3 Kvalitet i opplæring

3.1 Hvorfor vurdere kvalitet i opplæringen?

Det finnes mange argumenter for å vurdere kvalitet i opplæringen. Et hovedargument er forbedring. Kvalitetsvurdering for forbedring kan blant annet begrunnes ut fra ønsker om å øke elevprestasjoner og avklare forbedringsområder i henhold til mål og intensjoner på alle nivåer. Det kan også bidra til vurdering av lærerkompetanse og til å implementere og oppmuntre til å ta i bruk nye og varierte arbeidsmetoder i opplæringen.

For at kvalitetsforbedring skal skje, må vurdering av kvalitet følges av veiledning, kompetanseutvikling, monitorering og noen ganger økt ressursinnsats i form av friske midler. Erfaring viser at etterarbeidet i forbindelse med evalueringer ved mange læresteder er begrenset. 1

Et annet argument for vurdering av kvalitet som er relativt lite brukt i Norge, bygger på en ide om en slags samfunnsmessig regnskapsplikt - eller såkalt accountability. Internasjonalt er accountability-begrepet brukt i mange sammenhenger. Begrepet anvendes både i ren finansiell betydning som «value for money» og i politisk betydning knyttet til en ide om at myndigheter har en demokratisk rett til å kontrollere systemer som skal tjene et samfunnsoppdrag. Brukt i denne betydningen betraktes ofte moderne skolesystemer som effektive og kvalitetsmessig gode dersom de ivaretar brukernes ønsker og behov.

I tillegg til disse to argumentene kan økt behov for vurdering av kvalitet også forklares med

• fornying av offentlig sektor med vekt på kvalitet i tjenestetilbudet, omfang og tilgjengelighet

• grunnopplæringen som basis for arbeid og studier

• møte arbeidslivets behov for kompetent arbeidskraft

• brukerperspektiv å framskaffe og tilrettelegge informasjon til brukere og allmennheten for øvrig

• framskaffing av styringsdata til alle styringsnivåer - stat, kommune, lærested

• ressursbruk og ressursforvaltning å skape et grunnlag for å drøfte kostnadseffektivisering

• norsk opplæring i et internasjonalt samfunn

• grunnlag for nye reformer

Å kunne dokumentere endring og framgang er helt sentralt i arbeidet med kvalitet i opplæringen. Opplæring handler om utvikling av elevens og lærlingens helhetlige læringsutbytte.

En kvalitetsmessig god opplæring for elever og lærlinger i et samfunn under stadig utvikling krever systemer som kan identifisere kvalitet og områder med behov for forbedring.

Kontinuerlig kvalitetsvurdering som premiss for endring får derfor økt betydning.

I kapittel 2 redegjøres det for at det i begrenset grad er etablert kilder for systematisk innhenting og vurdering av informasjon om tilstanden i grunnopplæringen i Norge. Dette gjør det problematisk å skaffe til veie grunnlag for en helhetlig vurdering av kvaliteten i opplæringen.

3.2 Vurdering av kvalitet - for hvem?

Kvalitetsvurdering som et bidrag til informasjon og forbedring må ta utgangspunkt i de ulike oppgaver, interesser og behov brukerne av systemet har. Noen av disse gruppene som elever og lærlinger, foresatte, lærere og instruktører kan karakteriseres både som deltakere og brukere. Skoleledere, skoleeiere, stat og arbeidsliv kan i større grad betraktes som forvaltere og beslutningstakere. Dette tilsier at det er store variasjoner i behovet for typer av vurderinger og informasjon. Ofte kan også brukernes ønsker og behov være i konflikt med hverandre. Elever og lærlinger er selvsagt «hoveddeltakere» med en aktiv og premissgivende rolle i opplæringen.

Til tross for gruppenes ulikheter har de noen felles behov for kvalitetsvurderinger som gir informasjon om opplæringen. Samtlige grupper har behov for å kjenne til

• utvikling i opplæringsarbeidet over tid

• hvilke forbedringsområder som finnes, og hva som kan lede til forbedring

• hvilke områder i opplæringen som bør prioriteres

• i hvilken grad opplæringen bidrar til mestring, motivasjon og trivsel

• hvilke valgmuligheter som finnes

I tillegg har de ulike gruppene ulike behov og interesser for kvalitetsvurdering avhengig av hvilket nivå i opplæringssystemet de befinner seg på. Det er her delt inn i tre nivåer: lærestedsnivå, skoleeiernivå og statlig nivå. På lærestedsnivå er det fem hovedgrupper av brukere og deltakere: elever og lærlinger, foresatte, lærere og instruktører, samt skoleledere. På skoleeiernivå er hovedgruppen kommuner og fylkeskommuner, og på det statlige nivået består brukergruppen av de instansene som forvalter og styrer opplæringsvirksomheten nasjonalt.

