4 Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering og oppfølging

4.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å foreslå et rammeverk for en helhetlig tilnærming til kvalitetsvurdering i grunnopplæringen, herunder rapportering og oppfølging, på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, jf. nivådefinisjonene i kapittel 1.

I kapittel 3 har utvalget drøftet og foreslått vurderingsområder som utvalget mener bør inngå i et nasjonalt system for kvalitetsvurdering. I dette kapitlet vurderer utvalget de organisatoriske sidene ved et slikt system. Vurderingene vil bygge på de premissene for systemet som er gjengitt i kapittel 1, og munne ut i et forslag til organisering.

Analysen i kapittel 2 viser at mange fylkeskommuner og kommuner arbeider med å forbedre kvaliteten på sine læresteder. Imidlertid registreres også manglende oppfølging. Et hovedinntrykk fra analysen i kapittel 2 er at dagens kvalitetsarbeid preges av mange tiltak, uten den nødvendige helhet og systematikk. Det er også mangel på data om utviklingen innenfor viktige områder av opplæringen.

4.1.1 Vurdering og veiledning

Det er mange aktører i arbeidet med vurdering og veiledning i grunnopplæringen. Skoleeier og lærested har et lovfestet ansvar for både elevvurdering og vurdering av lærested. (Jf. forskrift til opplæringsloven § 1-2.) På statlig side ivaretas både kvalitetsvurdering og oppfølging i form av veiledning av de statlige utdanningskontorene og til dels av Læringssenteret. Det foreligger ikke noe enhetlig mandat for dette arbeidet. Fokus for kvalitetsvurderingen kan derfor variere fra år til år og fra én region til en annen.

Utvalget mener at både vurdering og veiledning bør styrkes innenfor et nasjonalt system for kvalitetsvurdering. Utvalget mener at det bør legges organisatorisk til rette for dette.

Utvalget mener at det er mye som taler for et tydeligere skille mellom vurdering og veiledning enn det dagens praksis legger opp til. Videre mener utvalget at det kan by på fordeler om vurderingen er faglig uavhengig av dem som er ansvarlig for sektoren, både sentralt og lokalt, administrativt og politisk. Et skille mellom disse funksjonene vil gjøre det enklere å gå tyngre inn både på veiledningssiden og i vurderingsarbeidet.

Utvalget understreker at skoleeiers ansvar for grunnopplæringen er et bærende utgangspunkt for drøftingen. Følgende forutsetninger ligger til grunn for forslaget til organiseringen:

• Skoleeier som hovedansvarlig for kvaliteten ved lærestedene

• Staten som tilrettelegger av strukturer i et system for kvalitetsvurdering

Dette innebærer at staten må etablere et nasjonalt system for kvalitetsvurdering som sikrer nødvendig informasjon om og oversikt over tilstand og utvikling i grunnopplæringen. Skoleeierne må sikres bedre redskaper særlig for å vurdere og følge opp resultat- og prosesskvalitet. Staten må videre systematisere data om resultatkvalitet i en slik form at læresteder og kommuner og fylkeskommuner kan nyttiggjøre seg disse. Som en del av kvalitetskontrollen må det settes i verk utvalgsundersøkelser som kan gi oversikt over tilstanden i opplæringssystemet på vesentlige punkter når det gjelder prosesskvalitet. Redskapene for å registrere strukturkvaliteten kan også utvikles videre.

4.1.2 Rapportering

Utvalget forutsetter at resultatene av de vurderingene som foretas, rapporteres til både departementet og det nye Læringssenteret så vel som til eierne av lærestedene og andre som har bruk for informasjon om utdanningskvaliteten. Resultatene sammenfattes i nasjonale rapporter til departementet og det nye Læringssenteret og publiseres på nettet til skoleeieren og læresteder.

