Del 3
Virkninger av eierskapsbegrensninger
9 Eierskapsbegrensningenes betydning for kapitaltilgang
9.1 Vurdering
Oppnådd lønnsomhet og fremtidig forventninger til lønnsomhet er grunnlaget for å sikre kapitaltilgang til fiskeflåten. I den sammenheng er ressurs/kvotesituasjonen sammen med markedsutsikter helt avgjørende.
Enhver begrensning som gjør at et fiskefartøy ikke kan omsettes i et velfungerende marked, vil også ha betydning for muligheten til å skaffe til veie kapital. Det gjelder så vel egenkapital som fremmedkapital. Slike begrensninger vil kunne redusere verdien av fartøyet.
I all hovedsak omsettes større fiskefartøyer i et godt fungerende marked i dag.
For de kystflåten kan bildet være litt mer nyansert. Forhold som er viktige her, er fartøyets størrelse, driftsform og vilkår fastsatt i årlige reguleringsforskrifter. Dette kan begrense markedet geografisk. I den grad det er distriktsmessige bindinger knyttet til et fartøys fisketillatelser, eller det er pålagt leveringsavtaler i forbindelse med ervervstillatelsen, vil dette medføre redusert annenhåndsverdi for fartøyet.
Fiskerinæringen er ikke lenger så klart delt i flåte, industri og oppdrett. De siste årenes utvikling mot konserndannelser, nye eierkonstellasjoner, liberalisering av offentlig regelverk, nye markedsområder og globalisering gjør at alle ledd i næringen nå i større grad griper inn i hverandre. Industrielle og finansielle investorer har nå mer enn tidligere ønske om å bidra med kapital til denne type vertikalt integrerte enheter i fiskerinæringen. På samme måte kan det være vanskelig å opprettholde spesielle ordninger for deler av slike strukturer.
Deltakerlovens krav til eiere av fiskefartøy har innvirkning på et rederis mulighet for å skaffe egenkapital. Egenkapital er den viktigste kilden til risikokapital for alle bedrifter, og dermed av stor betydning for fiskeflåtens mulighet for fornying og utvikling.
Den viktigste begrensningen ligger i kravet om at minst 50% av eierne skal være aktive fiskere. Dette vil kunne ha betydning for i hvilken grad en får fornying av fiskeflåten.
Endringer i eierforhold skal godkjennes av myndighetene. Når et selskap er i en prosess for å få inn kapital, er ofte tiden en viktig faktor. Det er også viktig med forutsigbarhet om hvilke regler som gjelder. Rutiner og praksis rundt myndighetenes håndtering av deltakerloven vil dermed kunne influere på rederienes mulighet til å skaffe kapital.
Ved at det settes krav til aktivt eierskap vil det alltid være noen som ønsker å omgå disse, for eksempel ved å inngå «underhåndsavtaler». Dette kan være problematisk både for myndighetene og andre interessenter, for eksempel långiver.
Aktivt eierskap basert på aktive fiskere har også utvilsomt positive sider. Eiere som deltar i bedriften og som identifiserer seg med den, vil være positivt sett fra långivers eller investors side. Også for långivere gir det en sikkerhet å vite at det er fiskere og fiskebåtredere normalt med lang erfaring og langsiktige interesser, som eier og kontrollerer driften av fiskefartøyene. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at også fiskeflåten trenger utfyllende og ny kompetanse for å videreutvikle seg.
Konklusjon
Gjeldende eierskapsbestemmelser begrenser tilførselen av egenkapital til fiskeflåten. I noen grad begrenser dette også kredittinstitusjonenes utlån til finansiering av flåten. Men begrensningen kan ikke sies å ha noen avgjørende betydning for kapitaltilgangen til flåten. Dette har også sammenheng med at det for kredittgiverne kan innebære visse fordeler at en sikres eiere med fiskerimessig kompetanse og i utgangspunktet langsiktige interesser.
Bindinger på omsetteligheten av fiskefartøyer reduserer prisen for fartøyene. Men dette har ikke i vesentlig grad bremset den betydelige prisveksten de senere årene for enkelte fartøygrupper som følge av høyere verdsetting for konsesjonene. Enhetskvoteordning og rederikvoteordning har bidratt til at pris på fartøy med konsesjon er økt.
Når det gjelder flåtefornying vises det til at enbåtsrederier er i en vanskelig situasjon fordi fartøyene jevnt over har en lav egenkapital og at hele driftsmiddelet må skiftes ut i en operasjon. Næringen har etterlyst tiltak på skattesiden, som her må være de mest hensiktsmessige virkemidlene.
