5 Risikopåvirkende faktorer, utvalgets vurderinger og prioritering av tiltak

5.1 Metodisk tilnærming

For en oversikt over utvalgets generelle arbeidsmetode henvises til kapittel 2 ovenfor. Når det gjelder den mer spesifikke metodikken for utvalgets tilnærming til mandatet, har utvalget valgt å ta utgangspunkt i risikomodellen i Helicopter Safety Study 2 (SINTEF) fra desember 1999, jf. også mandatets pkt. 4 som pålegger utvalget å vurdere blant annet denne studien. Helicopter Safety Study 2 inneholder en fremstilling av både nåværende og fremtidige risikoer i forbindelse med sivil helikoptertransport av personell i Nordsjøen (både norsk og engelsk sokkel), og inneholder tilrådninger om hvordan sikkerheten kan forbedres i neste 10-års periode. Bakgrunnen for at utvalget har tatt utgangspunkt i Helicopter Safety Study 2, er at dette etter vår oppfatning er den eneste studien som inneholder en så vidt omfattende og grundig analyse av alle relevante risikofaktorer i tilknytning til helikoptertrafikken på norsk sokkel. Helicopter Safety Study 2 er en oppfølging av Helicopter Safety Study 1, en tilsvarende analyse som ble fremlagt i 1990.

Utvalget har ved hjelp av HSS-2 definert tallrike risikopåvirkende faktorer (“Risk Influencing Factors”), heretter kalt RIFer, som i neste omgang har blitt diskutert i utvalget. I denne prosessen har ytterligere RIFer kommet til, både på grunnlag av forslag blant utvalgsmedlemmer, informasjon fra tilsynsmyndigheter (særlig UK CAA) m.m., og blitt gjenstand for diskusjoner. Samtlige faktorer har blitt samlet i “Tabell over mulige endringer i Risk Influencing Factors (RIF) – risikopåvirkende faktorer – ved helikoptertransporten på norsk sokkel, heretter RIF-tabell, se vedlegg 2. Innholdet er strukturert i henhold til HSS-2 Frequency Influence Diagram og Consequence Influence Diagram og definisjonene i Appendiks A1 og A2. I henhold til denne strukturen er tabellen inndelt i frekvens- og konsekvenspåvirkende faktorer som igjen er inndelt i tre nivåer: operasjonelle RIFer, organisatoriske RIFer og regelverks- og kunderelaterte RIFer.

I gruppen frekvenspåvirkende faktorer består nivå 1 av flytekniske, flyoperative og andre forhold. Flyteknisk (Aircraft technical dependability) omfatter forhold som rotorsystemer, “Flight Control Systems”, motorkraft, avisingsutstyr for rotor, tiltak for å unngå lynnedslag i helikopter, vedlikeholdsfunksjonen (generelt) og HUMS. Flyoperativt (Aircraft operations dependability) inkluderer antikollisjonsvarslingssystem (Airborne Collision Avoidance System; ACAS), arbeidsforholdene i cockpit (støy, vibrasjoner, regulering av lufttemperaturen i kabinen), FOQA (Flight Operational Quality Assurance) analyseprogram, erfaringsoverføring til yngre flygere, innflygingshjelpemidler ved helidekk offshore (inklusive ARA; Airborne Radar Approach), simulatortrening, flygernes adferd i cockpit og flygerutdanning. Videre omhandler “andre forhold” en rekke tema i tilknytning til flysikringstjenester (flykontrolltjeneste, overvåking ved hjelp av radar og ADS/M-ADS, bruk av SSR-transponder, radiosamband, navigasjon og flyværtjeneste) samt spesielle vurderinger knyttet til militær flyging på kontinentalsokkelen, ansvarsdeling i Nordsjøen, bruk av GPS og varsling av flyttbare hindringer. “Andre forhold” inkluderer også konstruksjon og drift av helidekk, navigasjonshjelpemidler på installasjonene m.m. Nivå 2 omfatter samarbeid om flysikkerhet, flysikkerhetsprogram, helikopteroperatørenes flysikkerhetsmål, eierforhold m.m. Avslutningsvis under frekvenspåvirkende faktorer omfatter nivå 3 forhold som kontraktskrav vedrørende flysikkerhet, målsettinger for flysikkerhet, tilsyns- og sikkerhetsfaglig kompetanse hos inspektørene i Luftfartstilsynet og flygerkompetanse i Luftfartstilsynet.

Når det gjelder de konsekvenspåvirkende faktorene, inkluderer nivå 1 en rekke tema vedrørende “crashworthiness” (støtabsorpsjon ved harde landinger og nødlanding på sjø, helikopterets stabilitet i sjøen, redningsflåter m.m.), foruten opplæring for mannskap og passasjerer ved nødlanding på sjø (ditching). Nivå 3 omfatter oljeselskapenes egne beredskapstiltak ved nødlanding i området rundt innretningene. Utvalget har i denne prosessen, som har vært svært omhyggelig og arbeidskrevende, lagt hovedvekten på frekvensreduserende faktorer, med andre ord forhold som påvirker sannsynligheten for at ulykker skal inntreffe.

5.1.1 Foreløpig prioritering av risikopåvirkende faktorer

Med bakgrunn i ovennevnte definerte RIFer, diskuterte utvalget seg frem til en foreløpig prioritering som danner grunnlaget for utvalgets endelige tilrådninger, se kapittel 6 nedenfor. Denne prioriteringen ble foretatt etter en rekke kriterier med hovedvekt på følgende:

1. Estimert virkning på flysikkerheten, blant annet i samsvar med resultatene i HSS-2

2. Estimerte kostnader og nytte-/kost-forhold av tiltaket

3. Tiltakets muligheter for å bli gjennomført innen rimelig tid (1-5 år)

I tillegg kan nevnes at også kriterier som for eksempel betydning for opplevd risiko har vært tatt i betraktning. I dette stadiet av prosessen ble også antatt gjennomføringsgrad p.t. notert, samt indikasjoner på kostnader ved å gjennomføre eller fullføre de enkelte prioriterte tiltakene.

5.1.2 Ekspertvurdering

Etter at utvalgets foreløpige prioriteringsliste var utarbeidet, ble det innkalt til heldagsmøte i ekspertgruppen. Ekspertgruppen har vært sammensatt av representanter fra alle relevante fagmiljøer, herunder helikopteroperatører, oljeoperatører, myndigheter etc., som ikke har deltatt i selve utvalget, samt tre representanter fra utvalget. Formålet med denne gruppen var blant annet å innhente en utvidet ekspertvurdering i tilknytning til utvalgets foreløpige forslag til prioriterte tiltak. Utvalget ønsket i denne forbindelse særlig å få klarhet i om noen tiltak som ikke står på utvalgets liste burde vært med og vice versa i forhold til de kriterier som er nevnt under 5.1 ovenfor. Ekspertgruppemøtet ble gjennomført under ledelse av utvalgets eksterne konsulent, som også foretok tilrettelegging og etterfølgende bearbeiding av ekspertgruppens innspill og vurderinger. Ekspertgruppen ble forelagt RIF-tabellen i sin daværende form, utvalgets foreløpige prioritering, samt oversikt over enkelte RIFer som utvalget ønsket nærmere vurdert som eventuelle prioriterte tiltak. Ekspertgruppen ble inndelt i mindre arbeidsgrupper som hver fikk i oppdrag å diskutere/vurdere nærmere definerte RIFer. Gruppene skulle blant annet diskutere seg frem til konkrete tallstørrelser når det gjelder bidrag til ulykkesfrekvens. Avslutningsvis avga gruppene rapporter i plenum.

Etter en nærmere analyse og gjennomgang av resultatene etter ekspertgruppemøtet, ble det konkludert med at det var behov for presiseringer og ytterligere innspill på enkelte områder. Det ble derfor besluttet å innkalle noen representanter fra ekspertgruppen til to oppfølgende gjennomganger basert på resultatene fra det første møtet. Resultatene fra oppfølgingsmøtene viste seg i ettertid å være tilstrekkelig som grunnlag for utvalgets avsluttende diskusjoner og endelige prioriteringer av tiltak for bedret helikoptersikkerhet på norsk sokkel.

I gjennomgangen i det følgende, pkt. 5.2 - 5.7, ønsker utvalget å gi en orientering om de ulike risikopåvirkende faktorene som er nevnt stikkordsmessig ovenfor. Det vil bli gitt en beskrivelse av de problemområder utvalget har kunnet identifisere i tilknytning til hvert enkelt punkt, samt en kort gjennomgang av utviklingstrekkene for hver faktor. Avslutningvis vil det bli antydet hvilke tiltak som etter utvalgets oppfatning kan settes i verk for å bedre sikkerheten relatert til hver faktor, m.a.o. hvilket forbedringspotensiale som antas å eksistere for de ulike faktorene. Utvalgets vurdering er at risikoreduksjon generelt bør prioriteres slik at sannsynlighetsreduserende tiltak iverksettes fremfor konsekvensreduserende tiltak, passive tiltak fremfor aktive og kollektive tiltak fremfor individuelle.

5.2 Flytekniske forhold

5.2.1 Rotorsystemene

Helikopterets rotorsystemer er høyt vibrasjonsbelastet, og spesielt kraftoverføringen ( transmission drive train) er sårbar overfor mekaniske feil og materialproblemer. Etter utvalgets oppfatning er forbedring ønskelig både for høyt belastede mekaniske komponenter og andre kritiske komponenter. Utvalget har imidlertid registrert en rekke forbedringer på de nyere versjonene av helikoptrene. Det kan i denne forbindelse nevnes at metalliske materialer i vesentlig grad er erstattet med komposittmaterialer, noe som har medført at selve rotorene (main rotor blades, tail rotor blades, rotor hubs) er blitt mer pålitelige på nyere helikoptertyper. Videre understrekes det at antall komponenter er redusert, elastomeriske lagre og dempingssystemer er innført, vibrasjonsnivået er senket, det er bedre muligheter for tilstandsovervåking av utmattingsutsatte komponenter, samt at konsekvensene ved mekaniske skader synes å være mindre (soft failure modes).

Til tross for nevnte utviklingstrekk, finner utvalget at en rekke tiltak kan settes i verk for å forbedre rotorsystemene ytterligere. For det første kan nåværende materialer erstattes med bedre typer materiale, i tillegg til at rotorsystemene har potensiale for høyere pålitelighet enn de har p.t. Videre vil et enda lavere vibrasjonsnivå etter utvalgets vurdering være mulig. Når det gjelder vibrasjoner, kan også aktive vibrasjonsdempere tas i bruk i større omfang enn i dag. Sistnevnte vil også medføre redusert støynivå. I tillegg nevnes videreutvikling/integrering av HUMS som relevant forbedringspotensiale.

Det er helikopterprodusentene som fatter beslutninger når det gjelder eventuelle endringer m.v. i både rotorsystemene og andre forhold som gjelder utvikling og produksjon av helikoptre. Etter det utvalget har fått opplyst er imidlertid helikopteroperatørenes erfaring at denne bransjen generelt er preget av lavt volum/høye utviklingskostnader og heller sendrektig utvikling. I tillegg trekkes det i denne forbindelse frem at det foregår en intern fagstyring hvor viktige saker blir besluttet i designavdelingen. Det foregår m.a.o. ikke i tilstrekkelig grad en kundestyrt videreutvikling. Utvalget nevner for ordens skyld at helikopteroperatørene er tilknyttet to bransjeforbund i Europa hvor operatørene møtes som en samlet bransje og tar opp eventuelle problemer med helikopterfabrikantene. Dette er et viktig forum for helikopteroperatørene for å påvirke fabrikantene. Etter det utvalget har brakt i erfaring vurderer fabrikantene på sin side offshore helikopter som et viktig segment for å drive utviklingen videre, og er etter eget utsagn derfor svært opptatt av helikopteroperatørenes meninger og innspill.

5.2.2 “Flight Control Systems” (FCS)

Dagens systemer er etter utvalgets vurdering svært komplekse, da de er sammensatt av både mekaniske, hydrauliske, elektriske og elektroniske komponenter. Det må videre fremheves at systemene er kritiske mht. pålitelighet og er avhengig av beskyttelse mot ekstern påvirkning.

Utvalget har merket seg at utviklingen nå går i retning av at antall komponenter reduseres, metalliske materialer erstattes med komposittmaterialer, samt overgang fra mekaniske/hydrauliske “Flight Controls” til elektrisk/elektronisk (“Fly-by-wire”) eller fiberoptisk signaloverføring (“Fly-by-light”) med flerkanalers redundans. Videre har utvalget fått opplyst at neste generasjons Super Puma, EC 225, vil få installert motoren Makila 4, som har turbindesign som kontrollert feller bladene (såkalt “blade shedding”) og panserskjold omkring turbinseksjonen som skal hindre at fragmenter fra turbinen, dersom denne desintegrerer, for eksempel grunnet overspeed, skader vitale systemer og komponenter som kontrolloverføringer osv. Det er helikopterprodusentene og luftfartsmyndighetene som kan fatte beslutning om eventuelle endringer når det gjelder “Flight Control Systems”.

FAR 29.903 og JAR 29.903, siste revisjoner, krever at det ved konstruksjonen tas forholdsregler for å minimalisere risikoen for helikoptret i tilfelle en motorrotor (roterende del i motoren) feiler. (Design precautions must be taken to minimize the hazards to the rotorcraft in the event of an engine rotor failure). Dette kravet innebærer at det ved konstruksjonen i størst mulig grad skal sikres at vitale systemer og komponenter ikke blir skadet dersom roterende deler i motoren desintegrerer. Deler/komponenter i helikopterets kontrollsystem inngår i dette. Denne endringen kom inn i FAR 29 den 31.1.1996. AC 29-2C pkt. AC 29.903C inneholder anvisninger på ulike måter å gjøre dette på for å oppnå typesertifisering. Etter utvalgets oppfatning må dette vurderes å innføres som retroaktivt myndighetskrav for eksisterende helikoptre. Super Puma/Makila bør videre få utviklet et redundant system for overspeed (dvs. for høyt turtall) beskyttelse for turbin. Dagens konstruksjon er svært sårbar. Dette tiltaket bør etter utvalgets vurdering komme i tillegg til beskyttelse og separering av vitale komponenter.

5.2.3 HUMS (Health and Usage Monitoring System)

I helikopteret som havarerte ved Norne var HUMS installert, men deler av systemet fungerte ikke på ulykkestidspunktet. Regelverket stiller ikke krav til å installere og bruke HUMS. Dersom det likevel er installert, er det imidlertid tillatt å fly med deler av systemet ute av drift. To av de andre nordsjølandene (Storbritannia og Nederland) har innført tilleggskrav om innføring av HUMS i sitt regelverk. Det må også nevnes at NOU 2001:21 om Helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel, delutredning nr. 1, inneholdt en tilrådning om at Luftfartstilsynet innfører krav om tekniske overvåkingssystemer for helikoptervirksomheten på sokkelen og samtidig oppfordret Luftfartstilsynet til større grad av proaktivitet når det gjelder implementering av slike og lignende systemer som kan ha avgjørende betydning for flysikkerheten, se NOU 2001:21 pkt. 8.7. Utvalget vil videre bemerke at systemene ikke er tilstrekkelig eller ferdig utviklet. HUMS understøttes heller ikke i tilstrekkelig grad av helikopterfabrikantene.

Utvalget har merket seg en rekke utviklingstrekk når det gjelder denne type tekniske overvåkingssystemer. For det første konstrueres systemene i økende grad av helikopterfabrikantene selv. I denne forbindelse kan nevnes at den nye generasjons Super Puma og S-92, får et fabrikkmontert system. Videre har Oljeindustriens Landsforening (OLF) etablert retningslinjer for HUMS-funksjonene. Disse retningslinjene benyttes i økende omfang i kundenes kontrakter med helikopteroperatørene. Helikopteroperatørene har etter det utvalget har fått opplyst også etablert interne krav til funksjonsdyktighet.

Med bakgrunn i ovennevnte momenter som understreker betydningen av tekniske overvåkingssystemer som HUMS, er det utvalgets vurdering at innføring og bruk av HUMS som myndighetskrav er et meget viktig tiltak for forbedret helikoptersikkerhet på sokkelen. Etter utvalgets oppfatning bør dette fortrinnsvis baseres på en felles norsk-engelsk standard for konstruksjon og funksjonalitet. Helikoptre skal etter dette m.a.o. ikke ansees luftdyktige uten fungerende HUMS installert. I mellomtiden bør OLFs retningslinjer inntas som anerkjent norm. Krav om innføring av HUMS medfører etter utvalgets vurdering også at det må stilles krav til opplæring i bruken av dette systemet. Innsatsen med å forbedre diagnosemetodene må videre forsterkes og påskyndes. Her bør både helikopterfabrikantene og helikopteroperatørene sette inn ressurser. Et viktig tiltak vil være at det etableres et felles norsk-engelsk FOU-program for videreutvikling av HUMS i alle ledd (konstruksjon, tolkningen av data og kontinuerlig revisjon av programvare for eliminering av falske varsel). Myndighetene i Storbritannia og Norge bør gå sammen om en oppfølgingsstudie av UK CAA Paper 93003 og Helicopter HUM/FDR (Larder and Huges 1999).

5.2.4 Motorytelse

Alle helikoptre som brukes på norsk kontinentalsokkel er sertifisert i henhold til “Category A” (CAT A) hva angår ytelse. Basert på CAT A-kravet til motorytelse kan dermed alle helikoptrene fly med en motor ute av drift i alle faser av en flyging, gitt at godkjente prosedyrer og begrensninger som angitt i de respektive helikoptrenes flyhåndbøker (“Flight Manual”) følges. Under avgang og landing, særlig fra helikopterdekk på kontinentalsokkelen, er behovet for motorytelse størst og er således den fasen av flygingen hvor motorsvikt kan få de alvorligste konsekvenser. Etterlevelse av CAT A-kravet til ytelse sikrer at helikopteret ved motorsvikt under avgang enten kan avbryte avgangen og lande sikkert (på flyplassen eller helikopterdekket) eller kan fortsette avgangen med den ene motoren ute av drift, og for motorsvikt under landing kan helikopteret enten avbryte landingen og foreta en sikker utflyging (“go around”) eller gjennomføre en sikker landing. Etterlevelse av CAT A-kravet offshore vil for noen av dagens helikoptre medføre til dels betydelig reduksjon av henholdsvis avgangs- og landingsvekten, da den, ut fra de til enhver tid gjeldende forhold (fysiske og atmosfæriske), må tilpasses tilgjengelig motorkraft. Dette betyr i praksis at helikopteret i forbindelse med avgang og landing fra/på et helikopterdekk må ha nok motorkraft til å kunne hovre (stå stille i luften) med en motor ute av drift.

