3 Fjernings- og oppryddingsansvaret ved sjøulykker

3.1 Kostnadsansvaret ved fjernings- og oppryddingstiltak

Sjøloven inneholder en del bestemmelser om vilkårene for at rederen skal bli ansvarlig for skade som oppstår i forbindelse med driften av skipet. Viktigst i denne sammenheng er den alminnelige regel i sjøloven § 151 som fastsetter at rederen hefter for feil eller forsømmelse i tjenesten av enhver som utfører arbeid i skipets tjeneste. Dessuten har loven bestemmelser om culpa-ansvar for skade voldt ved sammenstøt av skip, men for øvrig vil rederens ansvar måtte bestemmes etter alminnelige erstatningsregler. I en begrenset utstrekning kan det også bli tale om å anvende reglene om objektivt bedriftsansvar.

Sjøloven kapittel 10 inneholder i tillegg særlige regler om ansvaret for oljeskade, bygget på prinsippet om objektivt ansvar. I regelverket skilles det mellom de regler som gjelder utslipp fra tankskip som er lastet med råolje og annen bestandig olje (§§ 206 og 207), og reglene for utslipp av bunkers og ikke-bestandig olje fra andre skip (sjøloven § 208). En oversikt over reglene om ansvar for skade voldt ved oljesøl er gitt foran i avsnitt 2.1.2 og 2.1.3.

Sjøloven selv inneholder altså ingen generelle regler om rederens ansvar for kostnader og skade ved fjernings- eller oppryddingstiltak etter sjøulykker. Slike kostnader kan imidlertid inngå i den erstatning som i tilfelle kan kreves når rederen er ansvarlig for selve sjøulykken, for eksempel etter sjøloven § 151. Dessuten omfatter bestemmelsene i sjølovens kapittel 10 om ansvar for skade ved oljesøl også utgifter, skade og tap som følge av rimelige tiltak for å avverge eller begrense oljesøl og skade ved oljesøl, se foran i avsnitt 2.4.

Lovgivningen for øvrig inneholder imidlertid vidtrekkende bestemmelser av direkte betydning for ansvaret for fjernings- og oppryddingstiltak etter sjøulykker. De praktisk viktigste bestemmelsene finnes i havne- og farvannsloven (lov 8. juni 1984 nr. 51) §§ 18, 20 og 32, og i forurensningsloven (lov 13. mars 1981 nr. 6) §§ 7 og 28, jf. §§ 74 og 76. Det blir nedenfor i avsnittene 3.2 til 3.4 redegjort for disse bestemmelsene.

3.2 Havne- og farvannslovens bestemmelser

Havne- og farvannsloven § 18 tredje ledd gir offentlig myndighet en generell adgang til å gi pålegg om ”nødvendige tiltak” dersom fartøy, varer og gjenstander ”kan volde fare eller skade”. Tilsvarende kan det gis pålegg om å fjerne ”vrak og gjenstander som synker, strander, forlates eller henlegges”. I forhold til et skip vil det ut fra hensynet til trygg ferdsel og forsvarlig trafikkavvikling kunne være behov for et slikt inngrep selv om skipet ikke er blitt vrak, f. eks. når skipet er grunnstøtt eller sunket. Pålegget rettes til eieren av fartøyet eller gjenstandene, som i tilfelle selv må dekke kostnadene ved å etterkomme pålegget. Blir pålegget ikke etterkommet, gir § 20 myndighetene selv rett til om nødvendig å berge, fjerne eller ta i forvaring fartøy, vare eller gjenstand, samt vrak og gjenstander som er sunket, strandet, forlagt eller henlagt. Etter § 32 er eieren eller rederen i så fall ansvarlig for kostnadene ved slike tiltak.

Ved tolkingen av § 18 tredje ledd er det i denne sammenheng særlig bestemmelsen om fjerning av vrak og andre gjenstander som synker, strander, forlates eller henlegges som har krav på interesse. Begrepet gjenstander omfatter her alt som er eller har vært om bord i skipet, med unntak for olje og andre flytende stoffer som unnslipper fra skipet. Om ulykken fører til at skipet blir vrak, er likevel ikke avgjørende for myndighetenes adgang til å gi pålegg om fjerning og opprydding. Etter § 18 første ledd første punktum kan det alltid gis pålegg om nødvendige tiltak når fartøy eller gjenstander kan volde fare eller skade.

