2 Grensehandel og tax-free import av alkohol til Norge

Sturla Nordlund, SIRUS, Oslo

2.1 Innledning

De nordiske land har lenge hatt de høyeste alkoholprisene i Europa, og de norske prisene har stort sett vært de høyeste i Norden (Ugland 2002). Dette har naturlig nok ført til at nordmenn på utenlandstur har tatt med seg hjem billig utenlandsk alkohol, så mye som kvotebestemmelsene har tillatt, og ofte vel så det. Ettersom reisetrafikken til utlandet har vokst har denne importen blitt betydelig og brukes ofte som argument for lavere avgifter i Norge.

Høsten 1972 ble det holdt folkeavstemning om medlemskap i EU både i Norge og i Danmark. I Norge ble det ikke flertall for medlemskap, mens det i Danmark ble flertall og landet ble medlem av EU fra 1.1.1973. Høsten 1994 ble det holdt ny folkeavstemning i Norge, og dessuten tilsvarende folkeavstemninger i Finland og Sverige. Etter at avstemningene i Finland og Sverige ga flertall for medlemskap gikk disse landene med i unionen fra 1.1.1995, mens Norge igjen stemte nei.

EU-landene har i praksis åpne grenser for privat import av alkohol fra andre EU-land, men de nordiske EU-landene har fått innvilget overgangsordninger. Finland og Sverige hadde inntil de ble medlemmer av EU en kvote for privat import på 1 liter brennevin, 1 liter vin (bordvin eller hetvin) og 2 liter øl. Hvis en ikke benyttet brennevinskvoten kunne en ta inn 2 liter vin. Denne regelen har Norge fremdeles. Fra 1.1.1995 kunne finner og svensker innføre 1 liter brennevin eller 3 liter mellomklasseprodukter 1, 5 liter vin og 15 liter øl. Som et ledd i avviklingen av overgangsordningene, og tilpasse seg det generelle EU-regelverket, er kvotene økt suksessivt og temmelig radikalt ved flere anledninger 2. Danmark hadde også lenge visse unntaksbestemmelser for øl- og vinimporten, men disse opphørte fra 1993. Kvoten for privat import av brennevin er imidlertid fremdeles 1 liter.

Fra 1.1.2004 opphører alle overgangsordninger og både Finland, Sverige og Danmark vil fra da av ha generelle EU-regler, som innebærer at en i praksis kan bringe med seg, for personlig forbruk, ubegrensede mengder av øl, vin og brennevin fra andre EU-land. Som personlig forbruk regnes 10 liter brennevin, 20 liter sterkvin/mellomprodukter, 90 liter bordvin og 110 liter øl – pr. tur. Har en behov for mer, for eksempel i forbindelse med et større privat arrangement, kan en importere mer enn de angitte kvotene.

Det sier seg selv at store prisforskjeller mellom naboland vil føre til stor grensehandel, særlig når en kan dekke sitt årsforbruk og vel så det ved en enkelt tur over grensen. Og dette er nettopp hva som har skjedd. Grensehandelen har til tider vært stor mellom enkelte EU-land, særlig mellom Danmark og Tyskland (Bygvrå 1990). Dette har ført til at prisene har blitt utjevnet, men ikke ved at lavprislandene har økt sine avgifter, selv om det nå foreligger forslag i den retning i EU-kommisjonen. Tvert imot har det ført til at avgiftene har blitt vesentlig redusert i høyprislandene.

Situasjonen for Norge er prinsipielt sett uendret. De samme restriktive innførselskvotene som vi hadde felles med Finland og Sverige før 1995, gjelder fremdeles. Men i praksis er situasjonen endret. Etter at grensehandelen med Tyskland økte kraftig, særlig på slutten av 1980-tallet, ble ølavgiftene i Danmark satt ned et par ganger (1991 og 1992). Prisnivået er dermed blitt svært lokkende for andre skandinaver, særlig folk som bor sør-vest i Sverige og som bare har en kort båttur, eller biltur (etter at Øresundbroen åpnet i 2000), over til Danmark. Denne grensehandelen har i sin tur bidratt til at ølavgiften i Sverige ble satt ned fra 1.1.1997 (39 pst.) og vinavgiften fra 1.12.2001 (18,8 pst.). Samtidig har en sterk kurs på norske kroner i forhold til svenske, særlig etter år 2000, gjort grensehandelen enda mer lokkende for nordmenn, og slett ikke bare når det gjelder alkoholvarer. Fra 1.7.2001 ble dessuten Systembolag-butikkene igjen lørdagsåpne etter å ha vært stengt på lørdager i nesten 20 år.

