanser og kontrollerer rekruttering til politiske verv.

Velgerne representerer et mylder av ulike interesser, både når det gjelder hvilke saker de er interessert i og hvilket standpunkt i de enkelte sakene de inntar. De politiske partiene er de eneste organisasjonene som utformer en politikk på nær sagt alle samfunnsområder. Gjennom partiprogrammet og andre dokumenter gjøres medlemmer og velgere kjent med hva partiene står for. Dette er (i prinsippet) grunnlaget for velgernes beslutning om hvilket parti de skal stemme på. Partiene er i denne forstand «ansvarliggjorte» institusjoner som velgerne kan belønne eller straffe ved neste korsvei. Ingen andre institusjoner i samfunnet kan sies å presentere slike «pakker» av standpunkt, selv om det også finnes partier som har relativt smale felt av den offentlige politikken som sin interesse. Denne egenskapen til å koordinere de mange sprikende interessene i samfunnet gjør det nødvendig å støtte opp om partier som institusjoner.

Et særtrekk ved partiene i vestlige demokratier er at de fungerer som kanaler for rekruttering av beslutningstakere. Gjennom partienes kontroll med nominasjonsprosessen, og spesielt i system med proporsjonal valgordning, er det vanskelig, men ikke umulig, å bli valgt som representant til nasjonalforsamlingen 20 . I nasjonale valg må vi derfor si at partienes grep om nominasjons- og valgprosessen har vært nesten total, både før og etter innføring av statlig subsidiering 21 .

Ved lokale valg er situasjonen en annen. I Norge var det særlig tidligere en sterk tradisjon for såkalte upolitiske, eller tverrpolitiske lister (Hjellum 1967, Rokkan 1970). Støtten til slike lister har vært på sterk retur i etterkrigstiden, men er ikke forsvunnet (Aars og Ringkjøb 1999). På det lokale plan opplever de etablerte partiene at det er vanskelig å få rekruttert kandidater til kommunevalgene, samtidig som der er indikasjoner på at flere velgere kunne tenke seg å være kandidat ved kommunestyrevalg, men ikke ønsker å stå på en partiliste. På dette punktet synes det som om innføring av statssubsidier ikke har kunne forhindre vanskeligheter med å fylle rekrutteringsfunksjonen, men det er neppe noe årsakssammenheng mellom disse fenomenene. I Finland opplever for eksempel partiene ikke tilsvarende rekrutteringsproblemer (Aars and Underdal 1998).

Både tilhengere og motstandere av statlig partifinansiering mente at dette ville påvirke den politiske interessen: for tilhengerne ville dette gjøre partiene bedre i stand til å kommunisere med velgere og derved stimulere den politiske interessen, mens det for motstanderne ville ha den stikk motsatte effekt. spesielt ville det øke skepsisen mot partipolitikk.

En etterprøving av disse forventningene er problematisk fordi det impliseres her at en endring på makro-nivå (partifinansiering) skal gi seg utslag på mikro-plan (velgernes oppfatning og adferd). Vi kan derfor bare indirekte se om ulike indikatorer har forandret seg i forventet retning, for eksempel om det har vært endringer i velgernes egne oppfatninger av politisk interesse, i faktisk politisk handling i form av valgdeltakelse og i form av velgernes tillit til politiske aktører, institusjoner og prosesser.

5.3.3.1 Politisk interesse

Andelen velgere som uttrykker «Lite interesse» for politikk har variert over tid, men tendensen er at andelen har økt siden partifinansieringen ble innført, fra 26,2 prosent i 1973 til et toppunkt på 53 prosent i 1985 og ned til 33,7 prosent i 1993. Andelen velgere med «meget interesse» har sunket i denne tiden fra 14,5 prosent i 1973 til 8,3 prosent tjue år senere 22 . Målt slik har det ikke vært noen generell økning i politisk interesse etter partifinansieringen ble innført, snarere er det en tilbakegang.

5.3.3.2 Valgdeltakelse

Mer variabelt har det vært med valgdeltakelsen. Ved stortingsvalg har deltakelsen stort sett holdt seg på et høyt nivå, men ved kommunestyre- og fylkestingsvalg viser deltakelsen en sterkt fallende tendens (Christensen og Midtbø 1999). Flere meningsmålinger tyder også på at befolkningens oppfatning av fylkeskommunen som institusjon er negativ. Den politiske interesse kan derfor vanskelig samlet sett sies å ha økt i den tiden partifinansiering har vart, og valgdeltakelsen har vært fallende ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.