Rapporteringen vil ha ulik form. Sentrale myndigheter vil ha behov for sammenfatninger og analyser og sammenlikninger av kvalitet både nasjonalt og internasjonalt, mens den enkelte eier og det enkelte lærested vil ha relevant informasjon om kvaliteten ved sine eller sin institusjon og kunne sammenlikne den med resultat-, prosess- og strukturkvalitet ved andre læresteder. Utvalget mener at begge disse behovene må ivaretas på en enkel og effektiv måte.

4.2 Sentralt nivå 1

Til å løse de sentrale oppgavene i forbindelse med vurdering og oppfølging har vi Utdannings- og forskningsdepartementet og Læringssenteret som aktører. I tillegg er det vedtatt opprettet et Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKU).

Utvalgets oppfatning av at vurderingsarbeidet må være faglig og politisk uavhengig, utelukker departementet som utøver av kvalitetsvurdering. De siste årenes utvikling med utflytting av utviklingsoppgaver gjør det heller ikke aktuelt for departementet å utøve veiledningsoppgaver.

4.2.1 Det nye Læringssenteret

Læringssenteret ble opprettet for å ivareta informasjons-, utviklings- og veiledningsoppgaver. Senteret har allerede et betydelig ansvar for og oversikt over datatilfang, analyser og hjelpemidler i sammenheng med kvalitetsutvikling i sektoren. Senteret vil derfor lett kunne håndtere det tilfanget av informasjon som kvalitetssystemet trenger.

Utvalget mener at fordi Læringssenteret har ansvar for utvikling og veiledning i dag, vil det være naturlig at Læringssenteret viderefører disse oppgavene. Senteret bør derfor ikke ha hovedansvaret for vurderingen av kvalitet. Et klart skille mellom ansvar for kvalitetsvurdering på den ene siden og veiledning og støtte til utvikling av kvalitet på den andre siden, vil virke ryddigere i forhold til skoleeiere. Dette vil spesielt gjelde i situasjoner der det kan være behov for oppfølging ved påvist sviktende kvalitet. Dette synspunktet har vært viktig i den svenske regjeringens handlingsplan for de kommende års kvalitetsarbeid i den svenske skolen. Av handlingsplanen fremgår det at Skolverket, med ansvar for oppfølging, evaluering, utvikling, forskning, utvikling og tilsyn, fra nå av skal rendyrke sine oppgaver med å drive kontroll gjennom oppfølging, vurdering og tilsyn. Samtidig foreslår man i handlingsplanen å opprettet en ny skoleutviklingsmyndighet (jf. omtale i vedlegg).

Utvalget mener derfor at Læringssenteret skal ha ansvar for oppgaver knyttet til oppfølging og utvikling. Dagens læringssenter må derfor gjennomgås med sikte på å foredle strategier for utviklings- og oppfølgingsarbeid, samtidig som Læringssenteret ikke skal ha ansvaret for vurderingsoppgaver utenom eksamen. Dette nye Læringssenteret skal ha et nært samarbeid med utvalgte universiteter eller høgskoler (se nedenfor).

4.2.2 Enhet for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen

Utvalget mener at et nasjonalt system for kvalitetsvurdering, oppfølging og rapportering bør ha et element av uavhengig faglig vurdering, der det skilles sterkere mellom veiledning og vurdering enn i de andre delene av det nasjonale systemet. Derfor foreslår utvalget at administrasjon av de nasjonale prøvene og anledning til å vurdere utdanninger eller fagområder bør legges til en egen enhet for kvalitetsvurdering og administreres utenfor det nye Læringssenteret. Oppgavene til denne enheten for kvalitetsvurdering blir å ha ansvar for at de nasjonale prøvene blir utarbeidet og kvalitetsvurderingen gjennomført, oppsummert og sammenfattet i form av resultater og statistikk. Enheten må vurdere tilstanden og peke på sterke og svake sider. Resultatene sammenfattes i nasjonale rapporter til departementet og det nye Læringssenteret og publiseres på nettet til skoleeiere og læresteder. Det nye Læringssenteret har ansvaret for at resultatene blir vurdert utfra en pedagogisk synsvinkel. Enheten behøver ikke å være stor. Arbeidet med utviklingen av nasjonale prøver og andre vurderingsredskaper kan settes bort til aktuelle fagmiljøer. Skoleeierne tar seg av innsamlingen av kvalitetsdata, og resultatene analyseres og sammenstilles av enheten for kvalitetsvurdering.