Både grensehandelen og tax-free-importen er godt stoff i media og brukes hyppig som argument for lavere avgifter. Slike argumenter lå bak da alkoholavgiftene i Norge ble satt ned fra 1.1.2002, hhv. med 15 pst. på brennevin og ca 5 pst. for vin og øl. Brennevinsavgiften ble satt ytterligere 9 pst. ned fra 1.1.2003, mens avgiften på øl og vin ble satt litt opp (inflasjonsjustert). Å anslå omfanget av grensehandel og tax-free import av alkohol, og hvordan den utvikler seg, er mao. viktig som grunnlag for den alkoholpolitiske debatten i Norge. Utvalget vil i denne artikkelen forsøke å belyse dette temaet ut fra surveydata.

2.2 Begreper og data

Det kan være litt vanskelig å skille mellom de ulike former for handel med alkohol over landegrensene. På den ene siden har vi den lovlige profesjonelle import og eksport av øl, vin og brennevin. På den andre siden den ulovlige, men også ofte mer eller mindre profesjonelle, spritsmuglingen. Disse virksomhetene er ikke tema for denne artikkelen.

I denne artikkelen skal vi kun se på enkeltpersoners private, ikke-kommersielle og uregistrerte import i forbindelse med reiser til utlandet, for korthets skyld bare betegnet "privat import". I mange land er denne importen begrenset av visse importkvoter og bestemmelser om hvor lenge en skal ha vært i utlandet. Vi vil her ikke skille mellom legalt og eventuelt illegalt medbrakte varer (med ett unntak, se tabell 2.6 og 2.7). Derimot vil vi skille mellom tax-free import og grensehandel. Tax-free import er, som navnet tilsier, varer som er kjøpt avgiftsfritt i "internasjonalt farvann", dvs. i forbindelse med fly- eller båtreiser over landegrensene. Med grensehandel vil vi forstå import av varer som er kjøpt i ordinære utsalg i et land, med alle avgifter betalt, og brakt med til hjemlandet for konsum der. Grensehandel kan altså i prinsippet foregå mellom land som ligger fjernt fra hverandre, og i noen land er avgiftene så lave at prisene i vanlige butikker kan konkurrere med de avgiftsfrie varene på flyplasser og båter. I slike tilfeller vil imidlertid turen neppe være foretatt utelukkende for å handle billig alkohol. En stor prisforskjell mellom naboland, som resulterer i stor grensehandel, vil fort bli både et alkoholpolitisk og fiskalt problem, og vil representere et viktig argument for de som vil senke avgiftene i høykostlandet. Det er denne type import fra naboland en vanligvis tenker på når en snakker om grensehandel. Med ”privat import” menes altså her tax-free import og grensehandel samlet.

Data om den private importen til Norge er innhentet som del av en serie landsomfattende intervjuundersøkelser gjennom flere år, første gang i 1962. Tilsvarende spørsmål som i 1962 har senere blitt stilt i 1979, 1985, 1991, 1994, 1999 og 2002. Alle disse undersøkelsene er gjort på samme tid av året (oktober-november) og med samme metode, nemlig personlig (face-to-face) intervju. Utvalgene har vært antatt representative for befolkningen i alderen 15 år og oppover (18 år og over i 1962). I hver undersøkelse (unntatt i 2002) har utvalgene bestått av ca 2000 personer. I 2002 ble data innhentet ved en såkalt omnibus-undersøkelse, der antall intervjuede var 1049. I undersøkelsene i 1994, 1999 og 2002 ble det, i tillegg til data om privatimporten totalt, også innhentet data eksplisitt om grensehandelen, særlig fra Sverige. Konklusjonene i denne artikkelen er basert på data fra alle disse undersøkelsene, men særlig på data fra de tre siste.

