Del 1
Innledning og sammendrag
1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
1.1 Mandat
Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 8. juni 2001 og det ble gitt følgende mandat for arbeidet:
Innledning
Det har over tid vært en politisk målsetting at eierskap til fiskeflåten skal forbeholdes fiskerne selv. Da de første reglene med dette siktemål ble gitt, var formålet særlig å hindre spekulasjon i fiskefartøy. Senere har man sett binding av eiendomsretten til fiskerne som en effektiv garanti for å opprettholde en variert og lokaleid fiskeflåte, og man har generelt ønsket å bedre yrkesvernet for fiskerne.
Hovedregelen i dag er at man må ha drevet ervervsmessig fiske på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem år, og fortsatt være knyttet til fiske- og fangstyrket, for å få ervervstillatelse for fiskefartøy. For selskap er hovedregelen at ervervstillatelse bare kan gis dersom personer som oppfyller dette kravet, innehar mer enn 50 % av eierinteressene og faktisk har tilsvarende kontroll over virksomheten. Reglene er gitt i lov av 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) § 6.
Det har blitt mer og mer vanlig at eierskap til fiskefartøy organiseres gjennom juridiske personer, og særlig for større fartøy er forskjellige selskapsformer helt dominerende. Dette gjelder ikke bare havfiskeflåten, men også fartøygrupper som tradisjonelt regnes til kystflåten.
Det har vært gitt en rekke dispensasjoner fra aktivitetskravet, særlig til fiskeindustribedrifter som skal eie ferskfisktrålere. Dispensasjon gis i dag i medhold av deltakerloven § 6 tredje ledd, som gir departementet hjemmel til å gjøre unntak «i særlige tilfelle, når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det».
Den senere tid har det skjedd en utvikling med hensyn til eierskap til fiskefartøy, hvor industrisiden har kommet inn på eiersiden også innenfor andre flåtegrupper, både småtrålere og større kystfartøy, ofte med minoritetsandeler opp mot 49 %. Man har videre sett konkrete tilfeller hvor det har blitt etablert selskap og selskapsgrupper som konsentrerer eierskap særlig innenfor trålerflåten, og med minoritetsinteresser også i andre grupper. Det har også skjedd en utvikling ved at investorer som i utgangspunktet ikke tradisjonelt har hatt eierinteresser verken i fiskeflåten eller i fiskeindustrien, har kommet inn.
Det har vært reist kritikk mot regelverket og dispensasjonspraksis, blant annet med utgangspunkt i at loven gir liten rettledning om hvilke vilkår som må være oppfylt for å få ervervstillatelse når det søkes dispensasjon fra aktivitetskravet. Det kan også sies at de reglene som gis i loven selv og som for øvrig følger av forvaltningspraksis, i utgangspunktet tar lite hensyn til de ikke ubetydelige organisatoriske og kapitalmessige utfordringene som særlig driften av et større, moderne fiskebåtrederi i dag representerer.
Perspektivmeldingen og forarbeidene til ny deltakerlov
I Perspektivmeldingen - St. meld. nr. 51 (1997-98) - tok Regjeringen opp en del problemstillinger vedrørende eierskap til fiskefartøy og varslet at man vil sette ned et utvalg for å utrede disse. De problemstillingene som er nevnt i meldingens kap 6.3.4, er:
aktive fiskeres eierandeler i fiskefartøy og deltakerlovens hjemmel til dispensasjon fra aktivitetskravet,
børsnoterte selskapers plikt til å søke ervervstillatelse,
endringer i eiersammensetningen i børsnoterte selskaper som eier fiskefartøy og børsnotering av selskaper som eier fiskefartøy,
nasjonalitetskravet etter fiskerigrenseloven ved indirekte eierskap til selskap som eier fiskefartøy.