På lærestedsnivå

Elever og lærlinger har i hovedsak behov for informasjon om sin egen utvikling i læringsarbeidet. Elever og lærlinger har også behov for informasjon som gjør det mulig å ta valg, prioritere innsats, medvirke og ha reell innflytelse på sitt eget læringsarbeid.

Foresatte har behov for informasjon knyttet til den brede målsettingen for opplæringen slik den er nedfelt i læreplanverket. De trenger informasjon om innhold i og organisering av den faktiske opplæringen som er blitt gitt, og om elevenes læringsutbytte og utvikling innenfor en bred forståelse av kompetanse, det vil si både kunnskaper, ferdigheter, holdninger og verdier.

Lærere og instruktører har behov for å samle inn og dele informasjon om planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæringen. De har også behov for informasjon omlæringsmiljøet, læringsprosess og -utbytte slik at de kan gi den informasjonen og veiledningen som elever, lærlinger og foresatte, samt lærestedets ledelse, har behov for.

Skoleledere og faglige ledere i bedrift har behov for styringsinformasjon om læringsmiljø, organisering av opplæringen og progresjon i læringsutbytte på klasse- og til dels på individnivå for å kunne ta beslutninger om bruk av ressurser og utøve ledelse. I tillegg har skoleledere behov for å vite noe om lærestedets totale situasjon for å kunne prioritere mål og satsingsområder for videre utvikling. Foresatte har gjennom sine roller i skolens foreldreutvalg og samarbeidsutvalg, også behov for denne typen informasjon.

På skoleeiers nivå

Skoleeier skal sørge for at læresteder legger til rette for at elever og lærlinger får den opplæringen de har krav på. Dette inkluderer å skaffe til veie den ekspertisen og de ressursene som er nødvendig både i selve opplæringen, men også det som må til for å vurdere og utvikle virksomheten. Skoleeier har behov for informasjon om de ulike lærestedenes totale situasjon og læringsresultater for å kunne iverksette tiltak og prioritere målsettinger og satsingsområder både rent faglige og målsettinger knyttet til sosiale og kulturelle verdier. Denne typen informasjon må også gjøres tilgjengelig for de foresatte gjennom det kommunale foreldreutvalget.

På statlig nivå

Myndigheter på statlig nivå har mindre behov enn skoleeier for detaljert informasjon. Vurderingene av situasjonen på nasjonalt nivå må bygge på et bredt og langsiktig datagrunnlag og bidra til et godt informasjonsgrunnlag for planlegging og utvikling av nasjonale strategier for opplæringen i Norge. Endringer i nasjonal prioritering tilsier at det vil være aktuelt å justere hvilke data som innhentes.

3.3 Hva er kvalitet i opplæring for barn og unge?

Kvalitet i opplæringssammenheng kan knyttes til «egenskaper ved virksomhet» slik disse er definert i mandat, lovverk og planverk. Ut fra dette blir et lærested legalt i den grad det er i samsvar med mandat, lov og plan. Imidlertid er også læresteder påvirket av samfunnsoppfatninger og forventninger og avhenger av den tilliten og legitimiteten brukerne tilkjennegir. Videre utgjør profesjonelle vurderinger et tredje element i kvalitetsvurderinger.

En av de mest kjente kvalitetsdefinisjonene som anvendes i dag er, ISO-definisjonen:

«Quality is the totality of characteristics of an entity that bear on its ability to satisfy stated and implied needs.»

ISO-definisjonen bygger på at alt som imøtekommer brukerens forventninger eller behov, er kvalitet. Imidlertid finnes det mange forskjellige oppfatninger om hva som er godt eller meningsfylt. Derfor er det en utfordring å komme til enighet om hva kvalitet er.

I opplæring for barn og unge kan det identifiseres tre slags kvalitet - struktur-, prosess- og resultatkvalitet 2 - illustrert i figur 3.1.

Egenskapene ved de tre kvalitetsområdene utgjør opplæringsvirksomhetens samlede kvalitet. Elevenes og lærlingenes resultater bygger på kvaliteten i prosessene og strukturene.