Enhet for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen skal ikke kunne instrueres fra politiske eller andre myndigheter om hvordan den skal utføre sitt arbeid, men den kan pålegges oppdrag i form av å vurdere spesielle sider av grunnutdanningen eller andre forhold. Utvalget mener at selvstendigheten for enheten bør sikres ved et eget styre. Enheten må rapportere både til departementet og til det nye Læringssenteret, som vil ha ansvaret for å koordinere tiltak og følge opp vurderingsrapportene i samarbeid med utvalgte universitets- og høgskolemiljøer. Gjennom denne arbeidsdelingen har en skilt vurdering og oppfølging og sikret uavhengighet for vurderingsenheten. Dette vil bidra til å klargjøre ansvarsforhold og virke ryddig i dialog med skoleeier.

Utvalget viser til opprettelsen av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKU) (jf. kap 2). En enhet for kvalitetsvurdering i grunnutdanningen bør etter utvalgets mening organiseres sammen med Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen. Begrunnelsene for dette ligger først og fremst i muligheten for å skape helhet og sammenheng i utdanningssystemet med et perspektiv som fremhever betydningen av livslang læring. Det kan vurderes om denne enheten også kan få ansvaret for godkjenning av frittstående skoler 2, herunder utarbeide kvalitetskriterier som skolene skal måles mot. Dersom offentlige skoler ønsker det, bør også disse kunne få en tilsvarende kvalitetsvurdering.

Det er viktig å se lovverk under ett. Et fagmiljø på tvers av de forskjellige utdanningsnivåene gjør det mulig å se sammenhenger mellom de ulike nivåene i utdanningssystemet, og mellom skoleopplæring og fagopplæring. En ny institusjon for kvalitetsvurdering kan etter hvert bli gitt ansvar for kvalitetsvurdering for alle utdanningsområdene som grunnutdanning, høyere utdanning, friskoler, fagskoler, folkehøgskoler og fjernundervisning, og på den måten skape grunnlag for en kontinuitet i kvalitetsarbeidet som vil bidra til bedre sammenhenger i utdanningssystemet med konsekvenser for den enkelte elev, lærling eller student. Departementet har allerede sendt ut på høring et forslag om at fagskolene skal kvalitetsvurderes av NOKU. Dermed vil NOKU få et bredere oppdrag og utviklingen av forskrifter på de ulike områdene må ses i sammenheng.

Utvalget mener at den uavhengige faglige vurderingen av grunnopplæringen må fastsettes i en egen forskrift for vurdering. Dersom godkjenning av friskoler blir lagt til denne enheten, bør det vurderes om offentlige skoler som ønsker en tilsvarende kvalitetsvurdering, kan få dette.

4.2.3 Regionalt statlig nivå 3

I dag er utdanningskontorene statens regionale ledd på utdanningsfeltet. Utdanningskontorene har ansvar for både tilsyn og andre kontroll- og rapporteringsoppgaver samtidig som de i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner iverksetter utviklingstiltak som er finansiert av departementet via Læringssenteret. I tillegg finnes lærerutdanningene innenfor høgskole- og universitetssystemet. Lærerutdanningene har ansvar for å drive kompetanseutvikling på de områdene de utdanner for. I tillegg deltar universiteter og høgskoler i mange utviklingstiltak i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner og i samarbeid med utdanningskontorene.

I St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling foreslår regjeringen å integrere statens utdanningskontorer i fylkesmannsembetet. Under behandlingen av meldingen (Innstilling S. nr. 307 (2000-2001)) sluttet Stortinget seg til forslaget og presiserte at utviklingen av fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans er viktig. Utvalget mener derfor at de oppgavene som er knyttet til tilsyn i snever forstand og klagesaksbehandling overføres til fylkesmannen i tråd med Stortingets forslag.