Flygingene på norsk kontinentalsokkel skal i henhold til BSL D 2-2 foregå i samsvar med CAT A, men det er gjort unntak for avgang og landing på helikopterdekk offshore som kan utføres etter “Category” B (CAT B) krav til ytelse. Etter innføring av JAR-OPS 3 er tillatelsen forlenget (jf. også nedenfor). CAT B-kravet tillater større avgangs- og landingsvekt enn tilgjengelig motorkraft tilsier og sikrer således ikke at helikopteret ved motorsvikt under den mest kritiske fasen ved avgang og landing (heretter kalt eksponeringstiden; se også under), kan lande trygt eller fortsette flygingen uten en betydelig risiko for en mer eller mindre kontrollert nødlanding på helikopterdekket eller sjøen eller, i verste fall, havari. Risikoen for motorsvikt i eksponeringstiden er statistisk sett svært liten, men konsekvensene er usikre og må anses å kunne bli store, i verste fall fatale. Risikoen anses, slik det fremgår av gjeldende regelverk, å være akseptabel.

Av dagens helikoptere i bruk på norsk kontinentalsokkel har S-61N lavest motorytelse. Luftfartsinspeksjonen (nå Luftfartstilsynet) godkjente i 1984 økning av avgangs- og landingsvekten offshore for denne helikoptertypen til 20 500 lbs. Dette medførte samtidig krav om ytelsesberegning før avgang og landing, og det ble i de påfølgende årene gjennom et internasjonalt samarbeide utviklet avgangs- og landingsprosedyrer som skulle redusere risikoen for havari i tilfelle motorsvikt i eksponeringstiden. Dette ga flybesetningen bedre innsikt om tilgjengelig motorytelse i forhold til vekten på helikopteret, og den kunne således bedre være forberedt på konsekvensene ved motorsvikt i eksponeringstiden. Det er ikke tilsvarende krav om beregning for de andre helikoptertypene i bruk på norsk kontinentalsokkel. Dette betyr i praksis at besetningene her ikke vet spesifikt om tilgjengelig motorytelse ved avgang og landing offshore er i henhold til CAT A eller B (i mange tilfeller er det ikke nok motorytelse til å tilfredsstille CAT A-kravet), og de er således, som en generell regel, heller ikke fullt ut bevisst de konsekvenser en motorsvikt i eksponeringstiden kan få.

JAR-OPS 3 blir implementert for flygingene på norsk kontinentalsokkel pr. 1. september 2002. JAR-OPS 3 spesifiserer kravet til ytelse som “Class” 1, 2 og 3. Class 1 kan grovt sett sammenlignes med CAT A. Class 2 tillater bruk av eksponeringstid (et kort tidsrom hvor en sikker landing eller fortsatt flyging med en motor ute av drift ikke er garantert) basert på godkjente avgangs- og landingsprosedyrer og at sannsynligheten for motorsvikt i eksponeringstiden er mindre enn 5 x 10^-8 (for ytterligere detaljer jf. JAR-OPS 3 Subpart H, ACM/IEM H). JAR-OPS 3 krever innføring av Class 2 ytelse innen 2005, og Class 1 innen 2010.

Utvalget er av den oppfatning at flygingene på norsk kontinentalsokkel, særlig tatt i betraktning de til tider svært problematiske og krevende værforholdene (“hostile area”) i vårt område, vil være sikrere med ytelse i henhold til Class 1. Med dagens helikoptre er det først og fremst et økonomisk spørsmål om Class 1-kravet skal gjøres gjeldende også offshore. Dette fordi nyttelasten må reduseres, og for de helikoptrene som i dag har lavest motorytelse, i så betydelig grad at de sannsynligvis vil bli ulønnsomme i drift. Utvalget er kjent med at nye helikoptre med bedre motorytelse er under utvikling og snart i produksjon. Disse vil i stor grad minske behovet for vektreduksjon, selv om det ikke er garantert at de under alle forhold kan fly med full nyttelast offshore (dvs. i praksis kunne hovre med en motor ute av drift med full nyttelast). Det er imidlertid mulig å utvikle motorer med enda bedre ytelse. Innføring av kravet om Class 1 vil utvilsomt legge press på produsenter og operatører, samt føre til raskere utskiftning av helikoptere med lav motorytelse. Det blir nå, etter utvalgets oppfatning, viktig at Luftfartstilsynet på den internasjonale arena (innen JAA, ICAO og lignende), aktivt arbeider for å sikre at kravet om Class 1 blir gjennomført minst som planlagt innen 2010. Utvalget er kjent med at krav om bedre motorytelse allerede er utsatt en rekke ganger. JAR-OPS 3 åpner dessuten for ny evaluering av Class 2-kravet frem mot 2010 for, hvis aktuelt, å forlenge tillatelsen til Class 2 utover 2010, eller i verste fall fjerne kravet om Class 1. Herunder vil det også bli vurdert å forandre kravet til motor pålitelighet (basert på erfaringsdata) fra nåværende 5 x 10^-8 til 1 x 10^-8. Selv om det vil bli vurdert å forandre kravet til sannsynligheten for motorsvikt fr a 5 x 10^-8 til 1 x 10^-8, mener utvalget at det vil være en særdeles uønsket utvikling om Class 1-kravet skulle bli utsatt eller fjernet. Det er utvalgets oppfatning at de krevende operasjonelle forholdene på norsk kontinentalsokkel bør gi Luftfartstilsynet tungtveiende argumenter for minst å sikre at Class 1-kravet til motorytelse i JAR-OPS 3 ikke blir ytterligere utsatt eller fjernet. Utvalget er videre av den oppfatning at det anbefalte samarbeidsforumet (jf. kap. 6.1) snarest utreder om Class 1 kan gjøres gjeldende på norsk kontinentalsokkel før 2010.

5.2.5 Tiltak for å hindre ytre påvirkning

5.2.5.1 Avisingssystem for rotor

JAR-OPS 3.675 setter krav til avisingsutstyr for flyging i isingsforhold, men praktiseringen av regelverket er ikke ensartet. Endret operasjonsmønster, dvs. stadig lenger nord og i større høyder, aktualiserer dette problemet. Isingsforhold kan, etter det utvalget har bragt i erfaring, være vanskelig å varsle, og uforutsett ising kan medføre alvorlige fare for sikkerheten. Det er registert flere hendelser i denne forbindelse. Effekten av ising kan imidlertid normalt reduseres eller unngås ved nedstigning til lavere flyhøyde (høyere lufttemperatur, under 0-isotermen) over åpent hav i den sørlige delen av Nordsjøen. Over Norskehavet og havområder i nordlige farvann, er dette ikke alltid mulig i den kalde årstiden, og over land kan nedstigning ikke gjøres under IMC (Instrument Meteorological Condition) på grunn av stor risiko for å treffe terrenget under. Få helikoptertyper er etter det utvalget har fått opplyst utstyrt med avisingsutsyr. Av tyngre helikoptre gjelder dette bare Super Puma av eldre type (AS332L/L1). Dette kan redusere regulariteten, særlig i nordlige farvann i den kalde årstiden. Utvalget viser samtidig til beskrivelsen av flyværtjenesten hvor det fremgår at rapportering og varsling av slike værforhold ikke er tilfredsstillende.

Det er opp til helikopteroperatør og kunde å installere slikt utstyr. Nord for Kristiansund er det imidlertid et avtalefestet krav om avisingsutstyr mellom helikopteroperatør og kunde. Dette skyldes at de klimatiske forholdene i dette området er ansett å kunne gjøre det vanskeligere å unngå uforutsett ising. Det vises samtidig til OLFs anbefalte retningslinjer for flyging på petroleumsinnretninger av 01.12.00 pkt. 3.1.3 hvor det anbefales at helikoptre som opererer ut fra base Brønnøysund eller baser nord for denne skal være utstyrt med avisingsutstyr i perioden 1. september til 1. mai. Avisingsutstyr blir tilgjengelig på nyere helikoptertyper, for eksempel EC 225 og S-92. Et aktuelt tiltak for å bedre situasjonen når det gjelder avising er at helikopteroperatørene og oljeselskapene går sammen om å installere rotoravisingsutstyr for flyging i isingsforhold. Dette kan eventuelt gjøres basert på en risikoanalyse for hvert enkelt operasjonsområde (eventuelt hver enkelt operasjon). Samtidig bør Luftfartstilsynet sette krav til avisingsutstyr for offshoreoperasjoner i nordlige farvann.

5.2.5.2 Tiltak for å unngå lynnedslag i helikopter

Lynnedslag kan i ytterste konsekvens føre til havari. Samtidig er meteorologisk informasjonsinnhenting i tilknytning til statisk elektrisitet i luften/potensiale for lynnedslag mangelfull. Forskningsresultater og erfaring viser at dagens sertifiseringskrav er for svake i forhold til den potensielle maksimumsintensiteten ved lynnedslag. Det er indikasjoner på at lyn over havområder ved lufttemperaturer rundt 0 °C (Nordsjøen/Norskehavet og Japanske hav) ofte er av den “positive” typen. Disse har lengre impuls og høyere strømstyrke enn den “negative” typen, som er lagt til grunn for sertifiseringskravene. Erfaringer viser at lynnedslag i rotorblader av komposittmaterialer forårsaker større synlige/direkte skader enn i rotorblader av metall, jf. blant annet alvorlig luftfartshendelse med AS 332L utenfor ENBR. Det kan opplyses at moderne rotorblader er bygget av komposittmaterialer. Forskning på området tyder imidlertid på at de fleste lynnedslag er utløst av helikopteret selv, såkalt "triggered lightning", under spesielle atmosfæriske forhold, ikke vanligvis av at helikopteret treffes av naturlig utløste lynnedslag.

Utvalget har merket seg en rekke positive utviklingstrekk på området. Konstruksjonskravene som gjelder beskyttelse mot lyn og statisk elektrisitet er skjerpet. I revisjon 29-24 til FAR 29, ble kravene i paragraf 29.610 til beskyttelse mot lyn utvidet. I revisjon 29-40, utgitt i august 1996 til samme paragraf, ble krav til beskyttelse mot statisk elektrisitet inkludert. Gjeldende JAR-29, paragraf 29.610, inneholder identiske krav. Anvisning på hvordan kravene kan oppfylles er gitt i FAA AC 29-2C under punkt AC 29.610 som er revidert siste gang i september 1999. I dette punktet er det henvist til FAA AC 20-53A når det gjelder hvilke karakteristikker for lynutladninger som bør brukes i forbindelse med beskyttelse av helikopter mot lyn. Nevnte AC har tittelen “ Protection of airplane fuel systems against fuel vapor ignition due to lightning.” FAR 29.954 heter “Fuel system lightning Protection”, og AC 29-2C, pkt. AC 29.954, utdyper dette og gir henvisning til ovennevnte AC 20-53A. I tillegg til ovenstående er metodikk og hardware for jording og lynavledning forbedret. Halerotorblader for AS332 er forsterket til å tålelynnedslag tre ganger tidligere spesifisert maksimumsverdi. OLF har i Retningslinjer for flyging på petroleumsinnretninger av 01.12.00, pkt. 3.1.4 spesifisert hvordan transportør skal forholde seg til Lyn/Torden/CB-aktivitet. Fra helikopteroperatørenes side er det innført operative rutiner som søker å unngå områder der det er størst risiko for å utløse lyn (0 til +/- 2 og tørr nedbør) samt områder med naturlig lynaktivitet (forsøksordning med bruk av SINTEF Energiforsknings lynrapporteringssystem).

“Stormscope”, som er et instrument som indikerer lynnedslag fra skyer til bakken/havet, men ikke mellom skyer, kan etter utvalgets oppfatning hjelpe flygerne med å hindre at de flyr inn i et aktivt lynområde. Dette er imidlertid ikke et fullgodt hjelpemiddel. I tillegg har utvalget merket seg at det pågår en utvikling av varslingssystemer for varsling av elektrisitet i luften, blant annet et fransk system “Safir”. Systemet består av elektrostatiske sensorer, plassert i stor avstand fra hverandre, som måler elektrisiteten i luften. På denne måten kan sannsynligheten for “triggered lightning” varsles. Avslutningsvis i denne forbindelse nevnes at vitenskapelig grunnlag eksisterer for utvikling av elektrostatiske sensorer i fly/helikoptre som kan varsle flygerne om høy elektrisk ladning i luften med tilhørende fare for når det er mulighet for selv å utløse lyn (“triggered lightning”). Dette må kombineres med innføring av tilhørende operative begrensninger. Både utvikling av metodikk for varsling av områder med fare for at helikopteret kan utløse lyn og overføring av dette til brukere (i sann tid), samt utvikling av instrumenter som viser aktuell feltstyrke rundt helikopteret, kan etter utvalgets vurdering være viktige tiltak for å unngå lynnedslag i helikopter. Luftfartstilsynet kan som luftfartsmyndighet kreve iverksatt tiltak som nevnt, men også helikopterprodusenter og helikopteroperatørene har et ansvar her.

5.2.6 Vedlikeholdsfunksjonen

Utvalget har identifisert en rekke forhold som kan ha negativ innvirkning på helikoptersikkerheten når det gjelder vedlikehold av helikoptre generelt. For det første er det registrert et avtagende rekrutteringsgrunnlag, blant annet på grunn av lavere aktivitet i Forsvaret. Tradisjonelt har Forsvaret vært den viktigste rekrutteringskilden i denne forbindelse. Videre hevder helikopterselskapene at lav inntjening har ført til at lærlingeinntaket har vært lavere enn ønskelig. Samtidig kunne intern rapportering og analyse av avvik kunne vært bedre. Etter utvalgets oppfatning er kritikalitetsvurderingene hos fabrikantene mangelfulle. I tillegg blir ikke eventuelle kritikalitetsanalyser videreformidlet i god nok grad til helikopteroperatørene. Ulike kundekrav og økende teknisk kompleksitet skaper dessuten spesielle utfordringer når det gjelder vedlikehold. Kombinert med kutt i kostnader hos helikopteroperatørene og redusert bemanning generelt, er ovennevnte faktorer en utvikling som etter utvalgets oppfatning bør være gjenstand for nøye oppfølging.

Av utviklingstrekk som vil kunne avhjelpe noe av det ovennevnte, har utvalget merket seg at JAR 145 Amendment 3 og 4 trådte i kraft 1. juni 2002. Denne endringen er koordinert mot JAR-66 og introduserer krav til Human Factors (trening, opplæring innen vedlikehold). JAR 66 trådte i kraft 1. januar 2000 og inneholder felles europeiske krav til utdanning. I JAR 66 inngår blant annet opplæring i digitalteknikk, computerteknologi, FADEC, zonal & station identification systems m.m. Videre er vedlikeholdsbehovet redusert grunnet bedre konstruksjoner og gjennomførte MSG-3 analyser på design-stadiet ved nye helikoptertyper. I tillegg er nye standarder for ikke destruktiv prøving (NDT) under implementering.

Utvalget har registrert en økende vilje til å utvikle et bedre samarbeid mellom helikopteroperatørene, myndigheter og fabrikanter. Etter utvalgets oppfatning vil forbedring av MSG (Maintenance Steering Group) prosessgrunnlag i samarbeid mellom helikopterprodusentene og helikopteroperatørene være et viktig tiltak i denne forbindelse. Utvalget er kjent med at minst én av de mest aktuelle helikopterprodusentene har uttrykt seg positivt til et slikt samarbeid. Det er spesielt behov for at vurderingene som ligger til grunn for konstruktørenes utforming av vedlikeholdsprogrammer (kritikalitetsanalysene) forbedres og kommuniseres bedre til helikopteroperatørene. Andre tiltak for bedring av vedlikeholdsfunksjonen kan være innføring av Crew Resource Management (CRM) i vedlikeholdet, samt opplæring av personell til å ivareta denne funksjonen tilfredsstillende. Videre nevner utvalget økt erfaringsoverføring fra vedlikehold til konstruktør, gjerne i samarbeid med oljeselskapene, som et forbedringspotensiale. Generelt vil utvalget uttale at harmonisering av kundekrav vil styrke helikopteroperatørenes posisjon overfor fabrikantene/konstruktørene. I tillegg bør dagens praksis med hensyn til etter-opplæring (continuation training) vurderes og betydningen av kontraktsvilkårene for helikopteroperatørenes investering i etteropplæringen avklares. Helikopteroperatørene bør etablere et program for å forbedre rekruttering av vedlikeholdspersonell. Helikopteroperatørene bør i denne sammenheng samarbeide med OLFs prosjekt for økt rekruttering til olje- og gassvirksomhet “En verden av muligheter”. Til slutt nevnes at helikopterselskapenes vedlikeholdskonsepter/-programmer bør forbedres og forenkles i tråd med HSLBs tilrådninger etter Norneulykken.

5.3 Flyoperative forhold

5.3.1 Rekruttering og kompetanse

5.3.1.1 Flygerutdanning

Mindre rekruttering av flygere fra Forsvaret til sivil luftfart utfordrer de sivile utdanningsinstitusjonene til å ta et større ansvar for rekrutteringen. Det synes å være en tendens til svakere rekruttering til flygerutdanningen, se også “Erfaringsoverføring til yngre flygere”, pkt. 5.3.1.2 nedenfor. Dette kan til en viss grad skyldes at det er en svært kostbar utdannelse eventuelt kombinert med usikker framtid grunnet konjunktursvingninger i luftfarten. Grunnleggende holdninger til flysikkerhet bygges i utdanningsløpet. Den sivile utdanningen tilbys bare ved private skoler og finansieres ikke gjennom Statens lånekasse for utdanning. Utdanningstilbudene er i dag av varierende kvalitet selv om kravene i forskrifter er oppfylt, og dette har/kan ha direkte sammenheng med skolenes økonomi, da skolenes økonomi igjen er avhengig av å knytte til seg et visst antall betalingsdyktige elever. Det kan tenkes at anstrengt økonomi ved de private helikopterskolene fører til reduserte krav til seleksjon ved flyskolene. Disse forholdene kan etter utvalgets vurdering utfordre flysikkerheten.

