5 En kvalitetsportal - et verktøy for kvalitetsutvikling

5.1 Innledning

I kapittel 3 identifiserte utvalget tre vurderingsområder - resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet. Resultatkvaliteten, den enkelte elevs og lærlings helhetlige utbytte av opplæringen, er overordnet som kriterium for kvalitet i det nasjonale vurderingssystemet. Prosesskvalitet og strukturkvalitet er forutsetninger for at læring skal skje, og skal derfor også spille en viktig rolle i et system for kvalitetsvurdering.

5.2 En kvalitetsportal

Nettbasert verktøy

I kapittel 4 foreslår utvalget at det etableres en nettbasert kvalitetsportal som et verktøy for presentasjon av systematisk informasjon om de ulike vurderingsområdene for kvalitet i grunnopplæringen. Kvalitetsportalen vil danne et viktig grunnlag for arbeidet med kvalitetsvurdering og -utvikling på alle nivåer fra lærested til stat. I kvalitetsportalen skal et sett indikatorer for henholdsvis resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet, samt bakgrunnsdata for det enkelte lærested og den enkelte kommune og fylkeskommune, presenteres. Videre skal kvalitetsportalen ha koblinger til skoleeiernes og lærestedenes egne nettsider der innhold og resultater i den skole- og lærebedriftbaserte vurderingen presenteres.

Presentasjon av vurderingsområdene

Kvalitetsportalen skal sørge for en samlet presentasjon av de tre vurderingsområdene. Resultatkvaliteten må ses i sammenheng med prosess- og strukturkvalitet. Det er naturlig å stille spørsmål av typen «er det sammenhenger mellom rammefaktorer, læringsprosesser og læringsresultater i bred forstand?» En nettbasert presentasjon som kvalitetsportalen kan ikke svare på slike spørsmål alene, men portalen kan være et verktøy for å sammenstille informasjon om de ulike vurderingsområdene og skape grunnlag for analyse av sammenhenger. Samtidig vil kvalitetsportalen bidra til å knytte den kvantitative informasjonen mellom skoleeier og statlig nivå sammen med det kvalitetsvurderingsarbeidet som foregår hos skoleeier og på det enkelte lærested.

5.3 Åpenhet - dialog - utvikling

Åpenhet

Et viktig prinsipp for kvalitetsportalen er åpenhet. Det enkelte læresteds side i kvalitetsportalen skal være tilgjengelig for alle interessenter - elever og lærlinger, foresatte og samfunnet for øvrig. Med åpenhet mener utvalget at informasjon om ressursbruk (herunder forskjellige innsatsfaktorer) og resultater skal være tilgjengelig og tilrettelagt for bruk for elever og lærlinger, foresatte, myndighetene på forskjellige nivåer og arbeidsliv. Samtidig må informasjon om innsatsfaktorer og resultater ikke komme i konflikt med personvern og ikke innebære identifisering på individnivå.

Legitimitet og deltakelse

Utvalgets ønske om å stimulere til åpenhet bygger på en grunnleggende oppfatning av at informasjon og innsyn vil gi brukerne i grunnopplæringen økte muligheter for dialog og deltakelse. Dette vil gi nyttige innspill til arbeidet med kvalitetsvurdering hos skoleeier og på det enkelte lærested, samtidig som det bidrar til å legitimere kvaliteten på den opplæringen som gis. Utvalget innser at åpenhet kan gi muligheter for misbruk. Utvalget ønsker ikke å bygge opp under sorteringsmekanismer og gruppedelinger i «A- og B-skoler». En kvalitetsportal som sammenstiller informasjon om alle de tre vurderingsområdene for kvalitet, og som kobler til den enkelte skoleeiers og det enkelte læresteds egne nettsider om kvalitetsvurdering, vil bidra til å rette søkelyset mot utvikling. Utvalget mener at denne bredden i kvalitetsportalen vil motvirke lettvinte tendenser av rangering og gruppedelinger.

Vurdering og utvikling

Kvalitetsportalen skal være et verktøy for kvalitetsvurdering og -utvikling for skoleeier og lærested. Det skal legges til rette for at skoleeier og lærested kan følge egen utvikling fra år til år. Det legges også opp til muligheter for sammenlikning mellom læresteder og mellom skoleeiere. Utvalget mener denne sammenlikningen bør knyttes til den enkelte indikator, ikke til et totalbilde av den enkelte kommune/fylkeskommune eller lærested. Det bør verken legges til rette for sammenlignende tabeller og rankinglister eller overordnede «oppsummeringsindikatorer» i kvalitetsportalen.