Strukturkvaliteten beskriver virksomhetenes ytre forutsetninger, tilsvarende organisasjon og ressurser forstått i bred forstand. Strukturkvalitet omfatter blant annet

• de dokumentene som definerer, styrer og danner grunnlaget for organiseringen av virksomhetene som lov, regelverk og planverk

• pedagogenes/lærernes formelle kompetanse

• personaltetthet

• elevgruppenes størrelse og sammensetning

• fysiske rammer som bygninger, utstyr og lignende

• andre rammevilkår og økonomi

Prosesskvaliteten handler i stor utstrekning om virksomhetens indre aktiviteter, selve arbeidet med opplæringen. Det dreier seg om kvaliteten på relasjoner og prosesser i virksomheten som

• hvordan personalet forholder seg til sitt arbeid

• personalets samspill med elever og lærlinger

• elevenes samspill seg i mellom

• involvering av foresatte

• virksomhetens samspill med arbeids- og næringsliv

Prosesskvalitet omfatter opplæringens innhold, metodisk tilnærming, lærernes og instruktørenes anvendelse av sin egen kompetanse og muligheter til utvikling av denne i arbeidet, samt læringsmiljøet.

Resultatkvaliteten er det en ønsker å oppnå med det pedagogiske arbeidet, det vil si hva elevene/lærlingene har lært, og hvilken kompetanse de har oppnådd, i løpet av opplæringstiden. Resultatkvaliteten er knyttet til de overgripende målene i planverket og målene i de enkelte planene. I henhold til opplæringslov og læreplanverk kan det legges til grunn at resultatkvaliteten omfatter det helhetlige læringsutbyttet.

Ledelsen ved lærestedene er en nøkkelfaktor for alle de tre kvalitetsområdene. Gode ledere har solid kjennskap til strukturer og rammer som er satt for opplæringen, og evner å benytte det handlingsrommet som finnes innenfor eksisterende rammer. God utnyttelse av handlingsrommet er avgjørende for prosesskvaliteten og skaper entusiasme i arbeidet med den daglige driften og utviklingen ved lærestedene. På denne måten blir gode ledere ved lærestedene en avgjørende faktor for resultatkvaliteten, forstått som elevens og lærlingens helhetlige læringsmiljø.

Kvalitetskriterier

I Moe-utvalgets innstilling (1997) 3 ble det vist til at kriterier for vurdering av skolesektoren kan grupperes under fire hovedpunkter

• at gitte absolutte standardkrav oppfylles

• at skolen gjennom sitt arbeid oppnår en tilfredsstillende grad av måloppfyllelse

• at grupper som er avhengig av skolens tjenester, får oppfylt sine forventninger på en rimelig måte

• at organisering og arbeidsform er rasjonell, økonomisk og faglig forsvarlig

Hovedpunktene som her nevnes, forutsetter at det finnes gitte standardkrav, måldefinisjoner, informasjon om gruppers forventninger og behov, samt krav til organisering og arbeidsform som lar seg identifisere og operasjonalisere i den praktiske virkeligheten. En problemstilling i så måte er om dagens regelverk og planverk er utformet slik at det er mulig å vurdere hvorvidt arbeidet i skolene oppfyller de kravene som er stilt.

I tidligere opplegg for vurdering av opplæring og utdanning er det lagt betydelig vekt på struktur- og prosessnivået (se kapittel 2). Dette betyr at vurderinger i stor grad har vært konsentrert om hva som skjer i læringssituasjonene. Ut fra en erkjennelse om at det som skjer på lærestedet har til hensikt å gi elever og lærlinger en god opplæring, synes det mer hensiktsmessig å sette et sterkere søkelys på det læringsutbyttet barn og unge får gjennom opplæringen. Internasjonal forskning har også dokumentert at det i varierende grad lar seg gjøre å peke ut entydige faktorer med betydning for elevers og lærlingers læring. Videre er det mye som tyder på at sammenhengene mellom rammebetingelser (strukturkvalitet) og prosesser (prosesskvalitet) og elevenes læringsutbytte avhenger av en rekke varierende forhold ved det enkelte lærested. Dette gjør at det er problematisk å definere generelle kriterier som kan gjelde for alle læresteder når det dreier seg om vurdering av prosesskvalitet. Dette peker på at det ved vurdering av kvalitet i opplæring er mest hensiktsmessig å bruke læringsutbytte og elevenes og lærlingenes utvikling som kriterium for kvalitet.