Estimeringen av de kvanta som er importert har ikke tatt hensyn til eventuell underrapportering (pga. glemsel eller bevisst for lave svar) eller underestimering (som skyldes mangler ved metoden). Ved estimering av alkoholforbruk er det vanlig å få anslag som utgjør mellom 35 og 70 pst. av det offisielt registrerte forbruket (Lemmens 1991), i Norge vanligvis ca. 50 pst. (Nordlund 1992), men mye tyder på at slik underestimering på langt nær gjør seg gjeldende i samme grad når det gjelder privatimporten (Fugleberg 1997). Dette skyldes nok dels at det er lettere å huske de (vanligvis) relativt få gangene en har vært i utlandet og hvor mye alkohol en har tatt med seg hjem, dels at spørsmålene kan oppfattes som mindre følsomme enn spørsmål om eget forbruk, og dels at måten importen beregnes på er teknisk enklere enn prosedyrene for estimering av konsumet. Likevel kan nok en viss underestimering forekomme, og resultatene må drøftes i lys av dette.

De endringene det er lagt vekt på i teksten er i hovedsak meget klare, og de er statistisk signifikante på høyst 5 prosent nivå.

2.3 Resultater

2.3.1 Total privat import

Folk som har vært på utenlandsreiser har naturligvis alltid brakt med seg ulike varer hjem, også billig alkohol, men omfanget av slike reiser har endret seg enormt. Ser en f.eks. på flytrafikken (se figur 2.1) finner en at antall passasjerer til og fra utlandet er ca 20-doblet i løpet av de siste 40 årene. Chartertrafikken er nesten 60-doblet, men denne var riktignok i utgangspunktet meget lav rundt 1960, jf. figur 2.1.

Kilde: Kilde Luftfartsverket.

Økningen i utenlandsreiser framgår også av de survey-data vi har. Som tabell 2.1 viser svarte 85 pst. av utvalget i 1962 at de ikke hadde vært utenlands i løpet av de siste 12 måneder, mens denne andelen var sunket til 33 pst. i 2002. Av de som hadde vært utenlands i 1962 var det bare 6 pst. som svarte at de hadde importert brennevin, vin og/eller øl, mens det i 2002 var 52 pst. Andelen som har tatt med alkohol inn i landet har altså økt enormt. Dette gjelder både tax-free alkohol fra ferjer og flyplasser, og grensehandel, f.eks. etter en rask tur over grensen til Sverige. Økningen har vært relativt jevn, med unntak av en liten nedgang i 1991 og at andelen ”alkoholimportører” var like stor i 1999 som i 2002. Begge disse unntakene harmonerer godt med endringene i flytrafikken i samme perioder, og kan forklares dels ved generelle økonomiske konjunkturendringer og dels ved spesielle historiske begivenheter (Gulfkrigen 1991, 11. september 2001). Andelen som har vært i utlandet uten å ta med alkohol hjem har vært relativt stabil gjennom hele perioden.

Også i en undersøkelse i 1966 ble det stilt et spørsmål om turistimporten, men da gjaldt spørsmålet bare brennevin. 12 pst. av de spurte svarte da at de hadde tatt med brennevin hjem. Tallet hadde imidlertid neppe blitt vesentlig høyere hvis det hadde vært alkoholimport generelt (dvs. også vin og øl) det hadde vært spurt om.

Tabell 2.2 viser hvor mange flasker (ev. bokser) av hver sort alkohol (brennevin, hetvin, bordvin og øl) en gjennomsnittlig "importør" 3 har tatt med seg hjem i løpet av de siste 12 måneder ved de ulike undersøkelsene. I undersøkelsene før 1991 ble det ikke spurt om importen av øl, men den kan antas å ha vært relativt liten.