5.3.3.3 Politisk tillit

Aardal (1999) har vist at ulike mål for tillit til politikere, partier og valginstitusjonen ikke viser noen systematisk fallende tendens. I perioder har det vært tilbakegang for noen av disse målene, tillit til valginstitusjonen nådde et (hittil) laveste nivå (73 prosent) i 1993 (Aardal 1999 s 173). Men senere har det vist seg at tilliten igjen har tatt seg opp og et meget klart flertall av velgerne (89 prosent) har et positivt syn på partiene (Aardal 1999 s 174).

Det viser seg også at i en internasjonal sammenheng utmerker nordmenn seg med generelt å ha en høy tillit til politiske institusjoner og prosesser.

Det synes således å være en forskjell på velgernes oppfatning av partier og den politiske prosess og deres adferd. Oppfatningen tyder på en positiv vurdering, uten at dette gjenspeiles i den faktiske adferden.

5.3.3.4 Avhengighet av spesielle kilder.

Et viktig argument for tilhengere av statlige partisubsidier har vært at dette ville frigjøre partiene fra bindinger som kunne ligge i at enkelte donatorer, som privatpersoner, bedrifter og organisasjoner kunne bli dominerende som inntektskilder: økonomisk dominans ville lede til politisk påvirkning. Partienes avhengighet av spesielle interesser ville med andre ord svekke deres troverdighet som forsvarere av velgernes interesser. Systematiske studier av dette finnes ikke i Norge, men en nylig undersøkelse av Haugsgjerd Allern (1999) drøfter et aspekt av dette. Hun har analysert ulike typer formelle og økonomiske koblinger mellom Arbeiderpartiet og fagbevegelsen og mellom Senterpartiet og organisasjonene i landbruket.

For Arbeiderpartiets del varierer andelen av partiets inntekter i perioden 1990–97 som kommer fra Landsorganisasjonen mellom 24,8 prosent i 1991 og 4,3 prosent i 1996. Generelt har Landsorganisasjons (LO) andelen i stortingsvalgår utgjort en femtedel av totalinntektene, men sank til 17,2 prosent i 1997. Tendensen er imidlertid synkende andel, såvel som reell nedgang i den generelle støtten fra Landsorganisasjonen. I 1990 mottok partiet 6 millioner kroner i generell støtte, og i 1996 4 046 000. Sammenliknet med tidligere er dette er en betraktelig reduksjon. På slutten av 1960-tallet utgjorde fagbevegelsens andel av valgfondet hele tre fjerdeler av fondets inntekter (Haugsgjerd Allern 1999 s .20). Senterpartiets støtte fra ulike produsentorganisasjoner i landbruket (Bondelaget sluttet med finansielle bidrag i 1938) er marginale. I perioden 1990–97 utgjorde disse maksimalt seks prosent (1992) og forsvant helt etter 1994.

I tabell 3.3 vises partienes samlede inntekter i 1998 og hvor mye som kom fra organisasjoner og i form av statlige bidrag.

For Arbeiderpartiets del utgjorde LOs bidrag 4,7 millioner, av totalt 51,4 millioner, resten kom fra Norsk Kommuneforbund (NKF) og fra Kommunenes Sentralforbund (KS). KS var også bidragsyter til Senterpartiet. Høyre var i 1998 det parti som var mest avhengig av denne type bidrag. Med unntak av 500 000 fra Norges Rederiforbund kom resten fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) 23 .

Den mest fremtredende avhengighet er til staten, spesielt Fremskrittspartiet og Venstre er nærmest totalt som statsfinansierte institusjoner å regne 24 .