Pålegg som gjelder fartøyet, vil selvsagt reelt også få virkning i forhold til skipets last og annet som er om bord. Fjerningen av skipet kan i så fall også tenkes begrunnet i hensynet til å avverge fare for forurensning fra lasten. Derimot kan det ikke etter havne- og farvannsloven gis pålegg om opprydding etter oljeutslipp fra skipet eller annen forurensning av miljøet. Dette er også i samsvar med lovens formål, som først og fremst er å trygge ferdselen i havner, farleder og andre farvann som trafikkeres. Plikten til å forhindre eller fjerne forurensning som er forårsaket av lasten i skipet må i tilfelle følge av forurensningslovens bestemmelser, se nedenfor i avsnitt 3.3.

Pålegg om fjerning, opprydding og andre ”nødvendige tiltak” etter havne- og farvannsloven § 18 kan gis bare dersom skipet eller gjenstandene ”kan volde fare eller skade”. Bestemmelsen angir ikke nærmere hva som ligger i disse begrepene. Dette må derfor bestemmes ut fra lovens formål, som er å legge forholdene til rette for driften av havner og å trygge ferdselen. Fartøy og gjenstander som vil innebære ulemper av betydning for trafikkavviklingen, må derfor antas å være omfattet, bl.a. fordi dette vil ha kostnadsvirkninger for annen sjøtrafikk. Skip som er sunket eller grunnstøtt i havneområdet må uten videre sies å kunne volde ”fare eller skade”. Et slikt skip vil normalt være direkte til hinder for ferdselen, og kan kreves fjernet på det grunnlag. På samme måte vil et skipsvrak som vanskeliggjør en utbygging av havnen, kunne kreves fjernet. Skip som ligger i en farled i det indre farvann vil også kunne volde ”fare eller skade” og være til hinder for ferdselen. Her må det imidlertid foretas en nærmere vurdering av forholdene. Dersom det er stor ferdsel i området, vil risikoen for skade normalt tilsi at skipet må fjernes. Dersom skipet har sunket og ligger så dypt at det ikke er til hinder for ferdselen, vil vilkårene for å kreve det fjernet ikke være oppfylt, med mindre et pålegg også kan begrunnes i at det foreligger fare eller skade for miljøet ved å etterlate det med lasten ombord.

Det er noe usikkert hvorvidt fare for miljøskade kan begrunne fjerningsplikt etter havne- og farvannsloven § 18. Hensynet til å beskytte miljøet er ikke uttrykkelig nevnt blant formålene i lovens § 1. Andre av lovens bestemmelser, tilføyet ved senere lovendring, indikerer imidlertid at miljøhensyn i flere sammenhenger er relevante. I § 11 nr. 9 er det således inntatt en hjemmel til å gi forskrifter som pålegger bruker eller eier av fartøy, og andre, en informasjonsplikt av hensyn til bl.a. miljø. Bestemmelsen inngår i gjennomføringen av rådsdirektiv 93/75/EØF om minimumskrav til fartøyer som transporterer farlig eller forurensende last. Formålet med direktivet er å styrke trafikk- og miljøsikkerheten i farvannene i EØS-området. Sammenholdt med bestemmelsene i § 11 nr. 5 og 7, gir bestemmelsen holdepunkter for at miljøhensyn også kan være relevante ved tolkningen av andre bestemmelser i loven. Dersom det foreligger en miljømessig fare eller skade forbundet med et forulykket skip eller et vrak, bør nok derfor miljøhensyn kunne tas i betraktning sammen med andre argumenter for å heve vraket. Spørsmålet er imidlertid neppe av stor praktisk betydning, siden fjernings- og tiltaksplikter som ivaretar miljøhensyn følger av forurensningsloven.

Det kan reises spørsmål om det er adgang til å gi pålegg om fjerning fordi et sunket skip eller et skipsvrak er til hinder for utøvelse av fiske, eller for drift av oppdrettsanlegg. Ordlyden i havne- og farvannsloven § 18 er generell, og enkelte andre bestemmelser i loven legger også vekt på fiskerihensyn, se § 11 nr. 2, 7 og 8. Dette innebærer at fare for skade eller ulempe i et visst omfang for fiskerinæringen, også må kunne begrunne fjerningsplikt med hjemmel i havneloven. I denne forbindelse kan det også nevnes at saltvannsfiskeloven § 26 har forbud mot å ”kaste i sjøen redskaper og andre gjenstander som kan hemme utøvelsen av fisket, skade fisk, fiskeredskaper eller sette fartøy i fare”. Fiskeridirektoratet kan etter § 26 annet ledd gi pålegg om rydding og fjerning. Bestemmelsen kan neppe anvendes på selve vraket, men skipets last m.v. vil klart kunne være ”gjenstander” som fiskeridirektoratet kan gi pålegg om å fjerne.

