Del 4
V Nærmere vurderinger og forslag til tiltak

11 Vurdering av eierskapsbegrensningene og forslag

11.1 Innledning

Utvalget vil her redegjøre for i hvilken grad de ulike begrensningene er hensiktsmessige. Videre vurderes i hvilken grad bestemmelsene og praksis bør være formalisert og på hvilket nivå. De eierbegrensningene som behandles er alle hjemlet i deltakerloven, nemlig:

1. Aktivitetskravet.

   • For aktiv fisker.

   • For administrerende reder.

   • For arvinger.

2. Dispensasjon fra aktivitetskravet.

   • Fiskeindustri.

   • Annen industri.

   • Andre.

3. Nasjonalitetsbestemmelsen, jf. fiskerigrenseloven.

4. Konsentrasjonsbestemmelsene.

Det vises for øvrig til kapittel 3, Regelverk og saksbehandling, og kapittel 4, Eierbegrensningenes formål og virkninger.

11.2 Krav om å være aktiv fisker

11.2.1 Aktivitetskravets hensiktsmessighet

Kravet om at eier skal være aktiv i driften (aktiv fisker) kan ha samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk sett ulemper og fordeler.

Når det gjelder eierskap til fiskefartøyer, må det legges vekt på behovet for at næringsaktørene har inngående kunnskaper om næringen. Det må anses som et godt utgangspunkt at de som har ansvaret for driften av fiskefartøyene også har dominerende eierinteresser i fartøyene. Det bør sikre at de langsiktige fiskeri-interessene blir ivaretatt. De som eier fiskefartøyene bør ha interesse i at kystområdenes økonomi videreutvikles. Videre må kravet antas å ha positiv betydning for fiskebestandene ved at næringsutøverne har langsiktige interesser som skal ivaretas. Ved at aktive fiskere har kontrollen over eierinteressene, spres eierskapet ut i kystsamfunnene som igjen gir grunnlag for at overskuddet fra fiskeridriften i størst mulig grad kommer kystdistriktene til gode.

I kystområdene har fiskeryrket gått i arv gjennom generasjoner og fiske har tradisjonelt dannet basis for bosettingen. Når utviklingen gjør det nødvendig å begrense adgangen i fisket, vil de som tradisjonelt har drevet fisket, ha et særlig grunnlag for å få tillatelse til fortsatt å drive fiske. Dette kan også anses som en del av bakgrunnen for at fiskerne er gitt en forrang til å eie fiskefartøyer. Det kan også nevnes at fiskerne selv føler at de har en hevdvunnen rett til å høste av fiskeressursene.

Aktivitetskravet vil i fremtiden kunne være en viktig forutsetning for at verdiskapingen fra fiskeressursene tilfaller kystsamfunnene. I en stadig mer globalisert verden med liberalisering av bestemmelsene om etablering og investeringer, vil det være viktig at en opprettholder ordninger som sikrer eierskap med basis i kystområdene.

Utvalget vil imidlertid også peke på ulemper ved vilkår som begrenser en fri tilpasning og etableringsrett. Deltakerlovens aktivitetskrav hemmer til en viss grad fri konkurranse om å eie fiskefartøy med fisketillatelse, ved at en gruppe aktører gis en eksklusiv rett til yrkesutøvelse. Barrieren for nykommere er således høyere enn i næringer hvor det ikke er slike krav. Riktignok kan alle opparbeide seg en aktivitetstid ved for eksempel ta hyre på et fiskefartøy i 3 år, slik at den type eier som ønsker å være aktiv i driften ikke kan sies å ha en vesentlig adgangsbegrensning. For eiere som ikke ønsker å være aktiv i driften, vil aktivitetskravet være av større betydning. En svekket konkurranse om å eie fiskefartøy kan isolert sett medføre samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Imidlertid har næringen såpass mange særtrekk, som redegjort for i innledningen og over, at en ikke kan konkludere med at kravet til aktivt eierskap har en slik konsekvens.

Som redegjort for i kapittel 6, kan eierbegrensninger til en viss grad hemme kapitaltilgjengeligheten for næringen. Samtidig vil en aktiv eier kunne representere en mindre risiko for långiver enn en investor som ikke er engasjert til daglig med driften.

Utvalget mener at hensynet til kystsamfunnene og bosetting må tillegges avgjørende vekt. Hensynet til den frie etableringsrett må være underordnet dette.

Utvalget vurderer totalt sett aktivitetskravet for å være hensiktsmessig.

11.2.2 Saksbehandlingen for aktiv fisker

Utvalget mener at dagens vektlegging av de nærmere vilkårene for å kunne anses som aktiv fisker, stort sett er hensiktsmessige. Utvalget ser det ikke nødvendig å forskriftsfeste nærmere hvordan kravet i praksis skal være oppfylt. Utvalget mener at forvaltningen bør bruke skjønn i dette spørsmålet. Det er viktig at skjønnet fortsatt utøves på en måte som sikrer likebehandling.

Når aktivitetskravet ikke er oppfylt, som eksemplifisert i avsnitt 5.3.2.2, kan Fiskeridepartementet dispensere. Dette gjelder når aktivitetskravet ikke er oppfylt og i tilfeller der det delvis er oppfylt. Det bør i slike saker stilles vilkår om at aktivitetskravet innen en viss tid skal være oppfylt. Utvalget ser det som hensiktsmessig at forvaltningen i fortsettelsen også bruker skjønn ved søknader der det er spørsmål om dispensasjon for deler av aktivitetstiden.

Når det gjelder dispensasjon til fiskeindustri, vises det til kapittel 11.2 for behandling av spørsmålet og forskriftsforslag i kapittel 15.

11.2.3 Saksbehandlingen når fisker er «administrerende reder»

Tidligere, da fiskeflåten vesentlig besto av mindre fartøy og et begrenset antall havgående fartøy, ble det lagt til grunn at man for å bli godtatt som aktiv fisker, måtte ha deltatt i utøvelsen av fisket ombord på et fartøy. I praksis er det siden 1985 lagt til grunn at også «administrerende reder» kan opparbeide seg grunnlag for å få ervervstillatelse. Ved utarbeidelsen av deltakerloven av 1999 ble lovteksten endret, slik at det ble helt klart at administrerende reder kunne gis ervervstillatelse. For å presisere at det ikke er nødvendig å være fysisk om bord, innførte en i den nye deltakerloven uttrykket «ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy».

Administrerende reder vil således kunne opparbeide seg grunnlag for å bli tildelt ervervstillatelse. Det ligger en vesentlig verdi i at man krever at en person skal skaffe seg kjennskap til de politiske, juridiske og administrative rammebetingelser som gjelder, før vedkommende gis innpass i fiskerinæringen som selvstendig reder. Vedkommende må ha vært administrerende reder i minst 3 av de siste 5 årene, altså det samme kravet som for aktiv fisker. Avgjørelsen av om en slik aktivitet foreligger, blir gjenstand for en konkret vurdering i den enkelte sak. Under saksbehandlingen legges det betydelig vekt på den enkelte eiers nærhet til driften av fartøyet og i utøvelsen av fisket. Det kreves at rederens hovedaktivitet er drift av fiskebåtrederi. Fiskeridirektoratet vil normalt kreve at det er én person som alene fyller kravet som administrerende reder. Det har stort sett vært daglig leder eller disponent i et rederi som er blitt godkjent. I de fleste tilfelle er dette fiskebåtredere som tidligere har vært om bord i fartøyene og drevet fisk, og som senere har gått i land. En rederiansatt uten eierandeler vil i følge Fiskeridirektoratets praksis ikke bli godkjent som kvalifisert til å få ervervstillatelse. Men det har vært gitt tillatelse både for disponent og teknisk sjef i et rederi. I tillegg til aktiviteten angående driften av rederiet, stilles det også krav om at vedkommende har en eierandel i rederiet av et visst omfang.

Utvalget tar til etterretning den praksisen som Fiskeridirektoratet har fulgt når det gjelder å godkjenne andre personer enn aktive fiskere som kvalifisert til å få ervervstillatelse. Det legges til grunn til at direktoratet fortsatt vil behandle sak for sak, der det legges vekt på vedkommendes nærhet til fiskerivirksomheten. Det avgjørende må være at de personer som skal tilfredsstille aktivitetskravet hver og en både har en betydelig andel av aksjene i selskapet og har sitt hovedarbeid i driften av rederiet.

Spørsmålsstillingen her vil også kunne bli aktuelt for de større fartøyene i kystflåten, hvor en også ser en utvikling av rederisiden.

Utvalget finner at det i dag ikke er grunn til å fastsette i forskrifts form, hvilke kriterier som myndighetene legger vekt på ved saksbehandlingen om hvem som kan godkjennes som administrerende reder.

11.2.4 Saksbehandlingen i forbindelse med arv

Overføring av fiskefartøy innen familie reiser særlige spørsmål. Det kan være i forbindelse med arvesituasjoner etter avdød fisker og generasjonsskifte.

Bestemmelsen i deltakerlovens § 7-2 gir arveberettigede, tidsbegrenset ervervstillatelse inntil aktivitetskravet er oppfylt. Bestemmelsen regulerer derimot ikke forholdene ved generasjonsskifte og uskiftet bo.

Med generasjonsskifte siktes det til situasjoner der fisker ønsker å overføre fartøy til sine barn m.v. i sin levetid.

Fiskerorganisasjonene har de siste årene vært opptatt av problemstillingene rundt arv og generasjonsskifte. Det er særlig spørsmål vedrørende likebehandling av arvinger og utfordringer knyttet til de relativt store verdiene som fartøyer med konsesjon utgjør.

Det har de siste årene innenfor enkelte fiskerier vært en betydelig prisøkning for fiskefartøyer. Dette har særlig sammenheng med økt lønnsomhet innen ulike fiskerier, noe som har ført til betydelig verdiøkning for konsesjonene. Dette har igjen vært en følge av at strukturtilpasningene i næringen, bl.a. ordning med enhetskvoter i ringnotsektoren, har vært vellykket.

Den sterke økning av konsesjonsverdien vil kunne skape særlige vansker ved arv og generasjonsskifte. Den aktive fiskeren vil kunne ha finansielle problemer med å få utløst sine medarvinger. Det er klart at dette kan være et betydelig problem. En ser det likevel slik at en ikke kan sette arvinger i en særklasse, når det gjelder kravet om å være aktiv fisker. Dersom en skulle se bort fra aktivitetskravet i arvesituasjoner, ville det føre til en vesentlig uthuling av prinsippet om fiskereid flåte. Deltakerloven gir i praksis en tilpasningsperiode på 5 år for aktivitetskravet for arvinger. I denne perioden må de(n) aktive fiskeren(e) blant arvingene ha fått etablert et finansieringsopplegg, slik at vedkommende kan overta mer enn 50 % av aksjene. Det er klart at det ville være ønskelig at ordninger ikke favoriserer noen arvinger økonomisk fremfor andre. Dersom en skal opprettholde målsettingen om en mest mulig fiskereid flåte, kan det imidlertid være vanskelig å unngå dette helt.

Særlig urimelig ville det virke, dersom den aktive fiskeren kort tid etter arvefallet skulle selge fiskefartøyet med en betydelig gevinst i forhold til den taksten det var overtatt for. Men her må arvingene seg i mellom eventuelt kunne inngå avtaler i forbindelse med overtakelsen av fartøyet. Dette er privatrettslige forhold som ikke reguleres av fiskerilovgivningen.

Forslaget innebærer en viss fleksibilitet i den grad arvinger ikke ønsker å opparbeide seg aktivitetstid. Arvinger kan i slike tilfeller eie fartøy i 5 år, før det må selges. Strengt tatt vil en allerede etter to år kunne fastslå om arvingen(e) ønsker å opparbeide seg aktivitetstid, jf. aktivitetskravet som er at en skal ha drevet fiske i minst 3 av 5 siste år.

11.3 Forslag til tiltak for arvesituasjoner

11.3.1 Gjenlevende ektefelle i uskiftet bo

Fiskeridepartementet har ved brev av 13. april 2000 til Fiskeridirektoratet, gått inn for at en som sitter i uskiftet bo skal gis dispensasjon i enkelttilfelle, i henhold til deltakerlovens § 6 tredje ledd (I følge denne bestemmelsen kan departementet dispensere «. . .i særlige tilfelle, når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det»). Slike dispensasjoner har vært gitt for den perioden som gjenlevende velger å sitte i uskiftet bo. Tidsbegrensningen for arvinger på 5 år for å tilfredsstille kravet som aktiv fisker, har altså etter dette ikke vært pålagt.

Utvalget mener at den hjemmelen som Fiskeridepartementet har anvendt for å dispensere for gjenlevende ektefelle i uskiftet bo, kan gjøres bedre. Utvalget mener videre at den samme tidsrammen på 5 år som gjelder for andre arvinger, også bør få anvendelse her.

Etter utvalgets oppfatning bør gjenlevende ektefelle i uskiftet bo på alle måter behandles tilsvarende som arvinger forøvrig. Utvalget går inn for at dette presiseres i deltakerloven, jf. forslag om lovendring i kapittel 18.

11.3.2 Generasjonsskifte

Det vises til omtale av saksbehandlingen i kapittel 11.2.4.

Generasjonsskifte til fordel for arvinger etter loven foreslås likestilt med behandlingen av arvinger. Dette presiseres i loven. Det vises til forslag til endring av deltakerloven i kapittel 18.

11.4 Dispensasjon fra aktivitetskravet

Det dispenseres i dag fra aktivitetskravet, når som loven sier, det foreligger: «særlige tilfelle, når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det». Det er gjennom årene gitt en rekke dispensasjoner, i all hovedsak til fiskeindustri som vil eie ferskfisktrålere. Det vises til kapittel 3 om regelverk og saksbehandling.

Det er i dag ikke fastsatt nærmere retningslinjer for når dispensasjon fra aktivitetskravet kan eller bør gis. Søknader blir behandlet fra sak til sak. Tilsvarende gjelder stort sett også for hvordan ulike typer vilkår fastsettes ved dispensasjoner. I noen grad er det gitt nærmere instrukser fra departementet til direktoratet. Men slike instrukser vil det være vanskelig for aktørene i næringen å ha oversikt over. Det er gitt følgende instruks som kan være relevante i dispensasjonssaker:

• «Instruks vedrørende eierskap til fiskefartøy - vilkår for å sikre aktive fiskeres kontroll med selskap som eier fiskefartøy» av 24. februar 2000. Utvalget vurderer spørsmålet om styreflertall av aktive fiskere i fiskereide selskap i kapittel 13.3.2.

Det vises også til fastsatte instrukser om konsentrasjonsgrenser for ringnot og torsketrål. Disse vurderes i kapittel 11.6.