5.3.4 Systemmessige virkninger

Et av de viktigste motargumentene mot offentlig partistøtte har vært at de etablerte partiene vil bruke partisubsidiering som et virkemiddel for å holde nye konkurrenter ute. Dette er et hovedkjennetegn ved den såkalte «kartellpartimodellen» (Mair and Katz 1995). Nå er det neppe noe nytt fenomen at eksisterende partier ikke ønsker seg flere konkurrenter, men den statlige partisubsidieringen kunne teoretisk sett bli brukt i en slik sammenheng, på samme måte som regelverket for dannelse av nye partier kan være mer eller mindre åpent for nykommere 25 . Om det ikke har vært en direkte intensjon med ordningen å blokkere for nye partier, kan likevel virkningen ha vært en form for «forsteining» av det eksisterende partivesenet (Nassmacher 1995 s .16). På et punkt har skeptikerne til partisubsidiering fått rett: opprinnelig var den norske ordningen åpen for alle partier som søkte om støtte, men fra og med 1975 ble det innført et krav om minst 2,5 prosent av stemmene. Dette var for øvrig ett av de opprinnelige forslagene i partifinansieringsutvalget. Denne skjerpelsen kan sees som et forsøk fra de eksisterende partiene på «å trekke opp stigen etter seg». Det kan imidlertid også legitimeres på liknende vis som den modifiserte Saint-Lague i valgordningen, nemlig å virke bremsende, men ikke forhindre, et hvert nytt sporadisk tiltak fra å vinne fram.

Dersom det var slik at partifinansieringen førte til en forsteining av partisystemet, burde vi kunne se en stabilisering over tid. På den ene side kunne det tenkes at partifinansieringen virket stabiliserende på det eksisterende partisystemet og på den annen side at nye initiativ i partipolitikken ville ha vanskelig med å vinne fram. Det er imidlertid ikke noe empirisk belegg for at dette har skjedd, snarere tvert imot. Det har vært dokumentert mangfoldige ganger at bevegeligheten av velgere mellom partier er større enn før, inklusive bevegelighet på tvers av blokkgrenser (Valen og Aardal 1995, Aardal 1999).

Stabiliteten i det norske partisystemet, på linje med flere andre land, er blitt omtalt som det «frosne partivesen» (Rokkan and Lipset 1967). Denne tesen, om enn omstridt, fremhever at partisystemet i etterkrigstiden var påfallende stabilt på tross av de store samfunnsmessige endringene siden partienes opprinnelse. Partiene hadde vokst ut av dyptgående og langvarige konfliktlinjer. På tross av at flere av disse konfliktlinjene var blitt redusert i betydning, var partisystemet stort sett stabilt helt til 1960-årene. Endringen i partisystemet begynte før statlig partisubsidiering ble introdusert og har nærmest akselerert senere. Hvorvidt den statlige partisubsidieringen førte til forsteining av partivesenet er derfor tvilsomt. Det vil til et hvert tidspunkt være en rekke nye forsøk på partidannelser, men bare et fåtall av disse får noe varig nasjonalt gjennombrudd i den forstand at de oppnår representasjon på Stortinget over en lengre periode 26 . I et komparativt perspektiv kan vi finne eksempler som synes å bekrefte «forsteiningshypotesen», men også eksempler som tyder på manglende sammenheng.

Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreforbund er de eneste partiene i etterkrigstiden (inkl. Sosialistisk Venstrepartis forgjenger) som har greid å etablere seg som en permanent del av partivesenet. Også i andre land har partifinansiering ikke kunne hindre en restrukturering av partivesenet. I Italia hadde man opprinnelig et statlig finansieringssystem for partiene, men dette ble i 1994 avskaffet i en folkeavstemning. Selv i perioden etter partisubsidiene forsvant har det italienske partivesenet vært ustabilt, med stadig nye allianser mellom partiene og nye partidannelser.

Tidlige analyser av partifinansieringens effekter viste til at blant annet Sverige, Tyskland og Østerrike hadde svært stabile partisystem. Men for Sveriges del gjaldt dette før 1988, for Tyskland før 1983 og i Østerrike har partisystemet forskjøvet seg betraktelig på 1990-tallet.

Blant eksempler som tyder på en manglende sammenheng mellom partifinansiering og partisystemets eventuelle fastfrysing, er Storbritannia. I Storbritannia har de to store partiene, Labour og Conservatives dominert politikken i etterkrigstiden. Selv om det finnes en flora av andre partier, og hele 11 partier er representert i Underhuset, er det ingen av disse som har kunnet utfordre de store partiene. Flere av de 11 mindre partiene, slik som Scottish Nationalist Party (SNP) og Plym Cymru, er begrenset til regioner innenfor Storbritannia. Bare Liberal Democrats kan sies å være et tilsvarende nasjonalt parti. Storbritannia har nærmest vært immun imot nye partier med hensyn til det å vinne representasjon i parlamentet.