4.2.4 Et statlig regionalt ledd eller ikke

Kvalitetsarbeid på statlig nivå kan drives både med og uten et statlig regionalt nivå. Fordelene med et regionalt nivå kan være:

• Nærhet til skolen og bedriftseierne gir mulighet for å opprette direkte kommunikasjon og gode relasjoner, det vil si kobling av mennesker og miljøer gjennom lokal veiledning.

• Kan initiere regional aktivitet i forbindelse med veiledning og nettverk.

• Kan bidra til å få de høyere utdanningsinstitusjonene mer på banen.

• Kan sette regionale tiltak inn i en nasjonal utdanningssammenheng.

• Nedbyggingen av pedagogisk kompetanse i kommuneleddet skaper behov for regionalt basert kompetanse.

Ulempene med et regionalt ledd kan være:

• Kan virke ansvarsfraskrivende i forhold til skoleeierne.

• Kan virke unødig byråkratiserende.

• Bidrar til utydelighet og gråsoner i statens overordnete ansvar for grunnopplæringen.

• Ressurser til utdanningssektoren brukes til utdanningsadministrasjon i stedet for til faglig kvalitetsarbeid.

Utvalget har vurdert muligheten av en videreføring av dagens statlige utdanningskontorer med en annen oppgaveportefølje. Men det nåværende antallet gjør imidlertid at de faglige miljøene blir for små. I så fall måtte de organiseres i betydelig færre enheter slik at fagmiljøene ble tyngre.

Ut fra en analyse av fordeler og ulemper er utvalget kommet til at det ikke er behov for et regionalt ledd med oppgaver som dagens statlige utdanningskontorer har. Som en følge av dette foreslår utvalget at de statlige utdanningskontorene avvikles. Denne konklusjonen må ses i sammenheng med de øvrige elementene i forslaget til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering. Utvalget mener imidlertid at det er viktig at noen av de fordeler som et statlig regionalt ledd kan representere, ivaretas gjennom den veilednings- og oppfølgingsstruktur som foreslås i neste punkt.

4.2.5 Kvalitetsdialoger

Utdanningssektoren er en av de største og mest komplekse i offentlig forvaltning, og utdanningspolitiske spørsmål berører et stort antall mennesker på lokalt nivå. Gjennomgangen av dagens system viser at arbeid med kvalitetsvurdering i mange kommuner ikke følges godt nok opp. Årsaker til dette kan bl. a. ligge i en lang tradisjon med utdanningens innhold som et særlig statlig anliggende som lokale politikere hadde liten innflytelse på. I tillegg kommer eksempler på manglende skolefaglig kompetanse hos skoleeier, særlig i små kommuner. Utvalget mener derfor at statlig nivå har et særlig ansvar for å støtte og veilede disse. Utvalget vil imidlertid understreke at støtte kan skje på mange måter, og at utvalgets forslag har til hensikt å styrke eiers rolle og ansvar for grunnopplæringen. Utvalget mener at tilstanden på viktige områder i grunnopplæringen, jf. analysen i kap 2, tilsier at ressurser bør kanaliseres fra regionale statlige ledd til utvalgte høyskoler/universiteter med ansvar for å veilede og følge opp kvalitetsarbeidet i grunnopplæringen direkte mot skoleeier. I kvalitetsreformen for høgre utdanning er det nettopp pekt på dette som et viktig utviklingsområde for universiteter og høgskoler.

Utvalget vil derfor foreslå at det velges ut fem høgskoler eller universiteter med lærerutdanning som gis et særlig ansvar for å utvikle og tilby kvalitetsutvikling i grunnopplæringen på bakgrunn av de utviklingsbehovene som dokumenteres nasjonalt og lokalt. Utvalget foreslår at det utredes utviklingsprogrammer som forankres i de utvalgte høgskole- og universitetsmiljøene.