11.4.1 Vurdering av dispensasjonsadgangen

Utvalget har registrert at det fra næringen er reist spørsmål om vilkårlig saksbehandling og lang saksbehandlingstid ved søknader om dispensasjon.

Deltakerlovens § 6 åpner både for at Fiskeridepartementet kan gi dispensasjoner i enkelttilfelle og for at Regjeringen ved forskrift fastsetter generelle unntak fra aktivitetskravet. Den generelle dispensasjonsadgangen er benyttet for fartøy mindre enn 50 fot.

Etter utvalgets oppfatning vil det være hensiktsmessig at det fastsettes generell dispensasjon på visse vilkår for ferskfisktrålere. Utvalget foreslår en generell dispensasjon for fiskeindustri til å eie ferskfisktrålere med leveringsvilkår. Se forslag til endring i saksbehandling i kapittel 11.4.3 og forslag til forskrift om dispensasjon med merknader i kapittel 15.

11.4.2 Spørsmålet om utvidelse av dispensasjonsadgangen

I dette spørsmålet vil en vise til følgende hensyn.

Hensynet til sysselsetting og bosetting - råstoffsituasjonens betydning

Fiskeindustrien som foredler torskefisk eier i dag nær alle fartøy i ferskfisktrålergruppen etter å ha fått dispensasjon fra aktivitetskravet. Tre småtrålere er også etter dispensasjon majoritetseid av denne industrien. Det har for øvrig ikke vært praksis for å gi dispensasjon til andre fartøygrupper.

Det har i all hovedsak ikke vært gitt dispensasjoner til annen fiskeindustri til å eie fiskefartøy, eksempelvis mel- og oljeindustri og sildeforedlingsindustri. Myndighetene har ikke i særlig grad møtt noe krav fra annen industri til å eie fiskefartøy. Dette kan tyde på at industrielt eierskap ikke er så avgjørende for disse.

Avgjørende for myndighetenes praksis når det gjelder fiskeindustri i torskesektoren, har vært at denne industrien kan ha en helårsaktivitet, og dermed ha en avgjørende betydning for sysselsetting og bosetting. Helårig produksjon krever større sikkerhet for råstoffleveranser både når det gjelder mengde og stabilitet. Annen fiskeindustri er i større grad sesongbasert og har ikke samme betydning for sysselsetting og bosetting.

Hensynet til å eie eget driftsmiddel

En annen side av spørsmålet om å utvide dispensasjonsadgangen, er forholdet mellom eier og fisker på fartøyet. Aktivitetskravet sikrer at fiskeren har større innflytelse på egen arbeidssituasjon. En utvidet dispensasjonsadgang vil trolig endre dette forholdet i de fartøygruppene hvor en slik dispensasjonsadgang ville blitt gjort gjeldende. For større båter betyr det riktignok mindre om eieren er aktiv fisker eller ikke. Her er det vanligvis én eier og 10-15 lottakere, i motsetning til den mindre kystflåten hvor eieren eller eierne oftest utøver fisket selv. Aktive eiere vil i de fleste tilfeller ha et annet forhold til fartøyet og fartøyets drift, enn en som kun er ansatt om bord.

Hensynet til å begrense eierkonsentrasjon

Et moment som kan tale imot en utviding til andre grupper er at tempoet i konsentrasjon i eierskap vil kunne øke. En generell dispensasjonsadgang for ferskfisktrålergruppen, som foreslått, vil ikke utvide fiskeindustriens eierskap i vesentlig grad, ettersom nær alle fartøy i gruppen allerede er eid av industrien. En utvidelse til andre fartøygrupper i torskesektoren ville derimot åpne for at en større andel av fiskeflåten kan bli eid av fiskeindustri. Dersom eierkonsentrasjon blir for omfattende, kan det redusere mulighetene til å nytte fordelingen av de felles fiskeressurser til å realisere målsettingene for fiskeripolitikken. Økt eierkonsentrasjon innenfor regioner, kan også svekke konkurransen i omsetningen av råstoff, i ytterste fall medføre at det regionale markedet forvitrer. Konsekvensen kan i verste fall bli en lavere verdiskaping og uheldig fordeling av denne. En effektiv gjennomføring av konsentrasjonsbestemmelsene bidrar trolig til å forebygge en uheldig markedsmakt i både flåteleddet og for så vidt industrileddet 1 .

11.4.3 Vurdering av saksbehandling og forslag til tiltak

Det har vært en hovedtanke med Konsesjonsutvalget at fiskernes organisasjoner ved deltaking i utvalget ville få direkte innflytelse på behandlingen av dispensasjonssaker.

Erfaringene med Konsesjonsutvalget er i hovedsak at arbeidet foregår som en form for høring, ettersom medlemmene aldri møtes og diskuterer sakene. Medlemmene i utvalget har altså ikke noen felles behandling av sakene. Enkeltmedlemmer mener at denne arbeidsformen ikke alltid har vært tilfredsstillende. Det er også vist til at beslutningsgrunnlaget til tider har vært svakt. Høringsprosessen har trolig bidratt til å forlenge saksbehandlingstiden.

Utvalget finner at det ikke lenger er nødvendig å ha et særlig utvalg som høringsorgan for dispensasjonssaker.

Myndighet til å behandle søknader om dispensasjon bør legges fra departementet til Fiskeridirektoratet og med det berørte regionkontor som forberedende organ. Dette vil være i tråd med prinsippet om å flytte saksavgjørelser nærmere brukerne.

Utvalget går inn for at mest mulig av forvaltningens skjønn i slike saker bør følge retningslinjer fastsatt ved forskrift. Utvalget foreslår en generell dispensasjonsadgang på visse vilkår for fiskeindustri til å eie fartøy i ferskfisktrålergruppen.

Etter utvalgets forskriftsforslag om dispensasjon for ferskfisktrålgruppen skal Fiskeridirektoratet ha behandlet søknaden innen 60 dager (se kapittel 15). Dette er en type tidsfrist som ikke finnes andre steder i deltakerlovverket. Det anbefales at fiskeriforvaltningen også gjennomgår sin praksis for øvrig etter deltakerloven med sikte på å innføre tilsvarende frister for saksbehandlingen. Særlig naturlig vil det være at dette gjøres for behandlingen av vanlige saker om overdragelse av eiendomsrett til fiskefartøyer mellom aktive fiskere.

Utvalget ser ikke at det i dag er behov for å utvide en generell dispensasjonsadgang til å gjelde flere fartøygrupper enn ferskfisktrålere. Utvalget mener det er tilstrekkelig å fortsette dagens praksis ved å behandle slike søknader enkeltvis.

11.5 Nasjonalitetskravet

11.5.1 Vurdering

Det vises til kapittel 3.1.3 for en beskrivelse av bestemmelsen.

Utvalget vurderer nasjonalitetskravet som hensiktsmessig. Vilkåret sikrer at kontrollen og utnyttelsen av fiskeressursene er på norske hender i tråd med de fiskeripolitiske målsettinger. Som det fremgår av kartleggingen av internasjonal rettssituasjon har alle fiskerinasjoner begrensninger for utlendinger til å eie fiskefartøy eller i adgangen til å drive fiske. Dette er altså ikke et særnorsk fenomen.

Når det gjelder internasjonale prosesser for å liberalisere investeringer vises det til kapittel 13.4.1.4.

Nasjonalitetsbestemmelsenes status i forhold til EU reguleres av EØS-avtalen som gir unntak for EUs regelverk om investeringer og kapitalbevegelser. Se for øvrig kapittel 13.4.1.2 og 13.4.1.4 om forholdet til EØS.

11.6 Konsentrasjonsbestemmelsene

11.6.1 Vurdering

Det vises til kapittel 3.1.5 for en redegjørelse om bestemmelsene.

Både myndighetene og fiskerinæringens organisasjoner har vært opptatt av at konsesjoner og fisketillatelser ikke samles på for få hender.

Utvalget mener at det bør være så mange aktører i de ulike leddene i næringen at behovet for konkurranse og for en spredt beslutningsstruktur ivaretas. En for stor eierkonsentrasjon vil kunne påvirke konkurransen i omsetning av råstoff på en uheldig måte.

Utvalget vil foreslå at reketrålforskriftens bestemmelse om at ingen kan ha tillatelse til å drive rekefiske med mer enn ett fartøy bør endres, og harmoniseres med konsentrasjonsbestemmelsene for ringnot og torsketrål. Utvalget vil i den sammenheng peke på at i torskesektoren vil trålerflåten i stor grad drive et kombinert reke- og torskefiske. Utvalget mener at en aktør kan gis tillatelse til å drive rekefiske med anslagsvis inntil 5 fartøy, og at konsentrasjonsbestemmelsene vurdering av eierandeler gis tilsvarende anvendelse.

Utvalget vil peke på at utviklingen innen andre fartøygrupper kan gjøre det aktuelt å innføre slike bestemmelser også for flere grupper. For eksempel i industritrålgruppen hvor det pågår en omstrukturering i påvente av innføring av enhetskvoteordning. Utvalget foreslår at utviklingen følges nøye og at konsentrasjonsbestemmelser kan gjøres gjeldende også for andre grupper ved behov.

11.6.2 Forslag til tiltak

Det fremgår av bestemmelsene både for torsketrål og ringnot, at de skal gjelde som «hovedregel». Slik disse bestemmelsene er formulert, legger de opp til unødvendig usikkerhet om hvor fast myndighetene i praksis vil stå på dem. Utvalget mener derfor at ordlyden «skal gjelde som hovedregel», bør endres. I dette ligger det selvsagt ikke at bestemmelsene ikke skal kunne endres. Men slike endringer bør forutsette en formell prosedyre som forutsatt for endringer av forskrifter, jfr for øvrig siste avsnitt nedenfor.

Bestemmelser om konsentrasjon for torsketrål og ringnot er som nevnt over fastsatt ved instruks fra departementet. Dette gjelder viktige spørsmål av stor interesse for hele næringen. Utvalget mener at slike spørsmål normalt bør reguleres i forskrifts form. En vil derfor anbefale at innholdet i instruksene av 24. juni 1999 og 21. desember 2000, blir fastsatt som forskrift.

12 Ordningen med leveringsvilkår

12.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere erfaringene med bruk av leveringsvilkår som virkemiddel ved dispensasjonssaker. Ordningen med leveringsvilkår er omstridt og berører viktige samfunnsinteresser og setter vesentlige rammer for næringsutøvelsen for de aktørene det gjelder.

Utvalget vil gi en beskrivelse av ordningen med leveringsvilkår. En vil behandle leveringsvilkår i sin alminnelighet, og ikke bare når leveringsvilkår er fastsatt i forbindelse med dispensasjoner fra deltakerloven. Videre behandles fartøyenes og industriens lønnsomhet. På basis av dette vil utvalget vurdere problemområder i forbindelse med ordningen. Avslutningsvis vil utvalget vurdere tilpasninger av dagens ordning med leveringsvilkår.

12.2 Historikk

12.2.1 Eierforhold og leveringsvilkår

Oppbyggingen av ferskfisktrålerflåten skjedde parallelt med etableringen av frossenfiletindustrien på 1960-tallet. Ferskfisktrålerne skulle sørge for jevn og sikker råstofftilførsel av torsk, noe som kystflåten ikke kunne sikre. Konsesjoner for ferskfisktrålere ble derfor tildelt rederier som hadde tilknytning til filetanlegg. Senere er tilknytningen mellom rederi og filetindustri i noen tilfeller blitt svekket. Dette førte til at myndighetene påla trålerne leveringsplikt til bestemte steder og regioner. Etter hvert er også rundfrysetrålere og enkelte småtrålere hvor filetindustrien har hatt eierinteresser, blitt pålagt leveringsvilkår.

En oversikt utarbeidet av Fiskeridirektoratets regionkontorer i 1999 viser at 40 ferskfisktrålere og rundfrysetrålere var pålagt leveringsvilkår.

Også enkelte reketrålere er pålagt leveringsvilkår.

I praksis har innføring av leveringsvilkår skjedd ved eierskifter, og i de fleste tilfelle når konsesjonen opprinnelig ble gitt for å sikre råstofftilførselen til en foredlingsbedrift. Leveringsvilkår er blitt pålagt når følgende forhold har vært til stede:

1. Ved dispensasjon fra lovens krav om å være aktiv fisker.

2. Når konsesjon til en ferskfisktråler er gitt etter en distriktsmessig prioritering. Hjemmelen har her vært formålsparagrafen (§ 1-1) i trålforskriften av 12. desember 1986.

3. Når det har foreligget flere aktuelle kjøpere og en av disse har akseptert leveringsplikt.

I en kort periode på 1990-tallet ble leveringsvilkår fjernet for fartøyer som ble solgt fra industrien til aktive fiskere. En gikk så tilbake til den gamle ordningen at leveringsvilkår til et fartøy skulle bestå uansett eiermessig tilknytning.

12.2.2 Utviklingstrekk i torskefisksektoren

De siste 10-20 årene har det funnet sted en vesentlig nedbygging av kapasitet i fiskeindustrien ved at antall enkeltanlegg er redusert. I Råfisklagets distrikt (Finnmark til og med Nord-Møre) har antall bedrifter således gått ned fra 400 i 1985 til 284 i 2001 2 . For de gjenværende selskap har det imidlertid skjedd en økning i totalt produksjonsvolum, bedring i kapasitetsutnyttelsen og omsetning. Dette har likevel ikke medført en tilfredsstillende lønnsomhet i industrien.

Nye eierstrukturer har vokst fram, og spesielt innen filetindustrien har det skjedd en konsentrasjon av eierinteressene. Større konsern er blitt vanlig. Disse eier gjerne foredlingsanlegg på flere steder og i flere fylker. Konsernene eier gjerne 5-8 trålere hvor eierskapet er organisert i egne rederier.

Videre har flere av de gamle ferskfisktrålerne fått installert fryseanlegg. Hvordan fisk omsettes har endret seg ved økt bruk av auksjoner. I større grad enn tidligere omsettes fangstene over minstepris. Dette gjelder også fangster som er underlagt leveringsplikt.

Når det gjelder markedene hvor fisken avsettes, er tendensen økte kjededannelser og konsentrasjon i detaljhandelen. Fiskeindustriens kunder er i dag i økende grad større matvarekjeder, som krever leveransesikkerhet for store kvanta. Dette gir en særegen situasjon i Norge hvor vi har mange små og mellomstore bedrifter som skal forholde seg til store aktører på markedssiden. Utfordringene for norsk fiskeindustri synes store med hensyn til å utvikle strategier for samarbeid og logistikk.

Næringen er de senere år blitt underlagt nye rammebetingelser. Internasjonalt bidrar handelspolitisk samarbeid og ny teknologi til nedbygging av handelshindre og friere kapitalstrømmer. Konkurransevridende statsstøtte søkes avviklet. Denne utviklingen gir større muligheter på markedene, men samtidig skjerpes også den internasjonale konkurransen.

