1 Innledning, konklusjoner og forslag
Verden eksaminerer ikke hvordan
en ting settes i verk,
men hvordan den faller ut
Ludvig Holberg
1.1 Kvalitet nasjonalt og internasjonalt
I kapittel 2 gis det en kort sammenfatning av ansvars- og oppgavefordeling på statlig, regionalt og kommunalt/fylkeskommunalt nivå. Det trekkes fram gode eksempler på hvordan noen kommuner aktivt har stimulert til arbeid med kvalitetsvurdering. Videre gis det eksempler på systemer for kvalitetsvurdering i andre land. Basert på denne informasjonen har utvalget kommet frem til følgende konklusjoner:
Det mangler systematiserte data på resultater i opplæringen i en slik form at læresteder og skoleeiere kan nyttiggjøre seg disse.
Læresteder og skoleeiere tar ikke systematisk i bruk kartleggings og læringsstøttende prøver.
Det mangler redskaper som kan gi skoleeierne bedre muligheter for å vurdere resultater og prosesser i opplæringen.
Det mangler oppfølging fra mange skoleeiere på den skolebaserte- og lærebedriftsbaserte vurderingen.
Norge er ett av få land i Vest-Europa som mangler et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen.
Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må ansvarliggjøre skoleeiere som den fremste garantist for gode læresteder. Utvalget vil ytterligere komme tilbake til dette i sin endelige rapport.
1.2 Kvalitet er også resultater
Utvalgets forslag:
Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering skal legge hovedvekten på resultatkvaliteten og således på det helhetlige læringsutbyttet elever og lærlinger får i grunnopplæringen.
Det helhetlige læringsutbyttet forankres i opplæringslov § 1-2 og er nærmere beskrevet i læreplanens generelle del. Det helhetlige læringsutbyttet omfatter kunnskaper, ferdigheter og holdninger.
Kvalitetsområdene prosesskvalitet og strukturkvalitet, skal spille en viktig rolle i et nasjonalt system for kvalitetsvurdering.
Resultatkvalitet
Det gjennomføres nasjonale prøver for vurdering av det helhetlige læringsutbyttet med vekt på kunnskaper, ferdigheter og holdninger.
De nasjonale prøvene skal fra starten inkludere fagene norsk, engelsk og matematikk for vurdering av basisferdigheter. Med basisferdigheter forstås i denne sammenhengen grunnleggende ferdigheter i lesing og skriving, regneferdigheter og ferdigheter til å kommunisere skriftlig på engelsk som første fremmedspråk.
Prøvene skal være nasjonale i den forstand at alle elever i 2. og 4. klassetrinn., samt nest siste klassetrinn i den obligatoriske skolen og 2. årstrinn i videregående opplæring skal gjennomføre prøvene.
De nasjonale prøvene i 2. klassetrinn skal spesielt legge vekt på leseferdigheter mens prøvene i 4. klassetrinn spesielt skal legge vekt på matematikkforståelse og - ferdigheter og leseferdigheter i engelsk.
De nasjonale prøvene tilrettelegges slik at de ses i sammenheng med de internasjonale prosjekter Norge til enhver tid deltar i. Det betyr at en internasjonal undersøkelse i det aktuelle faget kan erstatte en nasjonal prøve.
Prosesskvalitet
Det gjennomføres systematiske vurderinger av prosesskvaliteten for å kunne skape så gode læringsmiljøer som mulig.
Det utvikles på nasjonalt nivå redskaper til bruk på skoleeiernivå for systematisk vurdering av prosesskvaliteten.
Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering gjennomfører med jevne mellomrom undersøkelser av temaer som toleranse, demokratiforståelse og brukertilfredshet i grunnopplæringen.
Strukturkvalitet
Det utarbeides indikatorer for strukturkvaliteten i grunnopplæringen.
Indikatorene må være overordnede og konstante over tid, slik at endringer i strukturen synliggjøres. Samtidig må behovet for å skifte ut indikatorer vurderes jevnlig i tråd med utviklingen i sektoren.
Indikatorene for strukturkvalitet må være tilrettelagt både for kunne å følge egen utvikling over tid og for sammenlikninger mellom læresteder, mellom kommuner/fylkeskommuner og mellom regioner.
1.3 Kvalitet i organiseringen - en hatt til hver
Utvalgets forslag:
De statlige utdanningskontorene legges ned.
Lovlighetskontroll og klagesaksbehandling på utdanningsområdet overføres til fylkesmannen.
Det opprettes en enhet for kvalitetsvurdering i grunnutdanningen. Enheten får ansvar for de nasjonale prøvene og skal sammenfatte vurderinger av grunnutdanningen. Enheten organiseres sammen med Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKU). Det lages en egen forskrift for vurdering i grunnutdanningen.
