2 Innledning – mandat, tolkning m.v.
2.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning
Utvalget for vurdering av helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel del II ble oppnevnt av Samferdselsdepartementet 20. juli 2001. Dette utvalget er en oppfølger til Utvalget for vurdering av helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel del 1 som leverte sin innstilling til Samferdselsdepartementet 21. juni 2001 (se NOU 2001:21). Den første delutredningens mandat var i hovedtrekk å vurdere organiseringen av det offentliges engasjement når det gjelder helikoptertrafikken i tilknytning til petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Delutredning 2 skulle vurdere vesentlige aspekter av sikkerheten ved offshore helikoptertransport og foreslå tiltak for å forbedre denne. Ved oppnevningen ble det lagt vekt på en bredest mulig sammensetning fra aktuelle offentlige etater, interesseorganisasjoner, fagmiljøer, samt olje- og helikopteroperatørene. Tre av utvalgets medlemmer, samt utvalgets leder og sekretær, deltok også i del 1, mens de øvrige er nye representanter fra ovennevnte offentlige etater m.v. Utvalget for utredningens del 2 fikk følgende sammensetning:
Forskningsdirektør Tor Ulleberg, SINTEF Teknologiledelse (utvalgets leder)
Rådgiver Ronald Geirhovd, Luftfartsverket
Seniorrådgiver Gry Merete Tangen, Luftfartstilsynet
Sjefsingeniør Ingrid Årstad, Oljedirektoratet
Avdelingssjef for Transport og logistikk Sverre Austrheim, Oljeindustriens Landsforening
HMS Koordinator Ketil Karlsen, LO Industri
Flyger/kaptein Svein Erik Lorentzen, Norsk Flygerforbund
Kommunikasjonsoperatør Anne Brinck-Johnsen, Oljearbeidernes Fellessammenslutning
Ingeniørsjef Tormod Veiby, Norsk Helikopter AS
Avdelingsleder Jorunn Seljelid, Safetec Nordic AS
Som utvalgssekretær ble seniorrådgiver Dagheid Fure, Luftfartstilsynet, oppnevnt. Etter avtale med Samferdselsdepartementet ble i tillegg to seniorforskere ved SINTEF Teknologiledelse innleid som konsulenter for utvalget.
2.2 Bakgrunnen for mandatet og utredningsarbeidet
Helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel har blitt betydelig forbedret de siste årene, men den er fremdeles under nivået for ordinær ruteflyging. Dette har skapt et betydelig press fra aktørene på dette området for å sette i verk tiltak for ytterligere forbedring av sikkerheten. Særlig har Norne-ulykken 8. september 1997, hvor både besetningen og passasjerene omkom (i alt 12 personer), ført til ekstra fokus på helikoptertrafikken og helikoptersikkerheten på norsk sokkel. Rapporten fra Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB, tidligere HSL) ble avgitt i november 2001, men helt siden den tragiske ulykken fant sted har det vært et sterkt press fra både politikere og aktørene innen helikoptertransporten om at noe må gjøres for å bedre sikkerheten. Det ble etter ulykken blant annet rettet særlig fokus på myndighetenes manglende krav om bruk av HUMS (Health and Usage Monitoring System) ved persontransport med helikopter på sokkelen. I tillegg fremgår det av Helicopter Safety Study 2 (desember 1999), som ble utført av SINTEF Teknologiledelse på oppdrag fra oljeindustrien, at risikonivået for helikoptertrafikken på sokkelen er høyere enn for annen ervervsmessig lufttransport. I kjølvannet av nevnte forhold uttalte Luftfartstilsynet v/luftfartsdirektøren i tilknytning til opprettelsen av ny tilsynsmyndighet for sivil luftfart (1. januar 2000) at sikkerheten i helikoptertrafikken på norsk kontinentalsokkel skal være et satsningsområde for Luftfartstilsynet. Mandatet for den allerede planlagte utredning om organiseringen av det offentliges engasjement på norsk sokkel, jf. NOU 2001:21, ble på denne bakgrunn utvidet til også å omfatte en del 2, nemlig foreliggende utredning om konkrete sikkerhetstiltak m.v. på området.