Av utviklingstrekk i denne forbindelse har utvalget registrert at mer automasjon fører til lavere manuelle ferdigheter hos flygerne. Det kan videre nevnes at helikopteroperatørene selv gjennomfører seleksjon i mangel av kriterier/minimumskrav til psykologiske tester m.v. fra myndighetene. Etter utvalgets vurdering kan en rekke tiltak iverksettes for å forbedre situasjonen når det gjelder flygerutdanning. For det første er det vesentlig at helikopterselskapene samarbeider med godkjente skoler om ab initio utdanning. Helikopterselskapene må videre vurdere hensiktsmessig innfasing, samt at helikopterselskapene og oljeselskapene må gjennomgå og eventuelt revurdere sine kvalifikasjonskrav på området. Samtidig må myndighetene generelt legge forholdene bedre til rette for å sikre kvaliteten av nyutdannede flygere, herunder at det utvikles mer detaljerte krav til grunnutdanningen ved flyskolene. Luftfartstilsynet må godkjenne utdanningen og påse at helikopterselskapenes interne opplærings- og kvalifiseringsprogram sikrer at flygerne får nødvendig erfaring og kompetanse. Luftfartstilsynet må på sin side øke sin flygerkompetanse på inspektørsiden. Staten må dessuten, etter utvalgets oppfatning, ta ansvar for utdanningen i langt større grad enn det som er tilfelle i dag, for eksempel ved etablering av et offentlig skoletilbud for helikopterflygere og studiefinansiering gjennom statens lånekasse.

5.3.1.2 Erfaringsoverføring til yngre flygere

Etter det utvalget har fått opplyst vil mange erfarne helikopterflygere slutte i tjenesten de neste 5 årene grunnet oppnådd aldersgrense, se også pkt. 5.3.1.1 “Flygerutdanning” ovenfor. Dette kan generelt føre til et lavere erfaringsnivå og økt behov for opplæring og trening. Uten ekstraordinære tiltak kan dette i neste omgang også medføre rekrutteringsproblemer. Flygerutdanningen er som kjent kostbar, og flygeryrket oppfattes kanskje ikke som et like attraktivt yrke som tidligere. Utvalget har også registrert at det er mangel på nyutdannede flygere med nødvendig IFR-sertifikat og IFR-erfaring, og at nye flygeres erfaringsnivå generelt synes å være lavere enn tidligere. Dermed kan OLFs retningslinjer med hensyn til minimumskrav til erfaring bli vanskelig å etterleve. Konsekvensen av dette kan bli en økende andel yngre kapteiner med mindre erfaring enn i dag. Videre vil kombinasjonen av eldre/mer erfarne kapteiner og yngre/mindre erfarne styrmenn stille større krav til kapteinen og kan skape samarbeidsproblemer og frustrasjoner. Utvalget vil også hevde at behovet for simulatortrening øker med lavt erfaringsnivå, jf. pkt. 5.3.1.3 “Simulatortrening” nedenfor. Av positive utviklingstrekk kan imidlertid nevnes at ab initio utdanning (grunnutdanning) av helikopterflygere nå blir vurdert.

Etter utvalgets oppfatning må Luftfartstilsynet nøye overvåke utviklingen og påse at helikopterselskapene gjennomfører opplæring og vedlikeholdstrening etter godkjente programmer som er tilpasset den nye situasjonen. Realistiske minimumskrav til flygerutdanning og -erfaring bør utarbeides. Det bør videre vurderes om industrien kan gi tilskudd til ab initio utdanning av helikopterflygere for å sikre rekrutteringen både på kort og lang sikt. I tillegg ligger det, etter utvalgets vurdering, et betydelig potensiale hos helikopteroperatørene i å utvikle systemer som på en bedre måte sikrer erfaringsoverføring også av “taus kunnskap”.

5.3.1.3 Simulatortrening

Regelverket, JAR-FCL (Flight Crew Licencing) 2.240 stiller krav til bruk av flysimulator eller et tilsvarende hjelpemiddel til trening av helikopterflygere dersom dette er tilgjengelig. Denne problemstillingen ble også berørt i NOU 2001:21 om helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel, delutredning nr. 1. I nevnte innstilling tilrådde utvalget at Luftfartstilsynet vurderer innført krav om simulatortrening for helikoptervirksomheten på norsk sokkel. Samtidig ble det vist til at spørsmålet vil bli nærmere vurdert i foreliggende delutredning (nr. 2), se pkt. 8.11 i nevnte NOU.

Opplæring og trening, særlig på NG helikopter (nyere generasjon, dvs. helikopter med “glass cockpit”, høy grad av automatisering og digitale instrumenter) er etter utvalgets oppfatning ikke optimal uten simulator. Simulatortrening er nødvendig, men flygerne får p.t. ikke realistisk trening. Simulatorer er i dag ikke tilgjengelig for alle helikoptertyper eller NG helikopter. Dette innebærer at de ikke er skreddersydd til den enkelte flytype eller NG helikopter. JAR-OPS /JAR-FCL forholder seg til det faktum at simulatorer ikke finnes for alle helikoptertyper som er i bruk. I den grad simulatortrening finner sted, benyttes til dels “gamle” typer. Økonomiske forhold antas å være et hinder for anskaffelse av flysimulator. En simulator er kostbar i anskaffelse og utnyttelsen på enkelte typer kan bli lav.

Etter det utvalget har brakt i erfaring foreligger det en rekke positive utviklingstrekk når det gjelder simulatortrening. For det første er HELISIM (Eurocopter Training Services) i Frankrike under oppbygging og vil kunne tilby simulatortrening på aktuelle Eurocopter helikopter. Simulator for Super Puma L2 blir tilgjengelig fra høsten 2002. Videre har Sikorsky inngått avtale med Flight Safety International om simulatortrening på aktuelle Sikorsky helikopter. Det synes som om ønsket om og behovet for bruk av simulator er økende. I tillegg til nevnte trekk bør imidlertid simulatortrening være obligatorisk. Simulatortreningen bør være tilpasset helikoptertypene som brukes i Nordsjøen, relevante flyforhold på norsk sokkel og helikopteroperatørenes behov for øvrig. Simulatoren bør etter utvalgets vurdering også være i stand til å simulere trening på helikopterdekk, særlig bevegelige. Bruk av simulator i forbindelse med selve treningsflygingen vil også gi redusert risiko i forbindelse med trening.

5.3.2 Flygernes adferd

5.3.2.1 Flygernes adferd i cockpit

Utvalget konstaterer at menneskelige feilhandlinger utvilsomt kan forårsake ulykker. I følge Helicopter Safety Study 2 (SINTEF) er “Human behaviour of the helicopter crew” den operasjonelle risikopåvirkende faktor som bidrar mest til totalrisikoen. Et problem i denne forbindelse er at de fleste mennesker har en naturlig uvilje mot å rapportere egne feil. I tillegg er flygerne ikke alltid klar over eventuelle egne feil og avvik. Etter det utvalget erfarer har helikopteroperatørene i dag ikke effektive hjelpemidler til å få tilstrekkelig innsikt i flygernes adferd i cockpit eller måten helikopterne opereres på.

En rekke tiltak er imidlertid iverksatt på dette området. Det kan eksempelvis nevnes at FOQA analyseprogram for helikopter er under utvikling (blant annet har britiske tilsynsmyndigheter og et helikopterselskap samarbeidet i et prosjekt kalt “Helicopter Operational Monitoring Procject” – HOMP). CRM utvikles videre, og kamera benyttes i cockpit under trening. Både egeninnsikt og selskapenes innsikt i flygernes adferd økes gjennom bruk av videokamera i cockpit under trening. Det legges stadig mer vekt på en “non punitive” rapporteringsfilosofi i helikopterselskapenes sikkerhetsprogram, og egnede rapporteringssystemer og –rutiner er utviklet og videreutvikles. Dette er også tatt i bruk i mange selskaper. På den internasjonale arena utredes p.t. bruk av kamera i cockpit under regulær flyging. Dette vil først og fremst kun tilfredsstille behovet for informasjon i forbindelse med undersøkelser av ulykker eller alvorlige hendelser. Når det gjelder regelverk, nevnes avslutningsvis at grunnopplæring (MCC, Multi Crew Cooperation) er regulert gjennom JAR-FCL. Krav til CRM er stilt i JAR-OPS 3, Subpart N. Fra og med Amendment 3 vil disse kravene bli ytterligere presisert (implementeres 1. kvartal 2004. BSL JAR OPS 3 Change 1, forskrift gjelder fra 1. juni 2002. Amendment 2 fra 1. april 2003).

Etter utvalgets vurdering vil bedre innsikt i flygernes adferd i cockpit generelt bidra til å forebygge at atferden fører til ulykker. Utvalget ser i denne forbindelse for seg en rekke aktuelle tiltak. Eksempelvis nevnes bedre utvelgelse og opplæring av instruktører, økt fokus fra instruktørenes side på flygernes adferd under flyging, samt bruk av FOQA analyseprogram som middel til å endre/justere prosedyrer og rutiner som har eller kan få betydning for flygernes adferd. I tillegg vil bedre utnyttelse av erfaringer fra ulykker, hendelser og feilhandlinger, også ved simulatortrening, være et viktig tiltak. Tilsvarende gjelder økt rapporteringshyppighet og bedre oppfølging fra helikopteroperatørenes side, foruten bruk av bedre metoder for klarlegging av bakenforliggende årsaker. Forholdene bør også legges bedre til rette for rapportering av egne feilhandlinger (trygghet for straffereaksjoner, anonymitet, etc.), samt utvikle bedre metoder for analyse av menneskelige feilhandlinger og bakenforliggende årsaker. I tillegg er det behov for å sikre at prosedyrene/rutinene reduserer muligheten for menneskelige feilhandlinger, samt at flygernes administrative oppgaver forenkles, jf. UK CAA Paper 97009, June 1997.

5.3.2.2 FOQA (Flight Operational Quality Assurance)

Mange helikopterulykker og alvorlige hendelser kan tilskrives operasjonelle forhold og menneskelige feilhandlinger. FDR (Flight Data Recorder) registrerer fortløpende blant annet operasjonelle forhold, og FDR-data er tillatt brukt til undersøkelse av ulykker og alvorlige hendelser. FDR-data kan imidlertid ikke uten videre anvendes rutinemessig i det forebyggende arbeidet, blant annet på grunn av hensynet til personvernet. Etter det utvalget er kjent med foretas det ikke systematisk vurdering og analyse av operative forhold utover det som rutinemessig rapporteres på egnede rapporteringssystemer; FDR-data brukes ikke i det rutinemessige arbeidet med flysikkerhet. Dette skyldes blant annet at FOQA analyseprogram ikke p.t. er utviklet for helikopter. FOQA for helikopter er imidlertid under utvikling i Storbritannia. Samtidig har større ruteflyselskaper utviklet og tatt i bruk FDR analyseprogram for FOQA med godt resultat.

Et FDR analyseprogram kan etter utvalgets vurdering bidra til å redusere antall ulykker og alvorlige hendelser som skyldes operasjonelle forhold og menneskelige feilhandlinger. Det vil også gi operatørene innsikt i avvik fra prosedyrer og rutiner og således være et grunnlag for å iverksette korrektive tiltak. Resultatene bør også benyttes i simulatortrening. Både Luftfartstilsynet, oljeindustrien og helikopteroperatørene bør aktivt delta i utviklingen av FOQA. Oljeindustrien bør på sin side pålegge helikopteroperatørene bruk av FOQA. Utvalget vil samtidig vise til at det er mulig å “tappe” dagens FDR for visse parametere ved hjelp av “quick access recorder” som kan brukes i forbindelse med FOQA. Dette kan gjøres med FDR som er installert i dagens helikoptre og brukes i dag av alle store flyselskaper. Dette kan, såvidt utvalget har fått opplyst, ivaretas på en tilfredsstillende måte i forhold til personvernet, men nærmere tilrettelegging er påkrevd.

5.3.3 Arbeidsforholdene i cockpit (generelt)

5.3.3.1 Arbeidsmiljøloven (AML) og HMS

HMS (Helse- miljø og sikkerhet) -regelverket for flygere er etter utvalgets oppfatning uklart og ufullstendig. Tilsynet med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven (AML) overholdes er delt mellom Arbeidstilsynet og Luftfartstilsynet, men det er Luftfartstilsynet som har norm- og tilsynsansvaret for arbeidsforholdene om bord i helikopteret, for eksempel når det gjelder støy og arbeidstidsbestemmelser. Luftfartstilsynet utøver imidlertid etter utvalgets vurdering ikke sitt tilsynsansvar med arbeidsmiljøet i cockpit på en tilfredsstillende måte. I tillegg må det nevnes at arbeidsfordelingen mellom etatene ikke er tilstrekkelig avklart og at en rekke bestemmelser i AML ikke kommer til anvendelse på flygende personell. Internkontrollforskriften (Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter) gjelder p.t. ikke for flygende personell. Etter det utvalget har bragt i erfaring har industrien, dvs. fabrikanter, tilsynsmyndigheter, flyselskapene og arbeidstakerne (og deres organisasjoner) bare i liten grad anvendt AML i sitt arbeide med helse-, miljø- og sikkerhet for flygende personell. Sikkerhetstenkningen i industrien er derimot basert på luftfartsloven med tilhørende forskrifter, og ikke AML. Dette reduserer i praksis AMLs anvendelse innen luftfart til aktiviteter på bakken. Se i denne forbindelse også NOU 2001:21 pkt. 8.9 som tilrådde at tilsynsansvaret for arbeidsmiljøet for flygerne vurderes tillagt Arbeidstilsynet og at tilsynet i praksis skjer med assistanse fra Luftfartstilsynet. Avslutningsvis kan det nevnes konkrete problemer som mangelfull fokus på ergonomi, støy, vibrasjoner i cockpit, aldring og arbeidsbelastninger etc.

Utvalget har registrert at Luftfartstilsynet for tiden arbeider med en plan for bedre tilsyn med arbeidsmiljø. Dette innebærer blant annet at Luftfartstilsynet har besluttet å ansette en person for å kunne ivareta tilsynsansvaret bedre. Etter det utvalget har fått opplyst jobber Luftfartstilsynet nå med å utarbeide en kravsspesifikasjon for denne personen. Videre har Samferdelsdepartementet anmodet Arbeids- og administrasjonsdepartementet om at det nedsettes en myndighetsgruppe (bestående av representanter fra Direktoratet for arbeidstilsynet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet) for blant annet å se nærmere på fordelingen av tilsynsansvaret mellom Arbeidstilsynet og Luftfartstilsynet. Utvalget har også registrert at arbeidsmiljøloven nå legges til grunn for arbeidsmiljøet i cockpit i større grad enn tidligere. Aktuelle forskrifter gjennomgås med tanke på å gjøre dem gjeldene for flygende personell, blant annet har Samferdselsdepartementet tilrådd overfor Arbeids- og administrasjonsdepartementet at Internkontrollforskriften bør gjøres gjeldene for flygende personell. Forskrift om arbeidstid for flygende personell (omfatter sosial velferd, helse og sikkerhet) er under utarbeidelse og planlegges gjort gjeldende fra 1. januar 2003. Det må videre nevnes at det arbeides med forslag til fellesnordiske bestemmelser for flyge- og hviletid for helikopterflyging. Disse bestemmelsene er sendt på en første høringsrunde våren 2002. Utvalget er også kjent med at et av helikopterselskapene har gitt Rogalandsforskning i oppdrag å gjennomføre en omfattende arbeidsmiljøundersøkelse blant flygerne i selskapet. Prosjektet ble avsluttet våren 2002, og det fremgår av rapporten (RF – 2002/009) at det på flere områder er et stort potensiale fo r forbedringer. Den gir, etter utvalgets oppfatning, både selskapene og tilsynsmyndigheten god innsikt i og et godt grunnlag for det videre arbeidet med helse, miljø og sikkerhet for flygerne.

5.3.3.2 Regulering av lufttemperaturen i kabinen og i cockpit

Etter det utvalget har fått opplyst er for høye temperaturer særlig et problem på lange turer om sommeren. Det er ikke krav til klimaanlegg (fullverdig air-condition) og heller ikke funksjonelle krav til varme- og ventilasjonsanlegget i cockpit for å ivareta riktige temperaturer. Flygerne har nå krav om bruk av overlevingsdrakt og flytevest og risikerer dermed nedsatt yteevne på grunn av varme (eventuelt kulde). Kravet til bruk av overlevingsdrakt for flygerne ved sjøtemperatur under 10 grader celsius (jf. JAR-OPS 3.827) er basert på overlevelsesevne etter et havari og ikke på forskning vedrørende utilsiktede effekter ved bruken av drakt og annet redningsutstyr under flyging.

Utvalget har registrert at det er en modningsprosess på gang innen industrien for å ta mer hensyn til arbeidsmiljøloven og aktuelle forskrifter under tilrettelegging av arbeidsmiljøet for flygende personell. I denne forbindelse vises til “ OLF Retningslinje for flyging på petroleumsinnretninger”av 01.12.00 hvor det er tatt inn et krav om “air- condition”. Pkt. 5.4 “Ventilasjon” i retningslinjene lyder: “Helikoptrene skal være utstyrt med et funksjonsdyktig varme-, og ventilasjonsanlegg. I tillegg skal nye helikoptermodeller være utstyrt med air-conditioning anlegg. Helikopteret skal videre være utstyrt med justerbare ventilasjonsdyser for hvert sete”. Det kan også nevnes at Rogalandsforskning har gjennomført en arbeidsmiljøundersøkelse i denne forbindelse, “Helikoptersikkerhet og arbeidsmiljø”, se litteraturliste i vedlegg nr. 1.

Etter utvalgets oppfatning bør det stilles krav i JAR/FAR 29 når det gjelder design av varme- og ventilasjonsanlegg som også tar hensyn til den påbudte bruken av redningsdrakt og redningsutstyr. Videre bør nødvendig forskning gjennomføres i denne forbindelse. Med grunnlag i resultatene fra slik forskning bør det så etableres krav til redningsutstyret som ivaretar hensynet til både overlevelsesegenskaper og daglig bruk.

