1 Sjølovkomiteens mandat
1.1 Innledning
En del sjøulykker de senere år har vist at det kan påløpe til dels betydelige utgifter i forbindelse med tiltak for å forebygge og begrense forurensning, samt å fjerne skip eller vrak og andre oppryddingstiltak. Både skipets last og bunkersolje kan utgjøre alvorlige forurensningskilder med stort skadepotensiale og kostnadskrevende opprydding. I enkelte tilfeller har det vist seg at sjølovens alminnelige regler om beløpsmessig begrensning av rederens og skipets ansvar innebærer at ansvarets omfang ikke blir tilstrekkelig høyt til å gi full dekning for alle de utgifter og tap som oppstår ved slike ulykker. Dette kan føre til at de nødvendige oppryddingstiltak ikke blir gjennomført i tide, eller til at staten må dekke deler av utgiftene til fjerning av skip og last og til å forebygge eller begrense forurensning.
Det er en alminnelig oppfatning at sjøtrafikken langs norskekysten og i de tilstøtende havområder vil øke i årene som kommer, og at dette også vil øke risikoen for sjøulykker i disse farvannene. På denne bakgrunn er det reist spørsmål om reglene om ansvarsbegrensning i sjøloven nå bør endres slik at omfanget av rederens og skipets ansvar økes og de skadelidtes og det offentliges rett til å få dekket tap og kostnader forårsaket ved en sjøulykke blir vesentlig styrket.
1.2 Mandatet
Justisdepartementet har i brev av 11. juli 2001 gitt Sjølovkomiteen følgende oppdrag:
”1. Lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) kapittel 9 gjennomfører Konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav 1976 (”1976-begrensningskonvensjonen”). Norge har ratifisert 1996-endringsprotokollen til denne konvensjonen, jf. Ot.prp. nr. 90 (1998-99). Etter denne protokollens artikkel 7 skal 1976-konvensjonen artikkel 18 nr. 1 lyde:
”Enhver stat kan ved undertegningen, ratifikasjon, vedtagelsen, godkjennelsen, eller tiltredelsen, eller på et hvilket som helst senere tidspunkt, forbeholde seg rett til:
(a) å utelukke anvendelsen av artikkel 2 paragraf 1 (d) og (e);”
I artikkel 2 paragraf 1 (d) og (e) omhandles følgende krav:
”(d) krav i anledning hevning, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, blitt vrak, strandet eller forlatt, innbefattet alt som er eller har vært om bord i slikt skip;
(e) krav i anledning av fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av skipets last”
Da man gjennomførte 1976-konvensjonen i norsk rett, ble det ikke tatt noe slikt forbehold etter artikkel 18. Grunnen til dette var at man ikke så noen grunn til å sette slike krav i noen særstilling, jf. Ot.prp. nr. 32 (1982-83) om lov om endringer i lov 20. juli 1893 nr. 1 om sjøfarten m.m. side 21.
Endringsprotokollen 1996 fastsetter ansvarsgrenser som nominelt er vesentlig høyere enn i 1976-konvensjonen. I mange tilfelle (avhengig av skipets størrelse) innebærer de nye ansvarsgrensene likevel bare en nødvendig oppjustering i lys av prisutviklingen. Det er til tross for dette ikke realistisk å regne med at man i den nærmeste fremtid kan få til ytterligere en økning av de alminnelige begrensningsbeløpene i 1976-begrensningskonvensjonen.
Utviklingen har vist at sjøulykker i kystområdene og de nære havområder kan føre til forurensningsskader og utgifter ved tiltak for å forebygge og begrense forurensning som vil overstige begrensningsbeløpene til dels betydelig. Erstatningen kan også reduseres som følge av at det oppstår andre krav ved samme ulykke. Kostnader som overstiger rederiets ansvar vil vanligvis måtte dekkes av det offentlige når tiltak for å fjerne og uskadeliggjøre skip og last, eller andre forebyggende tiltak, settes i verk.