2.3 Utvalgets mandat – tolkning og avgrensning av mandatet
Utvalgets mandat for delutredning 2 er som følger:
2.3.1 Vurdere sikkerheten ved helikopterflygingen knyttet til virksomheten på norsk kontinentalsokkel
Gjennomgå rapporter og konklusjoner fra delutredning 1.
Foreslå konkrete og realistiske flysikkerhetsmål for helikoptervirksomheten.
Vurdere om dagens flysikkerhetsnivå er akseptabelt i forhold til ovennevnte mål.
Vurdere behovet for konkrete tiltak for å fremme flysikkerheten, herunder vurdere SINTEFs Helideck Safety Project, SINTEFs Helicopter Safety Study 2, Luftfartsverkets rapport om etablering av kontrollert luftrom på norsk kontinentalsokkel m.m.
Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes i samsvar med kapittel 2 i “Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget”, (Utredningsinstruksen) av 18.02.00. Minst ett av forslagene skal baseres på uendret ressursbruk innen området.
Utvalget skal fremlegge sin innstilling innen 01.09.02.
2.3.2 Utvalgets tolkning av mandatet
Etter utvalgets oppfatning er det primære med mandatet generelt sikkerhet for besetning og passasjerer fra helikopteret tar av og til det lander. Utvalget skal i denne forbindelse ta for seg risikofaktorer i vid forstand, og dette inkluderer både tekniske, operative, organisatoriske og menneskelige forhold m.m. Utvalget har valgt å ta utgangspunkt i risikomodellen i Helicopter Safety Study 2 (SINTEF) i utredningsarbeidet. Nedenfor følger utvalgets kommentarer i tilknytning til enkelte punkter i mandatet:
Mandatets pkt. 2 – Målene utvalget foreslår må være i samsvar med de krav, blant annet internasjonalt, som blir stilt på området. Tilsvarende gjelder tiltak for å fremme flysikkerheten i pkt. 4. Utvalget har diskutert hvorvidt tekniske operasjoner på feltet, riggbasert søk- og redning, skyttling, løfteoperasjoner m.m. skal inngå i vurderingene. Utvalget har imidlertid avgrenset dette til å utrede tilbringer- og skyttlingtjenesten, samt SAR (Search and Rescue). Utvalget har ikke noe å tilføye til St. mld. nr. 44 (2000-2001), tilhørende detaljbeskrivelse av utfordringene med redningstjenesten, samt besluttede tiltak for forbedring av redningstjenesten i Stortinget våren 2002. “Mål” skal etter utvalgets fortolkning bety “målt i tall”.
Mandatets pkt. 6 – I følge opprinnelig mandattekst er fristen for ferdigstillelse av utredningen 1. april 2002. Denne fristen ble, etter anmodning fra utvalget, endret av Samferdselsdepartementet til 1. september 2002. Dette skyldes at det ikke var mulig å igangsette utredningen så tidlig som forutsatt.
2.4 Underlagsmaterialet for utvalgets arbeid
Det inngår i utvalgets mandat (pkt. 1) å gjennomgå rapporter og konklusjoner fra delutredning 1, se NOU 2001:21, vedlegg 1 (Dokumentliste) og vedlegg 3 (Utvalg, råd, arbeidsgrupper m.v. som har levert sin innstilling og avsluttet sin virksomhet, vedlegg til kapittel 4). Dokumentlisten inneholder en oversikt over samtlige rapporter, studier, notater og lignende som var med å danne grunnlaget for konklusjonene i delutredning 1. I vedlegg 3 i NOU 2001:21 finnes et sammendrag av 19 rapporter, studier etc. som utvalget i del 1 vurderte som svært viktige på dette området. Nevnte materiale har også vært av stor betydning i foreliggende utredning og har vært med å danne grunnlag for flere av punktene i tabellen i vedlegg 2 (“Risk Influencing Factors”, RIF-tabellen), samt de foreslåtte tiltakene for å forbedre sikkerheten på norsk sokkel, se kapittel 6 nedenfor.
