1 Oppnevning, utvalgets arbeid og sammendrag

1.1 Mandat og sammensetning

Folkehøgskoleutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10. mars 2000 for å vurdere folkehøgskolens rolle og plass i utdanningssystemet og samfunnet på bakgrunn av den utvikling og de reformer som har funnet sted i de senere årene. Kirke-, utdannings- og forskningsministeren ga følgende bakgrunn for oppnevning av utvalget:

«Utviklingstrekk og endringer i samfunnet fører til økt behov for omstillinger og reformer i utdanningssektoren. På 1990-tallet har det vært gjennomført omfattende reformer i det norske utdanningssystemet. All ungdom har nå rett til minimum 13 års skolegang, gjennomføringsratene i videregående opplæring er i internasjonal sammenligning svært høye og studietilbøyeligheten utover videregående opplærings nivå har økt betydelig.

Et offentlig utvalg har i mars 2000 avgitt sin innstilling om opplæring som i tid kommer etter videregående opplæring, og som ikke er forankret i lovene om høgre utdanning. Utvalget foreslår blant annet at det defineres et selvstendig utdanningsnivå, benevnt fagskoleutdanninger, organisert under egen lov. Mjøsutvalget har avgitt sin innstilling i mai 2000 der behov for endret organisering og innhold i høgre utdanning blir drøftet.

Reformen for etter- og videreutdanning – Kompetansereformen – er under gjennomføring, og har sitt utgangspunkt i samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes behov for kompetanse. Perspektivet er livslang læring, der læring er en kontinuerlig prosess som foregår på mange arenaer – i utdanningssystemet, på arbeidsplassen og i organisasjonslivet. Med økt fokus på arbeidsplassen som læringsarena er det behov for bedre tilrettelegging og muligheter til å kombinere utdanning og arbeid.

I dette bildet av utdanningssystemet og læringssamfunnet befinner folkehøgskolen seg på mange måter i en særlig stilling. Folkehøgskolen er blant annet pensum- og eksamensfri, har eget lovverk og legger sterk vekt på sosial læring, livskunnskap og personlig utvikling. Endringene gjør at også folkehøgskolen stilles overfor nye utfordringer og krav.»

Utvalget fikk på denne bakgrunnen i mandat:

• å vurdere folkehøgskolens rolle og plass i utdanningssystemet og samfunnet, særlig sett i forhold til gjennomføringen av Kompetansereformen og innstillingen fra Bergutvalget i NOU 2000: 5 Mellom barken og veden – om fagskoleutdanninger

• å sammenligne utviklingen av folkehøgskolen i Norge med utviklingen i de øvrige nordiske landene

• å vurdere behov for og foreslå endringer i det nåværende juridiske og økonomiske rammeverket på bakgrunn av utviklingen i utdanningssektoren

• å drøfte folkehøgskolen i forhold til dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse inn mot utdanningssystemet og arbeidslivet

I henhold til Utredningsinstruksen skal minst ett av utvalgets forslag basere seg på uendret ressursbruk.

I brev fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet av 29. november 2000 ble utvalgets mandat utvidet til også å gjelde et punkt om folkehøgskolen og funksjonshemmede elever, med vurdering av gjeldende tilskuddsordninger og forslag til endringer og forenklinger.

Utvalget fikk frist til 1. mai 2001 med å levere sin utredning.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Rektor Bjarne Kvam, Frekhaug, leder