Fem utvalgte universiteter eller høyskoler med lærerutdanning tildeles ressurser og ansvar for utviklingsprogrammer i grunnopplæringen.
Et nytt Læringssenter får som hovedoppgave å koordinere, og sammen med de valgte universitetene og høyskolene, utvikle utviklingsprogrammer delvis på oppdrag fra departementet og delvis med utgangspunkt i kvalitetsvurderingsenhetens rapporter.
Eierne av skoler og lærebedrifter må ta ansvar for å utvikle et program for kvalitetsvurdering som omfatter både resultat-, prosess- og strukturkvalitet, og rapportere resultater til sentralt nivå.
Eierne av skoler og lærebedrifter må systematisk vurdere prosesskvaliteten for å skape grunnlag for utvikling av lærestedene som lærende organisasjoner.
Utvalgets medlemmer Huitfeldt, Karlsen og Lied har særmerknad til opprettelse av en enhet for kvalitetsvurdering i grunnutdanningen.
1.4 En kvalitetsportal
Utvalgets forslag:
Det etableres en nettbasert kvalitetsportal for grunnopplæringen som sammenstiller indikatorer på resultatkvalitet med indikatorer på prosess- og strukturkvalitet. Formålet med portalen er å gi skoleeier og det enkelte lærested et verktøy for sammenstilling av informasjon som grunnlag for arbeid med kvalitetsvurdering og -utvikling.
Kvalitetsportalen skal være preget av åpenhet og gi grunnlag for dialog og deltakelse med brukerne og andre interessenter av grunnopplæringen.
Kvalitetsportalen organiseres på en slik måte at den understøtter kommunenes kvalitetsarbeid, rankinglister bør unngås.
Ansvaret for utvikling og drift av kvalitetsportalen legges til det nye Læringssenteret.
Utvalgets medlem Nielsen har en særmerknad til forslaget om åpenhet.
1.5 Kvalitet er også ledelse
Utvalgets forslag til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering forutsetter at skoleeiere og rektorer tar et aktivt ansvar for å utvikle kvalitet i undervisning og læring. Utvalget mener at god ledelse er en avgjørende forutsetning for utviklingen av gode læresteder.
Utvalget vil løfte frem lærere og instruktører som nøkkelpersoner for barn og unges mestring og motivasjon. Utvalget vil særlig fremholde læreren/instruktøren som leder og forbilde.
Lærestedet er plattform for både dannelse og utdannelse. Derfor må den daglige opplæringen ha mål og mening og foregå innenfor rammer som fremmer innsats og trivsel, arbeidsglede og tilhørighet.
Utvalget understreker at kvalitet i grunnopplæringen fordrer kvalitet i ledelse.
1.6 Kvalitetsvurdering - premisser
I utarbeidelsen av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering og oppfølging har utvalget lagt følgende premisser til grunn:
Et system for kvalitetsvurdering skal:
Være enkelt og brukervennlig
Motivere til innsats hos eiere, ledere og lærere for å øke kvaliteten i undervisning og læring for elever og lærlinger
Stimulere foresatte og andre brukere til interesse og engasjement for skole og opplæring
Kunne identifisere elevenes og lærlingenes læringsresultater, mestring og motivasjon
Dekke tre kvalitetsdimensjoner - resultater, prosesser og strukturer
Stimulere til bygging av nettverk mellom sentrale samarbeidsparter
Ha et element av ekstern vurdering
Gi innsikt og informasjon (styringsdata) om tilstand og status på utvalgte områder i grunnopplæringen - og skape grunnlag for endring og forbedring
Dekke alle forvaltningsnivåer og respektere det lokale selvstyre
Understreke og ytterligere forplikte kommunens/fylkeskommunens ansvar for å utvikle og sikre kvalitet i opplæringen
Gjøre det mulig å sammenstille ressurser og resultater
Identifisere kvalitetsavvik i henhold til standarder
Se lov og læreplaner om grunnopplæringen i sammenheng, dvs opplæringsloven og den nye loven om frittstående skoler.
Se grunnopplæringen i sammenheng med høyere utdanning og prinsippet om livslang læring
Forenkle, «samle» og presisere ansvar og arbeidsdeling innenfor den statlige utdanningsadministrasjonen på området vurdering og kvalitetsutvikling
Kunne fordre oppfølging og utvikling
Kjennetegnes av åpenhet og transparens
Være nettbasert
1.7 Begrepsavklaringer
Begrepene grunnopplæring og opplæring følger mandattekstens avgrensing der både grunnskole og videregående opplæring ses under ett.