Det framgår at den gjennomsnittlige importør ikke har endret sin import av brennevin særlig mye i løpet av de siste 40 år. Tallene varierer fra knapt 2 til ca 2,6 flasker. Når det gjelder importen av bordvin derimot, har det skjedd en jevn og meget sterk økning, fra ca en kvart flaske i 1962, til over 5 flasker i 2002. Antall medbrakte flasker hetvin ble mer enn fordoblet fra 1962 til 1985, men har senere gått noe ned. Privatimporten av øl var antagelig svært liten fram til 1980-tallet, men antall flasker/bokser som gjennomsnittsimportøren har tatt med er økt betydelig det siste tiåret.

Fra et alkoholpolitisk synspunkt må likevel den totale mengden alkoholvarer som blir importert være av større interesse enn hvorvidt den enkelte importør i gjennomsnitt handler mer eller mindre enn før. Som det framgikk av tabell 2.1 er andelen av befolkningen som har tatt alkohol med fra utlandet økt kraftig, og dette slår naturligvis ut når det gjelder den totale privatimporten. Selv om antall flasker brennevin en gjennomsnittsimportør tok med hjem i 1962 var nesten det samme som i 2002, ser vi av tabell 2.3 at det gjennomsnittlige antall flasker som ble tatt med til Norge pr. person er over 8 ganger høyere i 2002 enn i 1962. Når det gjelder hetvin økte gjennomsnittsimporten kraftig fram til 1985, men synes siden å ha holdt seg noenlunde konstant. Også importen av bordvin har økt enormt, fra nesten ingenting i 1962 til ca 2.7 flasker pr. voksne innbygger i 2002. Importen av øl er nesten femdoblet siden 1991.

Av tabell 2.3 går det også fram at det nå importeres langt flere flasker vin enn brennevin til landet av privatpersoner. Både skadevirkningene og avgiftstapet til staten er imidlertid mer knyttet til alkoholinnholdet enn til varemengden av de ulike drikkesortene. Vi skal derfor gi noen anslag for privatimporten målt i cl. ren alkohol pr innbygger 15 år og over, basert på visse antagelser om gjennomsnittlig flaskestørrelse og alkoholinnhold i de ulike produktene 4. De beregnede importerte kvanta er vist i tabell 2.4.

Det framgår av tabell 2.4 at den totale private innførselen, regnet i ren alkohol, er ca 13-doblet siden 1962. Den utgjorde i 2002 ca 90 cl ren alkohol. Den dominerende delen av privatimporten regnet i ren alkohol har i alle år vært i form av brennevin. Vinimporten (hetvin og bordvin samlet) har imidlertid økt så mye at den i 2002 utgjorde omkring to tredeler av brennevinsimporten regnet i ren alkohol. Ølimporten har også økt og synes i 2002 å ha utgjort ca 10 pst av den totale privatimporten av alkohol.

Hvor mye den private importen utgjør av det totale alkoholkonsumet er vanskelig å beregne siden vi har nokså usikre anslag for de andre delene av det uregistrerte konsumet. Vi kan imidlertid sammenligne med det som blir offisielt solgt av de ulike alkoholproduktene gjennom normale distribusjonskanaler innenlands. Dette er meget pålitelige tall og gir en god bakgrunn for å vurdere størrelsen på privatimporten.

Av tabellen ser vi at privatimporten utgjorde en ubetydelig andel av det registrerte konsumet i 1962. Siden har denne andelen steget nokså sterkt, særlig når det gjelder brennevin. Ut fra disse beregningene synes privatimporten av brennevin i 2002 å ha utgjort 43 pst. av det som ble solgt gjennom landets monopolbutikker. Den sterke relative økningen skyldes både at importen har økt og at det registrerte salget av brennevin er mer enn halvert siden 1980. I tillegg til privatimporten kommer hjemmebrenning og smugling som også bidrar vesentlig til det totale uregistrerte alkoholkonsumet i Norge. Det samlede uregistrerte forbruket av brennevin og brennevin ble i 1999 anslått til å utgjøre omtrent like mye som det offisielt registrerte salget (Horverak et. al. 2001).