5.3.4 Prosedyrer

5.3.4.1 Landing på bevegelig dekk (FPSO/MODU)

Det finnes etter det utvalget er kjent med ingen enhetlige krav eller standarder for måleutstyr for dekksbevegelser, samtidig som eksisterende måleutstyr er til dels upålitelig. Helikopteroperatørene og oljeselskapene har imidlertid i fellesskap utviklet operasjonsbegrensninger. Utvalget vil i denne forbindelse vise til UK CAA Paper nr. 12, se vedlegg nr. 3, hvor det fremgår at britiske tilsynsmyndigheter har gjennomført studier og fremskaffet ny og nyttig kunnskap om parametre som skaper risiko på bevegelige dekk. Resultatene synliggjør blant annet betydningen av dekksaksellerasjon. JAR Helideck er også under utarbeidelse.

Det er etter utvalgets vurdering en rekke ytterligere tiltak som bør iverksettes for å forbedre sikkerheten ved landing på bevegelige dekk på sokkelen. For det første bør OLF oppdatere sine retningslinjer for å integrere ny kunnskap og beste praksis med hensyn til konstruksjon og plassering av helidekk på flytende innretninger (FPSO og lignende). Det er viktig å ta hensyn både til risikoen som innretningen utgjør for helikopter og risikoen som helikopter utgjør for innretningen. Industristandardene må stille krav til måleutstyrets funksjon, ytelse og pålitelighet og innføre Motion Severity Index (MSI), jf. UK CAA Paper nr. 12. Industrien bør også adressere nødvendige prosesskrav av betydning for design- og commissioningsfase. Myndighetene bør deretter sørge for å bruke disse industristandarder som anerkjent norm i regelverket. Operative forhold ved landing på eksisterende flyttbare/flytende innretninger bør gjennomgås og nødvendige kompenserende tiltak iverksettes. I dette arbeidet må erfaringer fra norske helikopterflygere stå sentralt. Det bør innføres restriksjoner med hensyn til regulære landinger på bevegelige innretninger med helidekk i baugen (skip) under nattforhold. I tillegg nevnes at flygernes administrative oppgaver i luften bør reduseres (jf. UK CAAs FOU-rapporter). For øvrig vises til CHC Helideck Emergency Procedures when operating to Vessels, Ships and Mobile Installations (februar 2002) som bør tas i bruk av alle.

5.3.4.2 Antikollisjonsvarslingssystem (Airborne Collision Avoidance System – ACAS)

ACAS er et selvstendig antikollisjonsvarslingssystem, uavhengig av bakkeinstallasjoner, som gir flygerne råd vedrørende eventuell trafikk i konflikt. Det er utviklet tre systemkategorier hvor kategori 1 kun gir informasjon om annen trafikk, kategori 2 gir informasjon om trafikk, samt råd om konfliktløsning i vertikalt plan, mens kategori 3 gir informasjon, samt råd om løsning i vertikalt og horisontalt plan. En rekke systembegrensninger er registrert: Fly som ikke sender ut SSR-signaler med høydeinformasjon kan ikke detekteres av systemet. ICAO SSR Improvements & Collision Avoidance Panel (SICASP) har videre uttalt at ACAS ikke kan løse alle mulige kollisjonstilbud og kan i noen tilfeller skape risiko for kollisjon. Imidlertid er det forventet at systemet vil redusere risiko for kollisjon mellom SSR Mode C og Mode S utstyrte fly. ACAS er ikke utviklet for å erstatte flygeleders funksjoner. Etablering av atskillelse mellom luftfartøy i kontrollert luftrom er fortsatt flykontrolltjenestens ansvarsområde. Det må også nevnes at systemet ikke gir varsling om underskridelse av minste atskillelsesminima og vil ikke nødvendigvis hindre “nearmiss” mellom luftfartøyer. ACAS er et varslingssystem som kan hindre eller redusere risiko for nærpassering og kollisjon i luften ved at besetningen kan oppdage annen trafikk og foreta unnvikelsesmanøver i tide.

Antikollisjonsvarslingssystem i helikopter er ikke et myndighetskrav. Noen helikoptre har installert SKYWATCH SKY 497, som er et enklere trafikkinformasjons- og anvisningssystem (Traffic Advisory System – TAS), men dette gjelder kun et mindretall av helikoptrene. Flere oljeselskaper har krav om denne enklere formen for ACAS. Erfaringene i bruk har vært gode både i norsk og britisk sektor.

Kollisjon i luften mellom luftfartøyer har etter utvalgets vurdering et stort risikopotensiale, og utvalget er kjent med at nærpasseringer har skjedd. Etter utvalgets vurdering er innføring og bruk av antikollisjonsvarslingssystemer et meget viktig tiltak for helikoptertrafikken i Nordsjøen. Innføring av ACAS basert på ICAO Cat. 2 eller høyere som myndighetskrav, vil være et viktig skritt i retning av bedret helikoptersikkerhet på sokkelen. En slik implementering må koordineres med UK CAA. Myndighetene bør videre kreve at helikopteroperatørene etter en tids bruk foretar en evaluering og oppfølging av utstyrets effekt, antennens plassering, displayets plassering i cockpit, m.v., og det bør undersøkes om ACAS også er egnet for helikopter i shuttle-trafikk i riggområder med konsentrert trafikk.

Utvalget har merket seg at ICAO i Annex 11 om kriteria for å bestemme nivået på flysikringstjenester fastsetter standard som sier at bruk av ACAS i et gitt område ikke skal være en faktor som legges til grunn i denne sammenheng.

5.4 Flysikringstjeneste

5.4.1 Innledende bemerkninger

Utvalget har merket seg at det i en årrekke har vært fremsatt kritikk mot flysikringstjeneste-tilbudet på norsk kontinentalsokkel. Aktører i denne sammenheng har i første rekke vært Norsk Flygerforbund (NF), Internasjonale flygerforbund (IFALPA) og oljeindustrien. Kritikken har i utgangspunktet vært knyttet til hendelser og flygeres erfaringer, men har også tatt utgangspunkt i det som har vært ansett som manglende oppfølging av anbefalinger fra studier, arbeidsgrupper/råd (Rådet for helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel) og Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane (HSLB). Utvalget har ikke tatt utgangspunkt i hendelser eller konkret kritikk fra organisasjoner som nevnt ovenfor, men vurdert nivå og standard på tjenester og utstyr ut fra hvilke krav som etter utvalgets mening må settes til flysikringstjenesten innen helikoptertransporten på norsk sokkel.

Basert på internasjonale SARPS (Standards and Recommended Practices) har ICAO i dokumentet “EUR DOC 007 guidance material on helicopter operations over the high sea”, gitt europeiske retningslinjer for etablering av flysikringstjeneste til helikopterflyginger til havs. Norge (Luftfartsverket – nå også Luftfartstilsynet) har sammen med øvrige nordsjøstater deltatt i dette arbeidet. Retningslinjene dekker følgende forhold:

• ansvarsforhold vedrørende etablering og utøvelse av flysikringstjeneste (ansvarsdeling i Nordsjøen)

• lufttrafikktjeneste og luftromsorganisering

• prosedyrer for høydemålerinnstilling

• AIS (Aeronautical Information Service)

• underveisnavigasjon og innflygingshjelpemidler

• samband

• flyværtjeneste

• alarm- og redningstjeneste

Retningslinjene er basert på erfaringer fra helikopteroperasjoner i Nordsjøen, men må på de fleste områder karakteriseres som generelle minimumsløsninger. Det har derfor utviklet seg ulike systemløsninger og tjenestetilbud innenfor de forskjellige staters ansvarsområde. Dette kan være naturlig fordi omfanget av petroleumsvirksomheten - og derved helikopterflygingen – er ulik mellom de nasjonale sektorer. I denne sammenheng mener utvalget det er riktig å understreke at den genrelle standarden på flysikringstjenesten i norsk del av kontinentalsokkelen ikke står tilbake for tjenestetilbudet i de øvrige land. Innføring av overvåkingssystemet M-ADS og etablering av Statfjord kontrollområde (CTA) basert på radardekning er eksempel på offensiv satsing på norsk sokkel som har bidratt til å bedre flysikkerheten.

Imidlertid er det fortsatt mangler ved tjenester og utstyr som utvalget ønsker å sette fokus på. I denne sammenheng savner utvalget en policy og strategi fra myndigheter og offentlige tjenesteytere når det gjelder nivået på flysikringstjenester på kontinentalsokkelen. I ICAOs generelle kriteria (Annex 11- Air Traffic Services) for tjenestenivå (lufttrafikktjeneste/ luftromsklassifisering/MET) og utstyrsnivå for samband, navigasjon og overvåking skal det legges vekt på type trafikk, trafikktetthet, meteorologiske forhold og andre faktorer som kan være relevante. Utvalget ønsker å fokusere på slike “andre faktorer” knyttet til helikoptertransporten som tilsier at det legges til grunn kriterier som ikke ensidig tar utgangspunkt i trafikkmengde og -kompleksitet. Transporten til/fra de aktuelle riggområder foregår over åpne, værharde havområder og ellers under forhold som innebærer en ikke ubetydelig fysisk påkjenning for passasjerer og helikoptermannskap. Dette er det fokusert på i rapporten etter Norne ulykken. Et annet forhold av betydning er passasjerenes opplevelse av transporten (opplevd risiko). Opplevelse av usikkerhet eller utrygghet i forhold til sikkerheten i helikopter innebærer en reell belastning. Dette må tas på alvor, gitt de konsekvensene dette har for helse og trivsel, og gitt behovet for å opprettholde tillit til helikoptertransport som olje- og gassvirksomheten på norsk kontinentalsokkel er avhengig av.

5.4.2 Lufttrafikktjeneste

Norske lufttrafikktjenesteenheter yter lufttrafikktjeneste i luftrommet over norsk territorium, samt over tilstøtende internasjonale farvann på kontinentalsokkelen. Tjenesten omfatter flygekontrolltjeneste, flygeinformasjonstjeneste og alarmtjeneste. Tjenesteomfang og nivå er normalt bestemt av trafikktype og trafikktetthet. Flygekontrolltjeneste er begrenset til kontrollert luftrom.

5.4.2.1 Flygeinformasjonstjeneste og alarmtjeneste

Flygeinformasjonstjeneste er en tjeneste med det formål å gi råd og opplysninger av betydning for en sikker og effektiv gjennomføring av flyginger. Tjenesten ytes til alle kjente luftfartøyer som kan ha nytte av informasjonen. Tjenesten omfatter informasjon om kjent trafikk som kan innebære kollisjonsfare, værforhold av betydning, forandringer i status på navigasjons- og sambandsutstyr, samt forhold ved landingsplass av betydning for gjennomføring av flygingen. Tjenesten ytes til alle helikopterflyginger og annen kjent trafikk på kontinentalsokkelen, også til militære luftfartøyer.

Luftfartsverkets kontrollsentraler er ansvarlig for flygeinformasjonstjenesten innenfor norsk ansvarsområde på sokkelen, unntatt innenfor beskyttelsessoner for helikoptre (HPZ, dvs. Helicopter Protection Zone) på Ekofisk, Gullfaks og Oseberg hvor det ytes lokal flygeinformasjonstjeneste (HFIS, dvs. Helicopter Flight Information Service) av personell som er ansatt av operatør eller reder. Det er utarbeidet forskrift for oppnåelse og opprettholdelse av autorisasjon for utøvelse av HFIS tjeneste. Gullfaks HFIS bruker radar som hjelpemiddel i tjenesten.

Utvalget har merket seg at “Konseptet for helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel” (se NOU 2001:21 pkt. 4.2.1), utarbeidet av Luftfartsverket og Oljedirektoratet, anbefaler at HFIS-tjenesten i prinsippet etableres offshore når det på en hensiktsmessig måte ikke kan etableres tjeneste ved kontrollsentralene (manglende sambandsdekning, bemanning m.m.). På denne bakgrunn foreligger det en arbeidsgrupperapport fra 1997 som anbefaler å overføre Oseberg HFIS til Stavanger kontrollsentral. Utvalget har ikke evaluert argumentene for å overføre tjenesten til land, men forutsetter at tiltaket vil innebære en bedre tjeneste til helikoptertrafikken. Dersom HFIS-tjenesten opprettholdes offshore, må imidlertid enhetene etter utvalgets vurdering tilføres M-ADS data (se pkt. 5.4.7.3), slik at tjenesten kan baseres på overvåking av trafikken (som på Gullfaks HFIS ved bruk av radar).

Alarmtjeneste har til formål å underrette redningstjenestens forskjellige ledd om luftfartøyer som skal ettersøkes og som har behov for redningstjeneste, samt å bistå disse i den utstrekning det er påkrevd. Tjenesten ytes i forhold til all kjent flyging, inkludert alle helikopterflyginger i norsk sektor på kontinentalsokkelen. I samarbeid med helikopterselskapene er prosedyrer for alarmering og varsling skjerpet i forhold til ICAO’s krav ved at ALERT-fase inntrer direkte 5 minutter etter at posisjonsmelding fra helikopter skulle vært mottatt i.h.t. prosedyrene. Kvaliteten på alarmtjenesten er avhengig av god sambandsdekning og forbedres vesentlig ved overvåking av trafikken. I så måte innebærer innføring av M-ADS en betydelig forbedring. Detaljer vedrørende tjenester, luftromsinndeling med ruteføringer, utstyr for samband og navigasjon og annen informasjon av betydning for helikoptertransporten og annen flyging på kontinentalsokkelen er publisert i norsk AIP (Aeronautical Publication Information).

5.4.2.2 Flykontrolltjeneste

I mandatets pkt. 4, som omhandler behovet for konkrete tiltak for å fremme flysikkerheten, er utvalget gitt i oppgave å vurdere “Luftfartsverkets rapport om etablering av kontrollert luftrom på norsk kontinentalsokkel”. På bakgrunn av kritikken fra Flygerforbundet og oljeindustrien, samt den oppmerksomhet flysikkerheten på kontinentalsokkelen fikk etter Norne-ulykken, ble det i Stortinget fremmet konkret forslag om etablering av kontrollert luftrom offshore med fokus på Haltenbanken. I denne sammenheng gjorde Luftfartsverket en utredning til Samferdselsdepartementet med vurdering av alle forhold knyttet til tjenesteytelsene som har betydning for flysikkerheten på sokkelen. Videre ble departementet informert om at det i Luftfartsverket foretas en utredning med sikte på å etablere flykontrolltjeneste på de mest trafikkerte ruteføringene eller der det erfaringsmessig er størst behov basert på rapporter og uttalelser fra brukere, dvs. ruteføringene mellom landbase og installasjoner på Ekofisk og Haltenbanken.

Som en del av denne utredningen ble det gjort en analyse av hvilken effekt dette tiltaket vil ha på sikkerheten for offshore helikoptertransport. Det er anslått at risikoen knyttet til kollisjon i lufta reduseres med 40% ved innføring av kontrollert luftrom i de deler av norsk sokkel der dette ikke allerede er gjort. Reduksjonen i totalrisikoen for helikoptertransporten er anslått til 2,5 %. Det er etablert flykontrolltjeneste for ruteføringene mellom Bergen/Florø og Snorre, Gullfaks, Oseberg og Troll. Vertikal utstrekning på kontrollområdet er fra 1500 FT til FL 85. Tjenesten er basert på radarovervåking fra sensorer offshore og på land. Radarinstallasjonen offshore er direkte finansiert av Statoil og etablert på Gullfaks.

I forbindelse med etablering av radar på Gullfaks og senere i forbindelse med en analyse av lufttrafikktjenesten på Ekofisk, har Luftfartsverket vurdert muligheten for å opprette lokal flykontrolltjeneste for trafikk mellom oljeinstallasjonene (shuttle-trafikk). Det er konkludert med at trafikkmønstre og transportbehov nær plattformer er av en slik karakter at flykontrolltjeneste ikke er aktuelt eller ønskelig. De fleste riggene ligger for nær hverandre til at det kan etableres minste-atskillelse iht. ICAO’s regler basert på prosedyre- eller radarkontroll, eller for langt fra hverandre til at det kan utøves lokal flykontrolltjeneste basert på visuell observasjon av trafikken. I tillegg vil det måtte etableres minstehøyder i forhold til boretårn og installasjoner som vil være uforenlig med selskapenes operative behov. Utvalget slutter seg til de faglige vurderinger som konkluderer med at flykontrolltjeneste kun er aktuelt for underveisflyginger mellom landbase og innretninger. Imidlertid bør det i større grad etableres lokale prosedyrer eller ruteføringer i riggområder som kan benyttes under marginale værforhold for å atskille flyginger til og fra installasjoner, og som vil innebære bedre kvalitet på flygeinformasjonstjenesten.

Luftfartsverket har gjort utredninger og beregninger på tiltaket på etablering av Ekofisk og Heidrun kontroll-områder basert på bruk av radar. Luftfartstilsynet har sluttet seg til Luftfartsverkets planer. Etablering av 3 radarsensorer, en på rigg i hvert av kontrollområdene pluss en på land for Ekofisk, vil etter foreløpige beregninger koste til sammen 71,5 mill. kr. Luftfartsverket har lagt opp til en finansieringsmodell basert på delvis direktefinansiering fra oljeindustrien. Dette er basert på prinsippet om at kostnader direkte relatert til helikoptertransporten i oljevirksomheten skal dekkes av denne virksomheten uten at den belastes den øvrige luftfart (jf. NOU 2001:21). Før Luftfartsverket fatter endelig vedtak, gjenstår det å få tilslutning fra britiske tilsynsmyndigheter (UK CAA) når det gjelder etablering av Ekofisk kontrollområde (CTA). Etter utvalgets vurdering vil de foreliggende planer om etablering av kontrollert luftrom være et viktig bidrag til å bedre flysikkerheten på kontinentalsokkelen. Dette gjelder både den reelle sikkerheten og det som utvalget betegner som opplevd risiko av helikopterets passasjerer og mannskap. Tiltakene bør gjennomføres i raskere tempo og utvalget anbefaler at Luftfartsverket og industrien i fellesskap finner fram til løsninger i så måte.

5.4.2.3 Ansvarsdeling og luftromsklassifisering

Norge har som medlemsland suverenitet over eget territorium og fastsetter nasjonale bestemmelser basert på ICAO regler og bestemmelser. Over eget territorium gjelder disse for all luftfart. I internasjonalt farvann er ICAOs bestemmelser kun gjort gjeldende for sivil luftfart og omfatter ikke «State Aircraft» som i første rekke omfatter militære luftfartøyer (jf. Chicago-konvensjonen Article 3).