Utvalgets konklusjon og forslag

Utvalget mener at de tre kvalitetsområdene danner et hensiktsmessig utgangspunkt for vurdering av kvalitet i opplæringen. Kvalitetsområdene stadfester et kvalitetshierarki der resultatkvaliteten er det overordnede kriterium i og med at skolens viktigste formål er at elevene lærer. Samtidig er de to andre kvalitetsområdene vesentlige forutsetninger for at læring kan skje. Utvalget vil derfor understreke at resultatkvalitet som et viktig kriterium for kvalitet må ses i lys av struktur- og prosesskvaliteten. Det er derfor en utfordring for ethvert lærested å identifisere sammenhenger mellom resultatkvalitet og de to andre kvalitetsområdene for å utvikle stimulerende og effektive læringsmiljøer.

3.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår:

• Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering skal legge hovedvekten på resultatkvaliteten og således på det helhetlige læringsutbyttet elever og lærlinger får i grunnopplæringen.

• Det helhetlige læringsutbyttet forankres i opplæringslov § 1-2 og er nærmere beskrevet i læreplanens generelle del. Det helhetlige læringsutbyttet omfatter kunnskaper, ferdigheter og holdninger.

• Kvalitetsområdene, prosesskvalitet og strukturkvalitet, skal spille en viktig rolle i et nasjonalt system for kvalitetsvurdering.

3.4 Kvalitetsområdene

3.4.1 Resultatkvalitet

Med resultatkvaliteten som det overordnede kriteriet i et vurderingssystem tas det utgangspunkt i at det er elevenes utbytte av skolegangen som skal vurderes, og som vil fungere som pekepinn om hva som betraktes som god kvalitet. Det finnes mange måter å vurdere resultatkvalitet på:

Bredde i vurdering

Opplæringsloven og læreplanene ligger til grunn for vurderingene. Det er derfor viktig å ha bredde i vurderingene for å dekke den helhetlige kompetansen som læreplanene forutsetter. Dersom et nasjonalt kvalitetssikringssystem skal følge opp bredden i læringsutbytte som læreplanene foreskriver, vil det være nødvendig med en bredere tilnærming til læringsutbytte enn resultater i basisfagene. PISA-undersøkelsen la vekt på blant annet elevenes læringsstrategier, og annen forskning har vært opptatt av elevenes sosiale kompetansenivå. Begge disse områdene representerer sentrale mål i læreplanene og bør derfor inkluderes i arbeidet med vurdering av resultatkvalitet.

Nasjonale prøver i basisfag eller av basisferdigheter

Flere internasjonale undersøkelser har rettet søkelyset mot det faglige læringsutbyttet. I disse undersøkelsene er norske elevers faglige prestasjoner blitt sammenliknet med prestasjonene til elever i andre land. Blant annet på denne bakgrunnen har behovet for grunnleggende ferdigheter i norsk, matematikk og engelsk kommet i fokus. I disse fagene inngår basisferdigheter som har betydning i all annen læring og er en forutsetning for helhetlig læringsutbytte i et flertall av skolens fag, jf. omtale av resultater fra PISA-undersøkelsen i dette kapittel.

Elevenes ferdigheter i disse fagene kan på denne måten følges ved hjelp av nasjonale prøver gjennom hele grunnopplæringen. En hovedhensikt med disse prøvene vil være at alle brukere og deltakere får informasjon om utviklingen på helt sentrale områder.

Et alternativ til denne tilnærmingen kan være å etablere nasjonale tester der bestemte basisferdigheter eller nøkkelkompetanser er valgt ut (lese- og regneferdigheter, samfunns- og språkkunnskaper). Denne typen test vil kunne fange opp både bestemte kunnskaper, ferdigheter og holdninger i tråd med et helhetlig læringsutbytte, avhengig av hvordan testen utformes.

For å kunne vurdere utvikling over tid må begge disse prøveformene inneholde noenlunde samme innhold.

Det er et visst grunnlag for å foreslå at prøver i basisfag eller basisferdigheter bør foregå i 2., 4. og nest siste årstrinn av den obligatoriske skolen, samt i 2. årstrinn i videregående opplæring. Andre og 4. årstrinn er tilstrekkelig sent til at elevene har nådd et visst ferdighetsnivå, samtidig som det er tidlig nok til å kunne sette inn tiltak dersom det avdekkes alvorlige avvik fra ønsket nivå. Forskning viser for eksempel at 4. årstrinn er kritisk i forhold til å avdekke alvorlige matematikkvansker.