De siste 10 års liberalisering av samfunnsøkonomien kan forstås på bakgrunn av den økte globaliseringen. Da veksten i økonomien flatet ut på 1970-tallet, lette en etter årsaker i bruk av virkemidler. En fant symptomer på liten fleksibilitet og omstillingsevne og tilsvarende lavere lønnsomhet på områder i økonomien hvor en hadde forventet bedre resultat. Dette skapte rom for en økt markedstenkning og en fokuserte i økende grad på delmål i samfunnsplanleggingen som fleksibilitet og lønnsomhet. Således fant det sted en liberalisering på flere av samfunnets områder som bankvesenet, energisektoren og mediasektoren.

Virkemidler anvendt i fiskerinæringen har, jf. kapittel 4.1, i stor grad hatt distriktspolitiske målsettinger som bosetting og sysselsetting som overordnede mål. I fiskerisektoren har debatten dreid seg mye om virkemidlene i råfiskloven og deltakerloven. Hver av lovene med sin historiske begrunnelse, har i all hovedsak forblitt uendret. Ved at lovene berører sentrale forhold som prisdanning, konkurranseforhold, eierskap til driftsmidler og adgang til fisketillatelser, styres samfunnsutviklingen med de distriktsmessige aspekter i større grad enn om lovgivningen var liberalisert.

Ordningen med leveringsvilkår kan i tråd med ovennevnte, sies å ha et planøkonomisk element. Ved denne ordningen styres råstoff til distrikter som i en frikonkurranse-situasjon ville opplevd en økt usikkerhet om råstofforsyningen. Markedsprisen ville i så fall ha «dirigert» råstoffet til den part som har høyest betalingsvilje. Oppheves eller endres ordningen vil dette ha betydning for konkurransesituasjonen og den regionale omsetning av råstoff.

12.3 Hvordan er leveringsvilkårene utformet?

Hovedsakelig inneholder fartøyenes leveringsvilkår krav om følgende:

1. Hvor mye av fangsten som skal leveres.

2. Hvor fangsten skal leveres.

3. I hvilken tilstand skal fangsten leveres og om den skal bearbeides på anlegg.

I noen tilfelle er det bestemt at leveringsforpliktelsen kan oppfylles av andre fartøy i samme eierselskap.

Vilkårene er formulert for de ulike fartøyene på forskjellige måter. Vilkårene er altså i liten grad standardisert. Totalt var det 49 torsketrålere med leveringsplikt i 1999.

1. Om hvor mye av fangsten som skal leveres

For 19 av 49 fartøy er det spesifisert at all fangst skal leveres. For 22 av fartøyene er det ikke spesifisert hvor mye av fangsten som skal leveres, men kun angitt for eksempel at: «Råstoffet skal leveres til . . .» eller vilkåret er formulert slik: «Det skal leveres til . . .». Selv om formuleringene for disse 22 ikke er helt klare, synes forutsetningen å være at all fangst skal være underlagt leveringsforpliktelsen. For 4 fartøy er det spesifisert at kun torskefangster eller fangster av torsk, sei og hyse skal leveres. For 2 av fartøyene er det i vilkårene spesifisert at fangsten i «hovedsak skal leveres til . . .». Endelig skal for 2 fartøy kun 1/6 av fangsten leveres.

2. Om hvor fangsten skal leveres

For 17 av fartøyene er det i vilkårene spesifisert at fangsten skal leveres til ett anlegg. For 6 fartøy gjelder vilkåret ett eller flere spesifiserte anlegg. 10 fartøy har leveringsplikt til by eller sted, tilsvarende har 15 fartøy leveringsplikt til et større område (kommune, del av fylke eller Lofoten), og endelig er vilkåret for ett fartøy spesifisert på fylke.

3. Om fangsten skal leveres ubearbeidet for foredling på anlegg

For 18 fartøy kreves det at fangsten skal «leveres ubearbeidet for foredling på anlegg». For 3 fartøy kreves det at fangsten kun skal leveres ubearbeidet (men inneholder ikke krav om bearbeiding). 12 av fartøyene har vilkår at fangsten skal bearbeides (men ikke at den skal leveres ubearbeidet). For 7 av fartøyene er det ikke formulert noen krav om bearbeiding. For 9 fartøy er det i undersøkelsen ikke opplyst hvilke vilkår disse har.

12.4 I hvilken grad overholdes leveringsvilkårene?

Fiskeridirektoratets regionkontorer i Finnmark, Troms, Nordland og Møre og Romsdal har gjennomført undersøkelser om i hvilken grad leveringsvilkårene er blitt overholdt. Undersøkelsene ble gjennomført for året 1999.

Finnmark

Av de 28 fartøyene med ulike former for torsketrålkonsesjon som i 1999 var registrert i Finnmark, var 16 fartøy pålagt å levere råstoff i fylket. Etter 1999 er 5 fartøy tilhørende anlegg i Hammerfest også pålagt leveringsplikt til byen. En av fylkets trålere har leveringsplikt til Nord-Norge. I tillegg hadde 3 fartøy registrert utenfor fylket leveringsplikt til Finnmark. I henhold til rapport av 7. april 2000 fra Fiskeridirektoratet Region Finnmark er det fem hovedkategorier leveringsvilkår:

1. Til et bestemt sted, alternativt i Øst-Finnmark (7)

2. Til et bestemt sted (5)

3. Til flere angitte steder (4)

4. Til Øst-Finnmark (2)

5. Til Finnmark (1)

Regionkontoret konkluderte med at 49 % av fangstene ble levert til kjøpere utenom fylket, noe som var i strid med vilkårene.

Troms

Av rapport av 19. april 2000 fra Fiskeridirektoratet Region Troms framgår det at fylket i 1999 hadde 25 fartøy med torsketråltillatelse. Av disse har 9 trålere leveringsplikt, der det niende fartøyet har privatrettslig avtale om levering av fangsten. Disse er stortrålere med kvotefaktor lik 1,00. De resterende 16 småtrålere og trålere med ubegrenset tråltillatelse har 0,33 i kvotefaktor og disse er ikke underlagt leveringsforpliktelse. Konklusjonen på undersøkelsen er at samtlige fartøy med leveringsforpliktelser til nærmere angitte bedrifter eller innen gitt kommune i Troms overholdt dem. Ett fartøy som har leveringsvilkår knyttet til Øst-Finnmark, overholdt ikke forpliktelsene i 1999.

Nordland

Av rapporten av 25. april 2000 fra Fiskeridirektoratet Region Nordland framgår det at fylket har 24 større torsketrålere og av disse har 16 leveringsvilkår, hovedsakelig om at fangstene skal leveres i registreringskommunen eller fordelt på bestemte anlegg. For 15 av trålerene konkluderes det med at leveringsvilkårene ikke oppleves som problematisk for noen av partene. Ett fartøy leverer omtrent ikke til den kommunen som leveringsforpliktelsen gjelder for. Det er opplyst at dette var fordi vedkommende anlegg ikke ville betale til gjeldende markedspris.

Møre og Romsdal

I 1999 var ett fartøy registrert i Møre og Romsdal med leveringsplikt, som leverte fangstene til anlegg i Finnmark. Det var eiermessig tilknytning mellom fartøy og anlegg. Fartøyet er i dag flyttet tilbake til Finnmark og leverer til anlegg i konsernet.

Oppsummering og vurdering

Det fremgår av regiondirektørenes vurderinger at leveringsvilkårene stort sett etterleves, bortsett fra i Finnmark. Men Finnmark synes å ha lagt en strengere mal til grunn for sin vurdering. På den annen side er det, særlig for Nordland, enkelttilfeller der mandatet er tolket slik at vilkårene er etterlevd, så lenge praktiseringen av ordningen ikke er omstridt. Formelt foreligger det brudd på leveringsvilkår når vilkårene ikke er oppfylt. Når leveringsforpliktelser har vært oppfylt i varierende grad, henger det også sammen med industriens behov. Filetindustrien kan ikke alltid benytte alle fiskestørrelser og hele artssammensetningen i fangsten til en tråler. Dertil driver fartøyene tidvis fiske langt fra filetbedriftene, for eksempel seifiske utenfor Møre og i Nordsjøen. Å transportere sei fra disse fiskefeltene til Nord-Norge for produksjon vil være lite hensiktsmessig, i hvert fall for rene ferskfisktrålere hvor fangsten lagres fersk, iset i kasser.

Manglende oppfylling av leveringsforpliktelsen har ikke alltid medført manglende råstofftilførsel. Industrien har hatt alternative råstoffkilder, de siste årene i første rekke ved forsyninger fra russiske trålere. Når leveranser fra russiske trålere reduseres, vil ordningen med leveringsforpliktelse få økt betydning.

For mange av aktørene synes det å være uklart om en leveringsforpliktelse innebærer å levere til markedspris eller lavere.

12.5 Spørsmålet om lønnsomhet

Leveringsplikten reiser ulike problemstillinger. På den ene siden skal myndighetene gjennom ordningen ivareta en distrikts- og bosettingspolitikk ved å sikre regioner eller enkeltsteder råstoff. På den andre siden er fartøy avhengige av bedriftsøkonomisk lønnsomme vilkår.

Leveringsplikten tilgodeser foredlingsanlegg ved at disse får rett til å motta leveranser av råstoff uten å måtte delta i en ordinær konkurranse med andre kjøpere. Fartøy og rederi som er omfattet av ordningen er pålagt en klar begrensning med hensyn til å kunne planlegge drift av fartøy ut fra vanlige bedriftsøkonomiske vilkår. Eierskapet til fartøyene er av betydning for hvordan problemene oppleves. Hvis trålerne og anlegget har samme eier, vil det redusere konfliktmulighetene.

12.5.1 Lønnsomhet for samfunnet?

Begrepet samfunnsøkonomisk lønnsomhet har bare relevans dersom de enkelte bedrifter/enheter oppfattes som deler av en større helhet - et samfunn - hvor det er av interesse å vurdere hva som er fordelaktig ut fra en videre synsvinkel enn den enkelte bedrift.

Avgrensningen av samfunnet er prinsipielt viktig, bl.a. fordi alle medlemmene av et gitt samfunn skal/bør behandles likt, det vil si at de som utgangspunkt skal ha tilsvarende rettigheter og plikter. I Norge er det politisk enighet om at naturressursene olje og gass tilhører hele samfunnet, dvs. at alle nordmenn i nåværende og framtidige generasjoner har rett til en del av verdiskapingen som realiseres i disse næringene. Dette gjelder også for fisk, men her er det i tillegg enighet om at kystdistriktenes interesser i særlig grad skal ivaretas.

Fiskeriforvaltning basert på omsettelige kvoter, konsesjoner eller andre fisketillatelser vil gi løsninger som avhenger av bl.a. hvilket samfunn som er tillatt som omsetningsområde. Avgjørende vil det også være om fisketillatelsene deles ut gratis eller mot betaling. Det som er godt for Norge, er ikke nødvendigvis godt for alle landsdeler. Og det som er godt for en landsdel, er ikke nødvendigvis godt for en liten fjordkommune.

Målsettinger basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet har i fiskeriøkonomisk politikk vært konkretisert omlag som at:

1. den reelle lønnsevnen i fiskerinæringen skal økes;

2. ressursgrunnlaget skal vernes;

3. bosettingsmønsteret skal i hovedsak opprettholdes; og

4. næringen skal ha trygge og gode arbeidsplasser.

Målsetting (2) er egentlig knyttet til de biologiske restriksjoner som fiskeriene er underlagt. Denne ivaretas ved bl.a. bruk av totalkvoter, konsesjoner, maskevidde bestemmelser og lukking av felt med mye småfisk. Målsetting (3) er knyttet til ivaretagelsen av interessene til regionale og lokale samfunn innen det norske stor samfunnet. Denne målsettingen bryter i noen grad med synet om at naturressursen fisk skal komme hele samfunnet til gode. Det er erkjent at fiskeriene har en grunnleggende betydning for bosettingen langs store deler av kysten. Det vil her ofte ikke være mulighet for andre basisnæringer. Det er derfor alminnelig enighet om at fiskeressursene særlig skal utnyttes til fordel for kystsamfunnene.

12.5.2 Lønnsomhet for næringsutøver - hvem tilfaller verdiskapingen?

Torsketrålere

Generelt sett vil det være slik at jo flere og strengere vilkår et fiskefartøy er pålagt, dess mer vil det påvirke fartøyets lønnsomhet negativt. Dette fører igjen til at markedsverdi for fartøy og konsesjon reduseres.

Utvalget har fått laget en fremstilling som sammenligner oppnådde priser og lønnsomhet for ferskfisk- og rundfrysetrålere med og uten leveringsplikt. Disse er hentet fra en utredning professor Ola Flåten ved Norges fiskerihøgskole (Universitetet i Tromsø) har foretatt for utvalget om ordningen med leveringsvilkår.

I undersøkelsen er fartøyene gruppert som følger 3 :

Gruppe A (9/8). Trålere med leveringsvilkår og som overholdt disse.

Gruppe B (9/9). Trålere med leveringsvilkår som ikke er overholdt.

Gruppe C (9/7). Trålere som ikke hadde leveringsvilkår.

Gruppe D (27/24). Alle trålere i forannevnte grupper.

Tallene i figur 12.1og 12.2fra undersøkelsen bekrefter at torsketrålere med leveringsvilkår oppnår en gjennomsnittlig lavere førstehåndspris og har lavere lønnsomhet enn torsketrålere uten slike og torsketrålere som bryter vilkårene.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Integrerte selskap

For slike selskap kan det være en tendens til at fortjeneste i den totale virksomheten i større grad tas ut på landanleggets hånd enn på trålernes. Dette har sammenheng med avlønningssystemet for mannskapet som har sine inntekter knyttet til brutto fangstverdi. Se for øvrig figur 12.3. På lengre sikt derimot må det legges til grunn at lottsatser og andre elementer i avlønningen vil bli justert i samsvar med forholdene på alternative deler av arbeidsmarkedet (se samme figur og senere kommentarer).

Kilde: Fiskeridirektoratet

Det kan stilles spørsmål om i hvilken grad leveringsvilkår påvirker verdiskapingen for fiske og foredling totalt sett, eller bare fordelingen mellom disse. I samfunnsøkonomisk sammenheng måles verdiskaping vanligvis ved bruttonasjonalprodukt (BNP). BNP tilsvarer summen av verdiskapingen i alle bedrifter og offentlig virksomhet i landet. Bruttoproduktet er således verdiskapingen til fordeling mellom arbeidskraft og kapital. Isolert sett vil en høgre fiskepris på førstehånd på kort sikt føre til større bruttoprodukt i fiske og lavere bruttoprodukt i foredling og omsetning. En lavere førstehåndspris fører til det motsatte. Slik sett blir ikke det samlede bruttoproduktet for fiske og foredling påvirket, men fordelingen mellom de to sektorene og mellom fartøy, eier og mannskap påvirkes av endring i førstehåndsprisen. Dette kan også ha betydning for den geografiske fordeling av verdiskapingen.