Norsk luftrom er inndelt i 5 klasser, A, C, D, E og G, som er i samsvar med ICAO standarder. Klasse G er ukontrollert luftrom mens A, C, D og E er kontrollert luftrom der E er den “laveste” klassifisering med hensyn til grad av restriksjoner og regler pålagt flyging. I internasjonalt luftrom antas det at det enkelte medlemsland innenfor sitt ansvarsområde ikke uten videre kan etablere luftrom og tjenester som pålegger flyginger restriksjoner, uten at dette koordineres gjennom ICAO med nabostater som har interesser i luftrommet.

I forbindelse med etablering av kontrollert luftrom mellom Bergen og Statfjord (Statfjord CTA) ble det av Luftfartsverket vurdert som mest sannsynlig å få aksept gjennom ICAO for klasse E luftrom. Dette er også lagt til grunn for Luftfartsverkets søknad til Luftfartstilsynet hvor Luftfartsverket har foreslått Klasse E luftrom i de aktuelle kontrollområdene på Ekofisk og Haltenbanken. I klasse E luftrom er flyging iht. instrumentflygeregler (IFR) og visuelle flygeregler (VFR) tillatt. IFR flyginger er underlagt lufttrafikktjeneste og er adskilt fra annen IFR flyging. All flyging mottar trafikkinformasjon så langt som mulig. Det er ikke krav til to-veis samband for VFR trafikk. Etter utvalgets vurdering er tjenesteutøvers og myndigheters tilnærming når det gjelder klassifisering av kontrollert luftrom offshore for konservativ. Klassifiseringen må etter utvalgets vurdering søkes oppgradert slik at all flyging i kontrollområdet (-ene) er underlagt flykontrolltjeneste med krav til to-veis samband. ICAO har gjennom dokumentet Doc 7754 “European Air Navigation Plan” fordelt ansvar for tjenesteutøvelse i luftrommet over Nordsjøen. Grensene mellom norsk og britisk ansvarsområde har i utgangspunktet ikke vært sammenfallende med midtlinjen. Det har derfor vært nødvendig å inngå bilateral avtale om fordeling av ansvar for utøvelse av flysikringstjeneste som sammenfaller med landenes rettighetsområder for utvinning av ressurser. Denne avtalen ble inngått i 1976 og revidert i 1991. I forbindelse med forslag til etablering av kontrollert luftrom på Ekofisk, har avtalen skapt problemer for Norge. Luftrommet som i sin helhet ligger innenfor norsk ansvarsområde, ligger delvis innenfor britisk luftrom (Scottish FIR) basert på avtalen om ansvarsfordeling. Britiske luftfartsmyndigheter (CAA Directorate of Airspace Policy) har foreløpig ikke sluttet seg til det norske forslaget fordi dette ikke er i samsvar med britisk policy for klassifisering av luftrommet over åpent hav. Militære interesser har vært tungtveiende i denne sammenheng. Utvalget finner det urimelig at Norge innenfor sitt ansvarsområde ikke skal kunne definere tjenestebehovet ut fra egne erfaringer og basert på vurderinger av hva som best tjener hensyn til flysikkerheten for helikoptertransporten på norsk del av kontinentalsokkelen.

5.4.3 Militær trenings- og øvelsesflyging på norsk kontinentalsokkel

I tillegg til Forsvarets daglige treningsflyging, har utvalget merket seg at det i de senere årene har vært en økning av luftmilitær øvelsesaktivitet i Sør-Norge. Denne aktiviteten har også berørt luftrommet som benyttes av helikoptertrafikken offshore. Etter utvalgets oppfatning ønsker Forsvaret å legge til rette for alliert luftmilitær trening i Norge, og også militære luftenheter fra land utenfor NATO er invitert til å øve i norsk luftrom og over tilstøtende havområder. Ørlandet flystasjon har i denne sammenhengen blitt benyttet som base. “Mangel” på luftrom i sentrale deler av Europa har etter utvalgets vurdering medført at Norge er attraktivt for luftmilitær øvelse og trening, og det er ikke noe som tyder på at denne bruk av norsk luftrom vil avta.

Luftfartsverket deltar i et tett samarbeid med Forsvaret og allierte deltakende enheter når det gjelder planlegging og gjennomføring av større luftmilitære øvelser. Øvelsesområder og ruteføringer etableres i størst mulig grad slik at de ikke skal komme i konflikt med helikoptertrafikken. I tillegg er det et direkte koordinerende samarbeid mellom lufttrafikktjenesten og militære kontrollenheter basert på avtaler. Til tross for dette registreres det hendelser der militære jagerflyoperasjoner rapporteres farlig nær helikoptre. Etter utvalgets vurdering skyldes dette mangelfull forberedelse av øvelsene fra Forsvarets side eller at fartøysjef ikke har fulgt de planer og forordninger som er utarbeidet for øvelsen.

Som nevnt ovenfor, er militære luftfartøyer ikke underlagt ICAO’s bestemmelser i internasjonalt farvann. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at Luftfartstilsynet kan pålegge norske militære luftfartøyer, samt allierte og andre fremmede lands militære luftfartøy som opererer fra norsk base, å følge de generelle reglene som luftromsklassifiseringen innenfor norsk ansvarsområde på kontinentalsokkelen tilsier, eller følge spesielle regler for flyging i nærmere definerte områder. Dette gjelder også bruk av SSR (Secondary Surveillance Radar) radar transponder dersom dette anses påkrevd innenfor deler av luftrommet. Tjenester og regler for flyging på kontinentalsokkelen må etter utvalgets vurdering ivareta behovet for å atskille militær trenings- og øvelsesflyging fra helikopterflyginger på publiserte ruter eller innebære at flygingen gjennomføres på betingelser satt av lufttrafikktjenesten. “Flexible Use of Airspace” (FUA) basert på etablering av dedikerte områder for militær flyging og avtaler mellom Luftfartsverket og Forsvaret, vil etter utvalgets mening være en egnet metode i denne sammenheng. Ikke minst gjelder dette for rutestrekningene mellom landbase og riggområdene på Haltenbanken i relasjon til den økende luftmilitære aktiviteten med base på Ørlandet flystasjon.

Utvalget er innforstått med at Luftforsvaret er opptatt av at pålagte oppdrag skal kunne gjennomføres like effektivt som i dag. For de fleste typer luftmilitære øvelser krever dette høy grad av operasjonell frihet. Restriksjoner på Forsvarets flyginger som resultat av innskjerpede regler og opprettelse av kontrollert luftrom i de aktuelle områder, vil etter Forsvarets oppfatning by på store problemer for den luftmilitære aktiviteten i områdene. Etter utvalgets vurdering er det mulig å legge til rette for militær treningsflyging på kontinentalsokkelen, samtidig som sikkerheten for helikopterflygingen ivaretas etter metoder og prosedyrer som i stor grad er gjennomført i norsk luftrom over land.

5.4.4 Varsling om flyttbare innretninger som kan utgjøre et luftfartshinder

Etter det utvalget har fått opplyst rapporterer bevegelige innretninger skifte av posisjon med angivelse av tidspunkt, posisjon (nåværende og neste) og høyde til en rekke instanser, blant annet NOTAM-kontoret, Statens kartverk og Hovedredningssentralen. NOTAM-kontoret sender NOTAM (melding til flygere) om alle innretninger med høyde 60 meter (200 FT) eller mer.

Utvalget har registrert at innrapportering og oppfølging av rapporter om bevegelige innretninger er ufullstendig. Dette gjelder både for flyttbare innretninger som opererer på norsk sokkel og innretninger i transit. BSL E 2-3 stiller krav om at hindre på norsk kontinentalsokkel skal være innrapportert og registrert. I henhold til denne bestemmelsen plikter den som eier eller skal flytte et hinder som er høyere enn 15 meter (50FT), å innrapportere dette slik at lufttrafikktjenesten og flygere kjenner til dem. Bestemmelsen er gyldig for flyging offshore. Det er etablert et Nasjonalt register for Luftfartshindre (NRL) for å ivareta rapportering i henhold til BSL E 2-3. Statens kartverk er registerfører for NRL og har ansvar for å registrere alle innrapporterte luftfartshindere. Ved registrering av hindre med høyde over 40 m (130FT), varsler Statens kartverk Luftfartstilsynet. Utvalget har merket seg at denne bestemmelsen blir tatt ut av BSL-E 2-3. I revisjonen av forskriften vil det bli stilt krav om at bevegelige hindre på norsk kontinentalsokkel over 200 FT skal være innrapportert og registrert i NRL slik at flygere får tilgang til informasjonen. Utvalget viser samtidig til Opplysningsplikforskriftens §10 som regulerer informasjonsplikt om plassering av permanent plasserte og flyttbare innretninger.

Etter utvalgets oppfatning må myndighetene bygge opp en database som er tilgjengelig over internett med informasjon om bevegelige hindre med høyde 60 meter (200FT) eller høyere. Databasen må være direkte tilgjengelig for lufttrafikktjenesten og flygere, helikopteroperatører, Forsvaret o.a. Det bør dessuten igangsettes nødvendig FoU for å utvikle systemer for elektronisk varsling av innretningenes posisjon tilpasset behovet for sikker luftfart.

5.4.5 Radiosamband

Direkte to-veis radiosamband mellom lufttrafikktjenesten og luftfartøy er essensiell i utøvelse av lufttrafikktjenesten. Minimumskrav til to-veis samband er bestemt av luftromsklassifisering. Gjennom samarbeid mellom Luftfartsverket og industrien har VHF sambandsdekningen for kontrollsentralene blitt gradvis forbedret ved etablering av radiosendere og mottakere (Forward Radio Stations - FRS) på rigger offshore. Utstyret styres ved hjelp av industriens linjekabler til innretningene. Fortsatt er det imidlertid mangler i VHF radiodekningen som må dekkes, i første rekke i områder på Haltenbanken. Utvalget forutsetter at Luftfartsverket og industrien i samarbeid finner løsninger som kan bedre sambandsdekningen i disse områdene.

Selv om norske militære luftfartøyer er utstyrt med VHF utstyr, er UHF-samband standard innenfor NATO og er ofte eneste sambandsmulighet med allierte luftfartøy under øvelser. Lufttrafikktjenesten er utstyrt med UHF radioutstyr bekostet av Forsvaret, men permanent UHF sambandsdekning er mangelfull i deler av norsk luftrom. Dette gjelder særlig i områder med helikoptertrafikk på norsk sokkel. Utvalget er kjent med at Luftfartsverket og Forsvaret for tiden foretar en kartlegging av UHF sambandsbehov på landsbasis og tilrår at det i denne sammenheng legges vekt på å dekke de områder på kontinentalsokkelen som benyttes av helikoptertrafikken. Om nødvendig må oljeindustrien trekkes inn i dette samarbeidet for plassering av UHF radioutstyr på innretninger offshore.

5.4.6 Navigasjon

5.4.6.1 Underveisnavigasjon

Rutesystemet i ADS-områdene (Se pkt. 5.4.7.3) mellom landbase og innretninger er basert på NDB, VOR (retningsgivende hjelpemidler) på land og NDB på installasjoner med helidekk offshore. Sammen med DME (distansegivende hjelpemiddel) på land og på noen få innretninger offshore, utgjør disse de primære hjelpemidler som Luftfartstilsynet har godkjent for underveisnavigasjon på norsk kontinentalsokkel. VOR har en rekkevidde fra land begrenset til ca 50 NM slik at navigasjonen i riggområdene i prinsippet er basert på NDB som primært hjelpemiddel.

Det satellittbaserte navigasjonssystemet GPS (Global Positioning System) er installert som navigasjonshjelpemiddel i alle offshore helikoptre, og utvalget er kjent med at dette systemet i praksis benyttes som hovedhjelpemiddel i underveisfasen. Ingen operatører har imidlertid godkjenning for bruk av GPS som primært navigasjonshjelpemiddel.

Etter utvalgets vurdering eksisterer det tilstrekkelig internasjonal dokumentasjon og praksis som kan legges til grunn for å godkjenne GPS som primært hjelpemiddel, forutsatt bruk av eksisterende navigasjonsutstyr som reservesystem. Videre bør det vurderes innført B-RNAV (Basic Area Navigation System) i deler av norsk kontinentalsokkel basert på GPS som sensor, og med systemkrav og krav til nøyaktighet som tar utgangspunkt i de hjelpemidler som er tilgjengelig. B-RNAV er etablert som navigasjonssystem for oversjøisk flyging over Nord –Atlanteren (NAT-regionen). Dette vil gi mer fleksibel og sikker navigasjon også i offshoreflygingen. Helikoptrene har fått utstyr ombord som vil kunne tillate slik bruk.

Godkjenning fra Luftfartstilsynet av GPS som primært navigasjonssystem i underveisfasen, vil redusere behovet for NDB som navigasjonshjelpemiddel.

5.4.6.2 Innflygingshjelpemidler offshore

Flybåren værradar med NDB og GPS som supplerende system, er p.t. de mest brukte innflygingshjelpemidlene til installasjonene i dårlig sikt. Værradaren er imidlertid i utgangspunktet ikke utviklet til dette formålet, og nøyaktigheten på utstyret er ikke kvalitetssikret. Verken kalibrering eller operasjonelle prosedyrer for verifikasjon av nøyaktighet inngår i vedlikeholdsprogrammet. Det er nå utarbeidet og godkjent prosedyrer for “Airborne Radar Approach” (ARA) i JAR-OPS 3 (Appendix 1 to JAR OPS 3.430,i) basert på bruk av værradar til avstandsangivelse, NDB til verifikasjon av retning og radiohøydemåler til høydeangivelse. JAR-OPS 3 setter imidlertid ikke tekniske krav til radaren som brukes, for eksempel type radar, funksjoner og funksjonalitet eller nøyaktigheten på avstands- og retningsangivelse. Værradar har heller ikke retningsanvisning på indikatoren. Flygerne må derfor estimere vinkelavlesingen på indikatoren. Utvalget er gjort kjent med at det finnes radarutstyr som bedre egner seg til ARA, men slikt utstyr benyttes ikke på dagens helikoptre offshore.

ARA supplert med informasjon fra GPS er i praksis den mest brukte innflygingsmetode offshore i redusert sikt, men GPS er ikke formelt godkjent som primært (eller sekundært) hjelpemiddel i forbindelse med innflyging (verken på land eller offshore). DME er et godkjent innflygingshjelpemiddel hva angår avstandsangivelse (brukt sammen med utstyr som angir retning), men svært få installasjoner har DME utstyr. Ingen innflyging offshore er for øvrig sertifisert eller kontrollfløyet etter pålegg fra Luftfartstilsynet.

Prosedyrer for ARA og krav til sertifisering av helikopteroperatører er utarbeidet og utgitt i JAR-OPS 3. Dette anses ikke å være tilstrekkelig i denne forbindelse.

NDB har en rekke kjente svakheter og feilkilder, blant annet interferens, statisk elektrisitet, “coastal effects” etc. Videre medfører et begrenset antall frekvenser at flere rigger i samme område bruker samme frekvens. Dette er basert på samarbeid mellom innretninger om å slå av og på utstyret i forbindelse innflyging. Utvalget er kjent med at svikt i disse samarbeidsrutinene har medført at NDB signaler fra ulike installasjoner på samme frekvens innenfor et begrenset område har ført til interferens og feiltolking i cockpit. Av aktuelle utviklingstrekk har utvalget merket seg at det er tatt initiativ til samarbeid mellom Luftfartstilsynet, Post- og teletilsynet og Oljedirektoratet for å unngå bruk av samme NDB frekvens på flere rigger i samme område. Status for arbeidet er at frekvenser er flyttet og rutiner innskjerpet. Målsettingen er at fremtidig allokering av frekvens og feltstyrke skal minimere muligheten for interferens mellom installasjonene.

DME finnes kun på noen få installasjoner. Disse er ikke underlagt krav om rutinemessig kontroll fra Luftfartstilsynet. Godkjenning fra Luftfartstilsynet av GPS som primært navigasjonssystem i underveisfasen, vil redusere behovet for NDB som navigasjonshjelpemiddel.

Innflyging basert på plassering av DGPS (Differential GPS) bakkestasjon på offshoreinstallasjon for verifisering av posisjon, har vært utprøvd offshore, men har vist seg å være noe problematisk på grunn av “signalreflekser”. Etter det utvalget har fått opplyst lar problemet seg imidlertid løse. Basert på krav og retningslinjer fra ICAO (PANS OPS) kan det utarbeides prosedyrer (non-precision) for innflyging basert på satellittbasert navigasjonshjelpemidler (GNSS) og utvalget anbefaler at det fortsatt arbeides med sikte på å utvikle og implementere sertifiserbare systemer som kan godkjennes av luftfartsmyndighetene som primært innflygingshjelpemiddel.

Luftfartsverket deltar i et samarbeid med luftfartsmyndighetene i USA (FAA) og Wiederøes Flyveselskap om utvikling og sertifisering av et GNSS-basert system for presisjonsinnflyging - SCAT 1 (se pkt. 5.4.6.2). Systemet vil gi samme nøyaktighetskriteria for beregning av innflygingsprosedyrer som standard instrumentlandingssystem kategori 1 (ILS CAT I). Avhengig av resultatet av sertifiseringsprosessen vil systemet kunne anvendes for presisjonsinnflyging til innretninger offshore.

Utvalget ser videre et forbedringspotensiale i utvikling innen “Enhanced Vision Systems” og “Syntetic Vision Systems”. I denne forbindelse er det viktig å få oversikt over hindre (flyttbare innretninger etc.) og til enhver tid ha kunnskap om aktuell hindersitasjon.

Utvalget ser for seg behov for etablere FoU som dekker alle forhold av betydning, for bedre sikkerhet knyttet til innflyging og landing på installasjoner. Dette arbeidet må dekke

• bruk av flybåren radar

• utvikling av DGPS innflyging

• utarbeidelse av innflygingsprosedyrer

• utarbeidelse av kriteria for kontrollflyging

• signaler/merking på installasjonene

• forhold knyttet til plattformmiljøet som har betydning for flysikkerheten i forbindelse med innflyging og landing (se pkt. 5.5.1.1)

Det foreslåtte samarbeidsforumet, se “Samarbeid om flysikkerhet” i pkt. 5.7.1 nedenfor, bør være en naturlig pådriver i arbeidet, og det bør etableres et forpliktende FoU-samarbeid som omfatter alle nordsjølandene som driver oljeutvinning på sokkelen. I første rekke anbefaler utvalget at muligheten for harmonisering mot britisk sektor undersøkes og utnyttes.

