2 Kvalitetsvurdering i opplæringen i dag

2.1 Innledning

I Norge har man lenge lagt særlig vekt på betydningen av høy kvalitet i opplæringen. Det har for eksempel vært gjennomført omfattende innholds- og strukturreformer på alle nivåer innenfor utdanningssystemet i de siste 10-15 årene. Reformene har omfattet opplæring for både elever og lærlinger, og har gitt utvidede rettigheter til opplæring. Begrepet livslang læring har det siste tiåret fått et mer reelt og forpliktende innhold, blant annet ved utvidede rettigheter til opplæring for voksne.

I Norge, som i andre land, har forståelsen av hva som menes med kvalitet i opplæring skiftet fokus og oppmerksomhet gjennom årene. Dette har vært avhengig av hvilke problemer samfunnet og sektoren til enhver tid har identifisert. Utviklingen av kunnskaps- og informasjonssamfunnet har bidratt til at kompetanse stadig løftes fram som en viktig framtidsressurs og innsatsfaktor som må forvaltes på best mulig måte. Betydningen av å utvikle et godt opplæringssystem er framhevet som spesielt viktig fordi utdanning i dag er noe som angår alle, og i en stadig lengre periode av livet.

Nasjoner har planlagt utdanning i stor skala fra begynnelsen av 1900-tallet. Det er imidlertid først i 1960-årene at målene for planlegging av utdanning i de fleste land har vært å sikre alle barn en grunnopplæring, fortrinnsvis på barne- og ungdomsskoletrinnene. Søkelyset var da primært rettet mot ekspansjon i form av bygging av skoler, tilgang på utstyr og lærerkrefter. I praksis har dette resultert i relativt detaljerte oversikter over antall elever, lærere, støttepersonale, bygninger, utstyr, og forholdstall mellom disse 1 . Det finnes imidlertid også oversikter over karakterer som gir et visst inntrykk av karakterutviklingen over tid. Det generelle bildet er imidlertid at det er samlet inn detaljert informasjon om ulike innsatsfaktorer og lite informasjon om forholdet mellom undervisning og læring og resultatet av opplæring. Dette har gjort det vanskelig å skaffe til veie nødvendig informasjon for å planlegge og arbeide strategisk med kvalitet i opplæringen.

OECD-rapporten fra 1988

Debatten om utviklingen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i grunnopplæringen er ikke ny i norsk forstand. Et utgangspunkt for et historisk tilbakeblikk er OECD-rapporten om situasjonen i norsk skole og i høyere utdanning som kom i 1988. 2 I denne rapporten ble det stilt spørsmål om hvordan norske skolemyndigheter kunne skaffe seg en tilfredsstillende situasjonsbeskrivelse som grunnlag for utforming av utdanningspolitikk i en skole som var så desentralisert som den norske. I rapporten ble det slått fast at det var et sterkt behov for å utvikle en modell for evaluering av den norske skolen der de ulike nivåenes rolle og ansvar ble klargjort. Som en oppfølging av OECD-rapporten ble det blant annet satt i gang et prosjekt for å utvikle en modell for evaluering av den norske skolen (EMIL-prosjektet). Prosjektet avleverte en sluttrapport i 1990 der det ble presentert en modell for målstyring og evaluering av skolesektoren 3 . EMIL-prosjektet må ses i sammenheng med innføringen av prinsippet om målstyring av opplæringssektoren generelt.

OECD-rapporten løftet fram en rekke problemstillinger som har fått konsekvenser for den videre utviklingen av grunnopplæringen i Norge. Blant annet har begrepet nasjonalt vurderingssystem og spørsmål om skole- og lærebedriftsbasert vurdering vært framtredende i en rekke offentlige dokumenter i de senere årene.

St. meld. nr 33 (1991-92) Kunnskap og kyndighet Om visse sider ved videregående opplæring

I forbindelse med Stortingets behandling av St. meld. nr 33 (1991-92) ble behovet for systematisk vurdering av videregående opplæring omtalt.

«Et system for systematisk vurdering av opplæringen skal bidra til å evaluere i hvilken grad opplæringsmålene blir nådd. Resultatene benyttes for å bedre måloppnåelse og vil være til hjelp for myndighetene i innsatsprioriteringene. Evalueringssystemet må i størst mulig grad fange opp hele bredden i kunnskapsbegrepet selv om enkelte sider ved den samlede kompetansen er vanskeligere å måle enn andre. Når det gjelder fagopplæringen i arbeidslivet, trekkes arbeidslivets parter inn som medaktører i vurderingsarbeidet.»

Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen sluttet seg i Innst. S. nr. 200 (1991-92) til de synspunktene departementet hadde om systematisk vurdering av opplæringen i skole og bedrift.

St. meld. nr. 47 (1995-96) Om elevvurdering, skolebasert vurdering og nasjonalt vurderingssystem

Departementet foreslo i meldingen å utvikle et nasjonalt vurderingssystem slik at staten, de lokale politiske og administrative myndighetene og den enkelte skole kunne arbeide målbevisst for å realisere de nasjonale målene i opplæringen. Det ble understreket at man i det videre arbeidet måtte søke etter mer dokumentasjon som kunne gi grunnlag for å vurdere sammenhenger mellom elevenes læringsutbytte, arbeidsprosessene og ressursbruken.

Formålet med nasjonal vurdering skulle være

• å sikre kvaliteten på opplæringen

• å gi relevante styringsdata til statlig nivå, til kommuner og fylkeskommuner og til skolene

• å skaffe informasjon som grunnlag for utviklingsarbeid og veiledning

• å gi informasjon til allmennheten

• å medvirke til mer målrettet ressursbruk

Stortingsmeldingen løftet fram skolebasert vurdering som metode for systematisk kartlegging, vurdering og rapportering til de instansene som har ansvar for å fastsette skolens rammevilkår, og det legges fram et forslag om å forskriftsfeste skolebasert vurdering.

Innst. S. nr. 96 (1996-97)

Flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen sluttet seg til hovedperspektivet og formålet i St. meld. nr. 47 (1995-96) med et nasjonalt vurderingssystem.

Flertallet ba departementet om å ta ansvar for utvikling av hensiktsmessige midler og metoder for vurdering av læringsutbytte og for de faktorene som er viktig for læring og utvikling. Helt konkret ble det satt fokus på diagnostiske kartleggingsprøver, og man etterlyste mer klasseromsforskning.

Moe-utvalget

Som en oppfølging av St.meld. nr. 47 (1995-96) oppnevnte departementet et utvalg som fikk i mandat å komme med forslag til et helhetlig, nasjonalt vurderingssystem for grunnskolen (Moe-utvalget). Utvalget foreslo blant annet på grunnlag av utdanningsreformene i 90-årene, Reform 94 og Reform 97, felles opplæringslov og den generelle læreplandelen, at et nasjonalt opplegg for vurdering av opplæring burde favne både grunnskole og videregående opplæring. Stortinget sluttet seg til dette i omtalen av nasjonal vurdering i Innst. S. nr. 12 til St.prp. nr. 1 (1998-99).

St.meld. nr 28 (1998-99) Mot rikare mål

Som følge av Moe-innstillingen og Stortingets behandling av Innst. S. nr. 12 (1998-99) fulgte St. meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål Om einskapsskolen, det likeverdige opplæringstilbodet og ein nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. I meldingen vises det til at departementet ser behov for å følge utviklingen nøye for å kunne medvirke til at kvaliteten i grunnopplæringen utvikler seg tilfredsstillende for alle elever. Departementet vurderte det som en hovedutfordring å sette et skarpere søkelys på læringsprosessene. Det overordnede målet med vurderingsarbeidet skulle være å gjøre opplæringen bedre for elevene og lærlingene og videreutvikle institusjonene som lærende organisasjoner. Det vises i meldingen til at det er behov for et systematisk utviklingsarbeid i regi av skole og lærebedrift, kommune, fylkeskommune eller stat for å oppnå mer kunnskap om hva som har mest å si for læringskvaliteten.

I den påfølgende komiteinnstillingen (Innst. S. nr. 214 (1998-99)) ble det gitt støtte til at hovedutfordringen var å sette et skarpere søkelys på læringsprosessene, samtidig som et flertall også understreket behovet for et mer koordinert grep om norsk utdanning og nødvendigheten av å systematisere den nasjonale strategien.

«Flertallet vil understreke at det i utformingen av en nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling både må tas hensyn til nasjonale mål og til de kunnskaper og erfaringer som allerede er ervervet i skole og lærebedrift. Flertallet mener det er viktig at de forskjellige former for tiltak på området blir sett i sammenheng og videreutviklet, og at de bygger på rapportering fra lokale ledd. Det overordnede ansvar for dette må ligge i departementet. Flertallet slutter seg til disse prinsippene og vil presisere at de må forstås som forpliktende for arbeidet både på skolenivå, kommunenivå og statlig nivå.»

Som en oppfølging av St.meld. nr. 28 (1998-99) og Innst. S. nr. 214 (1998-99) har departementet iverksatt flere tiltak for å fremme kvaliteten i grunnopplæringen.