En friere konkurranse i omsetning av råstoff, vil isolert sett gi en høyere råstoffpris, som kommer fartøyets eier til gode. I tilfeller der konsern eier fartøy og anlegg, vil konkurranse om mannskap og konserninterne forhold avgjøre fordelingen av fangstverdien.

Foredlingsanlegg tilgodesett med leveringsplikt

Driftsundersøkelsen i fiskeindustrien - oppsummering av inntjening og lønnsomhet i 2000 viser at avkastning på totalkapital for alle år i perioden 1994-2000 var mindre i fiskeindustrien enn i fiskeflåten 4 . For året 2000 var det imidlertid omlag samme lønnsomhet i de to sektorene målt på denne måten. Undersøkelsen viser også at fylkesvis går det stort sett dårligere i Finnmark enn i Troms og Nordland. Siden råstoffkostnadene utgjør omlag 3/4æ av driftskostnadene i fiskeindustrien (konsumfisk) sett under ett, er det klart at driftsresultatet på kort sikt påvirkes vesentlig av råstoffprisen. På lengre sikt har ledelsens evne til tilpasning til varierende råstofftilgang, valg av produktsammensetning og dens investeringsbeslutninger også stor betydning for resultatet.

Fiskeriforskning ved Universitetet i Tromsø utførte for noen år siden en studie av vertikal integrasjon i fiskeindustrien 5 . En av konklusjonene var at de bedrifter som hadde egne fartøy ikke var påviselig mer lønnsomme enn bedrifter uten egne fartøy. Forklaringene som forfatterne gir er blant annet:

«. . . en viktig årsak til at vertikalt integrerte bedrifter med fartøy ikke har bedre lønnsomhet enn bedrifter uten fartøy er at de ikke klarer å kompensere for den økte kapitalen som trengs. En annen forklaring er at ulike ledd i verdikjeden krever ulik kompetanse som er vanskelig å koordinere innenfor et vertikalt konsept. Det gjør det vanskelig å realisere gevinster av vertikal integrering, og dette samsvarer godt med empiriske studier i andre bransjer.»

Undersøkelsene bekrefter at fiskeindustri som er tilgodesett med leveringsvilkår har en kostnadsmessig fordel. Dette har sammenheng med at råstoffprisen utgjør så mye som ca. æ av driftskostnadene. Hvordan dette slår ut for konsern med eiermessig integrasjon mellom fartøy og tilgodesett anlegg, er avhengig av kapitalkostnadene som er knyttet til fartøyene. Eiere som har kjøpt fartøy med konsesjon, vil her ha en høyere kapitalkostnad enn eiere som har fått konsesjonen gratis. Når noen aktører er tilgodesett, vil det diskriminere andre og følgelig hemme konkurransen.

Filetindustrien har en presset lønnsomhet. Dette er noe av bakgrunnen for at fartøy er pålagt leveringsplikt, og at prisene ved levering ikke ligger i øvre del av prissjiktet. I den grad filetindustrien har en uheldig struktur, vil leveringsplikten på sikt ikke løse slike problemer. Ordninger for å hjelpe en industri, vil vanligvis forsvares i den grad det skjer som overgangsordninger og er begrenset i tid. En kan for eksempel tenke seg at de internasjonale markedsforhold endrer seg på sikt og at produktiviteten kan økes på hjemmebane. Eksempel på førstnevnte kan være at lavkostnadsland vi møter hard konkurranse fra idag, på sikt realiserer økte produksjonskostnader ved at lønninger og priser stiger. Hjemlig produktivitet kan tenkes å forbedres ved å automatisere større deler av produksjonen og øke produksjonskapasiteten i enkeltbedrifter og selskap.

12.6 Drøftelse av vilkårenes innhold

Det er enkelte problemområder i forbindelse med ordningen med leveringsvilkår. En presset lønnsomhet vil naturlig forstørre konfliktpotensialet angående de forholdene som aktørene anser som vesentlige. Kjerneområdene her er pris, andel av fangst som skal omfattes av plikten, hvor fangsten skal leveres og hvorvidt fangsten skal leveres ubearbeidet og foredles i sin helhet på anlegg. En vil i de følgende avsnitt beskrive de enkelte forholdene nærmere.

12.6.1 Pris

Myndighetene har ikke tatt stilling til hvordan prisen på fisken skal avgjøres. Det er overlatt til partene å finne en ordning. I noen få tilfeller er det eksplisitt formulert i leveringsvilkårene at partene sammen kan fastsette pris, men ikke hvordan.

Pris vil bli oppfattet som et problem særlig hvis det ikke er eiermessig tilknytning mellom fartøy og anlegg. I noen tilfeller vil det være klart motstridende interesser når det gjelder prisspørsmålet.

Som tidligere nevnt kan prisen være et problem også internt i vertikalt integrerte selskap, hvis det er fravær av konkurranse om mannskap. I så fall kan det tenkes at det etableres en internpris på råstoffet som er i disfavør av mannskap. Foretatt undersøkelse tyder på at konkurranse om arbeidskraften presser lotten oppover, også for fartøyer med eiermessig tilknytning til anlegg. (Se figur 12.1og 12.3).

Markedsforhold og prisfastsetting

Historisk sett har førstehåndsprisen i Norge i noen grad blitt bestemt i et nasjonalt marked der legal og økonomisk markedsmakt har vært medvirkende for bestemmelse av prisnivået. Teknologiske endringer i fiske, produksjon og logistikk, samt endringer i det internasjonale handelsregimet, har imidlertid medført at også råfisk, herunder rundfrossen fisk, er i ferd med å bli en internasjonal handelsvare med internasjonalt bestemte priser. Fortsatt har likevel nasjonale, institusjonelle og markedsmessige forhold stor betydning for førstehåndsprisene for fisk (se Trondsen m.fl., 2002 for en sammenligning mellom Skottland, Island og Norge 6 ).

I samsvar med råfiskloven fastsettes minsteprisene i forhandlinger mellom salgslagene og FHL. I praksis greier imidlertid særlig større fartøy å få priser som i gjennomsnitt ligger over minstepris. Se for øvrig figur 12.1som viser at fartøy som overholder leveringsvilkårene gjennomsnittlig realiserer en lavere førstehåndspris på fangsten.

Mange oppfatter spørsmålet om hvorvidt kjernen i leveringsvilkår i praksis er at fisken skal leveres til en pris under markedsprisen i området, som sentralt. Nedre prisleie vil være minsteprisen som salgslaget gjennom forhandlinger fastsetter for vedkommende distrikt. For de industrianlegg som får kjøpt fisk til noe under markedspris, vil dette gi positiv effekt på totalproduksjon og lønnsomhet.

For et anlegg som har en ugunstig beliggenhet (sett i forhold til fartøyets drift) kan det tenkes at anlegget må by over markedspris for å få en tilsvarende leveranse i en situasjon der anlegget konkurrerer med andre.

Om balansen i forhandlingssituasjonen

En del av kritikken mot ordningen har, som nevnt, vært rettet mot prisspørsmålet. Dette er først og fremst aktuelt når det ikke er eiermessig tilknytning mellom fartøy og tilgodesette anlegg. Hvis det som følge av leveringsplikten ikke er konkurranse om kjøp av fisken, blir det en ubalanse i forhandlingssituasjonen til fordel for anlegget.

Det kan tenkes flere tiltak som vil redusere usikkerheten og en eventuell ubalanse. En kan tenke seg retningslinjer for hvordan prisen skal fastsettes, og tiltak som kan bedre balansen i forhandlingssituasjonen. I en dom av 13.3.2002 fra Sunnmøre Tingrett (dommen er anket) ble det fastsatt slike retningslinjer for partene i saken. Her skulle prisen fastsettes på basis av de tre siste måneders gjennomsnitt i Råfisklagets to nordligste distrikter. En annen måte er å balansere forhandlingssituasjonen ved å fastsette plikter også for mottaker og tilsvarende økte rettigheter for fartøy. Dette kan en gjøre og samtidig beholde leveringsplikten i sin mest spesifiserte form, for eksempel til et konkret anlegg. Et tredje alternativ er å bedre forhandlingsbalansen ved å endre leveringsplikt fra anlegg til større regioner der fartøyet gir utbud på fangsten til alle anlegg innenfor en region. Skulle leveringsplikten fortsatt ha et element av «råstoff-sikkerhet», måtte imidlertid det opprinnelig tilgodesette anlegg få førsterett til å gå inn på øverste bud. En ville da normalt kunne forvente at fartøyet oppnår en høyere pris. Imidlertid vil bildet være avhengige av eierforhold i området. I tilfellet Øst-Finnmark er det for eksempel to store eierkonstellasjoner, som eier om lag halvparten hver av trålere med leveringsplikt. Hvordan en slik ordning med priskonkurranse vil fungere med få eiere er det vanskelig å vurdere, uten å foreta nærmere undersøkelser.

12.6.2 Hvor mye av fangsten skal omfattes?

Som beskrevet tidligere i kapittelet, varierer formuleringene i leveringsvilkårene også med hensyn til hvilken del av fangsten som skal omfattes. Men i de aller fleste tilfellene er det myndighetenes forutsetning at hele fangsten til tråleren skal leveres. Et slikt krav vil i en del tilfelle være for strengt og lite hensiktsmessig. Det må også tas hensyn til at det vil være vanskelig å håndheve vilkår som er for strengt formulert.

Det vil være spørsmål om flere arter enn torsk og hyse skal omfattes. Å utelukke sei fra ordningen, vil innebære en tilpasning til dagens praksis.

Det har vært reist kritikk mot leveringsvilkår som krever at fisk som tas i Nordsjøen må leveres i Nord-Norge. Det er også spørsmål om hvorvidt leveringsplikt for reker skal omfatte fangster i fjerne farvann som Canada og Grønland.

Det forhold at også bifangster omfattes av leveringsplikten, kan skape problemer. I uerfisket vil det bli en del bifangster av torsk, hyse og sei. Dette kan i enkelte tilfeller innebære større transportavstander.

Alle de nevnte hensynene tilsier at det ikke bør kreves at alle fangstene 100 % skal være omfattet av leveringsforpliktelsene.

12.6.3 Hvor og hvordan skal fangsten leveres?

Vilkårene varierer også med hensyn til hvor fangsten skal leveres (til spesifisert(e) anlegg, by eller landingssted, kommune eller region). Det er også et spørsmål hvorvidt fangsten skal losses fysisk av fartøyet på leveringsstedet, eller om det er tilstrekkelig å besørge at leveransen fysisk transporteres dit.

Sett fra fartøyets side vil landing av råstoff, i tillegg til prisspørsmålet, også være avhengig av hvor det er mest hensiktsmessig for rederiet å «snu turen». Det avhenger av rederiets adresse, mannskapets hjemsted, bunkringsmuligheter, kjøp av varer og tjenester, hvor det er slipp og verksted osv. Anlegg på mindre steder hvor slike tilbud er dårlige, vil tape i konkurranse i forhold til mer sentralt beliggende anlegg. For å kompensere for slike ulemper vil trolig rederier generelt kreve en høyere råstoffpris. Må fartøy gå langt, vil en også generelt kreve dekket ekstra døgnrater som påløper. Eiermessig kontroll over fartøyer, vil redusere slike problemer.

Sett fra lokalsamfunnets side, vil det i tillegg til lokale ringvirkninger av bearbeiding av fangstene på landanlegg, også komme ringvirkninger av drift og vedlikehold av fartøy, samt av lokal etterspørsel som mannskapets inntekter genererer. Praksis viser at mannskap, inklusive offiserer, hovedsakelig kommer fra fartøyets hjemtrakter eller leveringsområde dersom sistnevnte er stabilt. Det gjelder også vedlikehold av fartøy og redskap i den grad de nødvendige tjenester er tilgjengelig i et av områdene. Se for øvrig figur 12.3.

12.6.4 Ubearbeidet fangst for foredling?

Som nevnt er vilkårene for i hvilken tilstand fangsten skal leveres og om den skal bearbeides, ikke standardisert. Det vil her være grunn til å gå gjennom vilkårene for de ulike trålerne, en for en, for å se om det er behov for en presisering.

Dette gjelder også når det ikke er sagt noe klart om det i vilkårene. Om fangsten leveres rund eller sløyd og hodekappet, må fra anleggets side være avhengig av dets utstyrspark. Men skal ordningen ha en mening, må fangsten kunne benyttes til foredling på de(t) aktuelle anlegg. Selskap med foredlingsanlegg som eier fartøy underlagt leveringsvilkår, må kunne dokumentere at det driver videreforedling av fisk på regulær basis.

At prinsippet bør være at fangstene leveres for foredling ved anleggene, behøver ikke nødvendigvis å forhindre at et anlegg kan videreselge deler av fangsten. Dette kan fremme spesialisering i produksjonen, som er en viktig konkurransefaktor. For eksempel kan dette fremme at anlegg innenfor en region spesialiserer seg i større grad på ulike størrelser og produkter. Et hensyn som taler imot at et anlegg får adgang til å videreselge en del av fangsten, er at det kan være vanskelig i praksis å sette en slik grense, og å kontrollere at den blir etterlevd.

12.7 Vurdering og forslag til tiltak

Et hovedhensyn for leveringsvilkår er at industrien får jevn og tilstrekkelig råstofftilførsel til å holde virksomheten i gang. Endringer i dagens leveringsvilkår vil imidlertid skape rom for strukturelle endringer i industrien. Et annet viktig hensyn er at rederiene trenger en viss frihet med hensyn til driften av fartøyet. Videre må det tas hensyn til at anlegget må planlegge driften. For eksempel vil det ikke være aktuelt for en bedrift å motta hele årsfangsten fra en tråler i løpet av kort tid. Det vil også forekomme perioder når anlegget ikke ønsker å motta fisk fra fartøyer med leveringsplikt. Dette kan skyldes god tilgang på kystfisk under sesongfiskerier, leveranse fra andre norske eller utenlandske trålere eller stenging på grunn av ferieavvikling. Det er derfor viktig å finne rasjonelle ordninger som er tilfredsstillende og hensiktsmessige både for selger og kjøper.