Ved behandlingen av Perspektivmeldingen mente et flertall i Næringskomiteen at «dagens dispensasjonspraksis må vidareførast», men fremholdt videre at for havfiskeflåten må det kunne gjøres unntak fra hovedregelen om at bare aktive fiskere kan eie fiskefartøy, som det samme flertallet støttet, «når det er nødvendig for å bidra til livskraftige fiskerimiljø, oppretthalde den geografiske fordelinga av fiskeriløyver, og for å auke . . .. verdiskaping i samspelet mellom flåte og industrien på land», jf. Innst. S. nr. 93 (1998-99) punkt 6.2.2.
Når det gjelder deltakerloven, uttalte departementet i merknadene til § 6, jf. Ot.prp. nr. 67 (1997-98) side 45, at man i tillegg til å videreføre tidligere praksis når det gjelder dispensasjon til fiskeindustrien for å eie ferskfisktrålere, også vil «søke å finne nye former for samspill mellom fiskeflåte og foredlingsindustri».
I den forbindelse ble det fremholdt at fiskeindustriens eierskap i fiskeflåten vil kunne styrke flåteleddets økonomi og dermed bidra til å skape livskraftige havfiskemiljøer, men samtidig blir det også påpekt at «(d)ispensasjon for å eie fartøy i andre deler av havfiskeflåten, må kun gis når det ikke finnes aktive fiskere innenfor samme distrikt som kan overta fartøyet, og fartøyet derved står i fare for å bli solgt ut av distriktet».
Næringskomiteen på sin side påpekte i innstillingen til loven, Innst. O. nr. 38 (1998-99), at dispensasjonspraksis «etter komiteens mening til nå (har) vært preget av tilfeldigheter og retningslinjene for dispensasjoner bør derfor være nedfelt i forskrift». Komiteen ba departementet «vurdere om det kan utarbeides retningslinjer for dispensasjonsadgang for å sikre likebehandling av alle søknader og derved behandling på grunnlag av en fastsatt fiskeripolitikk».
Utredningsoppgavene
På denne bakgrunn er Eierskapsutvalget nedsatt for å utrede problemstillinger som reises i forbindelse med selskapers eierskap til fiskefartøy.
Utvalget skal legge frem de forslag som det anser påkrevet for å få tidsmessige regler på området, fortrinnsvis innenfor rammen av bestemmelsene i deltakerloven, men dersom utvalget finner det nødvendig kan det også foreslå lovendringer.
Utvalget skal likevel arbeide med det utgangspunkt at hovedregelen fortsatt skal være at fiskeflåten skal være eid av aktive fiskere.
Utvalget vil være i funksjon fra 8. juni 2001 til 1. juni 2002.
Utvalget skal:
kartlegge hvordan eierskap til fartøy i ulike flåtegrupper i dag typisk er organisert og i hvilken grad det innenfor de ulike gruppene deltar eiere som ikke selv er aktive fiskere, og analysere årsakene til hvorfor dette i tilfelle har utviklet seg ulikt innenfor ulike grupper,
kartlegge hvordan fartøy i ulike grupper typisk er finansiert, herunder graden av lånefinansiering og hvilke andre finansieringsmuligheter som foreligger for, og som typisk nyttes av, ulike flåtegrupper,
gi en oversikt over rettssituasjonen i noen utvalgte land, for så vidt gjelder begrensninger i adgangen til å eie fiskefartøy,
vurdere i hvilken grad annen lovgivning, særlig selskapslovgivningen men også for eksempel skattelovgivningen, setter rammer for hva som er en hensiktsmessig organisering av eierskap til fiskefartøy,
vurdere eierskapsbegrensningenes betydning for kapitaltilgangen til fiskeflåten og for flåtens mulighet til fornying,
vurdere hvorvidt og eventuelt i hvilken utstrekning deltakerloven i praksis har medført flytting av kapasitet fra nord til sør i Norge,
vurdere erfaringene med bruk av leveringsklausuler som virkemiddel ved dispensasjonssaker,