• Fylkesutdanningssjef Gro Lindgaard Aresvik, Brumunddal

• Rektor Mai-Evy Bakken, Sogndal

• Professor Gunnar Breivik, Oslo

• Rektor Leon Haugsbø, Førde

• Undervisningsinspektør Else Hostvedt, Hokksund

• Utdanningsdirektør Trygg Jakola, Vadsø

• Lektor Arild Mikkelsen, Vestfossen

• Bioingeniør Irene Ringstad, Ski

• Avdelingsdirektør Johan Raaum, Oslo

• Assisterende direktør Ragnhild Sohlberg, Oslo

• Daglig leder Øystein Vegge, Oslo

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har i perioden 15. juni 2000 til 4. april 2001 hatt ti møter. Av disse har tre vært todagers møter. Utvalget har blant annet besøkt norske folkehøgskoler og hatt møte med Folkehøgskolerådet. Deler av utvalget deltok på rektorsamlingen for folkehøgskolene i januar 2001. Høsten 2000 var utvalget i København og hadde møter med det danske Undervisningsministeriet og Folkehøjskolernes forening. Utvalget møtte også en representant fra Folkbildningsrådet i Sverige. Utvalget besøkte to danske folkehøgskoler og hadde møte med rektorene på disse. Utvalget opprettet en egen internettside der interesserte har hatt anledning til å gi innspill til utvalgets arbeid.

Utvalget vil takke medarbeidere i Avdeling for voksenopplæring og utdanningsfinansiering i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for viktige innspill og kommentarer.

Spørreundersøkelse utført av Statistisk sentralbyrå

På oppdrag fra utvalget utførte Statistisk sentralbyrå (SSB) i perioden november 2000 til januar 2001 en spørreundersøkelse blant elevene som går på norske folkehøgskoler skoleåret 2000-01. Formålet med undersøkelsen var å få informasjon om hvilke faktorer som har betydning når elevene velger å gå på folkehøgskole, og om hvilke planer de har for videre utdanning og arbeid etter at de har gått på folkehøgskole. Elevene ble også spurt om hvor stor betydning tre poeng ved inntak til høyere utdanning og det særskilte stipendet 19-åringer som tar et år på folkehøgskole, får fra Lånekassen, hadde for beslutningen om å gå på folkehøgskole.

Et sammendrag av hovedpunktene fra spørreundersøkelsen gis under punkt 2.3. Undersøkelsen vil foreligge som en egen SSB-publikasjon.

For å bedre kvaliteten på spørreundersøkelsen, benyttet SSB i planleggingsfasen elever ved Rønningen folkehøgskole i Oslo som fokusgrupper. Utvalget takker lærere og elever på Rønningen folkehøgskole som stilte opp i denne sammenhengen.

1.3 Sammendrag og forslag

1.3.1 Folkehøgskolen og dagens utdanningssamfunn

Utvalget har i denne utredningen vurdert folkehøgskolen i Norge på bakgrunn av den utviklingen som har skjedd i samfunnet, i utdanningssystemet for øvrig og innad i folkehøgskolen.

Folkehøgskolen har hatt og har fremdeles en spesiell stilling i norsk utdanning fordi den ikke gir formell kompetanse og ikke er del av det ordinære utdanningsløpet. I utredningens kapittel 2 gis det en kort innføring i folkehøgskolens historie, en beskrivelse av ulike sider av virksomheten ved norske folkehøgskoler og utfordringer i utdanningssamfunnet. Kapitlet gir også et kort referat av hovedresultatene fra en spørreundersøkelse som SSB har utført på oppdrag fra utvalget, og en presentasjon av situasjonen for folkehøgskolene i de andre nordiske landene.

På bakgrunn av en samlet vurdering av folkehøgskolenes rolle og plass i dagens utdanningssamfunn fremmer utvalget følgende forslag:

• Folkehøgskolene skal beholde sin pedagogiske frihet, uten eksamen og krav til pensum gitt av utenforliggende instanser.

• Folkehøgskolene må fortsatt legge hovedvekt på allmenndanning og folkeopplysning som utvikles gjennom skolenes totale læringsmiljø.

• Folkehøgskolene bør utveksle sine erfaringer knyttet til læringsprogram, pedagogisk utviklingsarbeid og sosialpedagogisk arbeid gjennom samarbeidsprosjekt med andre deler av utdanningssektoren.