Gjennomgående presentasjoner

Kvalitetsportalen skal være en presentasjon av de elementene i det nasjonale vurderingssystemet som er av interesse for alle nivåer i utdanningssystemet, fra lærested til departement. Elementer i kvalitetsvurdering og -utvikling som foregår lokalt på lærestedene og hos skoleeierne, men som ikke skal rapporteres til statlig nivå, synliggjøres ikke direkte i kvalitetsportalen. Sammenhengen med dette arbeidet vil likevel synliggjøres gjennom nettkoblinger til skoleeiers og læresteds lokale kvalitetsvurdering.

Program for kvalitetsvurdering

Eksempler på områder der kvalitetsvurdering og -utvikling i hovedsak vil være et lokalt anliggende vil blant annet være områder tilknyttet prosesskvalitet, jf. utvalgets drøftinger av dette i kapittel 3. I kapittel 4 foreslår utvalget at enhver skoleeier skal ha et program for kvalitetsvurdering. Det stilles krav om at programmet skal inneholde alle de tre vurderingsområdene - resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet. Ut over dette rammekravet vil det være opp til skoleeier og lærested å legge innhold i og gjennomføre programmet for kvalitetsvurdering. Kvalitetsportalen, med den sammenstillingen av informasjon, åpenhet og grunnlag for dialog som den representerer, stiller et nyttig verktøy til rådighet for skoleeierne.

Kobling til Ressursbanken

Det bør også legges opp til å koble kvalitetsportalen til en erfaringsbase for kvalitetsvurdering og -utvikling, som for eksempel den allerede eksisterende Ressursbanken. Erfaringsbasen vil inneholde opplysninger av mer kvalitativ art som vil være et viktig supplement til de kvantitative størrelsene i portalen.

5.4 Struktur - oppbygning av kvalitetsportalen

Kvalitetsportalen skal ikke være en database i seg selv, men en overbygning (en nettportal) som henter og sammenstiller data fra ulike databaser og statistikksystemer. Basert på disse dataene vil kvalitetsportalen vise utvalgte indikatorer.

Kvalitetsportalen vil blant annet presentere opplysninger fra nasjonale prøver og brukerundersøkelser som utvalget foreslår skal være en del av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Eksisterende statistikk og informasjonssystemer skal også utnyttes. Videre må kvalitetsportalen ta utgangspunkt i eksisterende systemer og rutiner for datainnsamling der dette allerede finnes. Dette betyr at kvalitetsportalen ikke vil bety merarbeid for lærested og skoleeier når det gjelder opplysninger som allerede samles inn. Statlig nivå vil ta ansvar for å samordne og sammenstille de ulike dataleveransene.

Figur 5.1er en overordnet illustrasjon på dette systemet.

5.5 Nivåene i systemet

Kvalitetsportalen skal ha tre nivåer: Lærested, kommune/fylkeskommune og stat:

Lærested

Kvalitetsportalen skal være et viktig verktøy i arbeidet med kvalitetsvurdering ved det enkelte lærested. Hvert lærested har sin egen side i portalen. Denne siden viser de sentrale indikatorene for resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet for lærestedet som utvalget drøftet i kapittel 3. Fra sin egen side i portalen bør dessuten lærestedet kunne koble seg direkte til nettbaserte datainnsamlinger der lærestedet skal bidra med sine opplysninger. Dette vil blant annet gjelde data til Grunnskolens informasjonssystem (GSI) og det innsamlingsverktøyet som foreslås etablert for nasjonale prøver i basisferdigheter.

Lærestedets indikatorer for resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet presenteres samlet. Dette er en forutsetning for å se sammenhenger, sterke og svake sider. Det legges opp til at lærestedet kan sammenlikne hver enkelt av indikatorene sine med tilsvarende indikatorer fra tidligere år. Videre kan lærestedet sammenlikne sine egne enkeltindikatorer med indikatorene til

• andre læresteder i kommunen

• andre læresteder i landet

• gjennomsnittet for lærestedene i kommunen

• gjennomsnittet for en sammenlignbar kommunegruppe

• det nasjonale gjennomsnittet

Det enkelte læresteds side i portalen skal etter utvalgets mening være tilgjengelig for alle interesserte slik at elever, foresatte, politikere og aktører i samfunnet for øvrig kan følge med lærestedets utvikling.

I vedlegg 6 er det gitt eksempler på to sider i kvalitetsportalen - én for grunnskole og én for videregående opplæring. Eksemplene som er brukt er ikke laget med tanke på lærebedrifter. Sidene er ment som foreløpige illustrasjoner på hvordan kvalitetsportalen kan se ut. Utvalget mener et utviklingsarbeid må iverksettes før portalen kan settes i drift.