En av grunnene til at den forventede fastfrysing av partisystemet ikke har funnet sted er at de viktigste forklaringene på partienes suksess gjelder hvorvidt de «treffer» velgernes oppfatninger, eventuelt lykkes i å forme den politiske opinionen. Den kritiske faktoren her er i utgangspunktet ikke finanser, men muligheten for å spre politiske budskap. At offentlig partifinansiering skulle ha en forsteiningseffekt på partisystemet avvises også av Nassmacher (1989 s .262): «Maktfordelingen innen hvert enkelt partisystem avhenger mer av politiske saker og sosial endring og mindre av offentlig finansiering». Gjennombrudd for nye partier synes først og fremst å være avhengig av tilgang til effektiv kommunikasjon av budskapet, slik fjernsynet var en viktig forutsetning for at Fremskrittspartiene fikk sitt gjennombrudd i Danmark og Norge (Bjørklund 1986). Det viktigste institusjonelle hinder er egenskaper ved valgordningen i form av minimumskrav eller ulike former for flertallsvalg.

Slik partifinansieringen fungerer, for eksempel i Norge og i Danmark, er terskelen for å oppnå støtte lav. Satt på spissen kan en gjerne si at statlig partifinansiering har vært en medhjelper for nye partier med hensyn til å skaffe ressurser for å bygge opp et partiapparat. På den annen side har også den statlige partifinansieringen vært med på å bevare partier som har mistet oppslutning. Effekten av Venstres splittelse i 1973 og påfølgende tilbakegang kan i noen grad ha blitt modifisert ved at partiet mottok statsstøtte i en periode der organisasjonsapparatet var meget svakt.

5.3.4.1 Statlig partifinansiering: En ordning moden for reformer?

Har den statlige partifinansiering virket etter hensikten? Det kan ikke gis et entydig svar på dette. En av grunnene er at svaret krever informasjon som ikke tilgjengelig i et tidsperspektiv. En annen grunn er at samvariasjon over tid mellom statlig subsidiering og egenskaper ved partiorganisasjonen ikke er det samme som at det første er årsak til det siste. Endelig har offentlig partifinansiering hatt flere hensikter og noen av disse synes å være oppnådd, mens andre ikke er det. Denne konklusjonen trekkes også i andre land. I en studie av effekten av offentlig partifinansiering i Israel konkluderer Mendilow (1996) med at konsekvensene har gått i ulike retninger:

• offentlige subsidier har gjort partiene mindre avhengig av private midler, med andre ord konkurransesituasjonen mellom partiene er blitt likere, men siden partiene kontrollerer regelverket for partifinansieringen har dette ført til økende bevilgninger

• partiene er blitt bedre i stand til å kommunisere med velgerne, men samtidig har sentraliseringen i partiene tiltatt og avhengigheten av de vanlige medlemmene i partiene er blitt redusert,

• og løsrivingen av partiene fra de grupper de opprinnelig var avhengig av finansielt, har stimulert en bevegelse i retning av «catch-all» partier.

Da Stortinget med 108 mot 13 stemmer sluttet seg til regjeringens forslag om statsstøtte til partiene, var det en beslutning fattet av politiske eliter for politiske eliter.

Den overveldende enigheten på det parlamentariske plan samsvarte dårlig med stemningen i opinionen. Spørsmålet var blitt debattert i pressen og en meningsmåling etter valget i 1965 viste at bare 29 prosent av de spurte syntes dette var en god ide 27 . Blant de sosialistiske partienes tilhengere var det imidlertid flere tilhengere enn blant de borgerlige; 41 prosent av Sosialistisk Folkepartis og 33 prosent av Arbeiderpartiets velgere stilte seg positiv til statlig finansiering. Kristelig Folkepartis og Venstres velgere fordelte seg omtrent som Arbeiderparti-velgerne mens bare 26 prosent av Høyres velgere var positive. Mest avvisende var Senterpartiets velgere med bare 15 prosent positive. Tiltaket ble altså gjennomført uten noe flertall i befolkningen.

Argumentasjonen til fordel for, så vel som mot, statlig partifinansiering, har fremdeles sitt viktigste poeng i det normative elementet. Det er imidlertid flere delmomenter knyttet til det normative spørsmålet.