Vinnerne blir særlig dagens fartøyeiere, som i all hovedsak er industrien selv, dersom leveringsvilkårene mykes opp. På lengre sikt er det trolig at den økte konsesjonsverdien som en slik friere fartøytilpasning innebærer, kapitaliseres i regnskapet sammen med fartøyet. Den samfunnsøkonomiske verdi som fisket kan skape utover vanlig belønning til arbeid og kapital, såkalt grunnrente, kan derfor fortsatt forbli usynlig i de vanlige bedriftsøkonomiske regnskap, slik som drøftet foran. De som kjøper fartøy med konsesjon og kvote må regne med å betale for de forventede verdier i framtidig fiske og vil således måtte dekke ekstra renter og avkastning på investert kapital.

Er lønnsomheten for dårlig i filetindustri som eier trålere, vil dette i sin ytterste konsekvens kunne føre til at filetindustri nedlegges, eventuelt at det legges om til mindre arbeidskrevende produksjon, for eksempel saltfisk eller pakking av ferskfisk, eller man fortsetter utelukkende med tråldrift.

Et av formålene med deltakerloven er at utnyttelsen av fiskeressursene kommer befolkningen i kystdistriktene til gode. Dette er bakgrunnen for fastsettingen av leveringsvilkår. Utvalget mener at leveringsvilkår fortsatt har berettigelse. Men dette forhindrer ikke at det innføres større fleksibilitet i ordningene. Det at råstoffordelingen i større grad kan omsettes til de konkurransedyktige anlegg og selskap, må antas å sikre bærekraftige enheter i fiskerinæringen.

I dag er alle leveringsvilkårene inntatt i enkeltvedtak som gjelder de ulike berørte trålerne. Det er ikke fastsatt noen fellesbestemmelser ved forskrift som regulerer leveringsplikten nærmere.

Utvalgets forslag egner seg for fastsetting i en forskrift om leveringsvilkår. Dette forhindrer ikke at dersom særlige forhold gjør seg gjeldende, kan noen av kravene tilpasses for den enkelte tråler. Hovedprinsippet i forslaget om at det skal være en viss konkurranse mellom flere foredlingsanlegg, kan eventuelt fastsettes i en forskrift. I tillegg kan det eventuelt fastsettes nærmere krav angående enkelte anlegg ved enkeltvedtak for de berørte trålerne.

Utvalget går inn for at fylke skal være området for leveringsplikten. En går videre inn for at det er fangster av torsk og hyse nord for 62°N som omfattes. Dette området vil være sammenfallende med det viktigste geografiske skillet for fiskerireguleringene. Henholdsvis 80 % og 60 % av torsk og hyse av fartøyets årsfangster bør omfattes av leveringsvilkåret. Utvalget foreslår at utbudsprisen skal være markedspris som skal tilsvare gjennomsnittlig oppnådd pris for tilsvarende fisk (fersk eller fryst) på auksjon eller eventuelt ved annen omsetning de siste fire uker før salget finner sted. Hvis ingen anlegg i fylket tilbyr en slik pris, bør råstoffet kunne tilbys på det åpne markedet. Slike fangster bør regnes av den delen av fartøyets kvote som er underlagt leveringsplikten.

Leveringene må skje til foredling ved anlegg. Det kan ikke kreves at hver levering skal kunne spores gjennom anlegget. Men anleggene må kunne dokumentere at deres produksjon av torskefisk på helårsbasis står i forhold til de fangstene som er levert fra trålere med leveringsplikt.

Det vises til forslag om endring i ordningen i kapittel 17, «Forslag til endring i leveringsvilkår».

13 Når selskap eier fiskefartøy

13.1 Eierskifte i selskap

Eierskifte i børsnoterte selskap reiser særlige spørsmål. Dette gjelder eierbegrensningene for selskap som eier fiskefartøy og i saksbehandlingen ved omsetning av aksjer i slike selskap. Et klart problem ligger i dagens bestemmelse i deltakerloven om at eierendringer i selskap skal forhåndsgodkjennes av myndighetene, noe som i praksis er vanskelig for selskap med mange aksjonærer. Dette gjelder også for selskaper som ønsker å børsnoteres.

13.1.1 Saksbehandlingspraksis

Deltakerloven krever at enhver overdragelse av aksjer skal godkjennes på forhånd av departementet. Men i praksis har myndighetene lagt til grunn at det for børsnoterte selskap som har dispensasjon til å eie fiskefartøy, er nok med kvartalsvise meldinger om aksjeoverdragelser.

Eierskifter i selskap blir etter loven saksbehandlet som søknader om ny ervervstillatelse. Saksbehandlingen kan være omfattende og har i enkelttilfeller tatt forholdsvis lang tid.

13.1.2 Vurdering

Dagens saksbehandlingspraksis vurderes til å være lite hensiktsmessig.

I første rekke gjelder dette lovens krav om forhåndsgodkjenning av aksjeoverdragelser som i praksis vanskelig kan etterfølges. Eierskifte i større børsnoterte selskap skjer hyppig. Enhver eierendring innebærer i dagens system i prinsippet en ny ervervssøknad. Utvalget mener at denne praksis må endres.

Utvalget ser det slik at saksbehandlingstiden i forbindelse med eierskifte og ervervssøknader fra selskap kan reduseres ved å legge om til et system med egenmelding, slik som i forslag om dispensasjonsforskrift.

Utvalget har lagt vekt på følgende hensyn ved utarbeidelse av forslagene:

Generelle og nøytrale ordninger:

Det er ønskelig at ordninger som gjelder for selskap er generelle, og ikke avhengig av at selskapet er børsnotert. Det er ikke noe poeng at et selskap skal stimuleres til å søke om børsnotering, for å få en smidigere ordning for godkjenning av aksjeoverdragelser.

Forenkling av saksbehandlingen:

Det bør være en målsetting å spare ressurser, kostnader, tid og arbeid, for næring og myndigheter, samtidig som ordningen ivaretar de reelle hensyn.

Forutsigbarhet, likebehandling av søkere og trygghet i søknadsprosessen:

Det er et mål å redusere usikkerheten for aktørene ved å fastsette konkrete vilkår. Usikkerhet for næringsaktører kan være knyttet til frykt for forskjellsbehandling og hvilke vilkår som «egentlig gjelder».

Krav til søker og søknad:

Det bør i større grad legges vekt på søkerens egeninnsats i å dokumentere at vilkårene er oppfylt. Dette vil også i større grad sikre at søknaden er reell.

Informasjonskrav til søknad

Opplysninger som er relevante i en behandling av søknaden må kreves vedlagt. Hvilke opplysninger som kreves, må klart fremgå av bestemmelsene.

Fleksibilitet og nøytralitet:

Samfunn og næring er i vedvarende endring. Hensiktsmessige retningslinjer i dag trenger ikke være det i morgen. Retningslinjer bør endres i samsvar med de til enhver tid reelle behov for regulering og kontroll.

13.1.3 Forslag til nytt saksbehandlingssystem

Utvalget foreslår en dispensasjonsadgang fra aktivitetskravet for trålere med leveringsvilkår i ferskfisktrålergruppen basert på egenmelding og etterfølgende kontroll.

Tilsvarende foreslår utvalget at en går over fra en ordning med krav om forhåndsgodkjenning ved aksjeoverdragelser til meldeplikt og etterfølgende kontroll.

Kontrollen tenkes gjennomført på stikkprøvebasis eller når det foreligger grunn til å tro at kontroll kan avdekke overtredelser. Ved overtredelser forutsettes det brukt sanksjoner som har tilstrekkelig avskrekkende virkning.

De som har fått ervervstillatelse, er gitt en særrett fra samfunnet til å drive fiske. Selskap som har fått ervervstillatelse må påse at vilkårene angående eiersammensetningen til enhver tid er tilfredsstilt. Selskapet risikerer å miste ervervstillatelsen, dersom eierforholdene ikke er i samsvar med lovens krav. Selskapet forutsettes derfor å informere sine aksjonærer om hvilke regler som gjelder.

Det vises til kapittel 16, Forslag til endring av lovverk om overdragelse av aksjer i selskap.

13.2 Fiskeridirektoratets Merke- og deltakerregister

13.2.1 Bakgrunn og formål

Fiskeridirektoratet er i avslutningsfasen med å tilrettelegge et nytt funksjonelt Merkeregister som inneholder detaljert informasjon om det enkelte fiskefartøy og dets eier. På bakgrunn av at informasjonsinnholdet i Merkeregisteret de siste årene har fått økt betydning for myndighetene i kontroll av innsatsen i fiskeriene, er den eier-relaterte informasjonen i Merkeregisteret derfor blitt mer omfattende. Samtidig er registreringsverktøyet endret for enklere å kunne registrere og ta vare på alle endringer som skal meldes inn.

Et nytt deltakerregister med informasjon om konsesjoner og deltakeradganger i lukkede fiskerier er etablert i forlengelsen av det nye Merkeregisteret.

Disse registrene skal først og fremst være saksbehandlingsverktøy for myndighetene i arbeidet med å regulere innsatsen i fiskeriene. Siden 1. mars 2002 er imidlertid innholdet i registrene oversendt ukentlig til salgslagene for benyttelse i deres arbeid knyttet til kvotekontroll.

I løpet av sommeren vil deler av informasjonsinnholdet bli åpent tilgjengelig for alle via internett.

I utviklingen av nytt Merkeregister er det lagt vekt på å slette inaktive fiskefartøy samt å innhente og registrere mer oppdatert og detaljert eierinformasjon for det enkelte fartøy.

13.2.2 Beskrivelse

Det nye Merkeregisteret danner fundamentet for den informasjonsflyt som er etablert for å sikre et mest mulig korrekt og oppdatert deltakerregister.

I Merkeregisteret er det etablert en intern fartøyidentifikator som skal følge det fysiske fartøy uansett eier, fartøynavn og registreringsmerke. Tilsvarende har en etablert organisasjonsnummer og fødselsnummer som entydig identifikator av eier til fiskefartøy og benyttet samme identifikator på foretak og person registrert som aksjonær eller andelshaver i et foretak. Koblingsnøkkel mellom eieropplysninger i Merkeregisteret og Fiskermanntallet er fødselsnummer.

Når det gjelder selskap som eier fiskefartøy og eiere av selskapet, er opplysninger av denne art registrert i Merkeregisteret så langt det er hensiktsmessig for å verifisere at de fiskeripolitiske målsetninger om en fiskereid flåte er oppfylt. Aksjonærsammensetning i børsnoterte selskap er ikke registrert.

Deltakerregisteret vil bli løpende oppdatert med informasjon om konsesjoner som er tildelt for bestemte fartøyer, samt årlige kvoter som er tildelt de ulike fartøyene i lukkede fiskerier. Tilsvarende gjelder for informasjon om eierforhold.

Deltakerregisteret inneholder ikke opplysninger om hvilke fartøy som har adgang til å delta i «åpne» fiskerier. Ett eksempel på sistnevnte, er hvilke fartøy som kan delta i Gruppe II i de konvensjonelle fiskerier etter torsk nord for 62 gr.

Opplysningene i deltakerregisteret holdes ajour med fartøyinformasjon og eierinformasjon som er registrert i Merkeregisteret, samt vedkommende eiers status i Fiskermanntallet. Når det registreres endringer i opplysninger av betydning for den enkelte deltakeradgang eller konsesjon, blir dette automatisk signalisert i deltakerregisteret. I tillegg er det etablert rutiner for å rette opp uoverensstemmelser som oppdages ved internt bruk i direktoratet eller salgslag.

13.2.3 Vurdering

Det nye Merke- og deltakerregister vil være et viktig verktøy i fiskeriforvaltningen. Nytten av registeret i saksbehandling av ervervssøknader, konsesjonssaker og egenmeldinger i forbindelse med utvalgets forslag vil være avhengig av kvaliteten på og omfanget av eierinformasjon som ligger inne.

Det vil også være nyttig i behandling av slike saker som nevnt over, at Fiskeridirektoratet mer effektivt kan få oversikt over hvor mange rettigheter som er knyttet til enkeltfartøy.

Etter utvalgets mening må det kreves lagt inn eierinformasjon som muliggjør løpende kontroll av bestemmelsene om aktiv fisker m.v. som eier av fiskefartøy, av konsentrasjonsbestemmelsene og eierbegrensningen i fiskerigrenseloven.

Hvis utvalgets forslag tas til følge, vil det være svært viktig at eieropplysninger som innkommer ved egenmeldinger etter bestemmelsene i dispensasjonsforskrift og forskrift om overdragelse av aksjer, legges inn fortløpende. Dette bør også gjelde børsnoterte selskap. Dette vil sikre at eieropplysningene som ligger inne, til enhver tid er tilstrekkelig oppdaterte for bruk i saksbehandling. Slike meldinger fra selskapene bør gjelde:

1. Ved overskridelse av visse eierterskler (2/10 og 5/10).

2. Ved endringer i antall aksjer som eies av de fem største eierne.

3. Opplysninger om opsjoner til kjøp av aksjer og rettigheter til stemmeutøvelse i selskap.

13.3 Vurdering av særlige krav til selskap

13.3.1 Er utøvelsen av eierskap reell?

Utvalget er bedt om å vurdere om det er hensiktsmessig å bruke vilkår for å sikre at aktive fiskere «faktisk har . . . kontroll over virksomheten», når det ikke er gjort unntak fra aktivitetskravet.

Utvalget vurderer at slike vilkår kan sikre at det formelle eierskap er i overensstemmelse med de faktiske forhold.

Det drøftes her om det skal stilles særlige krav til selskap som sammensetning av styret og innhold i selskapets vedtekter. Det redegjøres også for problemstillinger knyttet til underhåndsavtaler. Slike spørsmål er aktuelle når en skal vurdere hvorvidt den aktive fisker utøver et eierskap som er i overensstemmelse med den majoriteten av aksjer personen etter loven skal ha. Etter bestemmelsene i deltakerloven skal aktiv fisker både eie og kontrollere majoriteten av aksjene. For å sikre at fisker faktisk utøver eierkontroll kan en i utgangspunktet benytte flere virkemidler som omtales her. Det vises også til omtale av selskapslovgivningen i kapittel 7.1.

13.3.2 Krav til styreflertall av aktive fiskere?

Ved instruks av 8. februar 1999 til direktoratet, «Instruks vedrørende eierskap til fiskefartøy - vilkår for å sikre aktive fiskeres kontroll med selskap som eier fiskefartøy», fastsatte Fiskeridepartementet at aktive fiskere som regel skal ha flertall i styrene i selskap som eier fiskefartøy. Imidlertid har myndighetene i praksis valgt å ikke sette slike vilkår i mer enn en liten andel av sakene.

Aksjeloven krever at et styret skal ha minst 3 styremedlemmer (og at det er daglig leder i selskapet) hvis aksjekapitalen i et selskap er på 3 millioner eller mer. Styret og styremedlemmer velges av generalforsamlingen ved flertallsbeslutninger. Ordinær generalforsamling holdes en gang i året.