Ut fra den foregående drøftingen mener utvalget at det er viktig at oppfølgings- og utviklingsoppgaver i forhold til skoleeier blir ivaretatt. Utvalget ser at det i særlige tilfeller og i forhold til små kommuner for eksempel, kan være grunnlag for at høgskolemiljøene gis ansvar for en tettere oppfølging av skoleeier og læresteder.

De fem universitetene eller høgskolene skal ha ansvar for kvalitetsoppfølging i samarbeid med det nye Læringssenteret. Oppfølgingen skal skje overfor skoleeierne, og det forutsettes at det etableres et faglig samarbeid mellom skoleeiere og de utvalgte universitetene eller høgskolene. I tillegg skal universitetene eller høgskolene bidra med iverksetting av nasjonale utdanningspolitiske tiltak på initiativ fra sentrale myndigheter.

Utvalget understreker at det er skoleeier som er ansvarlig for kvaliteten i grunnopplæringen, og utvalget mener derfor at det vanligvis skal være aktiv etterspørsel fra skoleeier som styrer tilbudene om veiledning fra de fem universitetene eller høgskolene .Utvalget mener at dette kan bidra til å skjerpe kvaliteten på veiledningen. De fem universitetene eller høgskolene må til enhver tid ha, eventuelt knytte til seg, tilstrekkelig spisskompetanse på områder som fordrer økt innsats.

Utvalgets begrunnelse for å mobilisere universitets- og høgskolemiljøene i større grad enn i dag til innsats for å bedre kvaliteten i grunnutdanningen skyldes flere forhold: blant annet perspektivet om livslang læring og dermed behovet for å se utdanningsnivåer i sammenheng.

Det er heller ikke tilfeldig at utvalget i sitt forslag stiller krav om at det utvalgte miljøet må tilby lærerutdanning. Det er utvalgets oppfatning at både lærerutdanningen og skoleeier/lærestedene vil dra fordeler av en tettere kobling. Utvalget mener videre at en forsterket og mer forpliktende dialog om kvalitet i opplæringen mellom universitets- og høgskolemiljøer, skoleeierne og lærestedene vil bety en skarpere og mer analytisk holdning til resultatkvaliteten i grunnopplæringen.

4.2.6 Brukerstyring

Utvalget foreslår at høgskole og universitetsmiljøene må konkurrere om å få ansvaret for utviklingsprogrammene. Driften må derfor settes ut på anbud til interesserte miljøer. Utvalget forutsetter likevel at det er mulig å oppnå en tilfredsstillende geografisk spredning ved lokaliseringen. Programmene skal etableres med egne brukerstyrer og skal evalueres etter fem år. I brukerstyrene bør det være representanter fra eiere, arbeids- og næringsliv, foreldre og elever/lærlinger, samt fra lærere og skoleledere.

4.2.7 Arbeidsdeling

Utvalget har konsentrert seg om hovedretning og hovedoppgaver i sine forslag til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering. Utvalget har derfor ikke tatt stilling til hvordan pågående utviklingsprosjekter som i dag drives av utdanningskontorene eller Læringssenteret, skal håndteres etter omorgansieringen. Utvalget har foreslått at oppgaveporteføljen til dagens Læringssenter gjennomgås. Utvalgets forslag innebærer betydelige endringer i den statlige utdanningsadministrasjonen. Utvalget anbefaler at man går nøye gjennom de nasjonalt drevne utviklingsoppgavene, og at det etableres en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom de utvalgte universitets- og høgskolemiljøene og det nye Læringssenteret.

På denne måten vil bare tilsyn og klagesaksbehandling, eventuelt med noe tilskuddsforvaltning overføres til fylkesmannen. Andre oppgaver som utdanningskontorene har i dag, må enten avvikles eller ivaretas av det nye Læringssenteret.

4.3 Lokalt nivå 4

Eierne har hovedansvaret for kvaliteten på lærestedene i tråd med de ansvarsfordelingene som dagens opplæringslov fastsetter. Utvalget vil sterkt understreke eiernes ansvar for vurdering som skal føre til kvalitetsutvikling i opplæringen. I et system for kvalitetsutvikling må det legges vekt på lokal forankring og eierskap til utviklingen.