Det ene gjelder hvorvidt statsstøtten i fortsettelsen fremdeles skal være basert på de samme kriteriene. Det andre gjelder om støtten skal være like uforpliktende eller skal rettes inn mot bestemte tiltak. Dersom det kunne vises at støtteordningen fungerte til å befeste de eksisterende partienes posisjon i den politiske systemet, var det grunnlag for å vurdere selve kriteriene. Det er imidlertid få holdepunkter for at støtteordningene har en slik virkning, men dette vil det være ulike syn på. Et annet spørsmål gjelder rimeligheten av de eksisterende støtteordningene. Den viktigste innvendingen her er at statlig partifinansiering kan ha medvirket til å redusere aktiviteten i partiene.

Den nåværende støtten er fri for bindinger og dette har vært et viktig normativt argument for «nølende» tilhengerne av statsstøtte: Staten skal ikke blande seg inn i hva partiene driver med. Dette synspunktet står potensielt i konflikt med selve formålene med statsstøtten: det er ikke partiene i seg selv som skal støttes, men den virksomhet partiene driver i demokratiet. I flere land er det innført reguleringer av partier og/eller enkeltkandidaters muligheter til å finansiere valgkamper. Et siktemål med disse reguleringene har vært å legge et tak på valgkamputgiftene. Å begrense det totale beløpet som kan benyttes, har vært motivert av flere hensyn. En frykt har vært at ubegrenset pengebruk kan friste aktørene til å akseptere bidrag som i ettertid kan bli en boomerang og lede til beskyldninger om at kandidatene står i politisk gjeld til store donatorer. Et annet hensyn har vært at konkurransen i politikken innsnevres fordi bare noen få vil kunne mobilisere nok penger, mens et tredje hensyn har vært at en ubegrenset pengebruk i valgkampen ville føre til en negativ oppfatning av politisk virksomhet generelt blant velgerne.

En alternativ reform ville derfor være å knytte partistøtten til bestemte aktiviteter. En slik reform kan begrunnes i de spesielle formålene som partistøtten er ment å ha. Storbritannia, som mangler statsstøtte i sin alminnelighet, har for eksempel likevel innført en betaling for en såkalt «election address», en statlig finansiert produksjon og distribusjon av registrerte kandidaters «program» i sine valgkretser. Neill-komiteen 28 , som har vurdert ulike sider ved valgorganiseringen, går inn for at partiene skal gis subsidier for å kunne utvikle «policy»-dokumenter og drive planlegging. Støtte til forskningsinstitusjoner knyttet til partiene er også en del av den tyske ordningen. Slike spesifiserte tiltak tar utgangspunkt i oppfatningen av at visse funksjoner er så viktige at de bør støttes, mens partiene selv må skaffe midler til andre aktiviteter.

Men enhver ordning som innebærer en sterkere kobling mellom partifinansiering og spesielle aktiviteter i partiene forutsetter en form for rapportering og kontrollrutiner som ikke eksisterer i dag. Det ville kreve at det opprettes et organ som får myndighet til å innkreve relevant informasjon, med tilhørende regler for håndtering av brudd på reglene. Flere land har innført dette der motivene for dette har gjerne vært erfaringer med bestikkelser, korrupsjon og det som har vært oppfattet som usunne former for bidrag, slik som Federal Election Commission (FEC) i USA, som var en konsekvens av valgkampanjereguleringen av 1974 29 . I Israel har nasjonalforsamlingen delegert ansvaret for statlig partifinansiering til en uavhengig kommisjon der lederen oppnevnes av høyesterett (Mendilow 1996). Frankrike har opprettet en «Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques» for å kunne kontrollere at partier og kandidater opptrer i samsvar med lovgivningen (Rieken 1995), og i Storbritannia vil det, dersom innstillingen fra Neill Committee følges, bli opprettet en National Election Commission som vil også få ansvar for kontrollen med valgkamputgiftene.

Dersom det nå åpnes for politisk reklame i TV, vil dette ha betydelige konsekvenser for partiene i valgårene, på grunn av kostnadene ved reklame 30 . Det nåværende forbudet mot slik reklame er i direkte motsetning til et av argumentene for statsstøtte til partiene: deres evne til å kommunisere sitt budskap til velgerne. En eventuell bruk av politisk reklame i radio og TV ville kreve en debatt om blant annet i økonomiske konsekvensene av dette for forholdet mellom partiene, både de eksisterende og nye partier.

5A Tabeller