10 Eierskapsbegrensningene og regional fordeling av fisketillatelser
10.1 Problemstilling
Utvalget har prøvd å kartlegge om deltakerloven i praksis har medført regionale endringer i fordelingen av flåtekapasiteten. En har sett spørsmålet fra to sider. På den ene siden om praksis ved tildeling av tillatelser har påvirket fordelingen av kapasiteten på ønsket måte. Har de politiske målsettingene i deltakerloven og vilkår som er nedfelt i de fastsatte forskriftene hatt tilsiktet effekt? Kort sagt kan målsettingen presiseres til å være at de nordligste fylkene ikke må få sine andeler av fangstkapasiteten redusert? En har også vurdert om restriktiv praksis med dispensasjoner fra aktivitetskravet har hatt motsatt effekt enn påtenkt. Kan aktivitetskravet ha medført flytting av kapasitet sørover? Som et ledd i besvarelsen av spørsmålene har Fiskeridirektoratet innsamlet data for å belyse i hvilken grad det har skjedd en endring i fordeling av fisketillatelser på regionalt nivå. For å besvare spørsmålene fullt ut, må en derimot se på praksis i enkeltsaker, særlig gjelder dette om restriksjonene har hatt motsatt virkning enn tilsiktet.
Utvalget vil vise til følgende om saksbehandling etter deltakerloven ved eierskifter og nytildelinger av tillatelser:
Hvis det ikke hadde vært lovregulering på området, og uten bruk av andre virkemidler som for eksempel støtteordninger, ville markedet alene vært avgjørende for utviklingen i den regionale fordelingen.
På områder som kan ha betydning for regionale endringer i flåtefordelingen, er den nye deltakerloven klarere enn den gamle. Den nye deltakerloven har bare vært gjeldende siden 1. januar 2000. Det er derfor vanskelig å kunne si noe om hvilke følger den nye loven har fått for den regionale fordelingen.
I dag brukes deltakerloven og de ulike forskrifter for tildeling av tillatelser til å styre den regionale flåtefordelingen.
Deltagerloven av 1972 hadde ikke noen formålsparagraf som pekte i retning av regional fordeling. Men i forbindelse med tildeling av «spesiell tillatelse» (konsesjon) etter § 6 skulle det etter § 8 legges «særlig vekt» på «eiers og mannskaps avhengighet» samt «råstofftilførselen til bestemte distrikter eller bestemte produksjonsgrener».
I forskriftene for de ulike tillatelsene er det vist til hjemmelen for å ta hensyn til regional fordeling ved tildeling av tillatelse. I den nye deltakerloven av 1999 fremgår det av formålsparagrafen, § 1, at bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene skal trygges gjennom å øke lønnsomheten og verdiskapningen i næringen. § 7 om ervervstillatelse gir anledning til å nekte ervervstillatelse ut fra hensyn til regional fordeling av flåten.
10.2 Utviklingen siste 20 år
Tabellene i vedlegg 2.1 til 2.3 gir en fylkesvis oversikt over utviklingen innen viktige konsesjonsbelagte flåtegrupper som torsketrål, reketrål og ringnot. Tabellene i vedlegg 3.1 til 3.2 viser i tillegg hvordan kvotegrunnlaget har endret seg for torsketrålerne og ringnotgruppen.
For de deler av flåten som driver med konvensjonelle redskaper (garn, line, snurrevad og juksa) etter torsk nord for 62°N, ble det fra 1990 etablert en årlig adgangsregulering. Tabellene i vedlegg 4 viser den fylkesvise fordelingen av fartøy med deltageradgang i Gruppe I, det vil si fartøy som ble definert som særlig torskeavhengige (målt ved tidligere fangstmengde). Tabellene i vedlegg 4 viser også den fylkesvise fordelingen av kvotegrunnlaget for fartøyene i Gruppe I.
Tabellene i vedlegg 5.1 til 5.9 gir en oversikt over utviklingen av fangstmengde og -verdi for fartøy hjemmehørende i Nord- og Sør-Norge. I tillegg til å presentere en samlet oversikt, er det i tabellene også skilt mellom fartøy over og under 28 meter. Videre gir tabellene en oversikt over fangst og verdi av bunnfiskarter som torsk, hyse og sei inkludert reke og en oversikt over fangst og verdi av pelagiske fiskeslag som sild, makrell, kolmule og lodde.
Antall fartøy i flere flåtegrupper er redusert over den aktuelle perioden, slik at det er den relative fordelingen innad i flåtegruppene som er interessant.
Med unntak av utviklingen for reketrålerne har Finnmark styrket sin posisjon som hjemfylke for fiskefartøy. Kvotegrunnlaget for torsketrålerne er redusert fra 1980 noe som må tilskrives virkninger av strukturtiltak sist på 1970-tallet. I den delen av flåten som driver med konvensjonelle redskaper etter torsk har Finnmark økt sin relative andel av fartøy og kvote. Det samme gjelder innenfor ringnotflåten.
Troms har beholdt sin posisjon som største reketrålerfylke. For andre flåtegrupper har Troms hatt en relativ nedgang.