Begrepet skoleeier referer både til kommune, fylkeskommune og private skoleiere når det er tale om plassering av oppgaver og ansvar i utdanningssektoren.
Kommune og fylkeskommune skal forstås som det politiske/folkevalgte forvaltningsnivå.
Betegnelsen lærested favner grunnskole, videregående skole og opplæring i bedrift.
Tilsyn skal her forstås snevert i betydningen kontroll med hvordan regelverkskrav tolkes og etterleves (lovlighetskontroll), samt kontroll med hvordan individers rettigheter ivaretas (klagesaksbehandling).
Kvalitetsvurdering brukes om alle de aktiviteter som omfatter å kartlegge og analysere tilstanden i sektoren. Kvalitetsvurdering i denne sammenheng kan bygge på rapporter, statistikk, brukerundersøkelser, tester, besøk ved lærested og annet.
Oppfølging omfatter
veiledning
informasjon om statlig satsing, både nettbasert, skriftlig og i dialog med skoleeier
koordinering og nettverksbygging
støtte i utviklingsprosjekter
Med et nasjonalt system menes et gjennomgripende system som omfatter så vel statlig som regionalt og lokalt nivå. Med regionalt nivå menes regionalt statlig nivå. Med lokalt nivå menes kommuner, fylkeskommuner, skoleiere og læresteder.
1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser
Utvalget har lagt vekt på at det skal være mulig å iverksette forslagene innenfor de økonomiske og personellmessige ressurser som brukes til statlig utdanningsadministrasjon og til statlig finansiert utviklingsarbeid i dag. Det vektlegges dermed at det ikke bør bygges opp nye kostbare administrative apparater. Det som utvalget foreslår skal komme i stedet for, ikke i tillegg til, dagens administrasjon og programmer.
Den statlige utdanningsadministrasjonen knyttet til grunnutdanningen består av Utdannings- og forskningsdepartementet, Læringssenteret og Statens utdanningskontorer. Samlet utgjorde dette per 1. september 2001 om lag 625 årsverk 1 . Basert på statsbudsjettet for 2002 utgjør driftsutgiftene til disse institusjonene om lag 320 mill. kroner. Det bevilges videre 355 millioner kroner til kvalitetsutvikling i grunnskolen og videregående opplæring.
Utvalget mener at de forslag til utvikling og omorganiseringer som legges fram i denne utredningen kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer.
På utviklingssiden vil det være kostnader forbundet med å opprette kvalitetsportalen og de underliggende statistikksystemene og databasene som denne portalen skal hente sin informasjon fra. Kostnadene er i hovedsak knyttet til utvikling og drift av de datatekniske løsningene, samt utvikling av nye nasjonale prøver og brukerundersøkelser. Det er her snakk om summer i størrelsesorden 10 millioner kroner.
Statens utdanningskontor er vedtatt innlemmet i fylkesmannsembetene. Forslagene innebærer en stansing av denne innlemmingsprosessen.
Utvalgets forslag til omorganisering innebærer at det opprettes et nytt Læringssenter. Videre innebærer forslaget at de statlige utdanningskontorer legges ned, og at legalitetskontrollen og klagesaksbehandlingen som i dag utføres av utdanningskontorene legges til fylkesmannen. I henhold til beregninger foretatt av Statskonsult representerer dette 11.5 % av arbeidsoppgavene ved et utdanningskontor 2 . Forvaltningsoppgavene som dagens utdanningskontorer har, legges til det nye Læringssenteret. Fem universitets- og høyskolemiljøer skal etter forslaget få tilført ressurser for å drive utviklingsrettede oppgaver direkte mot skoleeier og lærested. Ressursene til dette skal dels være frigjorte ressurser ved at utdanningskontorene legges ned og dels en mer målrettet innretning av de utviklingsressurser som er til rådighet for grunnopplæringen. De 5 universitets- og høyskolemiljøene skal ha egne styrer bestående av brukerrepresentanter.
Utvalget foreslår at det etableres en ny enhet for kvalitetsutvikling som organiseres sammen med Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKU.) Enheten skal være liten (ca. 15 personer) og den skal ha midler til rådighet til å oppnevne eksterne fagnemnder som skal foreta kvalitetsvurderinger.
Utvalgets forslag innebærer en konsentrasjon og faglig styrking av dagens oppgaver i større miljøer, noe som bør bidra til å fremme kvaliteten samtidig som arbeidet kan effektiviseres. Utvalget mener at dette grepet, i tillegg til å gjøre utdanningsadministrasjonen enklere og mer oversiktlig, medfører innsparinger som kan kanaliseres til kvalitetsarbeid.