Som vist ovenfor (tabell 2.4) har privatimporten av vin økt sterkt, men det har også det innenlandske salget, og derfor er ikke økningen i den relative andelen like sterk som for brennevin. Også stagnasjonen i privatimporten av hetvin har bidratt til at vinimporten bare tilsvarer ca 19 pst. av det registrerte vinsalget i 2002. Når det gjelder vin regner vi ikke med at det foregår særlig smugling i profesjonell skala. Derimot er det en god del hjemmeproduksjon (som er lovlig), men likevel representerer det uregistrerte vinkonsumet på langt nær så stor andel av det totale vinkonsumet som når det gjelder brennevin.

Selv om privatimporten av øl har økt utgjør den fremdeles en relativt ubetydelig andel av ølkonsumet i Norge.Utvalget regner heller ikke med noe særlig smugling av øl, og hjemmeproduksjonen er også minimal, slik at det totalt er nokså lite uregistrert konsum av øl.

Den samlede privatimporten tilsvarte etter disse beregningene nesten 16 pst av det registrerte alkoholforbruket i Norge i 2002. Ser vi bare på vin og brennevin tilsvarte privatimporten ca. 29 pst. av det registrerte salget i 2002.

Vi nevnte ovenfor at når det gjelder privatimporten har utvalget ikke skilt mellom lovlig og ulovlig import, dvs. det en har tatt med i henhold til kvotebestemmelsene og det en eventuelt har tatt med utover kvotene. I de tre siste undersøkelsene er det imidlertid stilt spørsmål om det hadde hendt at informantene hadde tatt med brennevin utover den lovlige tollfrie kvoten (dvs. 1 liter). Det ble spurt om de hadde gjort dette "flere ganger", "en gang eller to" eller aldri, i løpet av de siste 12 måneder. Tabell 2.6 viser at det i 1994 var 9 pst. som svarte at de hadde tatt med mer enn den lovlige kvoten av brennevin. Av disse var det 2 pst. som hadde gjort det flere ganger, og 7 pst. som hadde gjort det en gang eller to. I 2002 var andelen "småsmuglere" økt til 13 pst, hvorav 5 pst. hadde gjort det flere ganger. Av de som hadde tatt med alkohol hjem fra utlandet (dvs. 43 pst. i 1994, 52 pst. i 1999 og 2002) hadde ca en fjerdedel på minst en reise i 2002 tatt med mer enn en liter brennevin uten å betale toll. I 1994 og 1999 var andelen ca en femtedel.

Av tabell 2.7 framgår det at de som hadde tatt med for mye brennevin i gjennomsnitt rapporterte å ha tatt med mellom 2,1 og 2,3 flasker over kvoten i løpet av de siste 12 måneder ved de tre undersøkelsene, og med den gjennomsnittlige flaskestørrelsen som er brukt i beregningene ovenfor utgjør dette ca 2 liter brennevin. I gjennomsnitt for hele utvalget utgjorde den ulovlige importen ca 0,2 flasker både i 1994 og 1999, og knapt 0,3 flasker i 2002. De som hadde gjort dette flere ganger hadde gjennomsnittlig tatt med drøyt 4,5 flasker for mye i 1994, mens gjennomsnittet hadde sunket til knapt 3,5 flasker i 2002, samtidig som denne gruppen altså er mer enn fordoblet (tabell 2.6). Dette utgjorde over halvparten (56 pst.) av all privatimporten i denne (lille) gruppen både i 1994 og 1999, og litt under halvparten (48 pst.) i 2002. Blant alle som hadde importert brennevin ulovlig på denne måten utgjorde den ulovlige delen nesten halvparten (48-49 pst.) av alt brennevin de hadde tatt med hjem fra reiser både i 1994, 1999 og 2002. I alt utgjorde den ulovlige delen av privatimporten av brennevin i overkant av 20 pst. ved alle de tre undersøkelsene, ifølge disse beregningene.