I løpet av utredningens del 2 har utvalget blitt gjort kjent med et stort antall rapporter, studier m.m. i tillegg til det materialet som ble fremskaffet i del 1. Samlet oversikt over underlagsmaterialet til del 2 er å finne i vedlegg 1 (Litteraturliste). Av særlig betydning for utredningen må blant annet nevnes HSLBs rapport etter Norneulykken, Helicopter Safety Study 2, samt tallrike forskningsrapporter fra UK CAA om en rekke temaer i tilknytning til helikoptertrafikken på britisk sokkel. Det inngår forøvrig i mandatets pkt. 4 å vurdere rapportene fra Helicopter Safety Study 2, Helideck Safety Project, samt Luftfartsverkets rapport om etablering av kontrollert luftrom på norsk kontinentalsokkel m.m. Et sammendrag av nevnte rapporter inngår i NOU 2001:21. Et sammendrag av UK CAAs rapporter, studier m.m., totalt 51 stk., er å finne i vedlegg 3 i foreliggende NOU. Etter utvalgets vurdering inneholder sistnevnte rapporter svært nyttig informasjon innen en rekke aktuelle temaer vedrørende helikoptersikkerhet, og det antas at dette sammendraget vil kunne være av særlig interesse for aktørene på området. Utvalget har i tillegg innhentet nødvendig informasjon fra både etater, helikopteroperatører og helikopterprodusenter ved behov. Særlig må det i denne forbindelse nevnes vår innhenting av oversikt fra norske, britiske, danske og nederlandske luftfartsmyndigheter over alle HSLB-tilrådninger (eller tilrådninger fra tilsvarende instans) som er gitt vedrørende helikoptervirksomheten på sokkelen de siste 10 årene. Dette har gitt utvalget en oversikt over status for tilrådningene, dvs. hvilke tilrådninger som er fulgt opp eventuelt ikke fulgt opp av den nasjonale luftfartsmyndigheten og i så fall grunnen til manglende oppfølging. De innhentede kildene har samlet gitt et viktig bilde av årsaksforholdene ved he ndelser og ulykker i tilknytning til helikoptertrafikken på sokkelen. Dette har i neste omgang vært en viktig faktor for utvalget i dets arbeid med å definere og prioritere tiltak for forbedring av helikoptersikkerheten på norsk sokkel.
Foreliggende utredning inneholder ingen sammendrag av rapporter og lignende utover det som er særlig fremhevet ovenfor. Utvalget ønsker likevel å gi en beskrivelse av hvordan vi har arbeidet med underlagsmaterialet. Som nevnt har bakgrunnsmaterialet dannet grunnlag for en rekke av de tiltakene som er foreslått i foreliggende utrednings kapittel 6 for å forbedre helikoptersikkerheten på norsk sokkel, se også “RIF”-tabellen i vedlegg 2. Utvalget ønsker her å trekke frem noen særlig viktige temaer, samt utviklingstrekk fra noen av rapportene. Det presiseres imidlertid at vi her kun har gjort et utvalg blant tallrike viktige temaer.
Norneulykken i 1997, hvor 12 personer omkom, var som nevnt en av årsakene til at utredningen om helikoptersikkerhet på norsk sokkel ble igangsatt. HSLBs rapport etter denne ulykken har følgelig vært sentral i utredningsarbeidet. Undersøkelsen etter Norne-ulykken må på mange måter sies å være unik, da den i stor grad fokuserte på tekniske forhold. Normalt er det en mer operativ vinkling i slike undersøkelsesprosesser. Utvalget har merket seg en rekke hovedkonklusjoner i rapporten som også har blitt trukket frem som sentrale punkter i andre rapporter og studier. Eksempelvis er betydningen av HUMS (Health and Usage Monitoring System), og at deler av dette systemet ikke fungerte på det tidspunkt ulykken skjedde, et av hovedpoengene i rapporten. Som en konsekvens av dette blir Luftfartstilsynet i rapporten anmodet om å vurdere innført krav til bruk av HUMS ved persontransport med helikopter på norsk sokkel. Både Nederland og Storbritannia stiller krav om bruk av HUMS i sitt regelverk. HUMS står også sentralt i NOU 2001:21 om Helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel, Helicopter Safety Study 1 og 2 (SINTEF), samt i en rekke av UK CAAs rapporter. Det kan nevnes at 6 av UK CAAs 51 studier vedrørende helikoptersikkerhet på sokkelen berører dette temaet. Studiene omhandler overvåkingsteknikker, operasjonelle forsøk m.m. En av de nyeste rapportene (1999) konkluderer med at systemet har avdekket et antall potensielt katastrofale feil og med nesten 100% sikkerhet har forebygget ulykker. Vi viser i denne forbindelse også til NOU 2001:21 hvor utvalget i del 1 tilrådde at “Luftfartstilsynet innfører krav om tekniske overvåkingssystemer (HUMS) for helikoptervirksomheten på sokkelen”. Med bakgrunn i ovenstående har det vært naturlig for utvalget å vie HUMS betydelig oppmerksomhet i sitt utr edningsarbeid.