Havne- og farvannsloven § 18 tredje ledd gir adgang til å gi pålegg om ulike ”nødvendige” fjernings- og oppryddingstiltak, bl.a. ”fjerning av vrak og gjenstander som synker, strander, forlates eller henlegges”. Hva som skal anses som ”nødvendige tiltak”, må vurderes ut fra lovens formål sett i sammenheng med den konkrete ”fare eller skade” som skipet eller lasten m.v. kan utgjøre eller volde i det enkelte tilfelle. I samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper må det – til tross for lovens generelle ordlyd – kreves at tiltakene må være egnet til å fjerne faren for skade eller ulemper for ferdselen eller å forhindre ytterligere skade. Dessuten må kostnadene ved gjennomføringen stå i rimelig forhold til det som oppnås ved tiltakene.

Her vil en nok stå overfor en vanskelig avveining av ulike interesser når det skal avgjøres hvilke tiltak som er ”nødvendige”, med mindre tiltakene i seg selv skulle være økonomisk velbegrunnet, som f. eks. ved berging av grunnstøtt skip. Er skipet sunket eller blitt vrak, vil dette normalt ikke være tilfellet, og kostnadshensyn får da vesentlig betydning. Kan f. eks. det meste oppnås ved å fjerne bare deler av vraket, er det neppe grunnlag for pålegg om å fjerne hele vraket. Det kan også tenkes at merking av vraket er tilstrekkelig for å oppnå formålet med pålegget. Da vil andre mer inngripende vedtak kunne bli ansett som uforholdsmessige. Det er imidlertid vanskelig å trekke opp generelle retningslinjer på dette området, og i praksis vil nok forvaltningsmyndighetens skjønn i stor grad bli avgjørende.

3.3 Forurensningslovens regler om skipsvrak og avfall

1) Forurensningsloven har flere formål, se § 1 hvor det - i samsvar med lovens offisielle tittel - trekkes et skille mellom vern mot forurensning og håndteringen av avfall. Dette skillet har på flere måter betydning i forhold til anvendelsen av lovens regler om fjernings- og oppryddingsplikter etter sjøulykker og om ansvaret for kostnadene ved slike tiltak.

For det første, § 5 annet ledd fastsetter at ved forurensning fra det enkelte transportmiddel gjelder bestemmelsene bl.a. i sjødyktighetsloven og havneloven i stedet for bestemmelsene i forurensningsloven. Bestemmelsen har etter sin ordlyd bare betydning i forhold til forurensningslovens bestemmelser om forurensning. Lovens skille mellom forurensning og avfall gjør at avfall og skipsvrak ikke omfattes av definisjonen av forurensning i lovens § 6. Dette betyr at lovens § 5 annet ledd (som er knyttet til forurensningsbegrepet) ikke innskrenker anvendelsen av reglene i forurensningsloven § 28, jf. § 37 om den ansvarliges plikt til å fjerne skipsvrak og avfall. Disse bestemmelsene vil derfor gjelde fullt ut i tilfelle av sjøulykker.

For det annet, forurensningslovens bestemmelser om henholdsvis vern mot forurensning og håndtering av avfall og skipsvrak inneholder forskjellige vilkår når det gjelder plikten til å sette i verk fjernings- og oppryddingstiltak, og reglene om kostnadsansvaret er også noe ulike. Her skal det først redegjøres for spørsmålene knyttet til fjerning av skipsvrak og andre gjenstander som er eller har vært om bord i skipet. En sjøulykke kan selvsagt også medføre forurensning eller fare for forurensning. I så fall kommer også reglene om vern mot forurensning til anvendelse. De spørsmål som oppstår i denne sammenheng behandles nedenfor i avsnitt 3.4.

2) Forurensningsloven § 28 inneholder et generelt forbud mot at noen tømmer, etterlater, oppbevarer eller transporterer avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet. Den som overtrer forbudet skal sørge for ”nødvendig opprydding” (§ 28 tredje ledd). Når det er påkrevet, kan eieren gis pålegg etter § 37 om å sette i verk slike oppryddingstiltak eller å dekke ”rimelige utgifter” ved fjerning eller opprydding utført av andre.

Som avfall regnes her kasserte løsøregjenstander eller stoffer (loven § 27). I § 28 første ledd annet punktum er det særskilt fastsatt at forbudet også gjelder skipsvrak og andre lignende større gjenstander. Det påpekes i Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 149 første spalte at forbudet også bør gjelde skipsvrak, men at et vrak er en så store gjenstand at det ikke er naturlig å betegne det som ”avfall”. Dette er bakgrunnen for at det ble tatt inn en uttrykkelig regel om skipsvrak. Denne bestemmelsen vil først og fremst omfatte skip som er blitt utsatt for en så alvorlig sjøulykke at det er liten utsikt til berging. Adgangen til å gi pålegg om fjerning og opprydding er følgelig en del snevrere etter forurensningsloven § 37 enn etter havne- og farvannsloven §§ 18 tredje ledd og 20, som utvilsomt også gir adgang til å gi pålegg om ”nødvendige tiltak” ved mindre alvorlige sjøulykker.