Dagens strategi for kvalitetsvurdering bygger i hovedsak på St. meld. nr. 28 (1998-99) som i stor grad legger vekt på det lokale ansvaret for kvalitetsarbeidet. Det nasjonale nivået har ansvaret for tilrettelegging, veiledning og utvikling av verktøy for kvalitetsvurdering, for eksempel Elevinspektørene.

2.2 Kvalitetsvurdering i grunnopplæringen - utviklingstrekk

Utvalget har ikke hatt anledning til å foreta en fullstendig analyse av tilstanden i grunnopplæringen når det gjelder kvalitetsvurdering. Utvalget baserer sine vurderinger på tilstandsrapporteringer fra de statlige utdanningskontorene og fra Læringssenteret. Det er også foretatt en grundigere gjennomgang av enkelte kommuner og nasjonale prosjekter, jf. vedlegg 5. Utvalget har i tillegg gjort seg kjent med tilstand og utviklingstendenser både i Norden og i andre europeiske land.

Stor aktivitet og mange tiltak

Utvalget konstaterer at opplæringsloven med forskrift inneholder bestemmelser om både departementalt tilsyn, delegert til utdanningskontorene, og rapportering fra kommune og fylkeskommune via utdanningskontorene og oppsummert av Læringssenteret. Videre slår loven fast at det enkelte lærested har ansvar for vurdering av sin egen virksomhet, mens skoleeier skal se til at vurderinger gjennomføres.

De årlige tilstandsrapportene fra Læringssenteret viser at mange skoleeiere tar ansvaret for kvalitetsvurdering av opplæringen på alvor. Utvalget har merket seg at det iverksettes mange tiltak i kommuner og fylkeskommuner med vurdering som formål. Utvalget ser positivt på dette og vil understreke den betydning arbeid med kvalitetsvurdering har for kompetanseutvikling hos de ansatte ved lærestedene. Utvalget vil også framheve at vurdering av kvalitet er en forutsetning for å kunne tilpasse opplæringen til den enkelte elev og lærling.

Fravær av sammenstilt og systematisert informasjon

Til tross for en positiv utvikling hos mange skoleeiere, har utvalget registrert et betydelig fravær av sammenstilt og systematisert informasjon og data om grunnopplæringen. Etter utvalgets mening bør læresteder, skoleeiere og statlig nivå utvikle redskaper og rutiner som muliggjør en systematisk innsamling av data som basis for analyse av kvalitetsvurdering i grunnopplæringen. Det bør også nøye vurderes hvilke områder i grunnopplæringen hvor utviklingen bør gis særlig oppmerksomhet.

Utvalget mener at manglende innsats i kvalitetsvurdering på lokalt nivå skyldes flere forhold. Utvalget mener at statlig nivå kunne ha vært mer konsistent og forutsigbar i sine styringssignaler. Da kunne man ha forventet sterkere fokus på områder innenfor grunnopplæringen som man ønsket å følge særlig nøye.

Skoleeier - garantist for gode læresteder

Utvalget vil understreke at et system for kvalitetsvurdering i opplæringen må ta utgangspunkt i det lokale selvstyre og ansvarliggjøre skoleeiere som den fremste garantist for gode læresteder. Tilstandsrapporteringen fra de statlige utdanningskontorene kan tyde på at den skolefaglige kompetanse bygges ned hos mange skoleeiere med konsekvenser for oppfølging av kvalitetsvurderingen ved lærestedene. I tilstandsrapportene understrekes lærestedenes behov for god lederopplæring, der særlig de pedagogiske lederutfordringene blir ivaretatt. Utvalget ser at denne problemstillingen spesielt gjelder i små kommuner og vil sterkt understreke behovet for solid satsing fra skoleeier når det gjelder kvalitetsvurdering i opplæringen. Utvalget mener at et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i opplæringen bør sikre at kvalitetsvurdering kommer på dagsorden i den enkelte kommune og fylkeskommune - også blant befolkningen og blant lokalpolitikere.

Begrenset bruk av vurderingsverktøy

Årets tilstandsrapport fra Læringssenteret viser ellers at bruk av kartleggingsmateriell og læringsstøttende prøver varierer blant skoleeierne. Dette er verktøy som vil gi læresteder og skoleeier nyttig informasjon om elevers og lærlingers kompetanse og skape grunnlag for forbedring og utvikling. Utvalget vil understreke at systematisk oppfølging av elevenes og lærlingenes læringsresultater er en nødvendig del av skoleeiers arbeid med kvalitetsvurdering. Det er skoleeiers ansvar å tilrettelegge for tilpasset opplæring og likeverdige læringsvilkår. Resultater fra prøver og eksamen kan imidlertid ikke isolert sett gi informasjon om hvilke metoder i opplæringen som fungerer best for at resultatene skal bli best mulig. Utvalget mener derfor at informasjon om elevers og lærlingers utvikling av kompetanse må kobles med informasjon om de prosesser som leder fram til gode læringsresultat. Se ellers omtale av PISA-undersøkelsen i kapittel 3.

