9 Noen konsekvenser av grensehandel

9.1 Virkninger på skatteinntekter

Grensehandelen påvirker statens avgiftsinntekter. Avgiftsprovenyet blir i prinsippet berørt på to måter som følge av grensehandel, både gjennom nordmenns innkjøp i utlandet og gjennom utlendingers innkjøp i Norge.

Ved beregninger av grensehandelens betydning for avgiftsproveny, stilles en overfor spørsmålet om hva provenyet ville ha vært uten grensehandel. Dette er generelt et vanskelig spørsmål, og det er ikke gitt hvordan det skal tolkes og besvares. Det er høyst usikkert om de samme varene og varemengdene som blir kjøpt på den andre siden av grensen ville ha blitt omsatt innenlands dersom en tenker seg en situasjon uten grensehandel.

Ulike utgangspunkt for provenyberegninger kan åpenbart gi ulike resultater. Dette understreker at beregninger av provenytap generelt vil måtte bygge på bestemte forutsetninger og derfor må brukes med varsomhet. Men dersom en begir seg inn på denne type beregninger kan provenytapet ved grensehandel anslås som det merproveny den norske stat ville fått dersom tilsvarende beløp var blitt brukt på de samme vareslagene i Norge. Dette innebærer at i en situasjon uten grensehandel ville nordmenn brukt det samme samlede beløp (kjøp i Sverige + kjøp i Norge) på f.eks. alkohol som de gjør i dag. Når tilsvarende beløp blir brukt bare i Norge, vil imidlertid mengden alkohol gå ned pga. prisforskjellen. I tillegg vil det skje en omfordeling i forhold til hvilke varer en kjøper innenfor det samme beløpet. Det er grunn til å minne om valutakursens betydning i grensehandelssammenheng. Valutakursen er viktig for hvor lønnsomt grensehandel er for husholdningene.

Som vist i kapittel 8 foreligger det flere ulike anslag på grensehandelens omfang. I tillegg foreligger det anslag som viser sammensetningen av varene som kjøpes. Mens anslagene på omfanget av grensehandelen varierer sterkt mellom ulike undersøkelser, er anslagene på sammensetningen av hva som blir handlet mer sammenfallende i de ulike undersøkelsene.

Basert på anslag på omfanget av grensehandelen målt i verdi og sammensetningen av varene som handles, kan tapet av avgiftsinntekter som følge av grensehandel anslås. Som omtalt ovenfor vil slike beregninger være beheftet med stor usikkerhet og avhenge kritisk av hvilke antagelser som legges til grunn, bl.a. om omfanget på grensehandelen, hvordan avgiftsendringer påvirker grensehandelen med særavgiftsbelagte varer og om en legger til grunn at samme beløp ville blitt benyttet eller samme mengde ville blitt handlet i Norge i en situasjon uten grensehandel.

Et alternativ kan også være å basere slike beregninger på anslag på mengdedata for grensehandel i Sverige, jf. omtale i kapittel 6 og 7. Også resultatene av slike beregninger vil avhenge av valutakurs og prisindeksforskjeller mellom Sverige og Norge på de aktuelle varene. I tillegg vil resultatene avhenge av hvilken forutsetning en legger til grunn mht. om det er det samme beløpet som vil bli anvendt eller om det er tilsvarende mengde som vil bli kjøpt i en situasjon uten grensehandel.

En stor andel av grensehandelen omfatter varer som ikke er ilagt særavgifter. Dette gjelder bl.a. landbruksvarer som kjøtt mv. Her er det andre forskjeller som skaper prisforskjellene. I denne forbindelse kan det nevnes at både Norge og Sverige har redusert merverdiavgiftssats på matvarer, til 12 pst., mens Danmark har 25 pst. merverdiavgift på matvarer.