5.4.6.3 Innflygingshjelpemidler ved heliport/flyplass

Stamruteplassene med helikopterbaser standard full Cat I ILS presisjonsinnflyging, mens kortbaneplassene med baser (Florø, Brønnøysund, Hammerfest) kun har “non-precision” innflyging basert på LLZ/DME eller VOR/DME.

ICAO har fastsatt SARPS (Standard and Recommended Practices) for GNSS-baserte innflygingshjelpemidler, men foreløpig er ingen systemer ferdig utviklet og tilgjengelig. Luftfartsverket, i samarbeid med Widerøe og Federal Aviation Administration (FAA), deltar i utvikling av DGPS-basert presisjonsinnflygingshjelpemiddel (SCAT-1). Dette utviklingsarbeidet har delvis stoppet opp. Dette skyldes at FAA har trukket seg ut av typegodkjenningsprosessen, angivelig for å satse på LAAS (Local Area Augment System). Kriterier og standarder utarbeides p.t. av Joint Aviation Authorities for bruk av GNSS i kombinasjon med RNAV (DME/DME) for presisjonsinnflyging.

ICAO har ikke fastsatt PANS OPS med standard for utarbeidelse av prosedyrer basert på SCAT-1. Luftfartstilsynet vil imidlertid kunne foreta systemgodkjenning basert på FAA kriteriene (TERPS). Avslutningsvis nevnes at det er fastsatt PANS OPS for GNSS-basert ikke-presisjonsinnflyging. Eventuell etablering av SCAT-1 vil innebære at det kan etableres presisjonsinnflyging ved en rekke regionale flyplasser, inkludert kortbaneplassene med heliport for offshore helikopter. Denne etableringen kan foretas til betydelig lavere kostnader enn dagens standard ILS Cat. 1 utstyr.

5.4.7 Overvåking

5.4.7.1 Radar

Radar er hovedhjelpemiddel i flygekontrolltjenesten. Trafikkovervåking ved hjelp av radar gir også en meget effektiv flygeinformasjonstjeneste i og utenfor kontrollert luftrom. Luftfartsverket har en rekke radarstasjoner langs kysten som også dekker deler av ruteføringene til offshore helikoptertrafikk. Radardekningen varierer med flyhøyde og høyden på radarstasjonen. Dekningen ut fra land er ca. 80-100 NM i de høyder som vanligvis brukes av helikoptre, dvs. ca. halvveis til de plattformer som ligger lengst fra land. I tillegg kommer dekning fra radar på Gullfaks og eventuell fremtidig utvidelse av radardekningen i forbindelse med etablering av kontrollert luftrom. Dette innebærer at en betydelig del av de ruteføringer som benyttes av helikoptre på norsk kontinentalsokkel har radardekning. Det er ikke realistisk å forvente ytterligere utbygging av radar for dekning av luftrommet på norsk kontinentalsokkel.

Det norske radar-/data fremvisersystemet NARDS er et gammelt radardata fremvisersystem med kapasitetsproblemer og manglende funksjonalitet i forhold til dagens krav. Systemet er oppgradert flere ganger, senest i 2001. Etter det utvalget har fått opplyst foreligger det imidlertid konkrete planer i Luftfartsverket for utskifting av systemet innen 2005. Det vil da bli erstattet av NATCON radar-/data fremvisersystem som tilfredstiller funksjonalitetskrav fra EUROCONTROL og hvor alle landets radarenheter knyttes sammen i et felles system. Utvalget forutsetter at systemet vil tilfredsstille anbefalinger fra Havarikommisjonen (jf. HSLB-rapport 16/2001) med hensyn til varsel ved “frosset” fremviser (dvs. ute av funksjon) og at fremviser må ha 2 driver servere (2 X RAFT).

5.4.7.2 Bruk av SSR transponder

Alle radarinstallasjoner som er nevnt ovenfor er sekundærradarenheter (SSR). Dette innebærer at radarsvar er betinget av at det er installert og i bruk SSR transponder i luftfartøyet som sender kodet signal for identifikasjon og høyde. Bruk av SSR transponder er også nødvendig for overvåking, identifikasjon og høydeangivelse ved bruk av M-ADS (se pkt. 5.4.7.3) og for funksjonaliteten i ACAS (se pkt. 5.3.4.2). Luftfartøyer i norsk luftrom er pålagt å føre og benytte SSR transponder i henhold til krav som er publisert i AIP (GEN 1.5), men “state aircraft” kan unnlate å slå på transponder i internasjonalt luftrom. Etter utvalgets vurdering må det kreves at norske militære luftfartøy og allierte luftfartøy som opererer fra norsk base bruker SSR transponder i kontrollert luftrom offshore ved gjennomflyging i - eller under ADS-områder i klasse G luftrom eller i henhold til andre spesielle betingelser/regler der hensyn til flysikkerheten i områder med helikopterflyging innen petroleumsvirksomheten er lagt til grunn. Dette må gjelde med mindre luftrommet er avgitt til luftmilitær trening/øvelse etter avtale mellom Luftforsvaret og Luftfartsverket.

5.4.7.3 M-ADS

M-ADS betyr Modified Automatic Dependant Surveillance (Modifisert automatisk posisjonsovervåking) og er utviklet for å bedre flygeinformasjonstjenesten og alarmtjenesten på norsk kontinentalsokkel. Systemet gir overvåkning av helikoptertrafikken fra avgang til landing slik at lufttrafikktjenesten kan følge trafikken i områder som ikke er dekket av radar. Det foreligger ikke tilstrekkelige krav og spesifikasjoner (ICAO SARPS) til å kunne sertifisere M-ADS for etablering av kontrollert luftrom offshore, men på lengre sikt er det en målsetting at ADS kan tas i bruk i flygekontrolltjenesten.

ADS er av ICAO definert som “a surveillance technique for use by ATS in which aircraft automatically provide, via data link, data derived from on-board navigation and position fixing systems, including aircraft identification, four-dimentional position and additional data as appropriate”. I M-ADS innebærer dette at meldingene blir sendt fra luftfartøy via satellittkommunikasjon til en “jordstasjon” og derfra til aktuell ATC-enhet (kontrollsentral).

Krav om å benytte M-ADS er gjort gjeldende fra 1. januar 1999 (jf. BSL D 1-1) og gjelder for innehavere av norsk lisens eller tillatelse som utøver evervsmessig luftfart mellom Norge og innretninger på norsk kontinentalsokkel, samt luftfart mellom slike innretninger. Spesielle M-ADS områder med rutestruktur er etablert og publisert i AIP fra 16. mai 2002.

M-ADS er et ADS-Contract system (ADS-C) som innebærer at flygeleder kan opprette “kontrakter” for å hente ut bestemte informasjoner fra luftfartøyets navigasjonscomputer. Luftfartsverket er knyttet til EU-prosjektet “NEAN Update Program” med sikte på å utvikle ADS til også å omfatte ADS-B (Broadcast) basert på VHF datalink (VDL Mode-4). Dette vil innebære raskere posisjonsoppdatering og være et skritt i retning av bruk av ADS til flykontrolltjeneste. Forsvaret har uttalt at M-ADS ikke vil bli installert i militære luftfartøyer. Etter utvalgets vurdering bør kravet til M-ADS utstyr også omfatte andre luftfartøy som regelmessig opererer på norsk kontinentalsokkel. Dette gjelder i første rekke luftfartøy fra Forsvaret og Statens forurensningstilsyn. Også redningshelikoptre må pålegges å installere M-ADS avionikk og hovedredningssentralene bør få tilført M-ADS data for overvåking i forbindelse med søk og redning.

5.4.8 Radiooperatørtjeneste offshore

Manglende opplæring av radiooperatører offshore har etter uvalgets oppfatning medført for lav kvalitet på denne sambandstjenesten. Pr. i dag består utdanningen av radiooperatører av et 2-ukers GOC- (General Operator Certificate) kurs (en del av GMDSS, dvs. Global Maritime Distress and Safety System). I tillegg er det svært få “rene” radiooperatørstillinger igjen. Normalt kombineres kommunikasjonsoppgavene med en rekke andre gjøremål. Videre dekker OLFs helidekkmanual ikke ansvarsforhold m.v. Utvalget har imidlertid merket seg at regelverk er under utvikling på området og vil bli implementert i “JAR Helideck”. Videre stiller Oljedirektoratets aktivitetsforskrift §19 krav til kompetanse, som utdypes i veiledning punkt g), slik at den kommunikasjonsansvarlige radiooperatøren skal ha god rutine som kommunikasjonsoperatør og GOC-sertifikat, samt nødvendig kompetanse på områder som beredskapsledelse, helikopterkommunikasjon, meteorologiske observasjoner og overvåking av sikkerhetssonene og havområdene rundt innretningen. Kvaliteten av opplæringen for radiooperatørene offshore bør forbedres.

5.4.9 Flyværtjeneste

Oljedirektoratets rammeforskrift § 25, innretningssforskriften § 16 og styringsforskriften § 18 kommer til anvendelse for værobservasjoner for offshore helikoptertrafikk. Disse forskriftene stiller krav til kvalifikasjoner for personell, krav til utstyr, vedlikehold, kontroll og drift. Myndighetstilsyn viser at det i praksis er varierende oppfølging av regelverket. Utvalget vil i denne forbindelse presisere viktigheten av at regelverket etterleves av brukerne.

Det er viktig med gode og rutinemessige observasjoner for å få gode værvarsler.

Utvalget har imidlertid registert en rekke forhold som indikerer at værmeldingene offshore har varierende kvalitet: Oljeinstallasjonene ligger i områder som er vanskelig å gi varsel for, værobservasjonsinstrumentene er av varierende kvalitet og omfang. Det er mangelfull/utilstrekkelig kalibrering av utstyr for måling av trykk, temperatur og fuktighet. Opplæringen av værobservatører er utilstrekkelig. Tilgjengeligheten av offshore værobservasjoner og varsel (METAR og TAF) offshore er for dårlig, særlig om natten. Automatiske værobservasjonsstasjoner på rigger er ikke godkjent som grunnlag for varsel (TAF) og rutevarsel. I tillegg nevnes at uklart regelverk medfører at flyging praktiseres til helidekk uten at det foreligger gyldig TAF (Terminal Aerodrome Forecast) eller METAR (Meteorological Aerodrome Report).

Utvalget er kjent med at ny forskrift om flyværtjeneste er under arbeid i Luftfartstilsynet. Denne forskriften vil også gjelde for helikoptertrafikken. Forskriften vil imidlertid ikke føre til bedre MET-tjeneste på land om natten. Videre avklarer ikke forskriften grensesnittene mellom Luftfartstilsynet, Meteorologisk institutt og flyplasseiere/flysikringstjeneste (riggeiere). I NOU 2001:21 fremhevet utvalget at det mangler klare retningslinjer i forbindelse med etablering av offshore MET tjenerster og at ansvarsdeling mellom aktørene ikke i tilstrekkelig grad er avklart på området, se NOU 2001:21 pkt. 8.4. I følge utvalget er uklarhetene forsterket ved at det i forslag til ny forskrift foreslås at Luftfartstilsynet skal overta som meteorologisk fagmyndighet (“Metheorological Authority” jf. ICAO), en rolle som Meteorologisk institutt har i dag. Etter utvalgets oppfatning bidrar uklare roller og ansvarsdeling til dårlige rutiner når det gjelder etablering og omfang av tjenestene.

Nivå og omfang på MET-tjenester offshore må etter utvalgets vurdering etableres i samsvar med retningslinjene i ICAO Doc. 9680 “Manual on the provision of meteorological service for international helicopter operations” (jf. WMO dokument No. 842). Dette vil i særdeleshet innebære METAR for alle landingsplasser offshore, først for de faste installasjonene. METAR er en forutsetning for flere TAF, rutevarsel og andre varsel. Utvalget anbefaler forbedring av kvaliteten på værobservasjoner fra olje- og gassinstallasjonene (blant annet gjennom formell opplæring og godkjenning av MET-observatørene), forbedret tilgjengelighet av værmeldingene, etablering av rutevarsel og områdevarsel for aktuelle rutestrekninger og fastsettelse av standard som grunnlag for varsling av rutevarsel og områdevarsel. Det bør også stilles krav til flere instrumenter. I dag er det krav om vindmåler, temperatur/fukt- og trykkmåler. På åpent hav finnes det få eller ingen referansepunkter. Det må derfor etter utvalgets vurdering være et krav at alle installasjoner med METAR-tjeneste også er utstyrt med skyhøydemåler (ceilometer). Videre må det utarbeides faste rutiner i forbindelse med etablering av MET-tjenester og behandling av tilbakemeldinger fra flygere når det gjelder kvalitet og omfang på observasjoner og værvarsel må bli rutinemessig. Alle observasjoner til lufttrafikk må sendes i form av METAR-kode.

Utvalget vil samtidig fremheve viktigheten av et varslingssystem for statisk elektrisitet/fare for lyn. For ordens skyld vil utvalget også presisere viktigheten av at kvalitetskontroll og vedlikehold av MET-instrumenter på innretninger offshore, samt avviksbehandling i denne sammenheng, gjennomføres i samsvar med relevante forskrifter til petroleumsloven. I tillegg må dette minst oppfylle Luftfartsverkets-/Meteorologisk institutts “Prosedyrer for vedlikehold av meteorologiske instrumenter på norske landingsplasser”. Det må videre etableres prosedyrer for kontroll med lufttrykkmåling på innretningene som er i samsvar med Luftfartsverkets-/Meteorologisk institutts “Prosedyrer for ONH-kontroll på flyplassene”.

5.5 Helidekk – konstruksjon/utrustning

Landing på og avgang fra helidekk er identifisert som en av de mest risikofylte fasene i flygingen. Helidekkenes størrelse, plassering, merking, belysning m.v. er årsaken til 2/3 av inntrufne hendelser i nærheten av helidekkene (jf. UK CAA Helideck Environmental Study). Problemene er knyttet til turbulens, temperaturgradienter, bevegelser m.v. Enkelte av helidekkene tilfredsstiller ikke forskriftskravene i BSL D 5-1. Det overordnede ansvaret for utvikling av regelverket og tilsyn med helikdekkene, utvikling/vedlikehold og godkjenning av standardene er fortsatt uklart. Antall bevegelige og ubemannede helidekk har også økt i forhold til forutsetningene i HSS-2. Av positive utviklingstrekk på dette området har utvalget merket seg at regelverket innen Joint Aviation Authorities nå harmoniseres gjennom JAR Helideck. Samtidig har OLF utarbeidet en ny retningslinje for helidekkpersonell utgitt juni 2002 som skal være implementert juni 2003. Retningslinjen inneholder fagplan for opplæring av helidekkmannskaper og helidekkmanual. Det må også nevnes at oppfølgingen av Helideck Safety Project foregår gjennom arbeid med NORSOK standard (jf. NORSOK S – 001 seksjon 6.5 Helicopter deck). På den annen side er utvalget oppmerksom på at kravet om reduserte utbyggingskostnader medfører enklere løsninger og risiko for å ikke tilfredsstille minimumskravene til helikopterdekk. Videre er FPSO-problematikken og ubemannede dekk problemstillinger det bør fokuseres på i tiden som kommer.

Utvalget har merket seg at UK CAA, i motsetning til Norge, har hatt omfattende FOU-aktiviteter på dette området gjennom hele 90-tallet. Flere rapporter som berører helidekk-konstruksjon er utgitt, også med hensyn til bevegelige dekk. UK CAA-rapport nr. 38, Helideck Environmental Study, se vedlegg nr. 3, oppsummerer ny kunnskap og tiltak som kan redusere risiko på dette området. Helikoptersikkerheten i nærheten av installasjonene må baseres på en helhetlig tilnærming i erkjennelse av den nære sammenhengen mellom risikoen som innretningen utgjør for helikopter og risikoen som helikopter utgjør for innretningen. Både helidekk-konstruksjon og design av installasjon forøvrig har betydning. Likeledes er aktivitet rundt installasjon av betydning for helikoptersikkerhet. UK CAA Paper nr. 12, se vedlegg nr. 3, oppsummerer ny og nyttig kunnskap om parametre som skaper risiko på bevegelige dekk, og som blant annet synliggjør betydningen av dekkaksellerasjon.

En rekke tiltak bør etter utvalgets vurdering iverksettes for å forbedre helikopterdekkenes konstruksjon. OLF bør oppdatere sine retningslinjer for å integrere ny kunnskap og beste praksis med hensyn til helidekk-konstruksjon. Det er viktig å ta hensyn både til risikoen som installasjonen utgjør for helikopter og risikoen som helikopter utgjør for innretningen, og utvikle en fullstendig kravspesifikasjon som dekker konstruksjon, plassering, belysning, termisk turbulens og aerodynamiske forhold. Under dette arbeidet må erfaringene fra norske flygere og oljeselskaper trekkes sterkt inn og samarbeid med UK CAA bør vektlegges. Det er dessuten viktig at det utformes nødvendige krav til data, analyser og øvrige kvalitetskrav av betydning for design- og commissioningfase for å sikre at sikkerhetshensyn tas tidlig og systematisk i utbyggings- og modifikasjonsprosjekter. Myndighetene bør deretter sørge for å bruke industristandardene som anerkjent norm i regelverket. På eksisterende innretninger bør gjeldende operasjonsprosedyrer og operasjonelle begrensninger gjennomgås og nødvendige korrigerende tiltak iverksettes. Flygernes erfaringer må stå sentralt i dette arbeidet.