• Folkehøgskolene bør bidra aktivt til gjennomføringen av Kompetansereformen ved å utvikle kortkurstilbud rettet mot lokalsamfunnet, arbeidslivet og grupper som har behov for fleksibel og tilrettelagt opplæring.

• Folkehøgskolene bør være aktive i forhold til andre skoleslag og samfunnet for øvrig når det gjelder å fremme kunnskap om og forståelse for demokrati, det flerkulturelle samfunnet og menneskerettigheter.

• Folkehøgskolene kan være kulturelle kraftsentre gjennom å formidle møte med levende og folkelig kultur, og ved å gi elevene impulser til å bli aktive deltakere i kulturlivet.

1.3.2 Realkompetanse

Kapittel 3 gir en beskrivelse av begreper, formål og utvikling knyttet til realkompetanse, og en drøfting av folkehøgskolen og realkompetanse i forhold til utdanning og arbeidsliv.

Utvalget har foretatt en samlet vurdering av de forholdene som knytter seg til realkompetanse fra folkehøgskolen sett i forhold til utdanningssystemet og arbeidslivet, og fremmer følgende forslag:

• Folkehøgskolene må utarbeide dokumentasjon over hvilket læringsprogram elevene har deltatt i, og hva elevene har arbeidet med i løpet av folkehøgskoleåret, med tanke på utdanning og arbeidsliv.

• Dokumentasjonen fra folkehøgskolen må være slik at den gir grunnlag for at institusjoner i høyere utdanning kan vurdere avkorting av studier.

• Ordningen med tre poeng for fullført år på folkehøgskole ved opptak til høyere utdanning opprettholdes.

1.3.3 Kvalitetsutvikling og evaluering

Utredningens kapittel 4 gir en innføring i og diskusjon om kvalitetsutvikling, og drøfter innføring av ordninger for selvevaluering og metaevaluering for folkehøgskolene.

Utvalget har foretatt en samlet vurdering av de forholdene som knytter seg til kvalitetsutvikling i folkehøgskolene, og fremmer på denne bakgrunnen følgende forslag:

• Ansvaret for kvalitetsutvikling skal ligge hos den enkelte folkehøgskole.

• Det innføres krav om at folkehøgskolene etablerer ordninger for selvevaluering som ledd i arbeidet med kvalitetsutvikling.

• De ansatte og elevene må sikres medvirkning i selvevalueringsprosessen.

• Skolene skal legge frem en årlig selvevalueringsrapport som er offentlig tilgjengelig. Dette settes som et vilkår for godkjenning og statstilskudd, se også kapittel 5.

• Det skal gjennomføres metaevaluering av hver skole minst hvert tredje år.

• Ansvaret for å gjennomføre metaevaluering legges til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

• En eventuell videreføring av skoledokumentasjonen vurderes i sammenheng med utforming av ordninger for selvevaluering.

1.3.4 Juridiske rammevilkår

Kapittel 5 omhandler dagens juridiske rammeverk for folkehøgskolen, og gir utvalgets drøftinger og forslag til endringer i lov- og forskriftsverket.

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til dagens lovgivning for folkehøgskolene, fremmer utvalget følgende forslag:

Om lovtilknytning:

Utvalget foreslår:

• En egen lov om folkehøgskoler opprettholdes.

Om statens tilsynsmann for folkehøgskolen:

Utvalget foreslår:

• Tilsynsmannsembetet avskaffes.

Om revisjon av dagens lov om folkehøgskoler:

Utvalget foreslår:

• En revidert lov om folkehøgskoler bør inneholde følgende punkter:

• Punkt 1: Formål

• Punkt 2: Vilkår for godkjenning og statstilskudd. Dette punktet sier både hva som skiller folkehøgskolene fra andre skoler (godkjenning), og hvilke vilkår som må være oppfylt for at skolen skal kunne motta statstilskudd.

• Punkt 3: Prinsipper for tilskudd og rapport- og kontrollsystem. Under dette punktet klargjøres hovedprinsippene for tilskuddsordningen og økonomi- og regnskapskontroll.