Det er et krav i aksjeloven at flertallet av styrets medlemmer må bo i Norge eller være EØS-borger og bosatt i et EØS-land. Næringsdepartementet kan dispensere fra bestemmelsen.

I generalforsamlingen har hver aksje en stemme, slik at hvis fisker har majoritet vil styret kunne «kastes» hvis vedkommende ikke er tilfreds med deres arbeid. Eiere med over 10 % av aksjekapitalen har myndighet til å beordre styret til å innkalle til ekstraordinær generalforsamling. Dette innebærer at majoritetseier relativt raskt kan gripe inn hvis styret handler imot ens interesser.

Man kan tenke seg at styret på kort sikt kan ta beslutninger som majoritetseier ikke er enig i. Men med tanke på at majoritetseier relativt raskt kan gripe inn overfor et «ustyrlig styre» og at styret vil være bundet av begrensningene i deltakerloven og fiskerigrenseloven, er det ikke noe generelt behov for å ha krav om at aktive fiskere skal ha flertall i styret. I mange tilfeller vil det være nyttig for selskapet å få inn ekstern kompetanse for eksempel i forretningsdrift. I praksis har direktoratet heller ikke i mange saker krevd styreflertall.

Utvalget går ikke inn for en endring av ordningen med at den aktive fiskeren både skal ha mer enn 50 % av aksjene og ha den faktiske kontrollen med virksomheten. Utvalget vurderer det slik at kvaliteten ved et eierskap ikke bare kan relateres til den matematiske eierandel, men også hvorvidt det følger innflytelse på og kontroll med utøvelsen av eierskapet. Utvalget mener at deltakerlovens § 6 fortsatt må praktiseres bokstavelig, for at prinsippet om fiskereid flåte ikke skal bli uthult.

Det må følgelig kreves at aktive fiskere har faktisk kontroll over selskapet.

Men utvalget anbefaler ikke at det skal gjelde noen regel som krever styreflertall av aktive fiskere. Utvalget går derfor inn for at Fiskeridepartementet trekker tilbake ovennevnte instruks om dette til Fiskeridirektoratet.

13.3.3 Krav til selskapets vedtekter?

Utvalget har vurdert om det kan være grunn til å kreve at selskap som eier fiskefartøy, bør ha bestemmelse i vedtektene at det gjelder lovbestemte eierskapsbegrensninger og at selskapet derfor skal godkjenne nye aksjonærer. Men utvalget er kommet til at det ikke vil komme med et slikt forslag.

Selskapene vil uansett være ansvarlige for at eierskapsbegrensningene respekteres. Det bør være opp til selskapet selv å ta stilling til om vedtektene skal kreve samtykke fra selskapet ved aksjeoverdragelser. Uten slik vedtektsbestemmelse vil selskapet risikere uryddighet i forhold til aksjonærene. Det er nemlig fastsatt oversiktlige prosedyrer i aksjeloven og allmennaksjeloven, for krav om eventuell godkjenning fra styret av aksjeoverdragelser.

Utvalget viser til at aksjeloven (§ 4-12) bestemmer at erververen av en aksje straks skal sende melding til selskapet om sitt aksjeerverv. Aksjeeierregisteret skal inneholde aksjeeiernes navn, fødselsdato og adresse, eller - for juridiske personer - firma, organisasjonsnummer og adresse. Videre skal registeret opplyse om aksjenes omsettelighet er innskrenket ved vedtektsbestemmelse. Det er lovbestemt at aksjeeierregisteret skal være tilgjengelig for enhver.

Er det fastsatt i vedtektene at en eier av en aksje skal ha visse egenskaper, kan styret i følge aksjeloven gi en eier som ikke tilfredsstiller vilkårene, en frist på minst tre måneder for å bringe forholdet i orden. Hvis forholdene ikke blir brakt i orden, kan styret pålegge tvangssalg av aksjene. Disse reglene tilsier at selskap som eier (andeler i) fiskefartøy, bør vedtektsbestemme at aksjeoverdragelser krever styregodkjenning.

Dette fremmes ved at det er fastsatt i vedtektene at aksjeoverdragelse krever samtykke fra styret. Men utvalget mener at det ikke skal lovbestemmes at selskapet skal vedtektsfeste eierbegrensningene. Selskapet vil være ansvarlig for at eierbegrensningene respekteres. Det bør være opptil selskapet selv å ta dette inn i vedtektene. For selskapet vil det være en fordel å ha et ryddig forhold til aksjonærene.

13.3.4 Om underhåndsavtaler

En må legge til grunn at underhåndsavtaler forekommer i noen grad. Omfanget er vanskelig å kartlegge. Et typisk tilfelle er at eksterne investorer tilfører fiskebåtrederi kapital ut over deltakerlovens krav om at aktive fiskere skal eie og kontrollere over 50 % av aksjene i selskap som eier fiskefartøy.

I slike tilfeller kan det på offentlig tilgjengelige dokumenter være ført at fiskeren er majoritetseier. Men så er det i tillegg gjort underhåndsavtaler der fiskeren frasier seg den reelle styringsretten, fordi oppført egenkapital i rederiet i realiteten er et lån fra investor. Dette innfrir ikke innfrir deltakerlovens krav.

I Ot.prp. nr. 67 (1997-98), Om lov om retten til å delta i fiske og fangst, kommer myndighetene så vidt inn på problemstillingen. Det ble der fremholdt at fiskerimyndighetene bør kontrollere selve selskapsavtalen samt eventuelle aksjonæravtaler. Dette vil være for å avgjøre om selskapsoppbyggingen er forenlig med lovens formål om at fiskefartøy skal være eid av aktive fiskere.

I de tilfeller der det eksisterer hemmelige avtaler kan det være problematisk å avsløre dette. Det vil alltid være noen som mot en godtgjørelse er villig til å la seg bruke av personer eller selskap som ikke kan erverve fiskefartøy på lovlig måte.

Myndighetene må videre påse at lovens krav ikke omgås ved hjelp av stråmenn, stråselskap, avtaler eller bindinger av ulike slag. Utvalget mener at myndighetene må gripe inn med strenge reaksjoner når slike forhold avdekkes.

13.4 Utenlandsk eierskap

13.4.1 Utlendingers adgang til å eie norske fiskefartøyer

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan nasjonalitetskravet etter fiskerigrenseloven bør praktiseres ved indirekte eierskap til selskap som eier fiskefartøy. Det har vært reist spørsmål om indirekte eierskap også bør kunne skje gjennom utenlandske selskaper.

I Perspektivmeldingen ble det gitt følgende omtale av spørsmålet om utenlandsk eierskap til norske fiskefartøyer:

«I de tilfeller hvor utenlandsk selskap eies 100% av norsk statsborger har det vært fremholdt at dette bør være tilstrekkelig til å ivareta lovens formål.»

Utvalget vil først gi en generell fremstilling av de reglene som gjelder for utenlandsk eierskap i norske fiskefartøyer. Deretter vil en drøfte om det er grunner som tilsier endring av dagens regler, herunder om indirekte eierskap reiser særlige spørsmål.

13.4.1.1 Lovbegrensningen for utenlandsk eierskap

I følge deltakerloven kan ervervstillatelse for fiskefartøyer gis til norsk statsborger eller en som er likestilt med norsk statsborger etter fiskerigrenseloven. Som likestilt med norsk statsborger er i følge fiskerigrenseloven (§ 2, pkt 2) aksjeselskaper og andre selskaper med begrenset ansvar når:

1. selskapets hovedkontor og styrets sete er i Norge og

2. styrets flertall, herunder styrelederen, består av norske statsborgere som er bosatt i Norge og har bodd her de siste to år og

3. norske statsborgere eier aksjer eller andeler på minst 6/10 av selskapets kapital og kan utøve stemmerett i selskapet med minst samme andel.

Kravet under b) om sammensetningen av styret avviker noe fra aksjelovens (og allmennaksjelovens) krav i § 6-11. I følge aksjeloven skal daglig leder og minst halvdelen av styrets medlemmer være bosatt i Norge, med mindre det gjøres unntak i det enkelte tilfelle. Aksjeloven har altså ikke noe krav om norsk statsborgerskap. Men det er presisert i aksjelovens bestemmelse at kravet om å være bosatt i Norge, ikke gjelder statsborgere i andre EØS-land, når de er bosatt der.

Den refererte bestemmelsen i fiskerigrenseloven ble endret samtidig med vedtakelsen av den nye deltakerloven av 26. mars 1999. Inntil da hadde fiskerigrenseloven krevd at hele styret i selskapet skulle bestå av norske statsborgere som også var bosatt i Norge. Videre var kravet før lovendringen at hele styret skulle eie aksjer eller andeler i selskapet. Departementet begrunnet forslaget til endring av fiskerigrenseloven med at det ikke skulle være grunn til å ha strengere bestemmelser for styrets sammensetning etter denne loven enn etter sjøloven. Det ble vist til at det blant annet var like stort behov for å hente inn profesjonelle styremedlemmer utenfor aksjonærenes rekker i et fiskeriselskap som i et hvert annet selskap.

Fiskerigrenselovens bestemmelser om «norsk» fartøy er langt på vei bygget på sjølovens bestemmelser om fartøy i vanlig skipsfart. En sammenlikning med de tilsvarende bestemmelsene i sjøloven om norsk fartøy er derfor av interesse.

13.4.1.2 Fiskerigrenselovens forhold til sjøloven

Sjøloven av 24. juni1994 nr. 39 har restriksjoner for utenlandsk eierskap til norske fartøyer i vanlig skipsfart. De nevnte bestemmelsene fra fiskerigrenseloven § 2, pkt 2, er hentet fra sjøloven. Men sjøloven har for fartøy i vanlig skipsfart enkelte bestemmelser om EØS som ikke ble tatt inn i fiskerigrenselovens regler for fiskefartøyer. Sjøloven likestiller med «norsk selskap» et selskap som har hovedforetak eller hovedadministrasjon i et EØS-land. Personer med statsborgerskap eller bopel i et annet EØS-land sidestilles med norsk statsborgerskap eller bopel. Dette følger av EØS-avtalen.

Tilsvarende sidestilling av selskap og borgere innen EØS-området er ikke gjort for fiskefartøy i fiskerigrenseloven. EØS-avtalen gjør nemlig unntak for eierskap til norske fiskefartøyer fra de alminnelige bestemmelsene om etableringsrett og frie kapitalbevegelser. I EØS-avtalen er det således bestemt at Norge kan opprettholde de restriksjoner for utenlandske statsborgeres og selskapers eierskap til norske fiskefartøyer som gjaldt på datoen for undertegningen av avtalen. Det heter videre at restriksjonene ikke skal være til hinder for at utenlandske statsborgere investerer i landbasert fiskeforedling eller i selskap som bare indirekte er engasjert i fiske. Det er presisert i EØS-avtalen at norske myndigheter skal ha rett til å pålegge selskaper som helt eller delvis er ervervet av utenlandske statsborgere, å avvikle sine investeringer i fiskefartøyer. Etter utvalgets inntrykk har ordningene fungert etter sin hensikt. Det har ikke oppstått situasjoner som har gjort det nødvendig å pålegge utenlandskeide selskap å avvikle investeringer i norske fiskefartøy.

13.4.1.3 Dispensasjonsadgangen i sjøloven

Sjøloven har en generell dispensasjonsadgang fra kravene om minst 60 % norsk eierskap og med stemmerett for minst 60 % av stemmene i selskapet. Næringsdepartementet kan således «akseptere som norsk» også selskap hvor majoritetsinteressene er på utenlandsk eie. Næringsdepartementet har gitt dispensasjon når utøvelsen av driften skjer fra Norge og hvis virksomheten ellers er knyttet til Norge. Det har videre vært lagt vekt på om morselskapet er etablert i land som Norge har skatteavtale med, slik at selskapet er underlagt norsk beskatning, dersom midler føres ut av Norge.

For norsk fiskefartøy finnes det ingen tilsvarende generell dispensasjonsmulighet. Selskap med mer enn 40 % utenlandsk eierskap vil altså normalt ikke kunne aksepteres som eier av norsk fiskefartøy. Utvalget kan ikke se at det for fiskefartøy er grunn til å gi mulighet til mer enn 40 % direkte utenlandsk eierandel i norske selskap. Utvalget ser således ikke behov for en slik dispensasjonsadgang som sjøloven i dag gir for handelsflåten.

Det vises til at fiskerigrenseloven gir Kongen adgang til i særlige tilfelle å gjøre unntak fra kravene om norsk eierskap, når bedriften som eier fiskefartøyer har en virksomhet som er naturlig knyttet til tilvirkningsanlegg i Norge. Bakrunnen for denne lovbestemmelsen var ønsket om at Nestlé-konsernet i sin tid skulle få overta Findusanlegget med trålere i Hammerfest.

13.4.1.4 Nærmere om internasjonal utvikling vedrørende investeringer

Globaliseringen av næringslivet i alle land har medført en liberalisering av bestemmelser som begrenser utenlandske investeringer generelt sett. Dette har vært i regi av internasjonale organisasjoner som WTO og OECD. Når det imidlertid gjelder fiskefartøyer, har de fleste land fortsatt begrensninger i muligheten for utenlandsk eierskap. Utvalget er ikke kjent med at det de siste årene har vært konkrete initiativ innenfor de nevnte organisasjonene om investeringer i fiskeflåten. Dersom slike initiativ skulle bli tatt, må en regne med at mange land vil dele Norges syn om at sterke forvaltningsmessige og distriktsmessige forhold tilsier at investeringer i fiskeflåten ikke må liberaliseres ytterligere.

Tilsvarende er det ikke noe i dag som tilsier at EØS-avtalen skal endres med virkning for eierskap til norske fiskefartøyer. Det må altså legges til grunn at begrensninger av investeringer i den norske fiskeflåten fra andre EØS-land vil bli stående på maksimum 40 % av aksjekapitalen. Men uansett er det en styrke å ha ordninger for eierskap til fiskeflåten som sikrer kystsamfunnenes interesser, uten at det kreves norsk eierskap. Kravet om at en må være aktiv fisker for å kunne eie norsk fiskefartøy, er jo i stor grad motivert ut fra behovet for å sikre kystsamfunnene. Kravets betydning vil altså ikke bli mindre viktig i en verden hvor investeringer i fiskefartøyer eventuelt skulle bli ytterligere liberalisert.

13.4.2 Beskrivelse av indirekte eierskap

Med indirekte eierskap menes at det selskapet som eier fartøyet, igjen eies av annet selskap, eventuelt i flere ledd.

Det har vært lagt til grunn at fiskerigrenseloven i likhet med sjøloven gir adgang til indirekte eierskap. Det norske selskapet som eier fartøyet, kan altså eies av et annet norsk selskap. Dette kan illustreres med følgende eksempel: Et norsk selskap A, som eies 60 % av norske statsborgere, kan eie et norsk fiskefartøy. Selskap A kan eies av et annet norsk selskap B, hvor igjen minst 60 % av aksjene må eies av norske statsborgere bosatt i Norge. I begge tilfelle gjelder også kravet om at norske statsborgere bosatt i Norge må ha minst 60 % av stemmene.