Manglende koblinger

Det eksisterer i dag flere systemer for å samle inn data knyttet til ressurser som personaldata, økonomi og fysiske rammer som bygninger, utstyr og liknende. Det er satt i gang tiltak for at skoleeiere skal gjøre bruk av disse dataene i sin planlegging og budsjettering. Foreløpig er ikke disse dataene koblet sammen med data om prosesser og resultater. Utvalget ser dette som en klar mangel.

Intensjoner om et nasjonalt system for kvalitetsvurdering

Mange land har i mange år hatt systemer for kvalitetsvurdering. Gjennomgangen i dette kapitlet viser at flere land har et eget nasjonalt organ som har ansvaret for kvalitetsvurdering i opplæringen. Det framgår av innledningen til dette kapitlet at det også i Norge har vært intensjoner om å opprette et slikt system. Utvalget konstaterer at det på tross av de siste tiårs beslutninger om å etablere et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i Norge, er det ennå ikke etablert. Videre konstaterer utvalget at det har vært satt i gang en rekke tiltak som i økende grad fokuserer på kvalitet og kvalitetsvurdering, men at oppfølging av resultater og kvalitetsvurderinger svikter.

Utvalget mener at det er behov for et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen som er forankret i lov og planverk. Resultater og informasjon om tilstanden i grunnopplæringen må ses i sammenheng. Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må omfatte både faglige resultater og andre kompetansemål.

Utvalget har kommet frem til følgende konklusjoner:

• Det mangler systematiserte data for resultater i opplæringen i en slik form at læresteder og skoleeiere kan nyttiggjøre seg disse.

• Læresteder og skoleeiere tar ikke systematisk i bruk kartlegging og læringsstøttende prøver.

• Det mangler redskaper som kan gi skoleeierne bedre muligheter for å vurdere resultater og prosesser i opplæringen.

• Det mangler oppfølging fra mange skoleeiere på den skolebaserte- og lærebedriftsbaserte vurderingen.

• Norge er ett av få land i Vest-Europa som mangler et nasjonalt system for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen.

• Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må ansvarliggjøre skoleeiere som den fremste garantist for gode læresteder. Utvalget vil ytterligere komme tilbake til dette i sin endelige rapport.

2.3 Oppgave- og ansvarsfordeling

Statlig og kommunalt ansvar for oppfølging og vurdering av opplæringen som blir gitt i grunnskole og videregående opplæring, er definert i opplæringslova § 14-1, fjerde ledd, og er fulgt opp i forskrift til opplæringslova § 2-1 og § 2-2.

Figur 2.1er en skjematisk oppstilling av utdanningsadministrasjonen i Norge. Nedenfor gjennomgås noen hovedoppgaver og ansvarsforhold i utdanningsadministrasjonen på området kvalitetsutvikling og -vurdering.

2.3.1 Skoleeierens ansvar for og oppgaver knyttet til kvalitetsvurdering

Forskriftens § 2-1 slår fast at skoler og lærebedrifter jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå de målene som er fastsatt i den generelle delen av læreplanen og i de enkelte læreplanene for fag. Det er kommunenes og fylkeskommunenes ansvar å se til at den skole- og lærebedriftsbaserte vurderingen gjennomføres etter forutsetningene.

Forskriftens § 2-2 slår fast at kommunen og fylkeskommunen skal medvirke til å etablere administrative systemer og innhente statistiske og andre opplysninger som er nødvendig for å vurdere tilstanden og utviklingen innenfor opplæringen.

På fylkeskommunalt nivå har yrkesopplæringsnemnda et vesentlig ansvar for kvaliteten ved opplæringen i bedrift, og den skal blant annet føre tilsyn med opplæringen i bedrifter.

Kommunale systemer for vurdering er utviklet/er under utvikling flere steder, særlig i større kommuner.