På bakgrunn av anslag for grensehandel med Sverige kan det anslås hva merverdiavgiftsinntektene til den norske stat ville utgjort dersom tilsvarende handel hadde vært foretatt i Norge. Tolking av slike resultater kan synes enda vanskeligere når det gjelder en generell skatt som merverdiavgiften enn for særavgiftene. Som for særavgiftene må det vurderes om det skal tas utgangspunkt i varemengder handlet ved grensehandel eller i de beløp, omregnet i norske kroner, som det handles for. Som for beregning av inntektstap av særavgifter finner utvalget det mest rimelig å ta utgangspunkt i at et tilsvarende beløp som det ble grensehandlet for målt i norske kroner, hadde blitt brukt til merverdiavgiftspliktig forbruk i Norge.

Selv om statens avgiftsinntekter ville vært høyere dersom det ikke forekom grensehandel (og denne handelen i stedet foregikk i Norge), gir det etter utvalgets vurdering liten mening å se på et slikt inntektstap isolert. Dette skyldes at en da ikke tar hensyn til de kostnadene som ville være forbundet med å redusere grensehandelen. Det er etter utvalgets mening mer fruktbart å vurdere de samlede provenyeffektene av å endre på virkemidlene, i dette tilfelle særavgiftene, som er hovedtemaet for denne rapporten. Ved hjelp av beregningsmodellen i kapittel 10 er det foretatt enkelte slike beregninger.

9.2 Virkninger på produksjon og sysselsetting

9.2.1 Innledning

Grensehandelens næringsøkonomiske og sysselsettingsmessige effekter er til dels innfløkte og uoversiktlige, og består av en rekke mer eller mindre identifiserbare størrelser. Ved grensehandel vil en del av verdiskapingen som ellers ville skjedd i Norge, foregå i Sverige eller Danmark. Nedenfor diskuteres i hvilken grad grensehandel påvirker verdiskapingen og sysselsettingen i Norge. I 9.2.2 omtales betydningen for detaljhandelen, mens nærings- og nytelsesmiddelindustrien behandles i 9.2.3. I boks 9.1 er den kvantitative betydningen av grensehandel illustrert ved hjelp av en beregning på den makroøkonomiske modellen MODAG.

9.2.2 Detaljhandelen

Grensehandelen representerer et tap for detaljhandelen på den norske siden av grensen. Når nordmenn velger å kjøpe matvarer i Sverige, kan dette gi lavere omsetning i norske butikker og behov for færre sysselsatte i detaljhandelen i Norge. Figur 9.1 illustrerer utviklingen i omsetning og sysselsetting i detaljhandelen fra 1993 til 2000.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det går fram av figur 9.1 at utviklingen i omsetning og sysselsetting i Østfold, og særlig i Halden, har vært klart svakere enn landsgjennomsnittet. I 1993 var omsetningen pr. innbygger i Halden 38 000 kroner, mot et gjennomsnitt for landet på 35 000. I 2000 hadde detaljomsetningen pr. innbygger økt til 40 000 pr. innbygger i Halden, mens den hadde økt til 49 000 som gjennomsnitt for landet. Tilsvarende har omsetningen pr. innbygger i Østfold beveget seg fra å være på linje med landsgjennomsnittet i 1993 til knapt 10 pst. lavere enn gjennomsnittet i 2000.

Utvalget har i tillegg til omsetningsstatistikken, sett på sysselsettingsutviklingen i varehandelen fra 1986 og fram til 2001, et tidsperspektiv som til en viss grad synliggjør geografisk og bransjemessig konjunkturulikhet. På landsbasis er sysselsettingen i varehandelen økt med ca 5 pst. i perioden, og samlet sysselsetting med ca 11 pst. Utviklingen i Østfold følger landsgjennomsnittet godt, mens det i Hedmark kan registreres en reell nedgang fra 1986 på ca 5 pst. Nedgangen i sysselsettingen i varehandelen i Oslo er om lag dobbelt så stor, nær 10 pst.

Oppgangen i norsk økonomi midt på 80-tallet og den påfølgende innstrammingen i første halvdel av 90-tallet kommer forholdsvis klart fram i alle områdene utvalget har sett på. På kommunenivå kan dessuten enkelthendelser lokalt (bedriftsetableringer eller -nedleggelser) prege tallene, som f.eks. etableringen av to nye kjøpesentra i Halden i 1998, jf. figur 9.2. I Hedmark preges trolig utviklingen av befolkningsutviklingen i fylket, der bosettingen stadig tynnes ut, samt senterutviklingen i nabofylkene Akershus og Oppland.