vurdere om det vil være formålstjenlig å fastsette formelle retningslinjer for når det kan eller bør gis dispensasjon fra aktivitetskravet, og herunder foreta en vurdering av om det er hensiktsmessige å ha like formelle regler for alle fartøygrupper, hvilke grupper det eventuelt vurderes som formålstjenlig å gi særregler for og på hvilket nivå slike retningslinjer eventuelt bør gis,
vurdere hvilke hensyn som bør vektlegges ved vurderingen av eiersammensetningen i enkelttilfeller i de forskjellige flåtegruppene, og hvordan saksbehandlingen i slike saker bør være, jf. Konsesjonsutvalgets rolle og det som er uttalt på side 45 i proposisjonen til ny deltakerlov om videreføring av dette utvalget,
vurdere hvordan man ved bruk av vilkår eller på andre måter, dersom dette er hensiktsmessig, kan sikre at aktive fiskere «faktisk har . . .. kontroll over virksomheten» når det ikke er gjort unntak fra aktivitetskravet, jf. deltakerloven § 6 annet ledd og departementets instruks 8. februar 1999 om slike vilkår, og hvordan slike vilkår stiller seg i forhold til annen lovgivning, særlig aksjelovens regler om styresammensetning,
vurdere hvordan eierskapsbegrensningene fungerer i forbindelse med generasjonsskifte,
vurdere hvordan nasjonalitetskravet etter fiskerigrenseloven bør praktiseres ved indirekte eierskap til selskap som eier fiskefartøy, og
vurdere børsnoterte selskapers plikt til å søke ervervstillatelse, hvorvidt og eventuelt hvordan kravet om samtykke ved kjøp av aksjer bør praktiseres i børsnoterte selskaper som eier (andeler i) fiskefartøy og de særlige spørsmål som reises dersom et selskap som allerede eier fiskefartøy, søker børsnotering.
Utvalget må utrede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med kapittel 2 i Utredningsinstruksen av 18. februar 2000. I den grad utvalgets forslag vil medføre økt offentlig ressursbruk, skal utvalget også utrede alternativer basert på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksen punkt 3.1.
Utvalget skal legge fram sin innstilling senest 1. juni 2002.»
1.2 Sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Leder (person, stilling, bosted):
Trond S. Paulsen. Advokat. Oslo.
Medlemmer, alfabetisk ordnet (person, stilling, organisasjon (etat), bosted):
Kirsti Henriksen. Avdelingsdirektør. Fiskeridepartementet. Oslo.
Liv Holmefjord. Direktør (SND Hordaland). SND. Bergen.
Steinar Jonassen. Daglig leder (Nordland fylkes fiskarlag). Norges Fiskarlag. Svolvær.
Audun Maråk. Generalsekretær (Fiskebåtredernes Forbund). Norges Fiskarlag. Ålesund.
Ove Midttun. Assisterende fiskeridirektør. Fiskeridirektoratet. Fjell.
Anne Britt Norø. Fylkespolitiker (Nordland fylkeskommune). Landsdelsutvalget for Nord-Norge. Bodø.
Oddmund Olsen. Daglig leder (West Fish-Aarsæther AS). Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening. Ålesund.
Liv Ulriksen. Banksjef (Sparebanken Nord-Norge). Finansnæringens Hovedorganisasjon. Tromsø.
Sekretær:
Arild Gilja. Rådgiver. Fiskeridepartementet.
1.3 Referansegruppe
Fiskeridepartementet oppnevnte den 21. desember 2001 en referansegruppe med deltakelse fra andre berørte departement og Sametinget.
Referansegruppen har hatt følgende sammensetning:
Olve Engebrethsen, seniorrådgiver, avdeling for nærings- og handelsøkonomi. NHD.
Olaf Eliassen, sametingsrepresentant. Sametinget.
Arne Røvik, rådgiver, skatteøkonomisk avdeling. FIN.
Trond Saxvik, utredningsleder, regionalpolitisk avdeling. KRD.
Utvalget, representert med leder, departementets medlem og utvalgets sekretær, har hatt to møter med gruppen.