Om forurensningsloven § 28 medfører at skipsvrak skal betraktes som ”avfall” også i forhold til forurensningslovens øvrige bestemmelser, er imidlertid noe uklart. Særregelen om skipsvrak i § 28 – og i den tilhørende regel i § 37 annet ledd – tyder nærmest på at skipsvrak normalt ikke kan regnes som avfall i lovens forstand, jf. også uttalelser i Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 133 andre spalte. Hva som er riktig tolking på dette punkt, har imidlertid i denne sammenheng liten interesse, og komiteen går derfor ikke nærmere inn på spørsmålet. De materielle vilkår for fjernings- og oppryddingsplikten etter § 28 vil i alle tilfelle være at:

• det etterlatte skipet og det som er eller har vært om bord må karakteriseres som ”skipsvrak” eller ”avfall” fra skipet, og

• skipsvraket eller avfallet må ”virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet”.

3) Det vil i mange tilfelle ikke være helt lett å angi når et skip som er sunket, strandet, forlatt eller henlagt, også skal anses som vrak. Etter vanlig språkbruk vil vel skipet først bli ansett som vrak dersom det må antas at det ikke kan berges, eller i hvert fall ikke blir forsøkt berget innen rimelig tid etter sjøulykken. I § 37 tales det om at skipet er ”etterlatt i strid med § 28”. Selve tidsforløpet etter ulykken vil her ha betydning, også for om skipet der det ligger ”kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet”, jf. § 28 første ledd. Det samme vil gjelde i forhold til spørsmålet om ”etterlatte” gjenstander m.v. fra skipet som etter sjøulykken befinner seg i sjøen eller på land. Vrakgods og annet som stammer fra skipet eller dets last, vil – hvis det etterlates – vanligvis måtte anses som ”avfall”, som i seg selv omfattes av plikten til opprydding og fjerning. Det er mulig at forurensningslovens formål tilsier at en her trekker en forholdsvis romslig grense for begrepene skipsvrak og avfall, men dette er spørsmål som det i tilfelle er domstolenes oppgave å avgjøre.

Skipets last og annet som er om bord i skipet, vil normalt måtte fjernes samtidig med skipet når dette må regnes som vrak. Det som er om bord vil dessuten ofte kunne bli ansett som ”avfall” som kan kreves fjernet selv om skipet blir liggende der det er. ”Avfall” er i § 27 første ledd definert som ”kasserte løsøregjenstander eller stoffer”. Dette vil klart omfatte last, bunkers og ballast som befinner seg om bord i vraket. Det følger av Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 133 første spalte at ”uttrykket ’stoffer’ omfatter både fast stoff, væske eller gass, jf. definisjonen i § 6 nr. 1”. Utgjør skipets last, bunkers m.v. en fare for forurensning, vil imidlertid forurensningslovens bestemmelser om vern mot forurensning også kunne gi grunnlag for pålegg om fjerning og andre tiltak, se nedenfor i avsnitt 3.4. Etter omstendighetene vil pålegget da også kunne gjelde skipet, selv om dette ikke er blitt vrak, f. eks. hvis vraket bør flyttes før lasten tas ut.

Sondringen mellom ”avfall” og ”skipsvrak” har i forhold til fjernings- og oppryddingsplikten normalt ikke særlig stor betydning. Når det gjelder kostnadsansvaret, er det imidlertid en viss forskjell. Etter § 37 skal eieren dekke utgifter som ”noen har hatt til fjerning eller opprydding” av avfall, men § 37 annet ledd om skipsvrak inneholder ingen tilsvarende regel. Eierens kostnadsansvar ved fjerning av skipsvrak følger derfor av refusjonshjemmelen i § 76 jf. § 74, men denne omfatter bare ”det offentliges utgifter, skade eller tap”. Utgifter som andre enn det offentlige har i forbindelse med fjerning av skipsvrak, kan således ikke kreves dekket med hjemmel i forurensningsloven.