Det nest siste året i den obligatoriske skolen vil gi en tilbakemelding på nivået før det siste og avgjørende året.

De nasjonale prøvene vil på nasjonalt nivå gi en god indikasjon på om norsk opplæring klarer å legge til rette for utvikling av elevenes og lærlingenes basisferdigheter på et nivå som er ønskelig. Dersom dette ikke er tilfellet, kan tiltak settes inn på aktuelle områder.

Utvalget ser behovet for en tettere oppfølging av basisfag og ferdigheter også i sammenheng med den flerkulturelle skolen. Det er særdeles viktig at skolen utstyrer alle elever med et nødvendig grunnlag som basis for videre utdanning og arbeidsliv.

Ulemper:

• Denne typen vurderingssystemer kan bli stort og kostnadskrevende, avhengig av hvor ofte testingen ønskes gjennomført, og hvilken bredde av læringsutbytte som skal dekkes.

• Læresteder med karakterer og eksamen vil i tillegg måtte forholde seg til to kontrollsystemer for elevenes og lærlingenes læringsutbytte. Det er imidlertid mulig på sikt å tenke seg et system der denne typen prøver helt eller delvis kan erstatte dagens systemer med karakterer og eksamen.

Fordeler:

• Denne typen tester kan gi et mer presist bilde av elevers og lærlingers læringsutbytte generelt og utvikling over tid for hele landet.

• I tillegg lar det seg gjøre å definerer bestemte standarder og sammenlikne resultatene både lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt over tid.

Eksamen

Hittil er det i hovedsak eksamen og standpunktkarakterer som har kunnet fortelle noe systematisk om elevenes læringsutbytte på nasjonalt nivå.

Fordeler:

• Eksamen og standpunktkarakterer kan fungere som god underveisvurdering og som nasjonal vurdering.

• Det finnes allerede et system.

Ulemper:

• Eksamen og karakterer gir et begrenset bilde av det reelle læringsutbyttet.

• Eksamen og standpunktkarakterer benyttes ikke i de lavere trinnene og vil derfor ikke kunne gi indikasjoner på manglende læringsutbytte her.

Utvalgsundersøkelser

En mulig framgangsmåte for å begrense kostnadssiden vil kunne være å teste enkelte fag mer tilfeldig med nasjonalt utvalg, og i stedet stille valide tester til disposisjon for lærestedene. En ulempe ved denne typen undersøkelser er at frivillig deltakelse ikke nødvendigvis gir tilstrekkelig av insitamenter til læresteder som har et vurderingsbehov og et forbedringspotensial. I tillegg vil ikke denne typen undersøkelser gi et bilde av elevenes og lærlingenes læringsutbytte i hver enkelt kommune og fylkeskommune som er tilgjengelig på nasjonalt nivå.

Enkeltstående undersøkelser

Om en velger å konsenterer seg om på basisfagene, læringsstrategier og sosial kompetanse, kan det likevel være faglig læringsutbytte på andre områder som fortjener oppmerksomhet. Slike områder krever ikke alltid kontinuerlig oppmerksomhet, men kan bli gjenstand for enkeltstående undersøkelser, eventuelt med en oppfølgende undersøkelse ett til to år senere. På den måten vil det være mulig å satse på ulike læringsresultater over tid og dermed skaffe verdifull informasjon om hvordan resultatene er på område etter område.

Internasjonale prosjekter

Økt internasjonalisering gjør det stadig viktigere å kunne vurdere norsk opplæring i et internasjonalt perspektiv. Norge deltar i en rekke internasjonale prosjekter. Dette gir et nøytralt sammenlikningsgrunnlag med faglige prestasjoner i andre land og bidrar til å se norsk opplæring i et internasjonalt perspektiv.

Norge deltar blant annet i følgende prosjekter:

• PISA (Programme for International Student Assessment) - OECD

• TIMSS (Third International Mathematics and Science Study) - IEA

• SITES (Second International Technology in Education Study) - IEA

• PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) - IEA

• CIVED (Civic Education Study) - IEA

• Kartlegging av elevers ferdigheter i engelsk i europeiske land - (EU)

Utvalget viser her til PISA-undersøkelsen som Norge deltok i og som kartlegger og sammenlikner 15-åringers kunnskaper og ferdigheter samt deres evne til å reflektere over egen kunnskap og erfaring i lesing, matematikk og naturfag. 4 Resultater fra undersøkelsen viser at norske elever skårer litt over middels i forhold til OECD-gjennomsnittet. Utvalget har merket seg:

• Det er ikke store forskjeller mellom skoler i Norge, men oppsiktsvekkende store forskjeller mellom klasser på samme skole.