• Punkt 4: Styre, daglige ledelse av skolene og rådsorganer. Punktet inneholder bestemmelse om ledelse for skolen. Punktet stiller videre krav til sammensetning av skolens styre og rådsstruktur ved at ansatte og elever skal være representert. Det fastsettes at styret har tilsettings- og oppsigelsesrett. Punktet må sees i sammenheng med utforming av disiplinærreaksjoner og klageadgang, og behov for ansvarlige organer i den sammenhengen.

• Punkt 5: Om disiplinærforhold og reaksjonsmuligheter, som ivaretar elevenes rettigheter.

• Punkt 6: Om brudd på lovens bestemmelser. Under dette punktet bør bestemmelser som angår sanksjoner overfor skolen samles, særlig de som gjelder konsekvenser for godkjenning og tilskudd. Dersom vilkår for godkjenning og tilskudd ikke lenger oppfylles, er det grunnlag for bortfall av statstilskudd.

Om daglig ledelse av skolene:

Utvalgets flertall bestående av Lindgaard Aresvik, Bakken, Breivik, Haugsbø, Hostvedt, Kvam, Ringstad, Sohlberg og Vegge foreslår:

• Skolene skal ha en rektor som er administrativ og faglig ansvarlig leder. Øvrige konkrete ordninger for den daglige driften avgjøres av eier.

Utvalgets mindretall bestående av Jakola, Mikkelsen og Raaum foreslår:

• Skolene skal ha en administrativ og faglig ledelse. Hvordan dette organiseres og hvilke stillingsbetegnelser som benyttes, avgjøres av eier.

1.3.5 Økonomiske rammevilkår

I kapittel 6 gis det en beskrivelse og sammenligning av offentlig finansiering av folkehøgskolene i forhold til andre deler av utdanningssektoren. Videre gis det en beskrivelse og drøfting av dagens tilskuddsordning for folkehøgskolene.

På bakgrunn av en helhetlig gjennomgang og vurdering av de forholdene som knytter seg til finansiering av folkehøgskolene og dagens tilskuddsordning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Det foretas en analyse av folkehøgskolenes økonomi som grunnlag for vurdering av offentlig tilskudd.

• Det foretas en vurdering og ny fastsetting av internatkapasiteten ved hver skole, som grunnlag for beregning av den delen av tilskuddet som er knyttet til bygningsmassen.

• For å sikre skolene forutsigbarhet i planlegging av virksomheten, må det foretas årlig justering av komponentene i tilskuddsordningen med utgangspunkt i kostnadsutviklingen.

• Det offentlige tilskuddet bør i sin helhet håndteres av staten.

• Tilskuddsordningen skal ha en komponent som tilsvarer dagens basistilskudd, og som skal relateres til de kostnadene skolene har uavhengig av størrelse.

• Hoveddelen av tilskuddet bør være aktivitetsbasert og beregnes på grunnlag av elevtall som i dag. Denne delen av tilskuddet bør som i dag være basert på et gjennomsnittlig elevtall for tre foregående år, for å sikre stabilitet og forutsigbarhet i skolenes planlegging. Ordningen med relasjonstall forenkles.

Om kapitaltilskudd/husleietilskudd:

Utvalgets flertall bestående av Lindgaard Aresvik, Breivik, Jakola, Kvam, Ringstad, Raaum, Sohlberg og Vegge foreslår:

• Den delen av tilskuddet som relateres til bygningsmassen, gis som et husleietilskudd på grunnlag av godkjent internatkapasitet.

• Skolene skal ha anledning til å sette husleietilskuddet i fond for å ha mulighet til å bygge opp kapital for større byggeprosjekter.

Utvalgets mindretall bestående av Bakken, Haugsbø, Hostvedt og Mikkelsen foreslår:

• Dagens ordning med kapitaltilskudd videreføres i justert form. Dette innebærer at det fastsettes en arealramme for hver skole, og at romprogram og maksimalpris per kvadratmeter oppjusteres. Betegnelsen kapitaltilskudd endres til husleietilskudd.