2.3.2 Grensehandel

Spørsmål om grensehandelen fra Sverige ble første gang stilt i en intervjuundersøkelse i mars 1956. Da hadde dette en spesiell interesse fordi rasjoneringsordningen (motboksystemet) i Sverige var opphevet fra 1. oktober 1955. Før denne dato var grensehandel av alkohol nærmest umulig 5. Resultatene fra undersøkelsen tyder på at i løpet av det knapt halve året etter at motboken ble opphevet hadde ca 9 pst av nordmenn over 18 år vært i Sverige en eller flere ganger, men bare 2 pst hadde tatt med vin eller brennevin hjem. Det importerte kvantum tilsvarte bare ca 0,5 cl ren alkohol i form av brennevin og under 0,1 cl i form av vin pr voksen nordmann. Like etter opphevelsen av motboksystemet ble prisene økt relativt sterkt i Sverige, og grensehandel av alkohol var sannsynligvis av meget beskjedent omfang i lang tid etterpå.

I begynnelsen av 1980-årene fikk en en periode da en kombinasjon av flere faktorer gjorde at grensehandelen tok seg kraftig opp. For det første hadde realprisene på vin og brennevin steget meget sterkt i Norge i 1981, hhv. 10.5 pst for brennevin og 13,7 pst for vin (Brun-Gulbrandsen 1987). For det andre ble den norske kronen betydelig styrket i forhold til den svenske som ble devaluert, først med 10 pst i 1981 og deretter med 16 pst i 1982 (figur 2.2). For det tredje fikk en på høsten 1982 en streik på Vinmonopolet, noe som etter hvert gjorde vin og brennevin til mangelvare i Norge. Det er anslått at grensehandelen fra Sverige i årene 1982 til 1984 utgjorde ca. 600 000 liter ren alkohol, eller et årlig gjennomsnitt på ca 6 cl. ren alkohol pr. voksen person i Norge (ibid.). Media gjorde svært mye ut av situasjonen også den gang. I årene som fulgte ble prisnivået jevnet noe ut mellom de to nabolandene, og grensehandelen avtok igjen, bortsett fra at to nye streiker ved Vinmonopolet førte til kortvarige oppblomstringer sommeren og høsten 1986.

Kilde: Norges bank.

I den rekken med undersøkelser som startet i 1962 ble det ikke spurt spesifikt om grensehandelen før i 1994. Spørsmålene ble gjentatt i 1999 og i omnibusundersøkelsen i 2002. Grunnen til den økte interessen for grensehandelen er at den åpenbart økte i begynnelsen av 1990-tallet, særlig etter en devaluering på 15 pst av den svenske valutaen og en endring i avgiftssystemet, som begge deler skjedde i 1992. Endringen i avgiftssystemet gjorde dyrere merker billigere. Også i forbindelse med avstemningene i de nordiske landene om medlemskap i EU ble grensehandel et aktuelt tema, og de endringene som har skjedd siden, med nye importkvoter og avgiftsreduksjoner i våre naboland, har ikke gjort interessen mindre. De siste årene har det også vært åpenbart fra ulike rapporter fra trafikkpolitiet, fra enkelte organisasjoner og fra de svenske Systembolag-butikkene langs grensen, at grensehandelen har økt.

Grensen mot Sverige er 1 752 km lang. Nord for denne grensen har Norge også landegrense mot Finland (727 km) og Russland (196 km). Dessuten må Danmark regnes som et naboland til tross for at grensen mellom landene går ute til havs. Det er i undersøkelsene siden 1994 stilt spørsmål om informantene har handlet alkohol i vanlige butikker i disse landene som så er tatt med til Norge. Det ble presisert at tax-free handel ikke skulle regnes med. I tillegg ble det spurt om tilsvarende import fra andre EU-land enn Sverige, Finland og Danmark.

Av tabell 2.8 går det fram at blant våre naboland er det Sverige som er det mest populære land for grensehandel av alkohol. Ca. 8 pst. av befolkningen over 15 år hadde handlet alkohol i Sverige i 1994, mens dette hadde økt til ca. 23 pst. i 2002. Økningen har vært særlig sterk de tre siste årene. At Sverige er mest populært som grensehandelsland er rimelig siden de mest folkerike delene av Norge ligger innen ca 1,5 times bilkjøring fra grensen. Blant de som bor i disse delene av landet (Østfold, Akershus, Oslo, Hedmark) er det, både i 1994, 1999 og 2002, omtrent dobbelt så stor andel som i Norge totalt som hadde kjøpt alkohol fra Sverige.