• Norske elever mangler læringsstrategier

Utvalget mener at PISA-undersøkelsen peker på tendenser som er viktig å ta på alvor. Utvalget vil særlig peke på de store forskjellene i elevprestasjoner og forskjeller mellom klasser. PISA-undersøkelsen understreker behovet for å styrke den tilpassede opplæringen og for å gjennomføre regelmessig kvalitetsvurdering i opplæringen slik at korrigerende tiltak kan iverksettes.

Utvalget mener at eksamen ikke er en fullgod indikator for kvalitet i grunnopplæringen. Utvalget ønsker derfor å legge hovedvekten på et nasjonalt prøvesystem der det legges vekt på basisferdigheter i bestemte fag samtidig som bredden i læringsutbyttet må ivaretas på en god måte. Hensikten med denne typen prøver må i hovedsak være å identifisere eleves og lærlingers kunnskaper og ferdigheter innenfor bestemte områder for å avdekke svakheter, slik at det kan settes inn tiltak for å hjelpe eleven og lærlingen der det er nødvendig.

I og med at elever og lærlinger i videregående opplæring har avsluttende eksamen i bestemte fag etter første årstrinn mener utvalget at det er avgjørende at prøvetidspunktet generelt tar hensyn til dette. Det er viktig for prøveresultatenes gyldighet at elever og lærlinger oppfatter prøven som viktig. Samtidig vil prøver i bestemte basisferdigheter gjennomført i nest siste klassetrinn i videregående opplæring gi verdifull informasjon om elever og lærlingers helhetlige læringsutbytte. Det vil også kunne bidra til å sette fokus på prosesskvaliteten i og med at prøveresultatene vil kunne si noe om hva som fører til effektiv og varig læring. Utvalget har diskutert to alternativer med hensyn til prøvetidspunkt i videregående opplæring, men har kommet fram til å prøve ut gjennomføring av nasjonale prøver i 2. årstrinn i videregående opplæring.

3.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår:

• Det gjennomføres nasjonale prøver for vurdering av det helhetlige læringsutbyttet med vekt på kunnskaper, ferdigheter og holdninger.

• De nasjonale prøvene skal fra starten inkludere fagene norsk, engelsk og matematikk for vurdering av basisferdigheter. Med basisferdigheter forstås i denne sammenhengen grunnleggende ferdigheter i lesing og skriving, regneferdigheter og ferdigheter til å kommunisere skriftlig på engelsk som første fremmedspråk.

• Prøvene skal være nasjonale i den forstand at alle elever i 2. og 4. klassetrinn, samt nest siste klassetrinn i den obligatoriske skolen og 2. årstrinn i videregående opplæring skal gjennomføre prøvene.

• De nasjonale prøvene i 2. klassetrinn skal spesielt legge vekt på leseferdigheter mens prøvene i 4. klassetrinn spesielt skal legge vekt på matematikkforståelse og - ferdigheter og leseferdigheter i engelsk.

• De nasjonale prøvene tilrettelegges slik at de ses i sammenheng med de internasjonale prosjektene Norge til enhver tid deltar i. Det betyr at en internasjonal undersøkelse i det aktuelle faget kan erstatte en nasjonal prøve.

3.4.3 Prosesskvalitet

Prosesskvaliteten består av kvaliteten på de faktorene i opplæringen som kan knyttes til læringsmiljøet. Disse faktorene er definert i opplæringslov og forskrift, samt læreplanen. Dette kan gjelde for eksempel vurdering av opplæringen i henhold til

• organisering

• ledelse

• arbeidsmåter og metodiske krav

• læreres og instruktørers kjennskap til og bruk av bestemte elementer i læreplanen

• planlegging og tilrettelegging av undervisning

• valg av læremidler

• samarbeid mellom lærere og instruktører

• hvordan elever og lærlinger involveres i planlegging av læringsarbeidet

• ivaretakelse og tilretteleggelse for individuelle behov

• kvalitetssikring av opplæringen

• styring

• gode rutiner for foresatte og elevers og lærlingers medinnflytelse

• lærestedet som en ressurs i lokalsamfunnet

• virksomhetens samspill med arbeids- og næringsliv

Prosesskvaliteten bestemmes i stor grad av kvaliteten på de indre aktivitetene på lærestedet. Ledelsen, læreren og instruktøren er helt sentrale nøkkelfaktorer som har stor innvirkning og innflytelse på de erfaringene barn og unge får med læringsarbeidet. Læreren som leder for barn og unge i opplæringen er også en spesielt viktig faktor for prosesskvaliteten. Elevers og lærlingers erfaringer med opplæringen danner grunnlaget for holdninger til og motivasjon for livslang læring. Det er derfor viktig at all opplæringsvirksomhet preges av god prosesskvalitet, og at det stadig arbeides med å utvikle denne videre.