Nordlandsforskning foretok i 2000 en kartlegging av kommunenes oppfølging av skolene. 4 Undersøkelsen fokuserte på

1. Kommunenes oppfatning av begrepet «kvalitet i skolen».

2. Hva kommunene gjør på dette området.

3. Kommunenes vurdering av behov for hjelp for å komme videre med arbeidet med kvalitetsutvikling i opplæringen.

Rapporten viste at under halvparten av kommunene (44 %) oppgav å ha en systematisk erfaringsoppsamling og vurdering av kvalitetsutviklingsarbeidet (problemet gjaldt særlig kommuner med færre enn 10 000 innbyggere). Det systematiske arbeidet var særlig svakt (bare i 20-30 % av kommunene) når det gjaldt utvikling av retningslinjer, kriterier for kjennetegn på en god skole, brukerundersøkelser og kollegabasert veiledning. Halvparten av rektorene svarte at kvalitetsvurdering var lagt til den enkelte skole og i liten grad forankret i kommuneadministrasjonen. Bare 1/4 av rektorene var fornøyd med samarbeidet med skolekontoret om kvalitetsutvikling.

Ifølge rapporten var de to viktigste hindringene for kvalitetsutviklingsarbeid i skolen kapasiteten ved den enkelte skole og kapasiteten i kommuneadministrasjonen.

Gjennom tilstandsrapport 2001-2002 ble det stilt spørsmål om skoleeierens oppfølging av vurderingsarbeidet. Svarene fra kommunene som utdanningskontorene har tatt inn, er sammenfattet av Læringssenteret i vedlegg 3. Nedenfor er noen hovedtendenser gjengitt:

• Få kommuner gjør bruk av indikatorer på faglige resultater. De fleste er prosessvariabler.

• Mange skoleeiere gjør bruk av systematisk erfaringsutveksling mellom skoler.

• Skoleeierne er relativt aktive når det gjelder å gi veiledning og tilrettelegge for skolebasert vurdering.

• Mange skoleeiere legger til rette for tilbakemelding fra elever og foreldre.

• Systematisk oppfølging fra skoleeier skjer i 52 % prosent av kommunene.

I følge tilstandsrapporten fra Læringssenteret følger mange fylkeskommuner opp kvalitetsarbeidet ved skolene gjennom årsrapportering og virksomhetsplanlegging. Flere fylkeskommuner gjennomfører brukerundersøkelser i sine skoler. Likevel har bare 12 av 19 fylkeskommuner en systematisk oppfølging av skolebasert vurdering.

Det er i de siste årene satset mye på å få etablert skole- og bedriftsbasert vurdering som en vesentlig del av kvalitetssikringen. Dette har bare delvis lyktes. Foreliggende data viser at det har skortet på oppfølging fra skoleeierne, særlig i mindre kommuner. Det mangler dessuten kunnskap om tiltak for bedriftsbasert vurdering. Rapportering fra utdanningskontorene viser at mange skoler har ulike mindre skolebaserte vurderingstiltak i gang. I mange fylker har utdanningskontorene organisert disse tiltakene og supplert dem med kompetanseoppbygging fra universitets- og høyskolemiljøer. Felles for dem er likevel at de ikke kan skaffe fram samlede data om kvaliteten i grunnopplæringen verken til lokalt, regionalt eller sentralt nivå.

Det synes å være en gjennomgående svakhet at mange av de vurderingstiltak som er igangsatt, ikke er tilstrekkelig forankret i dokumentasjon om tilstanden, verken på det enkelte lærested, hos skoleeier eller på statlig nivå.

I følge rapportering fra Læringssenteret synes det også å være en svakhet at det ikke er noen tydelig kobling mellom skole- og lærebedriftsbasert vurdering og statlig oppfølging. Det skjer imidlertid en positiv utvikling gjennom flere nasjonale utviklingsprosjekter som nå gjennomføres:

• Ressursbanken (nettbasert veiledningstjeneste for læresteder og skoleeiere).

• Elevinspektørene (nettbasert tjeneste som gir læresteder og skoleeiere anledning til å gjennomføre online brukerundersøkelse blant elever på ungdomstrinnet og i videregående opplæring).

• Ekstern deltakelse i lokalt vurderingsarbeid (bredt sammensatte grupper har deltatt i arbeidet med vurdering og kvalitetsutvikling i skoler).

Statlig nivå har utviklet hjelpemidler som skoleeiere kan bruke i kvalitetsarbeidet. Kartleggingsprøvene for leseferdighet for 2. og 7. klassetrinn er obligatoriske, og utdanningskontorene rapporterer at så å si alle kommunene gjennomfører kartleggingen. Det er imidlertid stor variasjon med hensyn til oppfølging av resultatene på både skolenivå og kommunenivå. Det finnes også materiell for kartlegging av leseferdigheter på flere klassetrinn og for kartlegging av ferdighetene i matematikk og engelsk. Bruken av dette materialet er varierende når det gjelder både omfang og grad av systematikk, jf. tabellen i vedlegg 4.