Andelen som har handlet i vanlige butikker i Finland og Russland er på landsbasis ubetydelig, selv om den lokalt i de nordligste landsdelene kan være av en viss betydning. Andelen som har handlet alkohol i Danmark er derimot relativt stor. Det går mange ferjer over til Danmark fra Sør-Norge, og prisene er enda lavere i Danmark enn i Sverige, slik at resultatet ikke virker urimelig. Det er også en høy andel som angir at de har kjøpt alkohol i vanlige butikker i andre EU-land.

Det er imidlertid grensehandelen fra Sverige som får mest oppmerksomhet i media, og høyst sannsynlig er det den som representerer det største kvantum alkohol. Det kan utvalget imidlertid ikke dokumentere fordi spørsmål om importert kvantum bare er stilt til dem som har handlet i Sverige. Det gjennomsnittlige antall flasker disse har angitt at de har tatt med seg til Norge er vist i tabell 2.9.

Ut fra disse tallene ser det ut til at mengden den gjennomsnittlige grensehandleren har tatt med fra Sverige har endret seg en del. De handlende har gjennomgående økt sin import både av vin og øl betraktelig siden 1994. Også den gjennomsnittlige mengden brennevin grensehandleren har tatt med seg er økt, men ikke så sterkt. Mengden hetvin har gått ned siden 1994, selv om den økte litt fra 1999 til 2002.

Mer interessant enn den enkelte importørs handlevaner i Sverige er det likevel å se på den totale grensehandelen av alkohol fra Sverige. Tabell 2.10 viser de estimerte gjennomsnittlige kvanta pr. person i hele utvalget som ble importert av de ulike alkoholsortene, regnet i centiliter ren alkohol, i 1994, 1999 og 2002. Beregningene er basert på de forutsetningene som er angitt i note 4.

Som tabellen viser er den totale grensehandelen med alkohol i 1994 anslått til 6,2 cl ren alkohol pr voksen innbygger. Dette er på linje med det Brun-Gulbrandsen beregnet for årene 1982-84. Fra 1994 har det vært økning i grensehandelen fra Sverige for alle sorter alkohol, med unntak av en liten nedgang for hetvin fra 1994 til 1999. Økningen er relativt sett moderat, både når det gjelder brennevin og alkohol totalt, fram til 1999. Siden da synes importen av alle typer alkohol nærmest å ha eksplodert. Det dreier seg om mer enn en tredobling for brennevin og hetvin, og nesten en femdobling for bordvin. Totalt viser disse beregningene en økning i grensehandelen fra Sverige med 275 pst.fra 1999 til 2002, regnet i ren alkohol.

Sammenligner en tallene i tabell 2.10 med tallene i tabell 2.4 kan en få et anslag på hvor stor andel grensehandelen med Sverige utgjorde av den totale privatimporten i disse årene. De beregnede prosentvise andelene er vist i tabell 2.11.

Som tabellen viser utgjorde grensehandelen fra Sverige bare rundt 10 pst av den totale privatimporten når det gjelder brennevin og hetvin i 1994, bordvin utgjorde 17 pst og øl 12 pst. Totalt, regnet i ren alkohol, utgjorde grensehandelen fra Sverige 11 pst. av den totale privatimporten (inkl. tax-freesalget) av alkohol i 1994. Dette steg kraftig, særlig mellom 1999 og 2002, da over en tredel av all privat import av alkohol var grensehandel fra Sverige, ifølge disse beregningene. Innkjøpene av bordvin fra Sverige utgjorde i 2002 over halvparten av all privat importert bordvin, og for de andre sortene lå andelen mellom ca en fjerdedel og en tredel.

På tilsvarende måte som i tabell 2.5 kan vi også beregne hvor stor grensehandelen fra Sverige er i forhold til det registrerte innenlandske salget. Disse beregningene er vist i tabell 2.12.