I henhold til opplæringsloven § 14-1 om rapportering og evaluering av opplæringsvirksomheten skal skolen og lærebedriften jevnlig vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen fører til at de fastsatte målene nås. Kommunen og fylkeskommunen har ansvar for å sikre at dette blir gjort. Dette innebærer at skoleeier har en viktig rolle i å sikre og stimulere arbeidet med prosesskvaliteten. Å fokusere på prosesskvaliteten er avgjørende for at lærestedene skal kunne fungere som lærende organisasjoner og kunne drive utviklingsrettet arbeid. Skoleeiers ansvar i kvalitetsarbeidet er videre beskrevet og vurdert i kapittel 4.

Flere kommuner gjennomfører brukerundersøkelser på alle tjenesteområder for å kunne forbedre kvaliteten. Det finnes dessuten skoler som systematisk har gjennomført undersøkelser uavhengig av kommunale strategier for å få fram både elevenes og foresattes syn på opplæringen. I tillegg bruker mange skoler trivselsundersøkelser som går mer direkte på læringsmiljøet på skolen, og mobbeundersøkelser for å se på forholdet mellom elevene og mellom lærerne og elevene. Nasjonalt foreligger det en del forskning på disse områdene. Erfaringer med blant annet mobbing i Norge og i utlandet viser at det er nødvendig hele tiden å holde øye med barns og unges trivsel og holdninger i opplæring. Dette kan gjennomføres med nasjonale undersøkelser om mobbing, rasisme, trivsel og generell brukertilfredshet.

3.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår:

• Det gjennomføres systematiske vurderinger av prosesskvaliteten for å kunne skape så gode læringsmiljøer som mulig.

• Det utvikles på nasjonalt nivå redskaper til bruk på skoleeiernivå for systematisk vurdering av prosesskvaliteten.

• Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering gjennomfører med jevne mellomrom undersøkelser av temaer som toleranse, demokratiforståelse og brukertilfredshet i grunnopplæringen.

3.4.5 Strukturkvalitet

Strukturkvaliteten representerer rammene for opplæringsvirksomheten i form av regelverk og nasjonale læreplaner, ressurser i form av både lærerforutsetninger og økonomi, samt de fysiske rammene som bygninger, utstyr og liknende.

Rammene for opplæringsvirksomheten kan grovt deles i to hovedområder:

• De til enhver tid gjeldende krav som er fastsatt for måten å legge til rette og organisere opplæringen på. Dette dreier seg i første rekke om krav som stilles gjennom lover, forskrifter, herunder læreplanverket og avtaleverket.

• Innsatsfaktorer som timeressurser og penger til andre formål, lærerkompetanse, tilgjengelige læremidler, skolelokaler og utstyr.

Et system for kvalitetsvurdering forutsetter i utgangspunktet at rammene som er satt for opplæringen, er tydelige, og at målsettingene er identifiserbare for vurdering. I praksis er det slik at noen av kravene som stilles til opplæringen, er presist formulert og har et klart innhold, for eksempel læreplanens minstekrav om en bestemt fag- og timefordeling. Andre krav er utformet som rettslige standarder, der det må utøves skjønn i vurderingen av om kravene er oppfylt; eksempler på dette er at det skal tilbys nødvendig læremateriell og hensiktsmessige lokaler. Dette vanskeliggjør vurderinger av hvorvidt strukturkvaliteten er god eller ikke.

Undersøkelser, blant annet fra den såkalte «effective-school-forskningen», viser at det er vanskelig å stadfeste sammenhenger mellom læringsresultater og rammefaktorer som for eksempel ressursbruk og lærernes formelle kompetanse. Mange av undersøkelsene konkluderer med at det er elevenes forutsetninger og bakgrunn som forklarer forskjeller i læringsresultater. Det finnes også forskningsresultater som viser at det er sammenheng mellom for eksempel små klasser og elevenes læringsutbytte. «Effective-school-forskningen» har møtt kritikk for sine forskningsmetoder når det gjelder både utvalg av respondenter og definisjon av begreper.