Skoleeier vil ha ansvaret for gjennomføringen av de nasjonale prøvene og rapportere resultatene til enheten for kvalitetsvurdering av grunnutdanningen (NOKU). Skoleeiere må også bistå kvalitetsenheten i undersøkelser av for eksempel spesielle utdanninger eller tema. Skoleeier vil også ha ansvaret for oppfølging der kvalitetsrapportene avdekker svakheter.

4.3.1 Målet er læringsorienterte læresteder

Utvalget mener at et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må stille krav om at skoleeier har et program for kvalitetsvurdering av opplæringen. Programmet skal omfatte både resultat-, prosess- og strukturkvalitet, jf kapittel 3. Det vil være spesielt viktig at prosesskvalitet ivaretas i dette programmet fordi dette innholdsområdet er sentralt som grunnlag for kvalitetsutvikling av lærestedet. Programmets siktemål må være å legge til rette for å utvikle lærestedene til lærende organisasjoner. Med dette videreføres eiernes ansvar for den skole- og lærebedriftsbaserte vurderingen slik som nå.

4.3.2 Nyttig med et eksternt blikk

Utvalget vil videre foreslå at den skole- og lærebedriftsbaserte vurderingen suppleres med ekstern deltakelse. Deltakelsen kan være deltakelse fra andre sektorer i kommunen eller fra andre kommuner eller fylkeskommuner, universitet eller høgskole, arbeids- og næringsliv, eller representanter for foresatte. Kommunen og fylkeskommunen avgjør selv omfanget av det eksterne elementet, men utvalget viser til de forsøkene som er gjennomført med ekstern deltakelse i den skole- og lærebedriftsbaserte vurderingen. Utvalget mener at elever og lærlinger skal ha en aktiv deltakende rolle i den skole- og lærebedriftsbaserte vurderingen.

4.4 Ledelse er kvalitet - om sanksjoner

Utvalgets forslag til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering forutsetter at skoleiere og læresteder tar et aktivt ansvar for å utvikle kvalitet i undervisning og læring. Utvalgets forslag forutsetter videre at eiere og læresteder forbedrer kvaliteten der det påvises kvalitetssvikt. Utvalget har i sine forslag lagt vekt på å stille faglig bistand og veiledning til disposisjon for skoleeier og læresteder. Utvalget understreker at god ledelse er en avgjørende forutsetning for utviklingen av gode læresteder. God ledelse kommer ofte til uttrykk gjennom mot til å korrigere kursen og evne til å samle oppslutning om nye veivalg.

Dersom det over tid avdekkes mangelfull kvalitet ved et lærested, og skoleeier ikke følger opp dette, vil ikke systemet ha innebygd direkte sanksjonsmidler annet enn at resultatene vil være offentlig kjent og det vil foreligge forslag til tiltak. Det er faglig vanskelig å finne fram til gode sanksjonsmuligheter, både fordi kvalitet ikke er et entydig begrep, og fordi dette spørsmålet berører det lokale selvstyret.

Utvalget forslag til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering møter forventninger og krav i tiden om informasjon og åpenhet. Utvalgets mener at det foreslåtte systemet vil bety et større press på å forbedre kvaliteten på alle nivå i grunnopplæringen, og vil ikke foreslå andre sanksjonsmuligheter. Utvalget anbefaler imidlertid at spørsmålet om sanksjonsmuligheter er et tema i vurderingen av ordningen med å legge ansvar for veiledning og oppfølging av kvalitetsarbeid til 5 universitets- og høgskolemiljøer.

4.5 Utvalgets forslag til organisering og ansvar

Utvalgets forslag innebærer en omorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen, og en omdefinering av roller og ansvar:

• De statlige utdanningskontorene legges ned.

• Oppgaver knyttet til lovlighetskontroll, klagesaksbehandling og eventuelt andre rene forvaltningsoppgaver som i dag forestås av statens utdanningskontorer, foreslås flyttet til fylkesmannen.