Når det gjelder andre flytekniske forhold, har utvalget hatt fyldig underlagsmateriale inneholdende blant annet problemstillinger i tilknytning til helikopterdekk. Dette har vært et svært viktig område i utvalgets arbeid. Dette gjelder for eksempel SINTEFs Helideck Safety Project, Design Guideline, samt 10 av UK CAAs rapporter og studier. Anbefalingene i SINTEFs rapport vedrører sikkerhetsfilosofi, fysiske karakteristikker og begrensninger, menneske-maskin forhold, bærende konstruksjon, plassering, størrelse og visuelle hjelpemidler. Rapportene fra UK CAA inkluderer problemstillinger som merking av landingskurs med restriksjoner, identifikasjonsskilt, status lys, landing på bevegelige dekk, friksjonsforhold, belysning m.m. Samtlige forhold har vært sentrale i utvalgets drøftelser og vurderinger. Av flyoperative momenter har utvalget vært særlig interessert i FOQA analyseprogram, som omhandler overvåking av helikopteroperasjoner, samt innflygingshjelpemidler som DGPS/GNSS. Også på dette området har UK CAAs studier vært svært nyttige, da en rekke rapporter tar for seg disse temaene. Utvalget har merket seg at konklusjonene når det gjelder nytteverdi av FOQA analyseprogram er overveiende positive.
Avslutningsvis vil utvalget her fremheve nødlanding på sjø eller “ditching” som er et tema som etter utvalgets vurdering er av stor betydning når det gjelder helikoptervirksomheten på sokkelen og som opptar mange i utvalget. Hele 14 av UK CAAs studier behandler dette temaet og inkluderer problemstillinger i tilknytning til evakuering, nødflytesystemer, “helicopter float scoops”, “crashworthiness”, bølgehøyder, utstyr for å hindre total velt etter nødlanding på sjø, sertifiseringskrav m.m. Nevnte underlagsmateriale har vært svært verdifullt i utvalgets drøftelser og vurderinger.
2.5 Utvalgets arbeidsmetodikk
Det har vært avholdt 12 heldagsmøter i utvalget, herunder 2 utvidede møter. I ett av møtene deltok ansvarlig havariinspektør for Norneulykken fra Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB) for å redegjøre for bakgrunn og konklusjoner etter ulykken. I ett møte deltok en representant fra den britiske tilsynsmyndigheten (UK CAA) for å redegjøre for etatens forskningsarbeid når det gjelder helikoptersikkerhet på britisk sokkel. Samtlige rapporter ble presentert for utvalget. I et annet møte deltok administrerende direktører i de to helikopterselskapene som opererer på norsk sokkel, for å redegjøre for og diskutere helikopterselskapenes rammebetingelser.