5.6 Konsekvenspåvirkende faktorer

5.6.1 Crashworthiness

5.6.1.1 Støtabsorbsjon m.v. ved harde landinger og nødlanding på sjø (ditching)

Controlled Flight Into Terrain (CFIT) og kollisjon med terreng, sjø eller hindringer er den ulykkeskategorien som gir størst bidrag til totalrisikoen, jf. Helicopter Safety Study 2. Forsterket skrog kan i noen tilfelle redusere konsekvensene ved harde landinger og ditching. Det er mange eksempler på at besetningsmedlemmer har overlevd CFIT og kollisjon med terreng med amerikanske militærhelikoptre som har meget strenge krav til "crashworthiness". Dersom offshorehelikoptre hadde samme krav til støtarbsobsjon (inkludert seter) som militære helikoptre, må det kunne antas at risikoen ville bli redusert. Effekten av dette vil være større ved CFIT på sjø enn på land. Utvalget har merket seg at det er et stort gap mellom sertifiseringskravene til grunnkonstruksjonene og gjeldende regler for nye helikoptertyper. Helikopterprodusentene arbeider systematisk med dette. Det kan blant annet nevnes at S-92 vil tilfredsstille siste revisjon av FAR 29/JAR 29, som er mer restriktiv sammenlignet med tidligere versjon av forskriften. Nye helikoptertyper må tilfredsstille JAR/FAR 29, som er strengere enn tidligere versjoner av forskriftene, men dette er ikke krav for eldre og modifiserte utgaver (derivater). For disse kan gapet mellom gamle og nye krav være betydelig i forhold til krav til struktur og brannsikre materialer m.m. Etter utvalgets oppfatning er det avgjørende at ulikhetene i kravene fjernes, for eksempel ved implementering av nasjonale krav i driftsbestemmelser til å også gjelde for helikopter. BSL D 5-2 har i dag krav til nødutgang, sitteplass, merking, evakuering, nødbelysning, brannsikkerhetskrav til interiør og drivstofftanker, men denne forskriften gjelder kun for fly. I tillegg er det etter utvalgets vurdering et viktig punkt å vurdere sete-installasjon mot JAR 29 krav. Det bør også vurderes om kravene til støtsikre drivstoffsystem skal gjøres re troaktive.

5.6.1.2 Helikopterets stabilitet i sjøen

Sertifiseringskravene i FAR/JAR 29.801 er basert på amerikanske forhold og er ikke akseptable på norsk sokkel. Det er spørsmål om hva som skal legges i uttrykket “reasonably probable water conditions” i FAR/JAR 29.801. Federal Aviation Administration har bestemt at sea state 4 (4 til 8 ft bølgehøyder og H / L-forhold 1:12,5) tilfredsstiller kravet til “reasonably probable”. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig under norske forhold hvor det opereres i inntil 60 kt vind (for landing/avgang, ingen begrensning for overflyging) med 10 m (33 ft) og høyere bølger og H/L-forhold på under 1:10. Nåværende flytemidler sikrer dessuten ikke at dører og vinduer blir liggende over vann hvis helikopteret velter.

Utvalget er oppmerksom på at alle helikoptertyper i norsk offshore-trafikk (etter S-61) har oppblåsbare pontonger ( emergency flotation gear). Automatisk system for oppblåsing ved vannkontakt finnes og har blitt/blir installert av helikopteroperatørene. Det kan nevnes at det i Storbritannia p.t. utvikles systemer for bedre sidestabilisering av helikopter på sjøen. Nye helikoptertyper med dårligere stabilitet enn dagens kan bli introdusert. Etter utvalgets vurdering bør det i JAR-OPS eller alternativt for Nordsjølandene innføres krav til helikopterets flyteevne og stabilitet ved nødlanding på sjøen (“ ditching”) ved høy sjø, dvs. tilsvarende Sea State 6. Ekstra nødflytemidler må sikre at dører og vinduer blir liggende over vann lenge nok, slik at rask evakuering blir mulig. Dette bør det forskes videre på i samarbeid med UK CAA (jf. også UK CAA Rapport nr. 46, se vedlegg nr. 3).

Utvalget vil videre understreke at det bør innføres operasjonelle begrensninger som tilsvarer den aktuelle Sea State. Det bør igangsettes en FOU-aktivitet for å utvikle tekniske løsninger som forbedrer helikopterets stabilitet i sjøen. Det bør i denne sammenheng bygges videre på den forskning som allerede er gjennomført i regi av UK CAA.

5.6.2 Helikopterets redningsflåter

Det er en rekke forhold som innebærer at evakuering av helikopter ved kantring er en krevende oppgave. Utvalget nevner eksempelvis at flåtene kan punkteres, de har ikke isolert bunn og har lavt fribord. Videre er det ikke standard med selvopprettende flåter. Flåtene er reversible, men snorene til overtrekket må løsnes manuelt ved å dykke dersom flåten er kantret. Dette er problematisk i sterk vind og høy sjø. Det finnes heller ikke ballastposer for sjøstabilitet, samt at problemer med drivankeret kan oppstå. Det er også nevnt at flåtene på Eurocopter EC 155 kan være vanskelige å frigjøre og borde.

Det eksisterer imidlertid flere arbeidsgrupper innen Joint Aviation Authorities som arbeider med denne type problemstillinger. I tilknytning til arbeidet med JAR OPS er “ Helicopter Offshore Safety and Survivability (HOSS) Working Group” et viktig forum. I tillegg må nevnes at “ Water Impact, Ditching Design and Crashworthiness Working Group” (WIDDCWG) i forbindelse med JAR 29 etablert. Det må også understrekes at en ny generasjon redningsflåter er tilgjengelig, identifikasjons- og posisjonsrapporterende nød-beacon (406 MHz) er under implementering, samt at utstikkende skrogdeler nå skjermes eller fjernes.

Etter utvalgets vurdering kan flere tiltak være aktuelle for å bedre forholdene når det gjelder redningsflåter. For det første må det vurderes “tie-down” kroker i henhold til HSLB rapport 02/98 LN-OBP, tilrådning nr. 4.1.7. Dette gjaldt en nødlanding utenfor Egersund i 1996. Viktigheten av at liner og tauverk fra flåtene ikke kan henge seg fast i “Tie-down krokene” på siden av helikopteret må presiseres i denne forbindelse Videre bør det innføres krav om selvopprettende flåter i JAR-OPS 3, m.a.o. at en ny generasjon redningsflåter tas i bruk. Avslutningsvis er det utvalgets oppfatning at hardværstester og øvelser bør vurderes innført, samt at nødradio blir installert i flåtene. Sistnevnte er en av tilrådningene i ovennevnte HSLB-rapport, tilrådning nr. 4.1.4.

5.6.3 Rømningsmuligheter i helikopteret

Dagens åpningsmekanismer for rømningsluker er ifølge utvalgets opplysninger av ulik konstruksjon. Dette kan etter utvalgets vurdering være uheldig i krisesituasjoner.

FAR/JAR 29 inneholder ikke krav til standardisert utløsningsmetodikk for nødutganger. Det er vinduene som benyttes som nødutgang, jf. OLF Retningslinje for flyging på petroleumsinnretningerav 01.12.00, pkt. 5.5 Evakueringsveier. Etter utvalgets vurdering vil et viktig tiltak i denne forbindelse kunne være å standardisere utløsningsmekanismene for nødutganger.

5.6.4 Personlig overlevelsesutstyr

Dagens overlevelsesdrakter er ikke optimale for norske forhold. Dette skyldes for dårlig varmeisolasjon, draktene er ikke sikret mot uønsket avdrift, i tillegg til at draktene mangler pustesystem som bidrar til å forlenge tilgjengelig tid til undervannsevakuering fra helikopteret. Det må også nevnes at draktene mangler personlig nødpeilesender (Personal Locating Beacon – PLB) og at utstyr som letter søk etter savnede kan forbedres.

En ny type overlevelsesdrakt er imidlertid under utvikling. I denne sammenheng må nevnes at OLF har utarbeidet “ Kravspesifikasjon. Redningsdrakter for helikoptertransport innen petroleumsvirksomheten”. Denne kravsspesifikasjonen var på høring våren 2002 og er i ferd med å bli sluttført. Samtidig utprøver Statoil nå personlige nødpeilesendere på passasjerene. Utvalget understreker viktigheten av at overlevingsdrakter med bedre termiske egenskaper, pustesystem og personlig nødpeilesender (Personal Locating Beacon - PLB) tas i bruk.

5.6.5 Nødpeileutstyr

Helikoptrenes nødpeilesender (Emergency Locating Transmitter - ELT) har etter det utvalget har bragt i erfaring varierende pålitelighet, men en ny og forbedret modell av ELT er utviklet for frekvensområdet 406 MHz. Erfaringen viser at spesielt to typer ELT som er i bruk i dag, ikke fungerer tilfredsstillende ved nødlanding i havet (ADELT, som er installert i AS 365N2 og ELT, som er installert i Bell 214 ST). Det er igangsatt et prøveprosjekt på Haltenbanken hvor den enkelte arbeidstaker utstyres med egen nødpeilesender under helikoptertransporten. Dette prøveprosjektet bør senere vurderes for å avgjøre om en slik ordning bør videreføres. Det antas at økt pålitelighet av nødpeilesender vil gi større sannsynlighet for redning etter nødlanding eller styrt. Det bør også tas i bruk kontrollsystem som sikrer at akustiske sendere (pinger) som er montert på FDR (Flight Data Recorder) og CVR (Cockpit Voice Recorder), sender på foreskreven frekvens.

5.6.6 Opplæring i nødprosedyrer ved nødlanding på sjø (ditching)

Krav om at flygerne skal læres opp i sikkerhet og beredskap er tatt inn i JAR-OPS 3.965 med Appendiks. Slik trening kreves når flygeren begynner i et selskap. Etter dette er det krav om årlig oppfriskningstrening og en utvidet trening hvert tredje år. Dette gjennomføres blant annet ved bruk av simulator.

Regelverket stiller ikke krav om at passasjerene skal ha opplæring i sikkerhet og beredskap ved nødlanding på sjø (ditching). Det er kun krav om at de skal ha en orientering. Enkelte oljeselskaper stiller på sin side krav om at passasjerene skal ha opplæring i sikkerhet, men dette gjelder etter det utvalget har fått opplyst ikke alle. Krav til opplæring i undervannsrømming fra kantret helikopter (Nutec eller tilsvarende) bør vurderes.

5.6.7 Redningstjenesten generelt

Når det gjelder tiltak for forbedring av redningstjenesten, vises det til St.meld. nr. 44 (2000-2001) og tilhørende beslutninger i Stortinget våren 2002.

5.6.8 Oljeselskapenes egne beredskapstiltak ved nødlanding i området rundt innretningene

Etter det utvalget erfarer deler flere felt beredskapsfartøy. Dette reduserer tilgjengeligheten av fartøyene i umiddelbar nærhet av den enkelte innretningen. I positiv retning har utvalget merket seg at oljeselskapenes beredskapstiltak i økende grad standardiseres. Deling av beredskapsfartøy har fordret en utvikling av analyser og løsninger for områdeberedskap. Målsettingen er å opprettholde nødvendig beredskap i forhold til ulike risikoer, herunder risiko for helikopterulykke. Beredskapsbåtene tar i bruk Fast Rescue Craft. Det kan også nevnes at OLF/NRF-retningslinje for ny MOB-båt er på høring. Etter utvalgets oppfatning må standardiseringsarbeidet og trepartssamarbeidet omkring områdeberedskap videreføres og sikre hensynet til beredskap ved helikopterulykker i sitt videre arbeid.

5.7 Organisasjon og ledelse

5.7.1 Samarbeid om flysikkerhet

Etter utvalgets vurdering finnes det et ikke utnyttet potensiale for bedring av flysikkerheten gjennom bedre samarbeide mellom alle aktører som har mulighet til å påvirke. Å søke og forbedre helikoptersikkerhet gjennom regelverksendringer er tidkrevende. Det er viktig å finne frem til en måte å få implementert viktige risikoreduserende tiltak raskt og enhetlig. Etter utvalgets vurdering finnes det et klart potensiale for raskere bedring av flysikkerheten gjennom bedre samarbeid mellom aktørene både på norsk sokkel og i Nordsjøbassenget. Både myndighetene, helikopteroperatørene, fabrikantene, oljeselskapene og vedlikeholdsverkstedene har etter utvalgets oppfatning et ansvar i denne forbindelse. Det bør etableres et samarbeidsforum under ledelse av Luftfartstilsynet og med deltagelse fra relevante myndigheter, arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter for å kvalifisere industristandarder til anerkjente normer og dermed sikre en rask implementering av viktige risikoreduserende tiltak, jf. NOU 2001:21 pkt. 8.3. Utvalget har merket seg at OLFs Luftfartsfaglige Ekspertgruppe (LFE) de siste årene har vært aktiv med å utarbeide tekniske og operasjonelle retningslinjer for helikoptertransport. LFE har integrert beste praksis og har på enkelte områder ligget foran gjeldende regelverkskrav. Enkelte oljeselskaper har dessuten etablert et samarbeid for å utføre felles kontrollaktiviteter av helikopteroperatørene. Det er utvalgets vurdering at OLFs LFE bør revidere eksisterende industristandarder og utarbeide nye ved behov for å innarbeide NOU-rapportens anbefalinger om risikoreduserende tiltak. I tillegg er det utvalgets oppfatning at et konkretisert bilateralt samarbeid bør etableres mellom Luftfartstilsynet og UK CAA.

5.7.2 Flysikkerhetsprogram (FSP)

Det er etter utvalgets vurdering meget viktig å følge opp at helikopteroperatørenes FSP blir et effektivt verktøy i flysikkerhetsarbeidet. Det stilles krav om at selskapene skal etablere et flysikkerhetsprogram i JAR-OPS 3.037 og BSL D 2-1, pkt. 3.7. Forslag til veiledning til dette programmet er utarbeidet av SINTEF og vil bli bearbeidet av Luftfartstilsynet før fremleggelse som forslag for Joint Aviation Authorities og ICAO i løpet av 2002. Luftfartstilsynet følger opp dette videre.

5.7.3 Målsettinger for flysikkerhet (nasjonale, helikopteroperatørenes og kundenes mål)

Dagens nasjonale målsettinger for flysikkerhet kan generelt karakteriseres som vage og lite operasjonelle. Det inngår i mandatet for foreliggende utredning å foreslå “konkrete og realistiske flysikkerhetsmål for helikoptervirksomheten”, jf. mandets pkt. 2. Det er videre usikkert om etablerte flysikkerhetsmål hos aktørene er ambisiøse nok, om rapportering og oppfølging i forhold til disse har nødvendig kvalitet og dermed om de oppfyller sin funksjon. Internasjonal standardisering og konkurransehensyn antas å få større innvirkning på operatørenes sikkerhetsmålsetninger. I den grad nasjonale flysikkerhetsmål blir mer ambisiøse enn de internasjonale, vil det ventelig oppstå målkonflikt. Etter det utvalget har fått opplyst arbeider de norske helikopteroperatørene for å samordne sine målsettinger.

Det vises til utvalgets anbefaling av nasjonale flysikkerhetsmål (se kapittel 4) og tiltak for oppfølging av disse, blant annet gjennom “Risikoprosjektet”. Iverksettelse av dette tiltaket, sammen med det foreslåtte samarbeidet mellom de ulike aktørene (ref. utvalgets forslag til samarbeidsforum for helikoptersikkerheten i pkt. 5.7.1 og 6.1), vil bidra til ambisiøse nasjonale flysikkerhetsmål som legger føringer for aktørenes flysikkerhetsmål og deres oppfølging, samt en enhetlig trendovervåking og dermed enhetlig virkelighetsoppfatning rundt utvikling av flysikkerheten. Videre vil nevnte tiltak bidra til bedre kvalifisert grunnlag for risikobasert tilsyn både hos myndighetene og aktørene, i tillegg til bedre kvalifisert og enhetlig grunnlag for sikkerhetsforbedringer.

5.7.4 Kontraktskrav vedrørende flysikkerhet

Et sentralt utviklingstrekk er at konkurransen på pris blir stadig skarpere. Mangel på standardiserte kontraktskrav hevdes å kunne føre til redusert sikkerhet. Utvalget har dessuten merket seg at det er uenighet mellom helikopteroperatørene og oljeselskapene hva angår lønnsomhet ved dagens kontrakter og eventuelle konsekvenser for helikoptersikkerheten. Etter utvalgets oppfatning bør det utvikles standard kontraktsklausuler som reduserer muligheten for målkonflikter mellom sikkerhet og økonomi. I tillegg bør dagens kontrakter mellom helikopteroperatørene og kundene underlegges en uavhengig gjennomgang for å fastslå om det eksisterer forhold som går på bekostning av helikoptersikkerheten.

5.8 Kost-/nyttevurdering av utvalgte RIFer

5.8.1 Målsetting

Den overordnede målsettingen er å øke sikkerheten innenfor helikoptervirksomheten offshore. Dette vil kreve økt ressursinnsats. Uansett nivå på ressursbruken vil det være ønsket å velge de tiltak som samlet gir størst mulig forbedring av sikkerheten. Dersom budsjettrammene er gitte, kan iverksettingen ta tid. I en slik situasjon foreligger det et sammensatt problem hvor det skal velges hvilke tiltak som skal iverksettes og i hvilken rekkefølge.

Således er det gjennomført en nytte-kostnadsanalyse, ettersom formålet med slike analyser nettopp er “å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutning fattes” (NOU 1998:16). Analysen er begrenset blant annet ved at den er utført på et sett av utvalgte tiltak og kan derfor gi indikasjoner på en eventuell prioritering mellom disse utvalgte tiltakene. Utvelgelsen av aktuelle tiltak er gjort av utvalgets medlemmer og er basert på ulike kriterier som vi ikke går inn på her. Med andre ord gir analysen indikasjoner på nytte og kostnader for de tiltakene som utvalget har funnet å anbefale.

5.8.2 Metode

5.8.2.1 Kostnadseffektivitet med hensyn til redusert totalrisiko

Generelt skal en nytte-kostnadsanalyse bidra til å identifisere beslutninger som gir størst mulig nytte til lavest mulig kostnad. For å kunne rangere beslutningsalternativene, må gevinster og ulemper sammenstilles og i en fullstendig nytte-kostnadsanalyse verdsettes alle konsekvenser i kroner og øre. Dette er regelmessig problematisk eller endog uønsket. I dette tilfellet er det, blant annet på grunnlag av ekspertvurderinger (“expert judgement”), foretatt vurderinger av tiltakenes effekt som gir anslag for redusert totalrisiko. Denne angis i prosentpoeng og 5% redusert totalrisiko angir at forventet antall omkomne reduseres med 5% per år. Redusert totalrisiko er en førsteordenseffekt, dvs. effekt av tiltaket når ingen andre tiltak iverksettes.