Til tross for debatten om sammenheng, eventuelt manglende sammenheng mellom resultater og rammefaktorer, kan det være grunnlag for å inkludere elementer av strukturkvalitet i et nasjonalt system for kvalitetsvurdering: Det kan være sammenheng mellom elevenes og lærlingenes motivasjon og læringsutbytte og et godt tilrettelagt rammeverk for opplæringen. Videre kan ressurstilgangen ha betydning for den entusiasmen den enkelte lærer legger inn i jobben, og dermed indirekte påvirke læringsresultatene. Data om ressursbruken på et viktig samfunnsområde gir dessuten myndighetene oversikt over ressurstilgangen og variasjoner mellom kommunene som et grunnlag for styring og politiske beslutninger.

Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering bør inneholde elementer som angir mål på strukturkvaliteten i opplæringen - både i forhold til realisering av det lov- og forskriftsbestemte minstenivået på opplæringstilbudet, og mål som viser skoleeiers prioritering av opplæringen ut over dette. Det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering kan gi grunnlag for å vurdere om hvert enkelt lærested gir et tilbud som oppfyller de grunnleggende kravene som stilles til grunnopplæringen. I tillegg kan det gi muligheter for å vise variasjoner mellom læresteder innenfor samme kommune og variasjoner mellom kommuner, kommunegrupper og regioner. En målrettet oppmerksomhet mot variasjoner i struktur, sett i sammenheng med indikatorer på resultat- og prosesskvalitet, vil gi lærestedene og skoleeier et godt informasjonsgrunnlag for arbeidet med kvalitetsvurdering og -utvikling.

Utvalget mener struktur i grunnopplæringen bør beskrives ut fra to hovedområder som samlet gir et godt bilde av grunnopplæringens rammer:

1. Bakgrunnsfaktorer for opplæringen

2. Rammefaktorer for opplæringen

Punkt 1 Bakgrunnsfaktorer for opplæringen omfatter informasjon om lærestedet og de rammene lærestedet eksisterer innenfor. Kjennetegn ved lærested, som størrelse, fagtilbud, ulike elevgrupper etc., og kjennetegn ved kommunen/fylkeskommunen, som størrelse, befolkningssammensetning og næringsstruktur, er bakgrunnsvariabler som viser lærestedets omgivelser og rammer. Dette er avgjørende for å danne et bilde av den opplæringen som skal vurderes.

Punkt 2 Rammefaktorer for opplæringen omfatter rammene for den konkrete opplæringsvirksomheten. Viktige områder her er for eksempel

• undervisningstimetall og omfang av tilleggstimer og timer til spesialundervisning

• årsverksinnsats - både pedagogisk personale, assistenter og skoleledelse

• læreres og instruktørenes kompetanse, arbeids- og lønnsvilkår

• ledelseskompetanse og -form

• skolelokaler og lærebedrifter

• utstyr og materiell

• skoleskyss

• skolefritidsordning

Mulighetene for utvikling av indikatorer for strukturkvalitet er gode. Det finnes allerede en rekke statistikksystemer som til sammen gir et bredt bilde av rammene for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Sentrale størrelser som kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til opplæring, fordelt på undervisningskostnader og kostnader knyttet til rammeverk som skolelokaler og utstyr, er tilgjengelige gjennom kommunesektorens rapportering av regnskapsdata til KOSTRA (KommuneStatRapportering). Videre finnes det konkrete opplysninger om skoletilbudet, som elev- og klassetall, undervisningstimer og timer til spesialundervisning, og lærer- og assistentårsverk, i statistikksystemer som Grunnskolens informasjonssystem (GSI) og VIGO-databasen (statistikksystemene for videregående opplæring). Statens tjenestemannsregister for skoleverket (STS) har i tillegg flere opplysninger om lærerne i grunnskolen og den videregående opplæringen, for eksempel lønn, alder, utdanning og ansiennitet.

3.4.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår:

• Det utarbeides indikatorer for strukturkvaliteten i grunnopplæringen.

• Indikatorene må være overordnede og konstante over tid, slik at endringer i strukturen synliggjøres. Samtidig må behovet for å skifte ut indikatorer vurderes jevnlig i tråd med utviklingen i sektoren.

• Indikatorene for strukturkvalitet må være tilrettelagt både for å kunne følge egen utvikling over tid og for sammenlikninger mellom læresteder, mellom kommuner/fylkeskommuner og mellom regioner.