I tillegg har utvalget avholdt møter med representanter for helikopterprodusenten Eurocopter i Marseille, Frankrike. Møtene inkluderte omvisning på fabrikkområdet, presentasjon av relevante helikoptertyper for bruk i Nordsjøen, diskusjon i tilknytning til Eurocopters synspunkter vedrørende Helicopter Safety Study 2, bruk av HUMS/FOQA, sikkerhet i forbindelse med nødlanding på sjøen, helikopterets stabilitet på sjøen, støy, plass pr. passasjer etc. Videre ble følgende tema diskutert: helikopterprodusentens HMS-utfordringer i forhold til dagens helikoptertyper, hva er tilfredsstillende/ikke tilfredsstillende, hva Eurocopter prioriterer for fremtiden og hva som er selskapets syn vedrørende nye krav innen luftfarten. Utvalget har også hatt møter med helikopterprodusenten Sikorsky i Stratford, Connecticut, USA, hvor tilsvarende tema ble gjennomgått. I tilknytning til studiereisen til USA deltok utvalget videre på fagmessen Heli-Expo 2002 i Orlando, Florida. I løpet av oppholdet fikk utvalgets flyger/kaptein prøvefly en nyutviklet helikoptertype produsert av Sikorsky, mens 2 utvalgsmedlemmer deltok som passasjerer. I tillegg hadde utvalget møte med helikopterprodusenten Agusta-Westland, hvor aktuelle helikoptertyper ble presentert, samt et møte med opplærings-/treningsinstituttet Flight Safety International.
Det har blitt avholdt ett møte med en ekstern ekspertgruppe. Ekspertgruppen bestod av 15-20 inviterte representanter fra alle relevante fagmiljøer som ikke har deltatt i selve utvalget, samt tre representanter fra utvalget. Formålet med denne gruppen var blant annet å innhente en utvidet ekspertvurdering i tilknytning til utvalgets forslag til prioriterte tiltak. Dette inkluderte både tekniske, operative, administrative og beredskapsmessig tiltak. Det ble også avholdt to mindre oppfølgingsmøter for å avklare enkelte ubesvarte spørsmål som gjenstod.
Utvalget har hatt tilgang på én sekretær, samt hatt tilgang på noe utredningskapasitet fra Luftfartstilsynet. I tillegg har SINTEF Teknologiledelse, etter avtale med Samferdselsdepartementet, vært innleid som ekstern konsulent/faglig rådgiver og har bistått sekretariatet. Det har i utredningsperioden vært avholdt flere arbeidsmøter mellom leder, sekretær og ekstern konsulent fra SINTEF Teknologiledelse.
Utvalgets metodikk og tilnærming til mandatet kan oppsummeres som følger:
Diskusjon og avgrensning av mandatet, felles forståelse av mandatet
Gjennomgang på utvalgsmøte av risikomodellen fra Helicopter Safety Study 2
Distribusjon og individuell gjennomgang av relevant faglitteratur på området
Innhenting av HSLB-tilrådninger vedrørende helikoptervirksomhet på sokkelen fra norske, britiske, danske og nederlandske tilsynsmyndigheter, samt diskusjoner i tilknytning til disse
Gjennomgang på utvalgsmøte av forskningsrapporter fra UK CAA ved representant fra UK CAA
Gjennomgang av HSLBs rapport etter Norne-ulykken, herunder årsaker, tilrådninger m.v. på utvalgmøte ved ansvarlig havariinspektør
Gjennomgang på utvalgsmøter av Risk Influencing Factors (RIF)
Gjennomgang på utvalgsmøter av nåværende flysikkerhetsmål for Norge og andre sammenlignbare land, samt diskusjon om akseptkriterier/sikkerhetsmål
Møter med helikopterprodusentene Eurocopter og Sikorsky, herunder prøveflyging med helikoptertyper egnet for passasjertransport på norsk sokkel
Deltagelse på fagmessen Heli-Expo 2002
Presentasjon av/diskusjon om helikopterselskapenes rammebetingelser ved administrerende direktører for de to helikopterselskapene
Diskusjon og gjennomgang av forslag til prioriterte tiltak med ekstern ekspertgruppe (ekspertvurderinger)
Utvalgets innstilling har i utredningsperioden vært gjenstand for endringer og kommentarer fra samtlige utvalgsmedlemmer. Hele utvalget har bidratt til rapporten i den form den nå foreligger. Med utgangspunkt i den forståelse og kunnskap som er generert i utredningsprosessen, har utvalget diskutert aktuelle forbedringer og blitt enige om tilrådningene.