1.9 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
Ved kongelig resolusjon av 5. oktober 2001 oppnevnte Regjeringen Stoltenberg Kvalitetsutvalget. Etter regjeringsskiftet ble, i brev av 4. desember 2001, mandat, tidsfrist og sammensetning endret noe.
Utvalgets mandat er omfattende og berører mange ledd i norsk grunnopplæring. Mandatet er gjengitt i vedlegg 1. Utvalget skal avslutte sitt arbeid med hovedutredningen innen 1. april 2003.
Utvalget mottok 6. mars 2002 et brev fra utdanningsminister Kristin Clemet hvor utvalget ble bedt om å utarbeide en delinnstilling innen 15. juni 2002. Departementet ga følgende mandat for utredningen:
«Utvalget skal i delutredningen beskrive, analysere og vurdere hovedtrekkene i dagens system for kartlegging og vurdering av kvaliteten i grunnopplæringen, herunder rapportering, både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Dette må ses i lys av internasjonale prosjekter og initiativ på dette feltet (bl.a. i regi av OECD) og systemer for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen som er utviklet i andre land.
Utvalget skal foreslå et rammeverk for en helhetlig tilnærming til kvalitetsvurdering i grunnopplæringen, herunder rapportering og oppfølging. Utvalget skal som en del av dette vurdere hvilke premisser som bør legges til grunn for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem som omfatter både det nasjonale, kommunale og lokale nivå, og ansvarsdelingen mellom nivåene. Utvalget skal vurdere hvordan et nasjonalt system for kvalitetsvurdering bør bidra til kvalitetsutvikling på alle nivå.
Utvalget skal videre foreslå tiltak som er nødvendige for å realisere et slikt system.
Utredningen må være ferdig innen 15. juni 2002.»
Kommentar fra utvalget
Denne delutredningen er blitt til under høyt tempo og kort tidsfrist. I løpet av tre måneder har det ikke vært mulig å foreta alle de analyser som hadde vært ønskelig. Det har vært en utfordring å sortere ut kvalitetsvurdering som eget tema, avgrenset fra hovedmandatet, fordi en lang rekke temaer naturlig kunne vært berørt i sammenheng med vurderingssystemet i denne delinnstillingen. Utvalget ser blant annet at kvalitet i barnehagene - som grunnlag for skoleforberedelse kunne vært behandlet her. Videre kunne spørsmål knyttet til individvurdering underveis, eksamen og avsluttende prøve logisk sett hatt en bred behandling i denne utredningen. Det samme gjelder problemstillinger knyttet til opplæring i det flerkulturelle Norge. Disse spørsmålene kommer utvalget tilbake til i hovedutredningen. Forslagene i denne utredningen må derfor ses i sammenheng med hovedmandatet og hovedutredningen som kommer 1. april neste år.
Sammensetning av utvalget:
Leder: Astrid Søgnen, Oslo
Nestleder: Anders Seim, Akershus
Marit E. Totland, Hordaland
Signe M. Natvig Andreassen, Oslo
Rolf Jørn Karlsen, Telemark
Martin Nielsen, Oslo
Steinar Høgaas, Nordland
Anniken Huitfeldt, Akershus
Ingvill Holden, Sør-Trøndelag
Ragnar Johansen, Møre og Romsdal
Solfrid Grøndahl, Buskerud
Jan Birger Ommundsen, Oslo
Trine-Lise W. Fossland, Troms
Ragnhild Lied, Møre og Romsdal
Tom Veierød, Oslo
Svein Lie, Akershus
Utvalgets sekretariat har bestått av Bjørn Berg, Eli-Karin Flagtvedt, Tine Sophie Prøitz, Kari Berg, Elin Foss Pedersen, Arne Otto Refsdal og Jorunn H. Barka. Petter Skarheim har ledet sekretariatet.
Utvalget og sekretariatet har i arbeidet benyttet en ekstern ressursgruppe (ring 2) som ressurs og diskusjonspartner, og deler av utvalget har avholdt to møter med denne gruppen. I ring 2 har følgende møtt: Jan Fredrik Stoveland, Marianne Lindheim, Kjell Egil Torgersen, Stein Hoseth, Magne Nesvik, Bjørn Stensaker, Kjersti Falck og Grete Reinemo. Ring 2 hefter selvsagt ikke for utvalgets drøftinger og konklusjoner.
Siden oppnevningen har utvalget hatt 5 møter, hvorav ett tredagersmøte i OECD og UNESCO i Paris. Etter at tilleggsmandatet kom, har utvalget konsentrert seg nesten fullt ut om denne delutredning.