2 Innledning og sammendrag
2.1 Innledning
Fiskerisektoren har enkelte trekk som skiller den vesentlig fra andre næringer. Et grunnleggende trekk er at fiskeressursene er et felleseie for samfunnet og er ikke underlagt privat eiendomsrett. Slik sett kan fiskerinæringen sammenliknes med oljenæringen. Men til forskjell fra olje- gassressurseneer fiskebestandene fornybare ressurser. Fiskebestandene inngår i et komplisert biologisk samspill i havet. Fiskeriene krever på denne bakgrunn en betydelig offentlig innsats. Dette gjelder innen områder som forskning, ressursforvaltning og kontroll.
Staten har forvalteransvaret for fiskeressursene. Den offentlige sektoren vil derfor alltid spille en avgjørende rolle for fiskerinæringen. Staten må ivareta de ulike langsiktige fellesinteressene knyttet til vedlikehold og utbygging av nødvendig infrastruktur for fiskerinæringen.
En bærekraftigressursforvaltning vil i tillegg til vitenskapelig baserte kvoter og en tilfredsstillende ressurskontroll, forutsette at fiskeflåten kapasitetsmessig er godt tilpasset ressursgrunnlaget. Et fiske som oppnår god lønnsomhet, forutsetter at myndighetene har begrenset deltakeradgangen på en tilfredsstillende måte. En begrensning i adgangen til å drive fiske, innebærer at noen har fått en særlig tillatelse i forhold til andre i samfunnet i form av konsesjon eller årlig deltakeradgang. Innen flere fiskerier har en de siste årene sett at verdien av konsesjoner ved overdragelse av fiskefartøyer er blitt satt svært høyt.
Fiske som næringsvei har vært drevet stort sett langs hele kysten, og har således dannet ryggraden for sysselsetting- og bosetting i kystområdene.
Fiskerisektoren har i noen grad tilsvarende særtrekk i mange land. Dette har ført til at fiskerinæringen over hele verden behandles på andre måter enn andre næringer. Et karakteristisk trekk er at i de aller fleste industrialiserte land mottar fiskerinæringen betydelig offentlig støtte. Stort sett mottar fiskerinæringen i andre land relativt sett betydelig statsstøtte. I Norge er subsidiene i praksis avviklet.
Fiskerinæringens særtrekk kan oppsummeres som følger:
fiskebestandene er en nasjonal fellesressurs
det er kompliserte biologiske vekselvirkninger i havet
det kan være store svingninger i bestandsgrunnlaget og hva som årlig kan fiskes
noen har fått en særlig tillatelse til å utnytte fiskebestandene
fiskerinæringen har en avgjørende bosettingsmessig betydning for kysten
blant annet som en følge av de nevnte særtrekkene er fiskerinæringen underlagt et omfattende og detaljert lovverk
De nevnte særtrekkene innebærer at frie markedsløsninger ikke alene vil gi tilstrekkelig grunnlag for langsiktige løsninger for næringen. Det er viktig at en tar hensyn til de ulike grunnleggende premissene for næringen. På den annen side må en være åpen for at det som fremstår som de riktige løsningene i dag, ikke nødvendigvis vil være det eksempelvis om fem eller ti år. De beste langsiktige ordningene for næringen bør ta høyde for at enkelte rammebetingelser kan endre seg. Lovverket bør derfor ikke være slik formet at det innebærer unødvendige byråkratiske stengsler for næringen.
De særtrekkene som vi ser i fiskerinæringen, gjør at den offentlige fiskeriforvaltningen alltid vil være omfattende. I en del tilfelle vil økt offentlig innsats kunne føre både til økt total verdiskapning og til at en i større grad når distriktsmessige målsettinger. Dette forhindrer ikke at en må være på vakt for å sikre at også den offentlige innsatsen prioriteres på riktig måte.
2.2 Sammendrag og oversikt over utvalgets forslag
2.2.1 Generelt om utvalgets forslag
Utvalget fremmer flere forslag som vil forbedre forvaltningen av eierskap til fiskefartøy. Dagens ordninger blir samtidig foreslått forenklet på flere punkter.