• Det opprettes en selvstendig enhet for kvalitetsvurdering i grunnutdanningen. Enheten får ansvar for de nasjonale prøvene og skal sammenfatte vurderinger av grunnutdanningen. I dette arbeidet kan den gjøre bruk av alle relevante fagmiljøer inkludert det nye Læringssenteret. Enheten kan i tillegg iverksette «dypdykk» på fagområder og i utdanninger på eget initiativ eller på oppdrag fra departementet. Vurderinger og sammenfatninger må ta utgangspunkt i opplæringsloven og læreplanene. Enheten bør organiseres sammen Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKU). Det utarbeides en egen forskrift for vurdering i grunnutdanningen.

• Fem utvalgte universiteter eller høgskoler med lærerutdanning tildeles ressurser og ansvar for utviklingsprogrammer i grunnopplæringen. Programmene skal være brukerstyrte, og utvelgelsen av institusjon skal skje ved anbudskonkurranse. Ved utvelgelsen av høyskole eller universitet skal det tas geografiske hensyn. Det inngås en kontrakt med institusjonen på fem år, hvoretter ordningen skal vurderes. Programmenes hovedformål skal være kvalitetsutvikling i grunnopplæringen, og de skal møte både nasjonale behov for kvalitetsstyrking og lokale behov. Programmene må blant annet bidra med både å identifisere særlig gode læresteder og foreslå utviklingstiltak for læresteder som ikke oppfyller definerte krav til kvalitet. I tilfeller der det etter gjentatte kvalitetsvurderinger på sentrale områder fremdeles avdekkes vesentlige mangler ved kvaliteten, kan enheten for kvalitetsvurdering be om at programmene tar initiativ til å tilby oppfølging av skoleeieren.

• Et nytt Læringssenter vil ha som hovedoppgave å utvikle og koordinere utviklingsprogrammer delvis på oppdrag fra departementet og delvis med utgangspunkt i de rapportene som enheten for kvalitetsvurdering av grunnutdanningen avgir. Dette innebærer at oppgaveporteføljen til dagens Læringssenter gjennomgås med sikte på at utviklingsoppgavene som en hovedregel forankres i de fem høgskole eller universitetsmiljøene. Det nye Læringssenteret får blant annet ansvaret for at data for resultat-, prosess- og strukturkvalitet samles i en nettbasert kvalitetsportal og gjøres tilgjengelig for lærestedet, eieren og departementet. Eksamen og elevvurdering vil fortsatt være en del av det nye Læringssenterets oppgaver.

• Eierne av skoler og lærebedrifter må ta ansvar for å utvikle et program for kvalitetsvurdering som omfatter både resultat-, prosess- og strukturkvalitet, og rapportere resultater til sentralt nivå. Vurderingen bør gjennomføres med ekstern deltakelse.

• Eierne av skoler og lærebedrifter må gjøre en systematisk gjennomgang av prosesskvaliteten for å skape grunnlag for utvikling av lærestedene til lærende organisasjoner.

Særmerknad til utvalgets forslag til organisering og ansvar:

Utvalgets medlemmer Huitfeldt, Karlsen og Lied, kan ikke slutte seg til flertallets forslag om å opprette en selvstendig enhet for kvalitetsvurdering av grunnopplæringa organisert sammen med NOKU. Disse medlemmer kan heller ikke slutte seg til forslaget om i så sterk grad å skille mellom kvalitetsvurdering og veiledning.

Mindretallet vil påpeke at vurderingsbegrepet nyttes ulikt alt etter hvilken ideologi som ligger bak. Forskere (jf. dansken Ole Harrit) har identifisert to retninger som kan tydeliggjøre forskjeller i forståelsen av vurderingsbegrepet: den markedsorienterte retningen og den profesjonelle retningen. Den markedsorienterte retningen legger blant annet vekt på kontrollaspektet, mens den profesjonelle retningen legger vekt på utviklingsaspektet.