4) Etter forurensningsloven § 28 kan skipsvraket og ”avfall” fra skipet kreves fjernet bare dersom det ”kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet”. Uttrykket ”skjemmende” knytter seg til en visuell/estetisk vurdering. Det presiseres uttrykkelig i Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 134 andre spalte at det er relevant å ta rent estetiske hensyn ved vurderingen av om fjerningsplikten etter § 28 inntrer. Om et vrak er skjemmende må vurderes konkret ut fra forholdene på stedet der vraket ligger. Et skip som ligger nedsunket med god klaring, vil ikke være omfattet. På den annen side er det klart at vilkåret vil være oppfylt dersom et vrak ligger og ruster med store deler av skroget over vann, godt synlig fra et bebodd område. Det må imidlertid antas at vraket også kan virke skjemmende selv om det befinner seg i ubebodde områder. Forutsetningen må i så fall være at det dreier seg om et naturområde langs kysten der folk ferdes. Dersom vraket ligger så langt fra land at det ikke er synlig, eller det ikke er ferdsel i det området på land der det kan ses, vil det normalt ikke være ”skjemmende”, med mindre det skulle være godt synlig for forbipasserende fritidsbåter og fergetrafikk.

Et skipsvrak og avfall fra skip kan også kreves fjernet dersom det er ”til skade eller ulempe for miljøet”. I vurderingen av om vraket kan være til ”skade eller ulempe for miljøet” vil også skipets last komme i betraktning. Enten lasten vurderes selvstendig eller som en del av vraket vil den kunne utgjøre en fare for forurensning som kan begrunne en tiltaksplikt. Uttrykket ”til skade eller ulempe for miljøet” benyttes også i definisjonen av ”forurensning” i lovens § 6. I Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 94 første spalte uttales at dette en rettslig standard som dekker ”at miljøet utsettes for en påvirkning slik at det ikke kan brukes på samme måte som før, hva enten det er mennesker, dyr eller planter som blir skadelidende, eller det er snakk om skader på gjenstander eller ressurser som for eksempel grunnvann” (side 95). For en nærmere gjennomgang av hva som kan være til skade eller ulempe for miljøet vises til Hans Chr. Bugge, Forurensningsansvaret, 1999, side 224 flg.

Et skip uten forurensende last og som heller ikke på annen måte utgjør en vesentlig forurensningskilde, vil derfor normalt ikke kunne kreves fjernet. Ligger det samtidig under vannskorpen, vil skipet heller ikke kunne kreves fjernet fordi det virker ”skjemmende”. Dersom vraket ligger høyt nok vil det imidlertid kunne hindre ferdselen, slik at fjerningsplikten etter havne- og farvannsloven blir aktuell, se foran i avsnitt 3.2.

5) Etter forurensningsloven § 28 tredje ledd skal ”den som har overtrådt forbudet i første ledd ... sørge for nødvendig opprydding”, dvs. sørge for fjerning av vrak og vrakgods og gjøre det som ellers trengs for å få ryddet opp. Det er naturlig å forstå kravet om ”nødvendig opprydding” slik at den ansvarlige plikter å gjennomføre de tiltak som er nødvendige for å bli kvitt det miljøproblem som skipsvraket og (eller) lasten m.v. representerer. Forarbeidene utdyper ikke nærmere hva som ligger i kravet.

Hvilke tiltak som skal anses som nødvendige, vil i stor grad bero på forurensningsmyndighetenes skjønn. Dersom opprydding ikke foretas slik forurensningsmyndigheten mener er påkrevet, kan det etter § 37 annet ledd gis ”pålegg om opprydding og fjerning til den som var eier av ... skip da det ble etterlatt i strid med § 28 eller som er eier når pålegget gis”. Her som ellers vil imidlertid prinsippet om forholdsmessighet sette grenser for hva pålegget kan gå ut på. Oppryddingsplikten etter § 28 tredje ledd går ikke lenger enn til ”nødvendige” tiltak, og det må da få betydning hvor store kostnadene vil bli. Dette gjelder også dersom det offentlig selv sørger for opprydding etter § 74 og krever at den ansvarlige dekker kostnadene etter § 76.

6) Reglene i havne- og farvannsloven § 18, jf. § 20, og forurensningsloven § 28, jf. § 37, omhandler begge plikten til å fjerne skipsvrak og gjenstander som stammer fra det forulykkede skipet, samt kostnadsansvaret ved fjernings- og oppryddingstiltak i myndighetsregi. Den førstnevnte bestemmelsen gjelder plikten til ”fjerning av vrak og gjenstander som synker, strander eller henlegges” (havneloven § 18 tredje ledd). Forurensningsloven § 28 omfatter ”skipsvrak ... og andre liknende større gjenstander”, men andre ting fra skipsvraket vil omfattes av lovens avfallsbegrep. Etter ordlyden overlapper disse bestemmelsene hverandre i ganske stor utstrekning, bl.a. fordi pålegg om opprydding i begge tilfelle retter seg mot eieren av skipet. Det er likevel betydelig forskjell på rekkevidden og rettsvirkningene av de to bestemmelsene.