Begrensningskonvensjonen har en viktig rolle innenfor sjøretten, særlig i forhold til rederienes forsikringsdekning. Det er imidlertid ønskelig at begrensningsbeløpene skal være tilstrekkelige til å dekke utgifter og tap som følge av skader som inntreffer ved norskekysten, herunder forurensning eller forurensningsrisiko ved sjøulykker. Det synes rimelig at skipsfartsnæringen må ta en større del av slike utgifter enn det som er tilfellet med dagens ansvarsgrenser, hvor staten – som i saken om ”Green Ålesund” - i visse tilfelle må bære store deler av utgiftene til opprensing m.v. På denne bakgrunn er tiden inne til å vurdere om Norge skal gjøre et slikt forbehold som artikkel 18 nr. 1 gir anledning til, særlig ut fra det forhold at det gjelder tiltak av en art som typisk er nødvendige for å hindre forurensningsskade.
På denne bakgrunn ble det i et høringsbrev fra Miljøverndepartementet 27. februar 2001 foreslått at Norge skal ta forbehold under artikkel 18 paragraf 1, for å unnta fra begrensning slike tap og skader som omfattes av artikkel 2 paragraf 1 (d) og (e). Et flertall av de høringsinstansene som er direkte involvert i skipsfart, ga i høringen uttrykk for at man ikke er avvisende til at Norge tar et slik forbehold, men at dette er en endring av så vesentlig betydning, og med slike konsekvenser når det gjelder forsikringen m.v., at man ba om at Sjølovkomiteen gis i oppdrag å utrede de nærmere detaljer ved et slik forslag nærmere.
2. Justisdepartementet gir på denne bakgrunn Sjølovkomiteen i oppdrag å vurdere om Norge bør gjøre et slik forbehold etter artikkel 18 nr. 1 som unntar krav som nevnt i artikkel 2 paragraf 1 (d) og (e) fra begrensning. Sjølovkomiteen skal fremlegge minst ett lovforslag som legger til rette for gjennomføring av et slik forbehold i norsk rett, og skal i den forbindelse utrede de økonomiske, miljømessige og administrative konsekvensene av forslaget.
Komiteen bes særlig om å vurdere om de krav som ved et slikt forbehold blir unntatt fra 1976-begrensningskonvensjonens virkeområde, bør gjøres til gjenstand for nasjonale regler om beløpsbegrensning (med beløp som er høye nok), eller om ansvaret bør gjøres ubegrenset. Komiteen skal vurdere om det er behov for å gi nasjonale regler som i større eller mindre grad tilsvarer 1976-begrensningskonvensjonens regler om begrensningsfond og begrensningssøksmål, fordeling av ansvarsbeløpene, m.v., for slike tap som ved forbeholdet blir unntatt fra begrensning under 1976-begrensningskonvensjonen. Komiteen skal også vurdere om det er behov for regler som samordner håndteringen av krav som omfattes av konvensjonen og krav som ved forbeholdet unntas fra konvensjonen.
3. Komiteen bes redegjøre for og analysere de forsikringsmessige konsekvensene av forslaget, både når det gjelder hvordan forsikringsdekningen fungerer, og når det gjelder kostnadene knyttet til forsikringen.
4. Komiteen bes særlig om å vurdere og drøfte tolkningen av 1976-begrensningskonvensjonen når det gjelder den nærmere sondringen mellom slike krav som blir unntatt ved forbeholdet, og krav som vil falle utenfor et slik forbehold, for eksempel hva som er et vrak, hva som er last, når et skip er forlatt osv. Subsumsjonen her vil være avgjørende for begrensningen av kravet, og derfor av meget stor økonomisk betydning, og disse spørsmålene bør derfor så langt som mulig avklares. Et særlig spørsmål som komiteen bes vurdere her er hvor langt krav knyttet til opprydding etter et utslipp av forurensende stoffer fra skip, for eksempel bunkersolje, vil omfattes av forbeholdet.