Om overgangsordning ved omlegging til husleietilskudd som i flertallets forslag:

Utvalgets medlemmer Lindgaard Aresvik, Breivik, Jakola, Kvam, Ringstad, Sohlberg og Vegge foreslår:

• Omlegging av tilskuddsordningen bør gjennomføres ved at staten i en overgangsperiode legger inn ekstra midler for å motvirke virkningen for de skolene som får størst reduksjon i tilskuddet.

Utvalgets medlem Raaum foreslår:

• Dersom ordningen med kapitaltilskudd skal endres, må dette skje innenfor dagens økonomiske ramme. Omlegging til et husleietilskudd innenfor denne rammen vil ha konsekvenser for den enkelte skole. For noen skoler vil det være avgjørende at man får tid til å tilpasse seg en slik omlegging. Dette kan for eksempel gjøres ved en overgangsperiode der virkningen fordeles over et fastsatt antall år, eller at det settes grenser for hvor mye tilskuddet kan endres fra ett år til neste.

1.3.6 Utdanningsfinansiering for elever i folkehøgskolen

Kapittel 7 gir en beskrivelse av dagens støtteordninger i Lånekassen for elever i folkehøgskolen og drøfter de endringene som er foreslått i utdanningsfinansieringen den senere tid.

På grunnlag av en samlet vurdering av de forholdene som knytter seg til utdanningsfinansieringen til elever ved folkehøgskolene, fremmer utvalget følgende forslag:

Utvalgets flertall bestående av Bakken, Breivik, Haugsbø, Hostvedt, Jakola, Kvam, Mikkelsen, Ringstad, Sohlberg og Vegge foreslår:

• Elever i folkehøgskolen bør, uavhengig av alder, omfattes av de generelle støtteordningene i Lånekassen, under forutsetning av at den foreslåtte økningen i stipendet blir vedtatt.

• Elever i folkehøgskolen bør ha adgang til å ta ut lån og stipend for ti måneder i året.

Utvalgets mindretall bestående av Lindgaard Aresvik og Raaum foreslår:

• Elevene i folkehøgskolen bør omfattes av de til enhver tid gjeldende generelle støtteordninger i Lånekassen, med unntak av utdanningsfinansieringens lengde. Det bør være samsvar mellom utdanningsfinansieringen og utdanningens lengde. Hovedkurs på folkehøgskolen har normalt en varighet på 190 dager fordelt over 33 uker. Fordi undervisningen i de fleste av disse ukene også gis på lørdager, bør støtteperioden være ni måneder.

1.3.7 Funksjonshemmede elever i folkehøgskolen

Utredningens kapittel 8 gir en oversikt over og drøfting av hvilke ordninger som gjelder for funksjonshemmede elever i folkehøgskolen i dag.

Etter en samlet vurdering av de forholdene som knytter seg til funksjonshemmede elever i folkehøgskolen, fremmer utvalget følgende forslag:

• Det bør legges til rette for at funksjonshemmede elever i større grad enn i dag kan søke den skolen de selv ønsker, uavhengig av om skolen har særskilte opplegg for funksjonshemmede.

• Dagens ordning med dobbelttelling bør opprettholdes.

• Det bør foretas en gjennomgang av tilskuddsordningen som gjelder for de fire skolene, og vurderes om deler av ressursene som i dag ligger i denne ordningen, kan fordeles på en slik måte at funksjonshemmede elever får større muligheter til å velge skole.

• Det bør utvikles bedre rutiner for informasjon og søknad om støtte fra trygdeverk og kommuner slik at de forskjellige instansene har et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere søknadene.

• Regelverket må gjennomgås med sikte på begrepsavklaring og drøfting av kriteriegrunnlaget når det gjelder tilskudd i forbindelse med funksjonshemmede.

1.3.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

I utredningens kapittel 9 redegjøres det for økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.