Hovedprinsippet i dagens krav til eierskap vil bli opprettholdt ved gjennomføring av utvalgets forslag. Dette innebærer at mer enn 50 % av eierinteressene i fiskefartøy fortsatt skal innehas av aktiv fisker eller «administrerende reder».
2.2.2 Eierskap og finansiering av fiskeflåten
Utredningene som utvalget har foretatt, viser at fiskeflåten og tillatelsene til å drive fiske i hovedsak er tilsvarende fordelt på de ulike landsdelene som for 20 år siden. For enkelte fartøygrupper vil bildet være mer nyansert. Totalt sett er bildet likevel at utviklingen i det vesentligste har vært stabil med hensyn til den regionale fordeling.
Videre viser utredningene at den norske fiskeflåten i all hovedsak eies av aktive fiskere.
Egenkapitalen er forholdsvis lav for flere fartøygrupper. Dette bidrar til for lav fornyingstakt for deler av fiskeflåten. Som utgangspunkt vil alle former for eierbegrensninger kunne virke begrensende for tilgangen både av egenkapital og lånekapital. Utvalget mener likevel at det er vanskelig å påvise at det generelle kravet om at eier av fiskefartøy skal være aktiv fisker, har hatt avgjørende betydning for kapitaltilgangen til flåten.
2.2.3 Eierbegrensningens formål
Utvalget har vurdert forvaltningens praktisering av hovedprinsippet om at det er aktive fiskere som skal eie norske fiskefartøyer. Utvalget er bedt om å vurdere tilpasninger, eventuelt endringer, av det gjeldende lovverket. Utvalget anser regelen om at det er aktive fiskere som skal eie norske fiskefartøyer, for å være hensiktsmessig. Regelen bidrar til at fiskeressursene utnyttes av fartøyeiere med innsikt i de kompliserte forholdene som gjelder for fiskeressursene. Kravet bidrar til at næringsutøverne har langsiktige interesser i forvaltning av fiskebestandene. At aktive fiskere eier fiskefartøy er med å sikre at verdiskapningen fra fiske i stor grad kommer kystområdene til gode.
2.2.4 Situasjonen i enkelte land
Utvalget har kartlagt begrensninger i adgangen til å drive fiske og eie fiskefartøyer i noen utvalgte land. De fleste land har begrensninger når det gjelder utlendingers adgang til å eie fiskefartøyer. Når det gjelder egne borgere, er begrensningene i hovedsak knyttet til adgangen til å drive fiske, og ikke til å eie fiskefartøyer. Unntaket er her Danmark, som i 1993 innførte krav om at bare aktive fiskere kan eie danske fiskefartøyer.
2.2.5 Vurdering og forslag
Utvalget mener at forvaltningen av eierskap til fiskefartøy kan gjøres på en mer hensiktsmessig måte enn i dag. Endringer vil komme næringen til gode gjennom en mer oversiktlig, forutsigbar og effektiv forvaltning. Utvalget foreslår følgende:
a) Ved overdragelse av aksjer - endring fra krav om forhåndsgodkjenning til meldeplikt
Utvalget forslår en vesentlig forenkling når det gjelder aksjeoverdragelser i selskap som eier fiskefartøy. I dag krever loven at alle slike overdragelser, eventuelt også i børsnoterte selskap, skal forhåndsgodkjennes av fiskerimyndighetene. I praksis har det i en del tilfeller vært vanskelig å gjennomføre et slikt krav. Utvalget foreslår at dagens bestemmelse om forhåndsgodkjenning erstattes av en plikt for selskap til å gi melding om aksjeoverdragelser, så langt gjelder eierterskler av fiskerimessig betydning. Fiskeridirektoratets nye Merke- og deltakerregister for fiskefartøyer vil gi forbedret oversikt over eierforholdene for fiskeflåten. Det aller meste av informasjonen på registeret vil bli gjort åpent tilgjengelig via internett.