Fra sentralt hold har hovedvekten ligget på data for struktur- og prosessvariabler. Disse dataene er samlet på lokalt og regionalt nivå og analysert på sentralt nivå. Resultatene tilbakeføres til kommuner og fylkeskommuner, men det er noe usikkert i hvilken utstrekning disse dataene blir brukt aktivt. Når det gjelder resultatvariabler, foreligger det eksamensstatistikker og tilbakemeldinger til regionalt nivå. Skolene har tilgang på egne data som kan sammenliknes med data på fylkesnivå og nasjonalt nivå. Andre data om resultatene finnes det lite av, og hovedinntrykket er at det lille som finnes, utnyttes dårlig av et flertall av skoleeierne.

2.3.2 Statlig nivås ansvar for og oppgaver i forbindelse med kvalitetsvurdering

Det statlige nivået har ansvar for strategi og nasjonal styring med klare mål og å gi råd og veiledning, og skal i samarbeid med kommuner, fylkeskommuner og private skoleeiere sikre at alle elever får et likeverdig opplæringstilbud.

Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) har ansvaret for den overordnede styringen av sektoren. Som sekretariat for den politiske ledelsen med ansvar for å initiere endring og utvikling må UFD ha solid kunnskap om situasjonen i sektoren, herunder internasjonale utviklingstrekk.

Læringssenteret er et nasjonalt kompetansesenter for utdanningssektoren med hovedoppgaver innenfor opplæringslovens rammer, og med hovedvekt på evaluerings- og utviklingsfunksjoner. Opprettelsen av Læringssenteret som en følge av St.meld. nr. 28 (1998-99) var et grep for å samle oppgaver med relevans og sammenheng på ett sted, å skape oversikt og samle kompetanse, slik at statlig nivå på best mulig måte kunne skjøtte sine informasjons- og utviklingsoppgaver. Læringssenteret skal gjennomføre utviklingsprosjekter og tiltak og sette i verk støtte- og informasjonstiltak som kan fremme det lokale utviklingsarbeidet blant skoleeiere, blant annet i samarbeid med statens utdanningskontorer og Sametinget.

Læringssenteret bidrar til dokumentasjon av utviklingen i sektoren ved hjelp av

• tilstandsrapportering fra statens utdanningskontorer

• utdanningsstatistikk

• forskning og evaluering

• internasjonale, sammenliknende analyser

• elevenes sluttvurdering og eksamensstatistikk

• kartlegging av leseferdighet på 2. og 7. klassetrinn

En nærmere gjennomgang av Læringssenterets oppgaver knyttet til utdanningsstatistikk og forskning finnes i vedlegg 2.

Statens utdanningskontorer ble opprettet for å få klarere nasjonal styring, forenkling, samordning og bedre sammenheng på tvers av utdanningsområdene og forvaltningsnivåene.

Utdanningskontorenes hovedoppgaver er knyttet til regionale utviklingsoppgaver og utøvelse av forvaltningsfunksjoner. Arbeidet innebærer blant annet dialog og samhandling med andre regionale statsetater i gjennomføringen av nasjonalt prioriterte oppgaver. Dette innebærer:

• informasjon og veiledning til skoleeier og allmennhet

• utøvelse av tilsyn, lovlighetskontroll og behandling av klagesaker

• forsøks- og utviklingsarbeid, kompetanseutvikling

• løpende forvaltningsoppgaver

• vurdering, resultatoppfølging og rapportering til departement, skoleeiere, private skoler m.v.

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådene

Stortinget har slått fast at partene i arbeidslivet skal ha avgjørende innflytelse på utformingen av fag- og yrkesopplæringen i Norge ved å ratifisere ILO-konvensjon nr. 142 (International Labour Organization). Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA) er et rådgivende organ for UFD i utdanningspolitiske saker. Rådet er sammensatt av representanter for hovedorganisasjonene.

I tillegg finnes det 20 opplæringsråd som er sammensatt av representanter for bransjeorganisasjonene. Opplæringsrådene er rådgivende organer for UFD i faglige spørsmål om for eksempel struktur og innhold i opplæringen.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen etableres fra 1. januar 2003 i forbindelse med Kvalitetsreformen i høgre utdanning. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen skal ha som overordnet formål å kontrollere kvaliteten ved norske institusjoner som tilbyr høyere utdanning. En av organets sentrale oppgaver skal være evaluering av institusjonenes interne systemer for kvalitetssikring. Videre skal organet foreta akkreditering av institusjoner. Et viktig prinsipp er organets uavhengighet, som betyr at departementet ikke kan gi organet pålegg ut over det som er hjemlet i lov og forskrift, og at departementet ikke kan overprøve beslutninger som er fattet av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen.