Komiteen bør redegjøre for forholdet mellom de lovbestemmelser som foreslås, og sjølovens ulike regler om ansvar for oljesølsskader.
5. Komiteen bør om mulig søke å koordinere arbeidet med de andre nordiske land, slik at den nordiske rettsenheten innen sjøretten blir opprettholdt så langt som mulig.
6. Komiteen bes redegjøre for rettstilstanden på området i land som har tatt et slik forbehold etter artikkel 18 nr. 1 (bl.a. Frankrike, Belgia, Nederland og Tyskland), og på hvilken måte dette forbeholdet antas å ha innvirket på forhold knyttet til forsikringsdekningen der.
7. Ved utførelsen av dette oppdraget skal Sjølovkomitèen bestå av:
Professor dr. juris Erling Selvig, leder
Medlemmer:
høyesterettsdommer Karin M. Bruzelius
advokat Jan-Fredrik Rafen
advokatfullmektig Karoline L. Bøhler (fra Norges Rederiforbund)
h.r.advokat Haakon Stang Lund (representant for sjøforsikringsnæringen)
førstekonsulent Andreas Mæland (fra Miljøverndepartementet)
lovrådgiver Aud Slettemoen (fra Justisdepartementet
Justisdepartementet vil oppnevne sekretær for komitèen under utførelse av dette oppdraget.
8. Oppdraget skal være avsluttet 1. juli 2002.”
1.3 Opplegget for utredningen
I mandatet bes Sjølovkomiteen først å ta stilling til om Norge bør ta forbehold etter 1976-konvensjonen artikkel 18 nr. 1, slik denne er endret ved 1996-protokollen (”1996-konvensjonen”), i forhold til ansvarsbegrensning for krav som nevnt i artikkel 2 nr. 1 (d) og (e), dvs. krav i anledning av:
hevning, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, strandet, forlatt eller blitt vrak, samt alt som er eller har vært om bord i skipet;
fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av skipets last.
Disse bestemmelsene kan i kortform sies å omfatte kostnader og annet tap som følge av fjerning av skip og last og andre oppryddingstiltak etter sjøulykker. Verken disse reglene eller de øvrige regler i 1996-konvensjonen gjelder imidlertid forurensningsskade som skyldes utslipp av bestandig olje fra tankskip som frakter slik olje.
Et slikt forbehold vil begrense Norges forpliktelser som konvensjonsstat, og medfører at en ved nasjonal lovgivning fritt kan fastsette hvorvidt slike krav skal være undergitt lovfastsatt beløpsmessig begrensning etter de regler 1996-konvensjonen inneholder. Et viktig spørsmål ved vurderingen av om forbehold skal tas vil derfor måtte bli hvordan slik nasjonal handlefrihet i tilfelle skal brukes:
Bør de kravene som blir unntatt fra konvensjonens virkeområde gjøres til gjenstand for nasjonale regler om beløpsbegrensning, eller bør ansvaret ikke være gjenstand for ansvarsbegrensning?
Er det i tilfelle behov for å gi nasjonale regler om begrensningsfond, begrensningssøksmål, fordeling av ansvarsbeløpene m.v. for slike tap som ved forbeholdet blir unntatt fra begrensning?
Ved vurderingen av hvordan nye norske rettsregler på dette området bør utformes, er det etter Sjølovkomiteenssyn naturlig å ta utgangspunkt i rettstilstanden i andre land som har tatt forbehold etter 1996-konvensjonen art. 18 nr. 1, samt i hvordan nasjonale regler på området antas å innvirke på forhold knyttet til forsikringsdekningen når det gjelder rederens og skipets ansvar. Utformingen av reglene om ansvarets omfang må dessuten vurderes på bakgrunn av vilkårene i norsk rett for å pålegge rederen og skipet et ansvar for tap og kostnader ved fjerning av skip og last og andre oppryddingstiltak etter sjøulykker. De viktigste lovbestemmelser om rederens og skipets plikter og ansvar ved slike ulykker finnes i lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann (havne- og farvannsloven) og lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven). For øvrig vil både ansvarsreglene i sjøloven og alminnelige erstatningsregler kunne få betydning.