Skal vurderingen føre til utvikling på det enkelte lærested, må veiledning ses som en integrert del av vurderingsbegrepet. Vurdering og kontroll, på den ene siden, og veiledning og utvikling på den andre, må gå hånd i hånd. Ved å skille ut veiledning fra kvalitetsvurderingsbegrepet, vil det nasjonale vurderingssystemet bli et rent kontrollsystem uten sammenheng med hvordan en skal få til en utvikling på lærestedene som fører til forbedring av læringsresultatene. Mindretallet ønsker et nasjonalt vurderingssystem som vektlegger både kontroll og utvikling, men med hovedvekt på utvikling. Dette taler i mot et eget frittstående organ for deler av kvalitetsvurderingen.

Disse medlemmer mener at et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må ta utgangspunkt i utvalgets forslag om at de tre kvalitetsområdene resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet alle bør ha en sentral rolle i et nasjonalt system for kvalitetsvurdering. Disse kvalitetsområdene skal samlet sett gi et bilde av kvaliteten i opplæringen. Ut fra en erkjennelse av at det som skjer på lærestedet har til hensikt å gi elever og lærlinger en god opplæring, vil det være naturlig å sette et sterkere fokus på det læringsutbyttet barn og unge får gjennom opplæringen. Samtidig er forbedring av læringsarbeidet og arbeid med læringsstrategier avgjørende for at læringsresultatene skal blir bedre. Vurdering av læringsresultater må derfor koples til vurdering og forbedring av den pedagogiske virksomheten i klasserom og verksted. Vurdering av strukturkvalitet vil alltid gi viktige styringsdata som grunnlag for kvalitet i opplæringen.

Mindretallet mener at det bør opprettes et nasjonalt organ for kvalitetsvurdering som kan legges inn som en egen enhet i Læringssenteret. Samtidig må både Læringssenteret som helhet, og organet for kvalitetsvurdering gis en faglig autonom stilling.

Det nasjonale organet skal utvikle og gjennomføre nasjonale prøver som omfatter kvaliteten på det helhetlige læringsutbyttet. Det skal drive egne kvalitetsvurderinger og i tillegg til å samle og systematisere rapportering fra regionalt nivå. Organet skal også videreføre og samle arbeidet med statistikk.

Ved å legge dette kvalitetsvurderingsorganet til Læringssenteret som har ansvar for og kompetanse i utvikling og veiledning i dag, vil mindretallet sikre at vurderingsresultatene blir fulgt opp med veiledningstiltak som kan føre til forbedring av læringsarbeidet på det enkelte lærested. Å innhente kvalitetsvurderinger og offentliggjøre resultatene vil i seg selv ikke føre til endringer og kvalitetsutvikling på det enkelte lærested.

Etter utvalgets forslag skal den foreslåtte selvstendige enheten for kvalitetsutvikling i grunnutdanningen gjøre bruk av Læringssenterets fagkompetanse, samtidig som Læringssenteret skal utvikle og koordinere utviklingsprogrammer delvis på oppdrag fra departementet og delvis med utgangspunkt i de rapportene som enheten for kvalitetsvurdering avgir. Mindretallet kan ikke se at det med utgangspunkt i dette, kan være noen fordel ved å lage et skille mellom kvalitetsvurderingsorganet og Læringssenteret. Et slikt skille vil bare gjøre samarbeidsforholdene mer tungrodde, gjøre styringslinjene uklare og føre til økt byråkratisering.

Den politiske styringen av utdanningssektoren vil kunne svekkes ved opprettelsen av et frittstående kvalitetsvurderingsorgan utenfor den forvaltningsmessige styringslinjen for grunnutdanningen. En slik organisering kan lett føre til motstridende tolkninger av styringsdokumentene for opplæringa. Gjennom resultatene fra det frittstående kvalitetsvurderingsorganets evalueringer og prøver, kan vi lett få en utvikling der styringssignalene for læringsarbeidet ved det enkelte lærested i større grad vil komme fra kvalitetsvurderingsorganet, enn fra målsettingene i læreplanen.