Nordland har styrket sin posisjon innenfor ringnotgruppen. For torsketrålergruppen og fartøygruppen med konvensjonell drift etter torsk har Nordland hatt en svak nedgang.
Trøndelagsfylkene har tapt sine relative andeler innenfor de aktuelle flåtegrupper.
Møre og Romsdal har styrket sin stilling gjennom 90-tallet på torsketrål og reketrål. For ringnotgruppen har Møre og Romsdal hatt en sterk reduksjon.
Sogn og Fjordane har hatt en reduksjon i de aktuelle gruppene.
Hordaland har hatt en relativ sterk økning i ringnotfartøygruppen.
Utviklingen i fartøymassen kan ikke sies å vise et entydig mønster. Noen fylker har hatt en reduksjon innenfor spesielle fartøygrupper, som for eksempel Finnmark innenfor reketrålerflåten og Møre og Romsdal innenfor ringnotflåten. For Finnmark må reduksjonen i reketrålerflåten sees i sammenheng med nedbyggingen av rekeindustrien i fylket på 1990-tallet. Reduksjonen i ringnotflåten i Møre og Romsdal må trolig sees i sammenheng med den sterke satsingen fiskerinæringen i Hordaland har hatt innenfor ringnotflåten.
Tabellene over samlet fangstmengde levert av fartøy hjemmehørende i henholdsvis Nord-Norge og Sør-Norge viser en relativ økning for fartøy fra Sør-Norge. Gjennom perioden 1980 til 2000 er det variasjoner i den relative fordelingen mellom Nord-Norge og Sør-Norge som gjenspeiler endringer i kvotegrunnlaget for viktige fiskelag. I perioden har kolmulefisket blitt utviklet fra en fangst på 150 000 tonn i 1980 til 534 000 tonn i 2000. Også for norsk vårgytende sild har det vært en kraftig kvoteøkning i perioden. Tabellen for fangst av pelagiske fiskeslag for alle fartøygrupper viser stabilitet, i motsetning til utvikling av fangst av bunnfisk. For bunnfiskarter har den relative fordelingen av fangsten til nord-norske fartøy har gått ned fra 62 % i 1980 til 54 % i 2000. Tabellen viser videre at for gruppen under 28 meter har det vært stabilitet innenfor torskefiskeriene. For gruppen over 28 meter har sør-norske fartøy økt sin andel i torskefiskeriene. I pelagiske fiskeri for gruppen under 28 meter tok nord-norske fartøy 20 % av fangsten i 1980, mens den samme flåtegruppen stod for mer enn 52 % i 2000.
Tabellene over fangstverdien viser at fartøy fra Sør-Norge, både i pelagisk og i bunnfisk, får ut større verdi av fangstene sine.
10.3 Vurdering
Den regionale fordelingen av flåten er et resultat av påvirkning av mange faktorer. Deltakerloven med forskrifter regulerer grunnlaget for myndighetenes fordeling av konsesjoner m.v. Deltakerloven opererer i et felt der flere viktige hensyn skal veies og det gjør at hensynet til regional fordeling ikke alltid kan veie tyngst.
Strukturelle endringer både på sjø og land vil naturlig nok også speile endringer i flåtestrukturen i en region. En fastfrysing av flåtekapasitet og fisketillatelser vil være lite tjenlig for utviklingen av næringen.
Når det gjelder nytildeling av tillatelser har myndighetene i medhold av deltakerloven, kunnet styre fordelingen av kapasitet.
Siden 1980 har en hatt en relativt stabil situasjon når det gjelder i hvilke fylker fartøyene i de ulike flåtegruppene er registrert.
Nåværende og tidligere deltakerlov har bidratt til den aktuelle fordeling av flåten på fylker, slik at det totalt ikke har vært vesentlig flytting av kapasitet mellom landsdelene. Bildet er imidlertid mer nyansert når en ser på utviklingen for ulike flåtegrupper. Praktiseringen av deltakerlovens konsesjonsbestemmelser må antas å ha vært av vesentlig betydning for å hindre vesentlige endringer i kapasitet mellom regioner.
I hvilken grad en kan tillegge selve eierskapsbegrensningen separat betydning, er vanskelig å si. Utvalget har sett at deltakerlovens eierskapskrav også kan ha ført til at kapasitet er blitt flyttet fra nord til sør. Det har vært eksempler på at en ikke har funnet kjøper i Nord-Norge som har tilfredsstilt eierskapskravet. I stedet har fartøyet blitt solgt til kjøper i Sør-Norge som har tilfredsstilt aktivitetskravet. Men utvalget har likevel ikke funnet grunnlag for å konkludere med at eierskapsbegrensningen har virket mot sin hensikt, i den forstand at kravet skulle ha ført til at kapasitet totalt sett er blitt flyttet fra nord til sør i Norge.