b) Generell dispensasjon fra eierskapsregelen på visse vilkår for ferskfisktrålergruppen
Utvalget foreslår at det fastsettes en generell dispensasjon på visse vilkår for ferskfisktrålergruppen fra kravet om at aktiv fisker skal være eier. Forslaget gjelder til fordel for eier av foredlingsanlegg når fartøyet er underlagt leveringsforpliktelse. Ferskfisktrålerne er alt i dag i hovedsak eid av foredlingsindustrien. Ved overdragelse av slike fartøyer kreves det i dag en omfattende saksgang som ofte kan ta lang tid. Det foreslås nå en ordning basert på at saksbehandlingen skal være avsluttet innen 60 dager.
c) Endring og presisering av leveringsvilkårene
Generell dispensasjon fra aktivitetskravet for ferskfisktrålergruppen vil etter forslaget gjelde for fartøy som i følge fastsatte vilkår, skal levere sine fangster av torsk og hyse til foredling. Etter forslaget blir dagens leveringsvilkår på dette punktet for flere fartøyer presisert. Samtidig foreslås det at det geografiske området for leveringsforpliktelse settes til fylke. Dette vil gi mer konkurranse om de fangstene som utbys for salg. Den foreslåtte ordningen for trålere som er knyttet til foredlingsanlegg, bør bidra til å sikre og øke fiskerienes verdiskaping i kystområdene. Det foreslås at hovedbestemmelsene om leveringsvilkår harmoniseres og fastsettes ved forskrift.
d) Utenlandske eiere - ingen endringer
Utvalget foreslår ingen endringer av dagens begrensning for utlendingers eierandel (maksimum 40 %) i selskap som eier fiskefartøy.
e) Generasjonsskifte - endring av deltakerloven
Utvalget foreslår at de lovreglene som i dag gjelder for arvinger, tilsvarende gjøres gjeldende ved generasjonsskifte til fordel for arveberettigede. Videre bør det samme gjelde for gjenlevende ektefelle i uskiftet bo. Dette vil innebære en tilpasningsperiode på 5 år angående aktivitetskravet.
f) Dispensasjonsadgangen delegeres til Fiskeridirektoratet
Saksbehandlingen vil bli vesentlig forenklet ved gjennomføring av de tiltakene som utvalget foreslår. Det vil likevel fortsatt bli saker om dispensasjon som myndighetene må ta stilling til. I dag behandles slike saker av Fiskeridepartementet etter uttalelse fra medlemmer av Konsesjonsutvalget og etter innstilling fra Fiskeridirektoratet. En foreslår at dette utvalget nedlegges og at adgangen til å dispensere fra aktivitetskravet delegeres til Fiskeridirektoratet.
g) Reglene om eierskapsbegrensninger bør fastsettes ved forskrift
Enkelte bestemmelser om eierskap er fastsatt ved instruks fra Fiskeridepartementet til Fiskeridirektoratet. Det gjelder blant annet for enkelte av de såkalte konsentrasjonsbestemmelsene for fiskefartøyer. Slike instrukser er mindre tilgjengelig for allmennheten enn forskrifter. Det foreslås at slike bestemmelser fastsettes ved forskrift.
h) Konsesjonsreglene bør gjennomgås
Konsesjonsreglene er spredt på flere forskrifter som er blitt fastsatt og endret over en årrekke. Det anbefales at fiskerimyndighetene sørger for en gjennomgåelse av regelverket med sikte på en harmonisering av ulike bestemmelser.
i) Nye sanksjonsordninger ved overtredelser
Både den foreslåtte ordningen for ferskfisktrålere med leveringsvilkår og de foreslåtte bestemmelsene om aksjeoverdragelser, vil innebære at en fra ordninger som krever forhåndsgodkjenning, vil gå mer over til ordninger basert på egenerklæringer og meldinger. Dette forutsetter etterkontroll fra myndighetenes side. Det bør derfor kunne anvendes effektive sanksjoner ved overtredelser. Utvalget foreslår derfor at det i tillegg til dagens adgang til å trekke ervervstillatelsen tilbake ved overtredelser, innføres hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.