En er ikke kjent med at indirekte utenlandsk eierskap til norsk selskap praktiseres i noe særlig omfang for norske fiskefartøyer. I et hvert fall er slikt indirekte utenlandsk eierskap i norske selskap ikke registrert som noe problem.

13.4.3 Vurdering

Utvalget har ikke registrert noe reelt behov for at det åpnes for at utenlandske selskap skal kunne eie norske fiskefartøyer, selv om eieren av det utenlandske selskapet er 100 % norsk. Det fremgår av ordlyden i bestemmelsen i § 2 pkt. 2 i fiskerigrenseloven at selskapet må ha hovedkontor i Norge for å være likestilt med norsk statsborger. Det samme må etter utvalgets mening gjelde for et hvert av to eller flere selskap (eventuelt morselskap) som indirekte eier norske fiskefartøy. Dersom utenlandsk selskap med norsk eier som en alminnelig regel skal kunne eie norske fiskefartøyer, må det altså en lovendring til.

Det vises til at heller ikke dispensasjonsadgangen i sjøloven åpner for at et fartøy skal kunne «godkjennes som norsk», dersom fartøyet eies (direkte eller indirekte) av et utenlandsk selskap. Det vil ikke endre bildet om det utenlandske selskapet er norskeid. Eierskapet må altså skje ved selskap i Norge.

Ønsket om å ha best mulig oversikt over hvem som reelt eier norske fiskefartøyer, tilsier at det ikke åpnes for at utenlandske selskap kan godkjennes som eier. Dette gjelder også i de tilfellene når det oppgis at eieren av det utenlandske selskapet er norsk.

Utvalget er heller ikke kjent med andre spørsmål knyttet til utenlandsk eierskap til norske fiskefartøyer, som tilsier konkrete forslag angående lovbestemmelsene eller administrativ praksis.

14 Bruk av sanksjoner ved overtredelser

14.1 Vurdering av dagens ordning

Deltakerloven har bestemmelser om ulike sanksjoner, dersom den som har fått ervervstillatelse ikke (lenger) overholder fastsatte vilkår. I § 11 er det fastsatt at ervervstillatelsen skal tilbakekalles når fartøyeieren:

1. ikke lenger oppfyller kravet om norsk eierskap,

2. ikke tilfredsstiller kravet om å være aktiv fisker eller ikke er knyttet til fiske- og fangstyrket.

Ervervstillatelsen kan tilbakekalles bl.a. når:

1. fartøyet eller fartøyeieren ikke lenger fyller vilkår som er fastsatt etter loven,

2. fartøyeieren bevisst har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger av vesentlig betydning for vedtaket om å gi tillatelsen.

Tidsbegrenset tilbakekallelse kan besluttes i mindre alvorlige tilfeller. Deltakerlovens § 29 med generelle bestemmelse om straff (bøter eller fengselsstraff) vil også være aktuell.

Men de nevnte sanksjonsbestemmelsene blir i praksis lite brukt ved overtredelser i forbindelse med bestemmelsene om ervervstillatelse. Dette har sammenheng med at slike sanksjoner er så vidtgående. Ved en omlegging av forvaltningen, slik at den blir mer basert på egenerklæringer og stikkontroller, vil det være viktigere enn i dag med raske og effektive sanksjoner. Dette må gjøres kjent for næringen. Næringen må vite at ervervstillatelsen i praksis ville kunne bli trukket tilbake eller falle bort.

Myndighetenes saksbehandling av saker om ervervstillatelse bør i større grad enn i dag bli basert på egenerklæringer fra søkerne og med etterfølgende kontroller. Dette vil gjøre det nødvendig også å kunne bruke andre sanksjoner enn det deltakerloven hjemler i dag.

14.2 Forslag til ny ordning

Det bør innføres en ordning myndighetene kan ilegge gebyr ved overtredelser av regelverket. Dette gjelder både såkalt overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Overtredelsesgebyr finnes i flere ulike lover, men ikke på fiskeriområdet. Fiskeoppdrettsloven hjemler for sitt område bruk av tvangsmulkt som kan løpe inntil et pålegg blir respektert.

Overtredelsesgebyr brukes for en overtredelse som har funnet sted, og i motsetning til tvangsmulkt, ikke for å tvinge fram at overtredelsen avsluttes. Når det gjelder overtredelser av reglene knyttet til ervervstillatelse, vil det muligens være mer aktuelt å bruke overtredelsesgebyr enn tvangsmulkt. Det bør være hjemmel i deltakerloven for begge sanksjonstypene.

Med hjemmel i § 25 er det fastsatt bestemmelser om betaling av gebyr ved innføring av fiskefartøy i merkeregisteret og et årlig gebyr så lenge fartøyet står i registeret. Men loven inneholder ikke hjemmel for bruk av gebyr utover slike faste registergebyr. Som nevnt over, vil det være hensiktsmessig om forvaltningen kan bruke gebyr ved overtredelser. En foreslår derfor at det innføres en hjemmel i loven for dette.

Overtredelsesgebyr er en sanksjon som kan ha visse trekk til felles med en straff. Det er viktig at en ordning er slik utformet, og blir slik praktisert, at krav til fullgod rettssikkerhet ivaretas. Hovedregelen om slikt gebyr må inntas i loven. Nærmere enkeltheter kan fastsettes ved forskrift.

Overtredelsesgebyr bør bli anvendt når det foreligger klare brudd på bestemmelsene. Det må altså anses som klart at den ansvarlige har overtrådt bestemmelsene. Men det bør ikke være krav om at overtredelsen økonomisk sett er betydelig. Overtredelser av relativt mindre økonomisk omfang må også kunne føre til bruk av gebyr. Også uaktsomme brudd på bestemmelser og vilkår må kunne resultere i gebyr. Her må det kunne være nok at det foreligger alminnelig uaktsomhet, det bør ikke kreves grov uaktsomhet.

Overtredelsesgebyr må stå i forhold til overtredelsene. De må ikke være så lave at de nærmest stimulerer til overtredelser. Nivået på gebyrene må ta utgangspunkt i, men bør også kunne ligge noe over, antatt økonomisk gevinst ved overtredelsen.

Saker knyttet til brudd på deltakerloven kan være komplisert. Det vil i noen tilfelle kunne være nødvendig med forholdsvis omfattende saksbehandling, for å få brakt faktiske forhold på det rene. Mulige kapasitetsproblemer hos myndighetene må ikke forhindre at saker blir kontrollert nærmere. Myndighetene kan i slike tilfelle eventuelt finne det hensiktsmessig å engasjere ekstern bistand, for eksempel av revisor. Dersom kontrollen ender med utferdigelse av et overtredelsesgebyr, bør det i slike tilfelle kunne være aktuelt at overtrederen også gjøres ansvarlig for særlige kostnader ved saken.

I drøftelser av spørsmålet om overtredelsesgebyr i andre deler av lovgivningen, har det også prinsipielt vært vist til at slike gebyrer kan ha visse fellestrekk med en straff. Dette har også medført drøftelser av forholdet til grunnlovens § 96 med krav om at ingen kan straffes uten dom. For å unngå tvil om dette spørsmålet, vil utvalget foreslå at overtredelsesgebyr utskrives tilsvarende som et forelegg. En slik ordning vil kunne legges slik opp at den ansvarlige oppfordres til å godta gebyret innen en fastsatt frist. Det foreslås at fristen settes til 30 dager. Dersom forelegget ikke er vedtatt innen fristen, forutsettes det at fiskerimyndighetene oversender saken til domstolen.

Tvangsmulkt er et virkemiddel som kan brukes for å tvinge gjennom at en bestemmelse blir etterfulgt. Det bør innføres adgang for bruk av tvangsmulkt også i deltakerloven.

Utvalget foreslår at bestemmelsen om ny sanksjonsordning tas inn som ny § 27 i deltakerloven. Det vises til forslag i kapittel 19.

15 Forslag til forskrift om dispensasjonsadgang for fiskeindustri til å eie fartøy i ferskfisktrålergruppen

15.1 Forskriftsforslag

«Forskrift om dispensasjon fra aktivitetskravet For fartøy i ferskfisktrålergruppen som er knyttet til foredlingsanlegg.

Fastsatt ved kgl.res. av .. i medhold av lov av 26.3.1999 nr.15 (deltakerloven), § 6.

§ 1 Virkeområde

Ved erverv av fartøy i ferskfisktrålergruppen gjelder generell dispensasjon fra kravet til aktivitet i deltakerloven § 6, når fartøyet er reelt knyttet til anlegg for foredling av fisk. Det foreligger slik nødvendig tilknytning når det er fastsatt leveringsvilkår for fartøyets fangster

§ 2. Krav til søknad og saksbehandling ved eierskifte

Kjøper av fartøy som omfattes av § 1, må være eier av anlegg i det geografiske området som dekkes av fartøyets leveringsvilkår. Kjøper skal sende søknad til Fiskeridirektoratet om ervervstillatelse. Søknaden skal inneholde bekreftelse på at kjøper er kjent med leveringsvilkårene. Fiskeridirektoratet skal omgående bekrefte mottakelsen av søknaden. Fiskeridirektoratet skal innen 60 dager oversende ervervstillatelse eller gi søkeren skriftlig melding, dersom vilkårene ikke anses tilfredsstilt.

Bestemmelsene om søknad og saksbehandling gjelder første gang eier av anlegg erverver fiskefartøy og for hver ny eier av anlegget.

§ 3 Tilbakekalling av ervervstillatelsen

Dersom tilknytningen mellom anlegg og fartøy ikke lenger er tilstede, må fartøyet selges. Hvis salget ikke er gjennomført innen 90 dager, skal Fiskeridirektoratet trekke ervervstillatelsen tilbake.

§ 4 Utfyllende bestemmelser

Fiskeridepartementet kan ved forskrift fastsette nærmere bestemmelser om gjennomføringen av denne forskrift.»

15.2 Merknader

Til § 1:

De fartøyene som skal omfattes av ordningen, er de ferskfisktrålere og rundfrysetrålere, som alle reguleringsmessig behandles likt i den såkalte ferskfisktrålergruppen. Den foreslåtte ordningen vil omfatte alle fartøy med leveringsvilkår og som blir kjøpt av eier av foredlingsanlegg. Fartøy uten leveringsvilkår er altså ikke omfattet av ordningen.

Det forutsettes at fiskerimyndighetene har fastsatt leveringsvilkår for fartøy. I noen tilfeller er det avtalt mellom forskjellige eiere av fartøy og anlegg, at det skal gjelde leveringsvilkår for fangstene. Slike privatrettslige avtaler er ikke tilstrekkelig for at fartøyene vil falle inn under den foreslåtte forskriften. Dersom utvalgets forslag om fastsetting av leveringsvilkår blir fastsatt i forskrift, vil vilkårene for de berørte fartøyene bli klargjort.

Utvalget forutsetter at det i forskrift om leveringsvilkår vil fremgå at eieren av fartøyet må kunne dokumentere at kravet om levering og foredling etterfølges. For fartøy som eies av selskap som har foredlingsanlegg, må selskapet dokumentere at det driver videreforedling av fisk. Det vil ikke bli aktuelt å kreve sporing av den enkelte fangsten gjennom anlegget. Selskapet må dokumentere at det på dets anlegg i det berørte fylket foregår en regulær foredling av torsk og hyse på helårsbasis. Det forutsettes at omfanget av produksjonen står i forhold til leveringene fra de berørte fartøyer.

Hvis fiskeindustri søker om ervervstillatelse til fartøy uten leveringsvilkår, må det skje etter individuell dispensasjon etter deltakerlovens § 6.

Til § 2:

Dispensasjonsbestemmelsen skal gjelde første gang eier av anlegg erverver fiskefartøy fra aktiv fisker og for hver ny eier av anlegget. Dersom det er aksjeposter i det samme selskapet som skifter eier, vil slike aksjeoverdragelser falle inn under den meldingsplikten som er foreslått som ny ordning i deltakerlovens § 9. Fiskeridirektoratet vil da undersøke om den nye eiersituasjonen vil stride mot bestemmelser i fiskerilovverket (om konsentrasjon av konsesjoner og fiskerigrenselovens regler om norske eiere).

Utvalget viser for øvrig til forslag i kapittel 13.2.3 om at meldinger av eierendringer etter denne forskriftens § 3 første og annet ledd, omgående må legges inn i Merke- og deltakerregisteret for å sikre at denne er mest mulig oppdatert.

Til § 3:

Ved nedleggelse eller overdragelse av foredlingsanlegg i det berørte fylket, vil selskapet måtte selge fiskefartøyet. Kjøperen må søke om ny ervervstillatelse. Det foreslås at slikt salg skal være foretatt innen 90 dager etter mottatt pålegg fra Fiskeridirektoratet. Hvis slikt salg ikke blir gjennomført innen fristen, skal ervervstillatelsen trekkes tilbake.

Den foreslåtte tidsfristen for tilbaketrekking av ervervstillatelsen forhindrer ikke at Fiskeridirektoratet vil kunne trekke den tilbake mer omgående. Dette vil normalt gjelde, dersom selskapet kan bebreides for manglende oppfølging av leveringsvilkårene. Tilsvarende kan gjelde dersom selskapet har holdt opplysninger tilbake eller gitt misvisende opplysninger. Det kan også bli aktuelt å anvende de øvrige sanksjonsmidlene i deltakerloven.

16 Forslag til endring i regelverk om overdragelse av aksjer i selskap

16.1 Forslag til endring av deltakerloven

Utvalget foreslår følgende ny tekst i deltakerloven § 9: Overdragelse av aksjer m.v.

«Selskap som eier merkeregistret fartøy skal gi melding til Fiskeridirektoratet om erverv av aksjer i selskapet.

Opplysningsplikten skal også omfatte stiftelse av eller overføring av rettigheter til kjøp av aksjer (opsjoner) og rettigheter knyttet til aksjer om utøvelse av stemmerett.

Aksjonærer er forpliktet til å gi selskapet opplysninger som nevnt og til Fiskeridirektoratet etter anmodning.

Likestilt med aksjonær er nærstående, som fastsatt i aksjeloven av 13 6.1997, § 1-5.

Fiskeridepartementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om meldeplikten.

Fiskeridepartementet kan ved forskrift gjøre erverv av aksje i selskap som eier merkeregistrert fiskefartøy, avhengig av departementets forhåndssamtykke.

Tilsvarende bestemmelser gjelder for andre sammenslutninger enn aksjeselskap.»