2.4 Kvalitetsvurdering i grunnopplæringen - noen eksempler fra kommuner og fylkeskommuner

Det finnes mange eksempler på skoleeiere som aktivt stimulerer lærestedene til arbeid med kvalitetsvurdering og som følger opp resultatene av vurderingen. I vedlegg 5 er noen skoleeiere trukket fram som eksempler på god oppfølging av kvalitetsarbeidet ved lærestedene. Disse er:

• Klepp kommune

• Bømlo kommune

• Bergen kommune

• Oppland fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Oslo kommune

I siste del av hvert eksempel er det netthenvisning til hvor man kan finne utfyllende informasjon.

Disse kommunene og fylkeskommunene er valgt ut til dels på bakgrunn av tilstandsrapporten fra Læringssenteret 2001. Det er ellers lagt vekt på å vise eksempler på forskjellige måter å arbeide med kvalitetsvurdering. Felles for alle eksemplene er at kvalitetsarbeidet er godt forankret i kommunen og fylkeskommunen.

Utvalget vil understreke at det selvsagt kunne vært føyd til en rekke andre liknende eksempler fra andre skoleeiere.

I figur 2.2nedenfor er disse kommunenes og fylkeskommunenes arbeid med vurdering sammenfattet. I beskrivelsene av kvalitetsarbeidet synes noen viktige kjennetegn å være gjennomgående (i tabellen nedenfor dekker betegnelsen kommune også fylkeskommune):

Av oversikten ovenfor framgår det at dette er kommuner og fylkeskommuner som har tatt ansvar for kvalitetsarbeid, og i de fleste tilfeller ikke bare innenfor grunnopplæringen. Blant annet gjør noen av kommunene bruk av den samme kvalitetstenkningen for barnehagene. Det er et sentralt poeng at kommunene er preget av langsiktige og helhetlige styrings- og vurderingssystemer koblet sammen med politisk engasjement. Det viser seg også at kompetanseutviklingen er nær knyttet til kvalitetsvurderingen. Samtidig er det en klar forventning fra kommunenivået om at skolene/lærebedriftene skal ta et selvstendig ansvar for kvalitetsvurderingen. Det er bredde i kvalitetsvurderingen, og lærestedene gjør bruk av deler av det sentralt utviklede støttemateriellet. Styrken i eksemplene ligger særlig i utvikling av kvalitetskriterier og brukerundersøkelser. For noen av eksemplene er dette også en svakhet sett i nasjonalt perspektiv. Den lokale utviklingen av systemet kan gjøre det vanskeligere å aggregere data. Det er også gjennomgående lagt mindre vekt på resultater enn på prosess- og strukturvariabler.

2.5 Hva kan vi lære av andre land?

Mange land har systemer for kvalitetsvurdering og oppfølging i opplæringen. Nedenfor følger en kort gjennomgang av systemene for kvalitetsvurdering i noen av de nordiske land, samt i England og Skottland, som har lange tradisjoner for kvalitetsvurdering. Utvalget har lagt vekt på å bli kjent med hvordan andre land har organisert kvalitetsvurdering i grunnopplæringen, forholdet mellom vurdering og veiledning og om kvalitetsvurderingen også omfatter et eksternt element.

I de land som er gjennomgått, finnes det visse fellestrekk:

• Alle land har et eget nasjonalt organ med ansvar for å følge med på kvaliteten i opplæringssystemet. Det varierer hvor selvstendig dette organet er.

• Alle land har utviklet nasjonale tester som skoler og skoleeiere kan gjøre bruk av.

• I alle land har skoleeier et entydig ansvar for kvaliteten ved lærestedene.

Forskjellene mellom landene kan i hovedtrekk sies å være følgende:

• I noen land har kvalitetsorganet ansvar for både kontroll, veiledning og oppfølging av skoler og skoleeiere, mens andre land har lagt hovedvekten på kontrolloppgaver.

• Noen land har inspektorater som går inn i den enkelte skole og kontrollerer kvaliteten.

Eget organ for kvalitetsvurdering

I Danmark ble det opprettet et uavhengig evalueringsinstitutt i 1999. Instituttet skal vurdere kvaliteten i hele det offentlige utdanningssystemet. Evalueringsinstituttet vurderer enkeltutdanninger og forholdet mellom ulike typer utdanninger. De utvikler nye opplæringsmetoder og innhenter og sammenlikner nasjonale og internasjonale erfaringer med kvalitetsvurdering i opplæringen. Instituttet utfører selv kvalitetsvurderinger.