For det første har havne- og farvannsloven og forurensningsloven til dels ulike formål. Havne- og farvannsloven har til oppgave bl.a. å legge forholdene til rette for best mulig ” drift av havner” og ”å trygge ferdselen” (§ 1). Formålsangivelsen i forurensningsloven § 1 retter seg mot helt andre forhold og er dessuten holdt i generelle ordelag, dvs. ”å verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall.” Reglene i de to lovene vil derfor utfylle hverandre, ganske enkelt fordi det er forskjellige hensyn som skal legges til grunn ved praktiseringen av de inngreps- og påleggshjemler og regler om kostnadsansvar som de to lovene inneholder.

Eksempelvis er plikten til å fjerne et skipsvrak m.v. etter forurensningsloven § 28 begrunnet i hensynet til å verne miljøet mot avfall og forurensning. Et grunnstøtt skip som ikke medfører fare for forurensning og som også ligger så skjult at det ikke virker skjemmende, kan således ikke kreves fjernet med hjemmel i forurensningsloven. Ligger derimot skipet i en farled eller i innseilingen til en havn og volder fare eller skade (herunder vesentlig ulempe) for trafikken, vil det imidlertid kunne kreves fjernet etter havneloven §§ 18 og 20. Det hører også med at de to lovene forvaltes av forskjellige myndigheter, og at også pliktsubjektet kan være forskjellig.

For det annet, selv om tiltakspliktene etter begge lovene ligger på eieren av skipet, har de to lovene noe ulike regler når det gjelder hvem som har kostnadsansvaret i tilfelle hvor tiltak settes i verk av offentlig myndighet. I havne- og farvannsloven § 32 fastsettes at ansvaret for kostnader som ikke dekkes innenfor verdien av de gjenstander tiltakene gjelder, skal betales av eieren eller rederen av skipet, samt at kostnadsansvaret er undergitt begrensning etter reglene i sjøloven kapittel 9. I forurensningsloven § 76 er det derimot bare sagt at kostnadsansvaret påhviler ”den ansvarlige”, og bestemmelsen sier heller ikke uttrykkelig at ansvaret i tilfelle kan kreves begrenset etter sjøloven kapittel 9.

For det tredje, havne- og farvannsloven § 18 tredje ledd gir også hjemmel til å kreve fjerning av skip som er forulykket og kan volde fare eller skade, selv om ulykken ikke har ført til at skipet ble vrak.

3.4 Forurensningslovens regler om vern mot forurensning

1) Forurensningsloven § 7 inneholder et generelt forbud mot at noen har, gjør eller setter i verk noe som kan medføre fare for forurensning. I forlengelsen av forbudet inneholder § 7 annet til fjerde ledd bestemmelser om tiltaksplikter og kostnadsansvar. Disse bestemmelsene vil også komme til anvendelse ved forurensning i forbindelse med sjøulykker

Når det er oppstått en situasjon med fare for forurensning, plikter den ansvarlige å sørge for tiltak for å hindre at den inntrer. Har forurensningen inntrådt, skal han sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Det skal også treffes tiltak for å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller som følge av tiltak for å motvirke den. Som forurensning regnes her bl.a. tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen, samt en del andre forhold som vil ha liten betydning ved sjøulykker (loven § 6).

Forurensningsmyndigheten kan gi den ansvarlige pålegg om tiltak som nevnt, og den ansvarlige kan også ha plikt til å svare erstatning for forurensningsskade etter reglene i lovens §§ 53 flg. Forurensningsmyndigheten har også adgang til selv å sette slik tiltak i verk (loven § 74) og kan i så fall kreve kostnadene erstattet av den ansvarlige (loven § 76), dvs. normalt rederen eller eieren av det skip som er forulykket.

Forurensningsloven inneholder imidlertid ikke klare regler om hvem som er ”den ansvarlige”, og utelukker heller ikke at flere samtidig kan være pliktsubjekt etter lovens regler, se Hans Chr. Bugge, Forurensningsansvaret, 1999, s. 507 flg. En går ikke her nærmere inn på dette spørsmål. En legger til grunn at i sjøfartsforhold vil ”den ansvarlige” være eier eller reder av skipet eller for øvrig inngå i kretsen av de personer som etter sjøloven § 171 eller § 194, jf. § 193, har rett til ansvarsbegrensning.

2) Rekkevidden av forurensningsloven § 7 og andre bestemmelser av betydning for tiltaksplikter og kostnadsansvar ved forurensning i sjøfartsforhold, er søkt avgrenset ved bestemmelsene i loven § 5 annet til fjerde ledd.