Kommune/fylkeskommune

Hver enkelt kommune og fylkeskommune vil også ha sin egen side i kvalitetsportalen. Denne siden vil, som hver av lærestedenes sider, vise indikatorer for resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet. Indikatorene vil her være på kommunenivå, det vil si vise gjennomsnittet for lærestedene i kommunen/fylkeskommunen. I tillegg vil siden ha en del bakgrunnsdata og egne indikatorer. Siden skal være et viktig instrument for kommunens arbeid med kvalitetsutvikling ved sine læresteder. Samtidig skal den være åpen og gi relevant informasjon til alle interesserte - elever, foresatte og interesserte i samfunnet for øvrig. Kommunenes og fylkeskommunenes sider vil ha indikatorer som ikke finnes på lærestedsnivå i offentlige statistikker, som utgifter til grunnskole, og indikatorer som av personvernhensyn ikke kan offentliggjøres på lærestedsnivå.

Også på kommunenes og fylkeskommunenes sider skal det legges til rette både for at kommunen/fylkeskommunen skal kunne følge sin egen utvikling over tid, og for sammenlikning med andre enkeltkommuner, gjennomsnitt for kommunegrupper og nasjonale gjennomsnitt.

Staten

Statens side i kvalitetsportalen inneholder, som det enkelte læresteds og den enkelte kommunes/fylkeskommunes side, indikatorer på resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet. Siden vil gi en oversikt over nasjonale gjennomsnitt og kommunale variasjoner i resultatene av grunnopplæringen. Dette vil danne grunnlaget for den nasjonale monitoreringen av grunnopplæringen. Både det nye Læringssenteret og enhet for vurdering av kvalitet i grunnopplæringen (NOKU) vil bruke denne siden aktivt i sin kontakt med skoleeier og i sitt arbeid for øvrig.

5.6 Ansvar i systemet

Det skal være staten, ved det nye Læringssenteret - som i samarbeid med Statistisk sentralbyrå - skal ha ansvaret for utvikling og drift både av kvalitetsportalen og de databasene og statistikksystemene som portalen henter sine opplysninger fra. Dette innebærer blant annet at det er statlig nivå som har ansvaret for å holde portalen oppdatert gjennom å legge ut data som læresteder og skoleeier har levert til ulike databaser og statistikksystemer. Skoleeier har ansvar for at lærestedene gjennomfører nasjonale prøver og undersøkelser og leverer data til sentralt nivå. Skoleeier har i tillegg ansvaret for kvalitetskontroll av data fra lærestedene. Utvalget anbefaler at erfaringer både fra nettbaserte datainnsamlinger og fra bruk av portaler for presentasjon og sammenstilling av data legges til grunn for utvikling av kvalitetsportalen.

5.7 Grunnlagsdata

Indikatorene for resultatkvalitet og prosesskvalitet må i stor grad utvikles. Når det gjelder nasjonale prøver av basisferdigheter, kan dette gjøres gjennom en utvikling av de tekniske IT-løsningene som ligger til grunn for Elevinspektørene. Selv om dagens Elevinspektørene ikke er et system for systematisk og obligatorisk rapportering, er det fullt mulig å videreutvikle den teknologien som Elevinspektørene baserer seg på, til et system for nasjonale prøver av basisferdigheter i grunnopplæringen.

Når det gjelder prosesskvalitet, skal kvalitetsportalen inneholde resultatene fra temaundersøkelser som for eksempel demokratiforståelse og toleranse; dessuten brukertilfredshet, jf. kapittel 3.

Når det gjelder strukturkvalitet, er mulighetene for å konstruere indikatorer mange. Indikatorene som presenteres i vedlegg 6, er å betrakte som eksempler på indikatorer for strukturkvalitet, ikke en endelig liste. Det endelige utvalget av strukturindikatorer må vurderes nærmere. Alle de foreslåtte indikatorene kan konstrueres med utgangspunkt i statistikk som er tilgjengelig i offisielle statistikksystemer i dag. Kildene til disse opplysningene vil være Grunnskolens informasjonssystem (GSI), statistikksystemene for videregående opplæring (VIGO), KOSTRA (KommuneStatRapportering), Statens tjenstemannsregister for skoleverket (STS) og Nasjonal vitnemålsdatabase. På lærestedsnivå er det per i dag ikke mulig å inkludere økonomiske indikatorer når det gjelder grunnskole. Dette skyldes at statistikk over kommunenes regnskaper ikke rapporteres inn til KOSTRA, som er den offisielle kommuneregnskapsstatistikken, på skolenivå. Laveste datanivå i KOSTRA er kommunenivå. På grunnlag av GSI og STS er det likevel mulig å utarbeide et system som inneholder gode og dekkende indikatorer for ressursbruk på skolenivå.