I England er Office for Standards in Education (OFSTED) et statlig finansiert kontor. OFSTED er uavhengig av utdanningsdepartementet. Kontorets hovedoppgaver er å bidra til kvalitetsutvikling i opplæringen gjennom uavhengig inspeksjon, rapportering og kunnskapsbasert rådgivning.

I Skottland ligger Her Majesty's Inspectorate of Education under departementet. Organet gjennomfører inspeksjoner og organiserer evaluering av ulike aspekter ved opplæringen. Mandatet er å utarbeide rapporter basert på inspeksjoner.

Learning and Teaching Scotland er en departementsfinansiert institusjon som skal konsentrere seg om pedagogisk rådgivning og utviklingsarbeid. En viktig del av arbeidet er å evaluere og gi råd om endringer i læreplanen, samt sørge for støtte til utviklingsarbeid og følge opp nasjonale satsinger.

I Sverige har Skolverket det nasjonale ansvaret for tilsyn, kontroll, oppfølging, evaluering og utvikling av skolen etter de målene og retningslinjene som regjeringen og Riksdagen gir.

I Finland har Utbildningsstyrelsen ansvar for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen. Utbildningsstyrelsen gjennomfører regelmessig nasjonale prøver i basisfag og har utviklet verktøy for kvalitetsvurdering som skoler og skoleeier kan gjøre seg bruk av. Dette likner de læringsstøttende og diagnostiske prøvene som finnes i Norge. Disse undersøkelsene leverer imidlertid ikke data direkte tilbake til den enkelte skole og skoleeier. Finland har under utredning et forslag om å omorganisere vurderingen av utdanningen. Hensikten med forslaget er å øke betydningen av kontinuerlig vurdering av utdanningskvaliteten samtidig som det skal bli en klar arbeidsdeling mellom vurdering og utvikling av utdanningssystemet. Dette innebærer at vurderingsvirksomheten skal sikres uavhengighet og selvstendighet.

Eksternt element i vurderingen på lærestedene

I England er OFSTED ansvarlig for å organisere inspeksjon og vurdering av institusjoner, skoler og utdanningsprogrammer fra barnehage og opp til og med videregående skoles nivå, inkludert voksenopplæring. Kontoret gjennomfører inspeksjonen dels med sine egne inspektører, dels ved å engasjere konsulenter.

Skolverket i Sverige har i tillegg til sine tilsynsoppgaver en kvalitetsgranskingsnemnd. Regjeringen angir retningslinjer for granskingene, og nemnda leverer en årlig rapport til regjeringen. Nemnda består av nasjonale utdanningsinspektører oppnevnt av regjeringen. Oppgavene er å granske og vurdere kvalitet og resultat i undervisningen. Temaene som nemndene tar for seg, varierer fra år til år.

En del av Skolverkets tilsynsoppgaver består i å besøke læresteder etter at flere andre tiltak er satt i verk på forhånd.

I Skottland utføres tilsyn og inspeksjon av Her Majesty's Inspectors etter samme mønster som i England, men i mindre omfang. Kontoret inspiserer både skoler og lokale skolemyndigheter. Kontoret utøver blant annet tilsyn med at det er etablert et egenvurderingssystem.

Kravet om egenvurdering er nedfelt i lovgivningen fra juni 2000. Det følger opp systemet som ble utviklet i 1996 gjennom How Good is our School, som er utarbeidet av Her Majesty's Inspector. Alle læresteder og skoleeiere er pålagt å gjennomføre egenvurdering.

Skille mellom vurdering og veiledning

England og Skottland har hatt en lang tradisjon for bruk av omfattende inspeksjon. Utviklingen går i retning av å redusere bruken av denne metoden, sannsynligvis fordi systemet er kapasitets- og kostnadskrevende. Det legges mer og mer vekt på en kombinasjon av kontroll og veiledning.

I de nordiske land har veiledningsperspektivet vært mest vektlagt. Imidlertid viser nå utviklingen i Sverige og Danmark at vurdering av kvalitet vektlegges i betydelig større grad. Samtidig etableres det i disse land et organisatorisk skille mellom vurdering og tilsyn på den ene siden og veiledning og utvikling på den andre. Et eksempel på dette kan være den svenske regjeringens nylig vedtatte utviklingsplan for de kommende årenes kvalitetsarbeid i førskole, skole og voksenopplæring. 5 Skolverket skal i henhold til planen organiseres i en gransknings- og tilsynsmyndighet og en ny skoleutviklingsmyndighet. Årsaken til dette er et ønske om å styrke og rendyrke Skolverkets oppgaver med oppfølging, vurdering, granskning og tilsyn. Regjeringen argumenterer med at granskningsoppgaver bør tydeliggjøres gjennom at de skilles fra den utviklingsstøttende virksomheten.