Forurensningsloven § 5 annet ledd vil først og fremst ha betydning i forhold til utslipp og annen forurensning fra skip under normale driftsforhold. Derimot vil bestemmelsen neppe ha vesentlig betydning for anvendelsen av lovens regler om forurensning i tilfelle hvor sjøulykker medfører fare for forurensning eller fører til forurensning og forurensningsskade. Dette skyldes at bestemmelsene om tiltaksplikter og pålegg i loven § 7 annet og fjerde ledd, samt reglene i §§ 74-77 om tiltak satt i verk av forurensningsmyndigheten, i alle tilfelle kommer til anvendelse også i sjøfartsforhold, se lovens § 5 tredje ledd. Det samme gjelder bestemmelsene om akutt forurensning i lovens kapittel 6, se bl.a. § 46 som gir § 7 tilsvarende anvendelse ved akutt forurensning. De sentrale bestemmelser om tiltaksplikter og kostnadsansvar vil altså gjelde når en sjøulykke medfører forurensning eller fare for forurensning.

Reglene om erstatningsansvar for forurensningsskade i forurensningsloven §§ 53 flg. vil også gjelde når forurensningsskaden oppstår som følge av en sjøulykke, se § 5 fjerde ledd. Det følger av § 55 første ledd at ansvarssubjektet vil være eieren eller brukeren, dvs. rederen, når annet ikke er fastsatt i annen lovgivning. Det er videre klart at slikt erstatningsansvar kan kreves begrenset etter reglene i sjøloven kapittel 9. Dette fremgår av forurensningsloven § 53 første ledd som angir at reglene i loven om erstatningsansvar for forurensningsskade viker for annen lovgivning. Også i tilfelle av oljesøl fra skip vil derfor forurensningslovens ansvarsregler gjelde med de begrensninger som følger av bestemmelsene i sjøloven, dvs. lovens kapittel 10 om ansvar for skade ved oljesøl.

3) Tiltaksplikt etter § 7 annet ledd foreligger både når det er ”fare for forurensning i strid med loven”, og når forurensning allerede har ”inntrådt”. Disse bestemmelsene er nært knyttet til lovens definisjon av begrepet ”forurensning”. Hva som forstås med forurensning følger av § 6. Ved sjøulykker er det først og fremst § 6 nr. 1 som vil ha betydning. Etter denne bestemmelse foreligger forurensning når det skjer ”tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen ... som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet”. Det er særlig skipets last eller annet om bord som kan medføre fare for eller være kilde til slik forurensning. Selve skipet vil først over tid kunne utgjøre en forurensningsfare, men i mange tilfelle vil likevel fjerningen av skipet eller vraket være et hensiktsmessig eller nødvendig tiltak for å forhindre forurensning fra lasten eller annet som er om bord, f. eks. bunkers, smøreolje m.v.

Et sentralt element i definisjonen av forurensning er at tilførselen av stoff, væske eller gass kan eller vil være ”til skade eller ulempe for miljøet”. Det skal formentlig ikke så mye til før dette vilkåret er oppfylt. I Rt. 1998 s. 2011 som vedrører fortolkingen av lovens § 6, søker Høyesterett veiledning i § 8 tredje ledd, hvoretter ”Forurensning som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper kan finne sted uten tillatelse” etter forurensningsloven. En annen sak er at tiltakspliktenes innhold og omfang må stå ”i et rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås”, jf. § 7 annet ledd siste punktum.

Det presiseres i forarbeidene at det i praksis ikke bør stilles for strenge krav til hvor stor fare som må foreligge for at tiltaksplikt inntrer. Hvor stor grad av sannsynlighet som foreligger, vil også bero på omfanget av de skader og ulemper som kan inntreffe dersom forurensningsfaren får anledning til å manifestere seg. Etter forarbeidene kan en særlig mistanke om at forurensning kan inntreffe, etter omstendighetene også begrunne tiltaksplikt. Som eksempel nevnes at et lasteskip har gått ned med den følge at en del bunkersolje har sluppet ut, men at det er uklart hvorvidt det er fare for ytterligere oljesøl. Det er da behov for å klarlegge om all oljen har sluppet ut eller om det er fare for mer oljesøl fra skipet (Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 96-97).

Tiltakspliktens innhold og omfang fremgår av § 7 annet ledd. Ved fare for forurensning skal den ansvarlige ”sørge for tiltak for å hindre at den inntrer”. Har forurensning funnet sted, skal den ansvarlige ”sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den”. I så fall skal den ansvarlige også ”treffe tiltak for å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene for å motvirke den”. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 97) presiserer at uttrykket ”avbøte” skade eller ulempe tar sikte på tiltak som går lenger enn det å fjerne selve forurensningen. Det er først og fremst tenkt på rimelige tiltak for å gjenopprette naturmiljøet eller annen skade eller ulempe. Som eksempel nevnes tiltak for å fjerne gammel, forurenset sand og påfylling av ny sand i tilfelle hvor badestrender er blitt forurenset av olje.