5.8 Datasikkerhet

Rapportering av resultater fra nasjonale prøver på individnivå er sensitiv informasjon som forutsetter IT-løsninger med meget høy datasikkerhet. Resultater fra slike prøver på kommunenivå og høyere nivå er imidlertid ikke sensitive, forutsatt at enkeltindivider ikke kan identifiseres. Utvalget forutsetter at hensynet til datasikkerhet, for både elever, lærlinger og lærested, utredes grundig og i samråd med Datatilsynet og andre institusjoner som har erfaring fra håndtering av sensitive data, i forbindelse med opprettelse av kvalitetsportalen.

5.9 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår:

• Det etableres en nettbasert kvalitetsportal for grunnopplæringen som sammenstiller indikatorer på resultatkvalitet med indikatorer på prosess- og strukturkvalitet. Formålet med portalen er å gi skoleeier og det enkelte lærested et verktøy for sammenstilling av informasjon som grunnlag for arbeid med kvalitetsvurdering og -utvikling.

• Kvalitetsportalen skal være preget av åpenhet og gi grunnlag for dialog og deltakelse med brukerne og andre interessenter av grunnopplæringen.

• Kvalitetsportalen organiseres på en slik måte at den understøtter kommunenes kvalitetsarbeid, rankinglister bør unngås.

• Ansvaret for utvikling og drift av kvalitetsportalen legges til det nye Læringssenteret.

Særmerknad til utvalgets forslag om offentliggjøring av resultater på lærestedsnivå.

Utvalgets mindretall, medlemmet Nielsen, deler flertallets ønske om å gi brukerne økte muligheter for dialog og deltakelse i forhold til opplæringsvirksomheten, samt intensjonene omkring hvordan resultatene av kvalitetsvurderingen bør anvendes. Imidlertid vil mindretallet understreke at det er overhengende fare for at kvalitetsportalen vil gi uønskede, utilsiktede konsekvenser med det innholdet den er tiltenkt. Til tross for at flertallet legger opp til at portalen kun skal gi anledning til sammenlikning i forhold til enkeltindikatorer, vil det likevel være uproblematisk for eksterne å selv foreta en helhetlig sammenligning eller rangering av lærestedene på bakgrunn av det tallmaterialet som presenteres i portalen.

Erfaringer fra andre land, for eksempel USA og Storbritannia, viser at tallmateriale om kvaliteten ved enkeltlæresteder lett fører til at mediene forsøker å rangere læresteder. Mindretallet mener at denne typen konkurranse mellom læresteder ikke fremmer kvalitet, men snarere bidrar til det motsatte.

Læresteder som oppnår svake resultater ved en kvalitetsvurdering vil sannsynligvis oppleves som mindre attraktive blant elever. De elevene som har anledning til å velge lærested vil gjerne unnvike lærestedene med de svakeste resultatene, og dermed svekkes lærestedets rekruttering. Dette vil raskt kunne gi ringvirkninger med tanke på rekruttering av pedagogisk personale. Over tid kan dette føre til at det utvikles såkalte «A-skoler» og «B-skoler». Det er også et faremoment at læresteder som gjennom sammenligning kommer dårlig ut, vil oppleve motivasjonssvikt blant både elever og ansatte.

Dersom en slik utvikling oppstår, vil en etterhvert oppleve at karakterpresset i grunnskolen kan øke, som et resultat av at elevene vil unngå å havne på skoler som scorer dårlig. Dette problemet vil være særlig alvorlig i fylker hvor man praktiserer fritt skolevalg ved opptak til videregående skole. Det er i seg selv et mål å unngå karakterpress i ungdomsskolen med tanke på det psykososiale skolemiljøet.

Mindretallet mener dessuten det er fare for at dersom resultatene offentliggjøres, vil enkelte læresteder kunne komme til å legge mer vekt på å komme godt ut i de nasjonale prøvene, enn på å forbedre den faktiske kvaliteten i opplæringen. Dette vil særlig komme til uttrykk gjennom at trening i ferdigheter som ikke kan måles, i liten grad vil bli vektlagt. Som et resultat av dette kan vi komme til å oppleve at læresteder som fokuserer på å utvikle egenskaper som vanskelig lar seg måle, slik som kreativitet og originalitet, ser seg nødt til å endre sin profil.

En mulig utvikling kan også være at læresteder i liten grad er villig til å løfte fram områder med svak kvalitet, av frykt for at dette skal skade lærestedets anseelse. Dette kan være til hinder for at lærestedet retter det nødvendige fokuset mot dette området.

På bakgrunn av dette vurderer utvalgets mindretall det som sannsynlig at ulempene ved full offentlighet omkring resultater ved enkeltsteder, er langt mer omfattende enn fordelene en slik transparens vil gi.

Mindretallet foreslår derfor at resultater på lærestedsnivå ikke offentliggjøres gjennom kvalitetsportalen. Elever og foresatte ved de enkelte lærestedene kan gjøres kjent med lærestedets resultater, men da uten mulighet for rangering i forhold til andre læresteder.