I utredningens gis det i kapitlene 2 til 4 først en oversikt over gjeldende rett på området.
Kapittel 2 inneholder en fremstilling av de alminnelige reglene om ansvarsbegrensning i sjøloven kapittel 9 (§§ 170 flg.), og forholdet mellom dette regelverket og de tilsvarende regler i sjøloven kapittel 10 om ansvar for skade ved oljesøl. Det legges særlig vekt på anvendelsen av reglene i sjøl. §§ 170 flg. på krav i anledning av fjernings- og oppryddingstiltak etter sjøulykker.
Dernest behandles i kapittel 3 spørsmål knyttet til selve ansvaret for å sette i verk fjernings- og oppryddingstiltak etter sjøulykker og for kostnadene ved slike tiltak. Fremstillingen bygger på reglene i sjøloven, havne- og farvannsloven og forurensningsloven, og det legges vekt på behandlingen av regler som gir offentlige myndigheter adgang til å gi pålegg om og til selv å sette i verk slike tiltak, samt myndighetenes rett til dekning av kostnader tiltakene påfører det offentlige.
I kapittel 4 drøftes deretter i hvilken utstrekning en reder eller annen ansvarlig kan miste retten til ansvarsbegrensning etter sjølovens regler som følge av forsømmelse av å sette i verk fjernings- og oppryddingstiltak etter en sjøulykke. Det blir redegjort for de unntak for krav bygget på forsett eller annen grov egenfeil fra den ansvarlige side som fremgår av sjøloven § 174, jf. også § 194 tredje ledd.
Sjølovkomiteens utredning og vurdering av de spørsmål mandatet omhandler, er inntatt i kapitlene 5 til 8, og reflekteres i komiteens forslag til nye lovregler med bemerkninger i kapitlene 10 og 11.
I kapittel 5 redegjøres for sjøulykker i de siste 20 år som har ført til fjernings- og oppryddingstiltak av noe omfang i norske farvann. Det er lagt vekt på å få frem i hvilken utstrekning kostnadene er blitt erstattet eller kunne vært krevet erstattet innenfor gjeldende ansvarsgrenser.
I kapittel 6 gis en oversikt over de stater som har tatt forbehold når det gjelder ansvarsbegrensning for krav som nevnt i artikkel 2 nr. 1 (d) og (e) i 1996-konvensjonen. Det redegjøres også for de nasjonale regler om ansvarsbegrensning for slike krav som måtte være fastsatt i lovgivningen i disse stater.
Kapittel 7 behandler de ulike forsikringsordninger som benyttes i våre dager for å forsikre rederens ansvar, herunder ansvaret for fjernings- og oppryddingstiltak etter sjøulykker. Det legges der vekt på å få frem ulikheter i dekningsomfang når det gjelder vanlig P&I-forsikring knyttet til større skip i den norske handelsflåten, og de forsikringsordninger som gjelder for skip på 2000 tonn eller mindre. En stor del av de skip som går langs norskekysten vil være fiske- og fangstfartøyer, mindre fraktefartøyer og lasteskip med forsikringsordninger som i varierende grad gir dårligere ansvarsdekning enn vanlig P&I-forsikring.
Sjølovkomiteen anbefalte ved brev til Justisdepartementet av 16. november 2001 at Norge tar forbehold som nevnt i 1996-konvensjonen art. 18 nr. l. Anbefalingen fikk tilslutning fra Kongen i Statsråd. Komiteens vurderinger og anbefalinger når det gjelder spørsmål vedrørende utformingen av nye norske lovbestemmelser i samsvar med retningslinjene i mandatet, er inntatt i utredningens kapittel 8.
I kapittel 9 er økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget gjort rede for, og i kapittel 10 fremgår komiteens særskilte merknader til de enkelte bestemmelsene i lovutkastet. Lovutkastet er tatt inn i kapittel 11.