Kilde: PANDA/SSB og Østlandsforskning.

En del av sysselsettingsutviklingen i handelen i Halden kan forklares med at næringslivet der ikke ble så hardt rammet av innstrammingen på 1990-tallet som mange andre steder. Det viser arbeidsledighetstallene for denne perioden. Arbeidsledighetstallene i begynnelsen av 2000-tallet vokste mer i Halden. Det skyldes framfor alt næringsstrukturen i Halden, og indikerer at utviklingen i næringsstrukturen er vel så viktig for detaljhandelen som det grensehandelen isolert sett er.

Både i Hedmark og Østfold har arbeidsledigheten fulgt utviklingen på landsnivå i perioden 1986-2001, men i begge fylkene har arbeidsledigheten vært høyere enn landsgjennomsnittet. I de siste årene det fins tall for, har begge fylkene imidlertid ligget noe under landssnittet. I Halden unngikk en den kraftige økningen i arbeidsledigheten midt på 1990-tallet, og har helt siden slutten av 1980-tallet ligget under både fylkes- og landsgjennomsnittene, se figur 9.3. I de aller siste årene har en merket den vanskelige situasjonen innenfor ikt-bransjene også i Halden.

Kilde: PANDA/SSB og Østlandsforskning.

Halden er trolig sammen med Eidskog den enkeltkommune som er mest påvirket av grensehandelen. Selv om den relativt svake utviklingen omsetningsmessig i Halden delvis skyldes økt grensehandel, har imidlertid andre forhold vært vel så viktige for utviklingen. Blant annet ble Halden i mindre grad rammet av nedgangen i norsk økonomi på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene. Detaljomsetningen pr. innbygger lå derfor på et høyere nivå enn landsgjennomsnittet i 1993, og veksttallene i figur 9.1 må vurderes i forhold til det.

Tallene for detaljhandelsomsetning, sysselsetting og arbeidsledighet sett i sammenheng tyder imidlertid på at grensehandelen isolert sett har mindre innflytelse på sysselsettingsutviklingen enn andre samfunnsforhold selv i Halden. Handelsnæringen i Halden har et produksjonsapparat tilpasset et produksjonsnivå der utstrakt grensehandel er en av premissene, og det er en situasjon en har levd med over lengre tid.

9.2.3 Nærings- og nytelsesmiddelindustrien

Også for nærings- og nytelsesmiddelindustrien kan grensehandel innebære lavere aktivitet gjennom at økt grensehandel gir lavere salg av nærings- og nytelsesmidler i Norge. Hvor mye aktiviteten påvirkes vil bl.a. avhenge av hvorvidt næringen vil være i stand til å kompensere for lavere innenlandsk salg ved økt eksport. Dette vil variere fra næring til næring.

For enkelte næringer, som tobakksnæringen, vil det å kompensere for lavere innenlandsk salg ved økt eksport bli vanskeliggjort av høye tollsatser. For slike næringer innebærer økt grensehandel tilsvarende lavere produksjon i Norge. Andre næringer kan i større grad kompensere for lavere innenlandsk salg ved økt eksport. For eksempel selges både norsk sjokolade, norsk øl og norske matvarer i Strømstadregionen. Grensehandel med slike varer tilsier dermed ikke en tilsvarende nedgang i innenlandsk produksjon.

I tillegg til muligheten til å kompensere for lavere innenlandsk salg ved økt import, vil en rekke andre forhold påvirke i hvor stor grad grensehandel gir utslag i innenlands produksjon og sysselsetting. For eksempel vil grensehandel med varer som i stor grad importeres, som for eksempel vin, gi relativt små utslag i innenlandsk produksjon og sysselsetting. Også varer der en betydelig del av utsalgsverdien er særavgifter vil gi relativt beskjedne utslag i innenlandsk produksjon og sysselsetting