16.2 Merknader

Bakgrunnen for forslaget er at det i dag finner sted en forholdsvis omfattende saksbehandling ved aksjeoverdragelser, også når det ikke kreves av vesentlige fiskerimessige forhold. Spesielt når det gjelder selskap med mange aksjonærer, herunder børsnoterte, er det i praksis svært problematisk å foreta en forhåndsgodkjenning av aksjeoverdragelser. Utvalgets forslag innebærer at kravet om slik godkjenning erstattes av en ordning med meldeplikt. Ved den foreslåtte ordningen basert på meldinger fra selskapet, vil Fiskeridirektoratet få meldinger om aksjeoverdragelser, når fiskerimessig relevante terskler overstiges og for de største aksjonærene.

I følge utvalgets lovforslag vil ervervstillatelse anses for fortsatt å gjelde etter meldte aksjeoverdragelser, med mindre Fiskeridirektoratet gir nærmere melding. Dersom selskapet har gitt feil eller ufullstendige opplysninger, vil tillatelsen kunne bli inndratt og andre sanksjoner kan bli aktuelle. For at ordningen skal fungere, må det foretas effektive kontroller. Ved overtredelser forutsettes det at det blir brukt avskrekkende sanksjoner. For øvrig kan det minnes om at alle fiskerier av betydning er underlagt konsesjons- og andre adgangsbegrensninger. Fiskerimyndighetene vil ved overdragelse av aksjer legge til grunn distriktsmessige og andre fiskerimessige hensyn når en skal vurdere om de nye eiere skal få beholde selskapets konsesjoner.

I likhet med den nåværende bestemmelsen i deltakerlovens § 9 vil den nye regelen også gjelde for sammenslutninger. I praksis vil partrederi her være mest aktuelt.

Dersom eierformen for et rederi skal omgjøres fra personlig eie til et selskap eller sammenslutning, må det innsendes søknad om det etter deltakerlovens § 4 og § 6. Slike endringer i den juridiske eierformen faller altså ikke inn under den forenklede ordningen med meldeplikt, som nå foreslås for aksjeoverdragelser etter § 9.

Når det gjelder de nærmere reglene om opplysningsplikten, kan behovet for informasjon variere for fartøy i ulike fartøygrupper og til ulike tidspunkt. Det vil derfor være hensiktsmessig at bestemmelsene fastsettes av Fiskeridepartementet ved forskrift.

16.3 Forslag til forskrift om meldeplikt ved aksjeoverdragelser

Forskrift om meldeplikt ved aksjeoverdragelser fastsatt av Fiskeridepartementet i medhold av lov av 26.3.1999 nr.15 (deltakerloven), § 9.

«Om meldeplikt for eier av fiskefartøy.

Selskap som eier fiskefartøy, skal gi Fiskeridirektoratet melding når en aksjonær oppnår minst 2/10 og deretter minst 5/10 av eierselskapets aksjekapital. Ved beregning av andelene skal tas med opsjoner til kjøp av aksjer og rettighet til å stemme for aksjer.

Selskapet skal uansett gi melding når det skjer endring i antall aksjer som eies av de til en hver tid fem største aksjonærene i selskapet.

Meldingen skal gis innen 14 dager etter overdragelsen av aksjene.

Likestilt med aksjonær er nærstående, som fastsatt i aksjeloven av 13 6.1997, § 1-5.

Meldeplikten kan også gjøres gjeldende for bakenforliggende eierselskap (indirekte eier).»

16.4 Merknader

Angående ervervstillatelsens lovlighet vil det være avgjørende at kravet om aktiv fisker er tilfredsstilt for mer enn 50 % av aksjene. Videre må den utenlandske eierandelen ikke overstige 40 %. Endelig må konsentrasjonsbestemmelsene som er fastsatt for ulike fiskerier overholdes. For alle disse begrensningene vil det være opp til selskapet og eventuelt de berørte aksjonærene enkeltvis å påse at bestemmelsene følges.

Det foreslås meldeplikt hver gang en aksjonær oppnår andeler på minst 2/10 og deretter minst 5/10. I neste ledd foreslås det en bestemmelse om at selskapet uansett skal gi melding om endring i antall aksjer til de 5 største aksjonærene. En aksjonær med 2/10 av aksjene i selskapet vil automatisk være blant de 5 største aksjonærene. Meldeplikten følger derfor av begge bestemmelsene.

Når det gjelder bestemmelsene om at aktiv fisker skal ha minst 50 % av aksjene i selskapet, vil det her kunne være skjønnsmessige og andre forhold som tilsier at Fiskeridirektoratet må kontrollere forholdene nærmere. Tilsvarende gjelder for regelen i konsentrasjonsbestemmelsene om at beregning av kvotefaktor for eierandeler mellom 20 % og 50 % skal skje forholdsmessig. For direkte og indirekte eierandeler under 20 % skal det ikke beregnes kvotefaktor. Ved at det kreves melding om aksjeendringer for de til en hver tid fem største aksjonærene, vil Fiskeridirektoratet kunne kontrollere bestemmelsene om konsentrasjon.

Også i tilfelle der aksjene selges til flere aksjonærer, og uten at det er noen som har eller vil få en dominerende aksjepost, vil det være hensiktsmessig at meldeplikten om overdragelser gjelder for de fem største aksjonærene. På denne måten vil Fiskeridirektoratet kunne danne seg et bilde av hvem som kontrollerer eierinteressene i selskapet.

Det er ikke foreslått særlig melding når den utenlandskeide andelen av aksjene overstiger 40 %, da denne eierbegrensningen er så klar at selskapet selv må sikre at den blir overholdt. Som nevnt i foregående avsnitt, vil Fiskeridirektoratet for øvrig motta rapporter som også vil vise om 4/10-grensen for utenlandsk eie skulle bli overskredet.

De som erverver aksjer i selskap som eier fiskefartøy, må antas normalt å ville ha innsikt i hvilke bestemmelser som gjelder for slikt eierskap. Utvalget vil likevel anbefale at Fiskeridirektoratet sender selskapet oversikt, gjerne på standard meldingsskjema, over de relevante eierbegrensningene for fiskeflåten. Det må så være opp til selskapet å informere aksjonærene om bestemmelsene.

17 Forslag til endring i ordningen med leveringsvilkår

17.1 Forslag til tiltak

Utvalget vil som angitt i kapittel 12.7 foreslå at leveringsvilkårene standardiseres og fastsettes ved forskrift. Konkret anbefaler utvalget følgende:

1. Leveringsplikt som er rettet til anlegg, sted, by eller region endres til fylke.

2. Leveringsplikten innebærer at fangsten skal landes ved eller på annen måte transporteres til anlegg som har fått tilslag.

3. Fangster av torsk og hyse tatt nord for 62°N omfattes av leveringsplikten.

4. Det presiseres hvor stor del av fangsten på årsbasis som kreves levert fra fartøyet. Andelen bør være 80 % for torsk og 60% for hyse. Andelene bør omfatte alle fangster av torsk og hyse tatt nord for 62°N.

5. Det presiseres at fangsten skal leveres for bearbeiding til anlegg i det aktuelle fylket. Anlegg skal dokumentere bearbeiding av fangst underlagt leveringsplikten.

6. Fartøy med leveringsplikt skal utby sine fangster for salg i det området plikten omfatter. Utbudspris skal være markedspris som fremkommer som gjennomsnittet av oppnådde priser for tilsvarende fisk (fersk eller fryst) på auksjon eller eventuelt ved annen omsetning de siste fire uker før salget finner sted. Hvis ingen anlegg i fylket tilbyr en slik pris, kan råstoffet tilbys på det åpne markedet. Slike fangster skal regnes av den delen av fartøyets kvote som er underlagt leveringsplikten.

17.2 Merknader

For merknader se kapittel 12.6 om leveringsvilkårenes innhold og kapittel 12.7 om vurdering og forslag til tiltak. Se også kapittel 15.2 om merknader til forskrift om dispensasjonsadgang.

18 Forslag til lovendring ved generasjonsskifte og for gjenlevende ektefelle i uskiftet bo

18.1 Forslag til endring av deltakerloven

Utvalget foreslår følgende lovendring av deltakerlovens § 7 om «Særlige bestemmelser om ervervstillatelse». Endringene er kursivert.

§ 7, 2. ledd:

«Når et fartøy overtas ved arv skal den nye eieren gis tidsbegrenset ervervstillatelse inntil aktivitetskravet i § 6 første ledd er oppfylt. Tilsvarende gjelder for gjenlevende ektefelle i uskiftet bo, jfr lov om arv av 3.3.1972 nr. 5, kapittel III, og ved overføring av fartøyet som ledd i generasjonsskifte til fordel for personer med arverett etter arvelovens kapittel I.

Kongen kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om tildeling av ervervstillatelse ved erverv av fartøy ved arv m.v. og generasjonsskifte som nevnt i foregående ledd, tvangssalg og konkurs, og om fremgangsmåten ved tvangssalg av fiskefartøy der det er en ervervstillatelse knyttet til fartøyet.»

18.2 Merknader

Det vises til drøftelsen av spørsmålene om arv m.v. i kapittel 11.2.4 og redegjørelse for forslag til tiltak i kapittel 11.3.

For generasjonsskifte vil den foreslåtte lovendringen omfatte personer som omfattes av arveretten etter arvelovens kapittel 1. Testamentsarvinger vil falle utenfor. Det er således de til enhver tid nærmeste slektsarvinger som vil bli omfattet av regelen.

19 Forslag til ny sanksjonsordning

19.1 Forslag til endring av deltakerloven

Utvalget foreslår en ny § 27 A i deltakerloven:

Ǥ 27 A Overtredelsesgebyr. Tvangsmulkt.

Overtredelsesgebyr.

Fiskeridepartementet kan pålegge gebyr ved overtredelse av denne lov og av forskrifter og vedtak fastsatt i medhold av loven. Gebyret kan pålegges den som har fått erverstillatelse.

Gebyret skal stå i forhold til den fortjeneste som den ansvarlige har hatt av overtredelsen. Det kan i tillegg tas hensyn til de ekstra kostnader som kontrolltiltak og behandling av saken har medført.

Dersom gebyr ikke godtas av den ansvarlige innen 30 dager etter ileggelsen, skal saken oversendes domstolen.

Tvangsmulkt.

For å sikre at bestemmelsene i denne lov eller vedtak i medhold av loven blir gjennomført, kan departementet fastsette forskrift om tvangsmulkt til staten ved overtredelser.

Tvangsmulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som departementet har fastsatt. Tvangsmulkten kan også fastsettes på forhånd og løper da fra en eventuell overtredelse tar til. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, eller at den forfaller for hver overtredelse.

Skyldig gebyr og tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.»

19.2 Merknader

De nye sanksjonsbestemmelsene bør gjelde for alle overtredelser av deltakerloven, og ikke bare angående ervervstillatelse. Det foreslås derfor at de nye sanksjonsreglene inntas som ny § 27A i deltakerloven.

Overtredelsesgebyr forutsettes å bli anvendt når det foreligger klare brudd på bestemmelsene. Det må altså anses som klart at den ansvarlige har overtrådt bestemmelsene. Men overtredelsen behøver ikke økonomisk sett være betydelig. Overtredelser av relativt mindre økonomisk omfang vil derfor også kunne føre til bruk av gebyr.

Også uaktsomme brudd på bestemmelser og vilkår vil kunne resultere i gebyr. Det være nok at det foreligger alminnelig uaktsomhet, slik at det ikke kreves grov uaktsomhet.

Overtredelsesgebyr må stå i forhold til overtredelsene. De må ikke være så lave at de stimulerer til overtredelser. Nivået på gebyrene må ta utgangspunkt i, men bør også kunne ligge noe over antatt økonomisk gevinst av overtredelsen.

Saker knyttet til brudd på deltakerloven kan være komplisert. Det vil i noen tilfelle kunne være nødvendig med forholdsvis omfattende saksbehandling, for å få brakt faktiske forhold på det rene. Myndighetene kan i slike tilfelle eventuelt finne det hensiktsmessig å engasjere ekstern bistand, for eksempel av revisor. Dersom kontrollen ender med utferdigelse av et overtredelsesgebyr, kan det i slike tilfelle være aktuelt at overtrederen også gjøres ansvarlig for særlige kostnader ved saken.

Ordningen med tvangsmulkt for å tvinge et selskap til å foreta eller avslutte en handling er kjent fra flere næringer. Innenfor fiskerisektoren brukes tvangsmulkt ved overtredelser av oppdrettslovgivningen. Angående deltakerloven antas det at vil bli mer aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr enn å bruke tvangsmulkt. Men det overlates til forvaltningspraksis å vise når det eventuelt vil være mest hensiktsmessig å bruke de ulike sanksjonsmidlene.

20 Økonomiske og administrative konsekvenser

20.1 Forenkling av saksbehandling

De forslagene som utvalget fremmer vil i hovedsak innebære en forenkling av dagens administrative praksis.

Forslaget til generell dispensasjon for foredlingsindustriens eierskap til ferskfisktrålere vil innebære redusert arbeid for departementet og direktoratet med behandling av enkeltsaker. Forslaget til lovendring når det gjelder rapportering vil også medføre mindre saksbehandling for Fiskeridirektoratet. Totalt kan dette anslås å ville gi en reduksjon på (1/2) årsverk i departementet og 2 årsverk i direktoratet. Men forslaget er basert på økt etterfølgende kontroll med at bestemmelsene blir fulgt. Det anslås at den økte arbeidsbelastningen med kontrolltiltak til å utgjøre 1/2 årsverk i Fiskeridirektoratet. Den samlede effekten skulle etter dette innebære at en frigjør 2 årsverk for mer prioriterte oppgaver.

20.2 Konsekvenser av ny sanksjonsordning

Utvalget foreslår at forvaltningen gis hjemmel til å benytte tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsene i deltakerloven eller ved manglende oppfølging av fastsatte vilkår for ervervstillatelse eller konsesjon. Nivået for gebyrene må stå i forhold til anslåtte ekstrainntekter som er vunnet ved overtredelsene, og må i noen grad ha en avskrekkende effekt. I den grad forvaltningen engasjerer ekstern bistand (revisor m.v.) for å kontrollere ved antatte overtredelser, foreslår utvalget at forvaltningen også gjør overtrederen ansvarlige for slike direkte ekstrautgifter. Utvalget anser det for øvrig ikke mulig å anslå i hvor stort omfang det vil finne sted overtredelser som fører til utferdigelse av gebyrer. Det er følgelig ikke mulig å komme med noe nærmere anslag over beløp. Utvalget vil understreke at meningen med de foreslåtte gebyrordningene, er at de (etter hvert) skal gi en betydelig avskrekkende effekt. Det legges altså ikke til grunn at gebyrene totalt sett skal innbringe vesentlige beløp til statskassen.