Det er ikke uten videre gitt hvorledes redusert totalrisiko skal verdsettes. På den annen side synes det mulig å angi kostnadene for alternative tiltak (Sneltvedt, 2002). Kostnadene er knyttet til økt ressursbruk (investeringer og drift). Vi har derfor valgt å beregne tiltakenes kostnadseffektivitet med hensyn til redusert totalrisiko, hvilket indikerer at tiltakene kan rangeres ut fra forholdstallet:

Tiltakets nytte måles ved anslått redusert totalrisiko. Det antas at effekten er uendret fra år til år. Kostnaden angis ved tiltakets årskostnad, dvs en gjennomsnittlig kostnad over tiltakets levetid. Vi benytter årskostnaden ettersom noen tiltak medfører store investeringskostnader, mens andre kun medfører økte driftskostnader. Årskostnaden er beregnet som en annuitet, dvs. en årlig gjennomsnittlig kostnad der man har tatt hensyn til diskontering. På den måten får vi også ivaretatt at tiltakene kan ha ulik levetid.

For å øke sikkerheten vil det generelt være ønske om å iverksette flere tiltak. Totalvirkningen av en tiltakspakke vil avhenge av sammensetningen. Dersom to tiltak reduserer risikoen for to ulike typer hendelser, synes det rimelig å anta at effektene er additive 1 i den forstand at den samlede risikoreduksjon er lik summen av tiltakenes totale risikoreduksjon. Dersom tiltak er rettet inn å forhindre én og samme type hendelse, er den totale effekten kanskje på multiplikativ form 2 som i Elvik (1999). Så langt har vi ingen informasjon om den totale effekten av flere tiltak (tiltakspakker). Vi har derfor basert oss på en rangering av tiltakene ut fra førsteordens-effekten.

Rangeringskriteriet basert på førsteordens-effekten, vil gi korrekt prioritering av tiltakene dersom effekten av tiltakene er additive. Dette gjelder under visse spesifikke forutsetninger. Noe upresist kreves det typisk at alle beslutninger fattes i nåtidspunktet, at utvalgte tiltak blir videreført i all framtid 3 og at den totale ressursbruken (nåverdien av alle framtidige driftskostnader og investeringskostnader) er effektivt begrensende. Under tilsvarende forutsetninger gir kriteriet en rimelig god indikasjon på prioriteringen også for den multiplikative modellen (Bjørkvoll, 2002). 4

Generelt vil et enkelt kriterium, slik det vi har brukt, ikke gi korrekt rangering under alle forhold. Dette har flere årsaker. For det første bør rangeringskriteriet utledes av den overordnede problemstillingen. Selv om målsettingen om redusert risiko er rimelig klar, er den totale problemformuleringen langt fra presis nok til å utlede et entydig rangeringskriterium. Hertil kommer en mengde forhold knyttet til manglende informasjon og usikkerhet omkring effekter og kostnader av hvert enkelt tiltak og for kombinasjoner av tiltak. Teknologisk utvikling er heller ikke berørt i denne sammenhengen. Alt dette tilsier at enkle kriterier må suppleres og brukes med skjønn.

5.8.2.2 Årskostnader

Årskostnaden er en gjennomsnittlig kostnad (annuitet) over tiltakets levetid. Vi har kun informasjon om antatte årlige investeringskostnader I og en gitt årlig driftskostnad c_t og investeringskostnader I (Sneltvedt, 2002). I tillegg forutsettes at levetiden Ter eksogent gitt. Under disse forutsetninger finner vi tiltakets årskostnad ved:

Det kan umiddelbart sluttes at levetiden T og avkastningskravet rer irrelevant for tiltak som ikke krever investeringer. Ettersom det ikke foreligger annen informasjon er det forutsatt at realverdien av driftskostnadene er konstante over levetiden og at det ikke påløper kostnader til oppgraderinger 5.

5.8.2.3 Øvrige forutsetninger

Kostnadene i grunnlagsmaterialet (Sneltvedt, 2002) er dels kalkulert og dels basert på innhentede (uforbindtlige) tilbud/prisforespørsler og kalkulert. Det er usikkert om innhentede tilbud er insklusive eller eksklusive moms. I kalkylene er det lønnskostnader inklusive skatt og arbeidsgiveravgift mv. Dette er gjort for alle typer tiltak, og uavhengig av om tiltaket vil bli gjennomført av oljeselskapene, helikopteroperatørene eller av det offentlige (som F1.7 Flykontrolltjeneste). Avkastningskravet r er satt lik 7% p.a. reelt 6.

Finansieringen av tiltakene er så langt ikke klar. Derfor er det ikke tatt hensyn til at noen tiltak, eller deler av noen tiltak, vil bli skattefinansiert og at slik finansiering medfører en skattekostnad (NOU 1998:16). I en nytte-kostnadsanalyse er det et viktig prinsipp at alle nytte-effekter og alle kostnader blir tatt hensyn til. Dette gjelder selvsagt også når det gjennomføres en kostnadeffektivitetsanalyse. Eventuelle nytteeffekter som ikke kommer til uttrykk i total risikoreduksjon,kan derfor i den grad det er mulig, tas hensyn til ved at kostnadene reduseres. Således er kostnaden for flykontrolltjeneste skjønnsmessig redusert med 20% (Sneltvedt, 2002) for å ta hensyn til at dette tiltaket også kommer annen lufttrafikk til gode. Dersom dette er problematisk eller uønsket, må effektene beskrives verbalt slik at beslutningstaker har et best mulig underlag for sine valg. Positive effekter av antikollisjonssystemer vil for eksempel være at også annen flytrafikk blir sikrere - forventningsmessig vil det bli færre helikoptre som kolliderer også med andre typer luftfartøy.

Iverksetting av tiltak vil bedre sikkerheten. Det synes rimelig å anta at det også kan redusere ulempene ved slik transport, blant annet knyttet til mulig frykt hos personell og pårørende. Dette er også en nytteeffekt. Det er ikke forsøkt å ta hensyn til slike elementer. Tilsvarende må negative effekter ivaretas. Et eksempel er tiltak C1.4 Støtabsorbsjon hvor modifikasjonen antas å medføre økt vekt og derved redusert passasjerkapasitet.

5.8.3 Beregninger

I det følgende presenterer vi beregninger basert på informasjon fra ekspertgruppen om tiltakenes totale risikoreduksjon (vist i tabell 5.1) og kostnadene ved gjennomføring. Der grunnlagsmaterialet (Sneltvedt, 2002) angir kostnader per operatør er kostnadene multiplisert med 2. Der kostnadene er oppgitt per helikopter er det antatt at oppgraderingen må gjennomføres på 35 helikopter og at det også påløper driftskostnader for 35 helikopter. For øvrig vises til grunnlagsmaterialet.

5.8.3.1 Basis-beregning

Alle tiltak antas å ha en levetid på 10 år. Unntatt er F1.7 Flykontrolltjeneste, samt tiltakene C1.4 og C1.5 som vedrører oppgraderinger av helikoptrene med hensyn til støtabsorpsjon og stabilitet på sjø. Disse tre tiltakene forutsettes å ha en levetid på 15 år. Med utgangspunkt i kostnadsinformasjonen, forutsetningene om levetid, 7% avkastningskrav og en risikoreduksjon lik forventet, får vi beregningsresultater som gjengitt i tabell 5.1. Vi vil understreke at det er en betydelig usikkerhet omkring effekten av tiltakene. Dette gjenspeiles blant annet i variasjonsbredden for tiltakenes totale risikoreduksjon(se tabell 1) . For noen av tiltakene er det utarbeidet et lavt og et høyt kostnadsanslag. I disse tilfellene er det her brukt en middelverdi. Forholdet mellom laveste og høyeste kostnadsanslag er gjerne som 1:2. I disse tilfellene er det valgt en middelverdi. Laveste og høyeste anslag vil dermed være lik benyttet midellverdi ± 30%.

Bemerk at tabell 5.1 gir den inverse av kriteriet total risikoreduksjon/årskostnad.Dette er gjort fordi det opprinnelig forholdstall er mye mindre enn 1. Bruk av den inverse størrelsen gjør det forhåpentligvis lettere å lese resultatene.

Beregningsmodellen gir svar med tilsynelatende stor presisjon. Dette gir et skinn av nøyaktighet som det ikke er grunnlag for. Som påpekt er det i realiteten en betydelig usikkerhet omkring både nytteeffekter og kostnader.

Basert på de valgte forutsetninger, er prioriteringen forholdsvis klar. For fire tiltak er de beregnede kostnadene per prosentpoeng total risikoreduksjon mindre enn kroner 500 000:

• F2.1-2 Samarbeid om flysikkerhet

• F1.6 Innflygingshjelpemidler ved helidekk (offshore)

• F1.2 HUMS

• 1.5-1.6 FOQA

Tiltak F2.1-2 Samarbeid er det (suverent) mest kostnadseffektive tiltak. Tiltaket F1.6 Innflygingshjelpemidler kommer på andreplass med beregnede kostnader 7 per prosentpoeng redusert totalrisiko på kroner 281 000. Deretter kommer F1.2 HUMS og 1.5-1.6 FOQA. For disse er det beregnet en kostnad på ca. kroner 465 000 per prosentpoeng redusert totalrisiko.

Fire tiltak har kostnader som ligger i området kroner 800 000 – 1 800 000 per prosentpoeng risikoreduksjon:

• F1.6 Simulatortrening,

• F1.7 Flykontrolltjeneste

• F1.2 Vedlikeholdsfunksjonen

• F1.4 ACAS

F 1.6 Simulatortrening, har en beregnet kostnad per prosentpoeng total risikoreduksjon på kroner 842 000. Her er det blant annet tatt hensyn til at simulatortrening reduserer bruken av operatørenes egne helikoptre til treningsflygninger. Blant disse 4 tiltakene har ACAS høyest beregnede enhetskostnad lik kroner 1 845 000. Deretter følger 3 tiltak som peker seg ut som tilsynelatende mindre kostnadseffektive. Det er:

• C1.5 Stabilitet på sjø

• F1.7 Flyværtjenesten

• C1.4 Støtabsorbsjon

Etter våre forutsetninger er C1.4 Støtabsorbsjon det desidert minst kostnadseffektive tiltaket. Det medfører større kostnader enn alle de andre tiltakene tilsammen. Også F1.7 Flyværtjenesten framstår som et mindre gunstig tiltak. Investeringer og driftskostnader er på samme nivå som for andre tiltak, men effekten er forholdsvis beskjeden. Tiltakets forventede totale risikoreduksjoner anslått til kun 1%.

Det er ikke anslått kostnader for F1.8 Helidekk. Totalt er det 20 helidekk på faste installasjoner og omlag et hundretall på flytende installasjoner. Dersom det investeres en million kroner per helidekk og det oppnås en redusert totalrisiko på 9% (tabell 1), vil tiltaket få samme rangering som F1.4 ACAS. Det foreligger heller ikke risikoanslag og beregninger av kostnader for F1.1 Motorytelse.

5.8.3.2 Endrede forutsetninger

Beregningsresultatene vil selvsagt være følsomme for endrede forutsetningene. Her vil vi bare meget kort kommentere betydningen av kostnadsanslag, avkastningskrav, levetid og eventuelle skattekostnader.

5.8.3.2.1 Kostnadsanslag

Kostnadene er usikre. Det er påpekt at kostnadsanslagene for noen tiltak har en usikkerhet på ±30%. Endres tiltakets årskostnad med 30% vil også kostnaden per prosentpoeng total risikoreduksjon endres med 30%. En slik endring for et gitt tiltak kan påvirke tiltakets rangering, men kan neppe sies å være dramatisk i lys av den betydelige spredningen i beregnet kostnadseffektivitet.

For F1.6 Innflygingshjelpemidler, F1.2 HUMS og 1.5-1.6 FOQA er årskostnadene følsomme for forutsetninger om driftskostnader per installasjon 8. I beregningene er driftskostnadene per installasjon satt til kroner 40 000. Imidlertid har anslagene variert fra kroner 10 000 til kroner 80 000. Brukes disse anslagene får vi følgende nedre og øvre anslag på rangeringskriteriet:

• F1.6 Innflygingshjelpemidler: kroner 138 000-472 000

• F1.2 HUMS: : kroner 117 000-933 000

• 1.5-1.6 FOQA: kroner 315 000-665 000

Tallverdien på rangeringskriteriet er følsom for kostnadsforutsetningene, men igjen ser vi at prioriteringen av tiltakene ikke blir særlig endret.

5.8.3.2.2 Avkastningskrav

Størrelsen på avkastningskravet vil ikke påvirke prioriteringen. Det er da tenkt på variasjoner innenfor 3-10% p.a. Avkastningskravet påvirker tiltakets årskostnad og dermed verdien på rangeringskriteriet. Årskostnaden har to elementer: årlig driftskostnad og en annuitet knyttet til investeringene. Endringer i avkastningskrav påvirker kun det siste elementet. Det betyr at det er de mest investeringstunge tiltakene som påvirkes mest av endret avkastningskrav. For F1.4 ACAS medfører f.eks en endring fra 7% p.a. til 3% p.a. en reduksjon i kriterieverdien fra kroner 1 845 000 til kroner 1 568 000. Årskostnaden blir ikke påvirket dersom tiltaket kun medfører driftskostnader slik som for F2.1-2.4 Samarbeid, F1.2 HUMS og F1.6 Simulatortrening.

5.8.3.2.3 Levetid

Dess lengre levetid, dess flere år kan investeringene fordeles over og dess lavere blir årskostnaden. Effekten av økt levetid er størst for “investeringstunge” tiltak

Det er ikke forsøkt tatt hensyn til at et tiltak kan iverksettes og termineres etter noen år og at noen tiltak medfører større andel sunk costs enn andre etc.

5.8.3.2.4 Skattekostnad

Vi har ikke vurdert å inkludere skattekostnader. Maksimalt vil dette kunne gi en 20% øking i kostnadene (se NOU 1998:16). Det vil ikke gi noen dramatiske utslag på kostnadene, selv om det kunne gi mindre endringer i prioriteringene dersom en slik kostnad legges på noen tiltak, mens andre ikke får et slikt påslag.

5.8.3.3 Usikkerhet og fleksibilitet

Det er betydelig usikkerhet om tiltakenes kostnader og deres risikoreduserende effekt. Denne usikkerheten har vi ikke tatt eksplisitt hensyn til i prioriteringen. I realiteten vil tiltak som viser seg å ha dårlig effekt, eller tiltak som blir uforholdsmessig kostbare å drifte, termineres. Dette forutsetter selvsagt at det ex post er mulig å avdekke hvorvidt tiltak fungerer eller ikke. I praksis kan dette være vanskelig eller umulig, ettersom tiltakene skal forhindre hendelser som kanskje inntreffer med års mellomrom. Det er lettere å fastslå hvorvidt driftskostnadene blir lavere eller høyere enn antatt.

Dersom det ex post er mulig å avdekke de faktiske driftskostnadene eller endog effekten av et tiltak, bør det også innvirke på utvelgelsen av tiltakene.

La oss gi et illustrativt eksempel hvor valget står mellom to alternative tiltak S og U. For tiltak S er det full sikkerhet om alle relevante forhold. Risikoreduksjonen er 5%, og kostnaden per prosentpoeng risikoreduksjon er kroner 350 000. For tiltak U, er det usikkerhet omkring kostnadene. Driftskostnaden er enten kroner 20 000 eller 100 000 per helikopter. Begge utfall er like sannsynlige slik at forventet kostnad per helikopter er kroner 60 000. Tiltaket krever ingen investeringer. Tiltak U gir også en risikoreduksjon på 5%. Det er ingen usikkerhet omkring dette tallet. Med 35 helikopter, vil forventet kostnad per prosentpoeng risikoreduksjon bli kroner 420 000. Ut fra forventede størrelser vil man velge tiltak S – det sikre. Dette er imidlertid en ugunstig løsning, usikkerheten tatt i betraktning. Anta nå at det usikre U iverksettes og at det allerede etter et år avdekkes hvorvidt kostnaden er lav eller høy. Dersom tiltaket viser seg å ha lave kostnader, blir kostnaden per prosentpoeng risikoreduksjon lik kroner 140 000 – lik en tredel av tiltakets forventede kostnad.

Det kan umiddelbart sluttes at det usikre tiltaket U bør iverksettes. Dersom det viser seg å ha lave kostnader, blir U videreført. Dersom kostnadene viser seg å bli høye, termineres tiltaket og erstattes av det sikre tiltaket S.

Dersom slike effekter innehas, vil det regelmessig være gunstig å iverksette tiltak for å lære, eller for å få bedre informasjon om faktiske kostnader og effekter. Dette gjelder tiltak som er reversible i økonomisk forstand. I så måte er argumentene aktuelle for F1.6 Simulatortrening, F1.2 HUMS og deler av F1.7 Flyværtjenesten. For disse tiltakene er det tilsynelatende små eller ingen sunk cost ettersom årskostnadene domineres av driftskostnader. Denne typen tiltak har en fordel framfor investeringstunge tiltak (mer presist: Tiltak hvor investeringene er irreversible – dvs sunk), og denne fordelen framkommer ikke ved rangeringskriteriet.

5.8.3.4 Andre forhold

I en praktisk beslutningssituasjon vil det tas hensyn til flere faktorer enn de vi har nevnt ovenfor. For eksempel kan forventninger om teknologisk utvikling eller forventninger om framtidig prisutvikling på relevante varer og tjenester spille inn. I et slikt perspektiv kan det stilles spørsmål ved om på et framtidig tidspunkt hele helikopterparken bør skiftes ut framfor å gjennomføre en rekke tiltak som kanskje vil være helt eller delvis overflødig ved en framtidig utskifting. Det er ikke gjort noen analyse av denne muligheten, og en slik analyse vil kreve en annen tilnærming enn den vi har anvendt.

Referanser:

• Bjørkvoll, Thor 2002: Kostnadseffektivitet av tiltak for å sikrere helikoptertransport, Notat SINTEF Teknologiledelse 14. august 2002

• Elvik, Rune 1999: Bedre trafikksikkerhet i Norge. En analyse av potensialet for å bedre trafikksikkerheten, trafikksikkerhetstiltaks kostnadseffektivitet og nytte-kostnadsverdi. TØI –rapport 446/1999 ISBN 82-480-0109-1)

• NOU 1998:16 Nytte-kostnadsanalyser, Finansdepartementet 1998

• Sneltvedt, Jon 2002: Delutredning til NOU 2001:21- Kostnader knyttet til gjennomføring av tiltak for å fremme sikkerheten ved helikoptervirksomheten offshore, Luftfartstilsynet 14. august 2002)