4) Etter § 7 annet ledd fjerde punktum er tiltaksplikten begrenset til ”tiltak som står i et rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås.” Etter forarbeidene (Ot.prp. nr. 11 (1979-80) side 97) vil denne regelen begrense den ansvarliges handleplikt, noe som selvsagt også vil være av vesentlig betydning for den ansvarliges kostnadsansvar i det enkelte tilfelle.

Det kan reises spørsmål om denne begrensningen av tiltaksplikten også gjelder i tilfelle hvor forurensningsmyndigheten gjør bruk av sin adgang til å gi pålegg om tiltak etter § 7 fjerde ledd. Denne bestemmelsen henviser bare til § 7 annet ledd første til tredje punktum og således ikke til rimelighetskravet i fjerde punktum. Dette skulle tilsynelatende innebære at det, generelt sett, vil være opp til forurensningsmyndigheten å avgjøre etter eget skjønn hvilke tiltak som den ansvarlige plikter å iverksette. Man kan imidlertid også lese § 7 fjerde ledd slik at den kun viser til de typer av tiltak som et pålegg kan omfatte, og at de hver for seg må leses med den begrensning som følger av det felles rimelighetskrav i § 7 annet ledd fjerde punktum. Det er ikke nødvendig her å ta noe bestemt standpunkt til dette tolkningsspørsmål. En antar at et krav om rimelighet eller forholdsmessighet i alle tilfelle vil følge av alminnelige forvaltningsrettslige regler og sette grenser for utøvelsen av forvaltningsskjønnet, jf. Torstein Eckhoff/Eivind Smith, Forvaltningsrett, 6. utgave, 1997, side 301-303, og Inge Lorange Backer i Lov og Rett 1991 side 630.

Spørsmålet om lovligheten av sjøfartsmyndighetenes pålegg har vært forelagt svenske domstoler i to saker om oljeforurensning. I Feederchief-saken (ND 1988 side 27) godtok retten et pålegg om tvangsberging av grunnstøtt skip til tross for at rederiet mente at det ville ha vært enklere og billigere å pumpe oljen ut av skipet før det ble berget. Kammarrätten måtte bl.a. ta stilling til om pålegget om å heve vraket var ” påkallad och rimlig”. Det ble vist til at det var fare for alvorlig skade i et område med spesielt ømfintlig natur. Retten fant det ikke bevist at sjøfartsverkets metode for å unngå miljøskade ikke var den sikreste. Det ble lagt vekt bl.a. på at metoden med å pumpe tankene ikke ville fjerne all olje fra vraket, og således ikke hadde ”kunnat leda till en sådan grad av renhet som med hänsyn till förhållandena på platsen skulle ha krävts” (side 30).

I Opus-saken (ND 1997 side 53) dreiet det seg om å forhindre oljesøl fra en fiskebåt som lå på 20 meters dyp. Pålegget til rederiet gikk også her ut på plikt til å fjerne vraket med oljen om bord. Rederiet hevdet at det var tilstrekkelig å få olje pumpet ut uten å berge fartøyet, som deretter kunne sprenges. Denne fremgangsmåten antok man ville koste om lag en firedel av bergningsutgiftene og ville neppe føre til miljøskade av betydning. Kammarrätten kom derfor til at ”en så genomgripande åtgärd som en bärgning av fartyget inte fremstår som påkallad och rimlig för att avlägsna oljan”, og ga rederiet medhold (side 58-59).

Tiltakspliktene etter § 7 annet ledd er ikke avhengig av pålegg fra forurensningsmyndigheten. Etter § 7 fjerde ledd har imidlertid myndigheten adgang til å pålegge den ansvarlige å treffe slike tiltak og å sette frist for gjennomføringen. Gjennom slike pålegg vil en i praksis vanligvis få avklart både hvem som har tiltaksplikt og hvilke tiltak som skal settes i verk. Lovligheten av et pålegg kan som andre forvaltningsvedtak prøves av domstolene dersom den pålegget retter seg til, bestrider sitt ansvar eller mener at pålegget går lenger enn nødvendig.

Unnlater den ansvarlige å etterkomme pålegget, kan tiltakene gjennomføres av forurensningsmyndigheten etter loven § 74. Tiltak kan også gjennomføres uten pålegg dersom det ellers kan oppstå forsinkelse eller det er uvisst hvem som er ansvarlig. I alle tilfelle plikter den ansvarlige å dekke det offentliges utgifter ved tiltakene, se loven § 76.