Etter disse beregningene tilsvarte grensehandelen fra Sverige med brennevin nesten 4 pst., og grensehandelen med vin drøyt 2 pst., av det offisielt registrerte salget både i 1994 og 1999. I 2002 tilsvarte grensehandelen fra Sverige 12 pst. av det registrerte brennevinssalget og 9 pst. av det registrerte vinsalget. Grensehandelen med øl fra Sverige har også økt sterkt relativt sett, men tilsvarte likevel bare 1 pst. av det registrerte innenlandske salget i 2002. Det framgår at den totale grensehandelen med Sverige regnet i ren alkohol synes å ha tilsvart under 2 pst. av det offisielt registrerte alkoholsalget i Norge i 1994 og 1999, men at dette har økt til 5,5 pst. i 2002. Regnet i prosent av det totale alkoholkonsumet, inkludert det uregistrerte, vil disse prosentandelene bli noe mindre, særlig når det gjelder brennevin.

2.4 Sammendrag og diskusjon

På 1950- og 60-tallet var trafikken over landegrensene, og dermed også mulighetene til å importere alkohol, relativt beskjeden. Med masseturismen økte de reisendes import av alkohol, og i løpet av de siste ca. 40 år synes importen til Norge, ut fra beregningene ovenfor, å ha blitt omtrent 14-doblet. Den tilsvarte i 2002 ca. 16 pst. av det offisielt registrerte innenlandske salget.

For brennevin synes privatimporten å tilsvare ca 43 pst. av det registrerte konsumet i 2002. Antar vi at det uregistrerte brennevinskonsumet er omtrent like stort som det registrerte, slik beregninger tyder på (Horverak et. al. 2001), utgjorde privatimporten av brennevin drøyt en femtedel av alt brennevin som konsumeres i Norge. De svar som er gitt tyder på at drøyt 20 pst. av det importerte brennevinskvantum er tatt inn illegalt, i betydningen at en har tatt med mer enn kvoten tillater. De som har gjort dette har i gjennomsnitt tatt med ca. 2 liter brennevin for mye, noe som utgjør omtrent halvparten av alt brennevinet de har tatt med hjem fra utlandet.

Det er stadig flere som tar med alkohol kjøpt i vanlige butikker (ikke tax-free) når de kommer fra utlandet. Slik grensehandel skjer i stigende grad særlig fra Sverige, men også fra Danmark og andre EU-land. Grensehandelen fra Finland og Russland synes på landsbasis å være ubetydelig, men enkelte steder langs grensen i nord kan likevel omfanget være av en viss betydning.

Grensehandel med alkohol fra Sverige var i praksis nærmest umulig under det såkalte Bratt-systemet (motboksystemet) som varte fram til 1. oktober 1955. En undersøkelse i 1956 viste at denne handelen var beskjeden, og den forble beskjeden i lang tid. Først i begynnelsen av 1980-årene gjorde prisutviklingen og et par devalueringer av den svenske valutaen at alkoholinnkjøp i Sverige ble attraktivt, og nordmenns grensehandel økte i en periode.

På 1990-tallet har prisforskjellen mellom Sverige og Norge igjen stort sett økt, særlig etter en ny devaluering av den svenske kronen i 1992. Dette har ført til økende grensehandel, både med alkohol og andre varer. Regnet i ren alkohol tyder beregningene på at grensehandelen økte med anslagsvis 36 pst. fra 1994 til 1999, da den kom opp i ca. 8,5 cl ren alkohol pr voksen nordmann (dvs. 15 år eller mer).

Det ble i 1999 publisert en undersøkelse om utviklingen av grensehandelen med alkohol fra Sverige på 1990-tallet (Lund, Trolldal & Ugland 1999). Den var ikke basert på survey-data, men på data om salget av alkohol fra monopolbutikkene i ulike regioner i Norge og Sverige. Disse regionene var valgt slik at noen lå nær grensen og kunne forutsettes å ha stor grad av grensehandel som ville være svært følsom for prisforskjellen mellom landene, mens andre (basisregionene) lå langt unna grensen og kunne antas å være så å si upåvirket av forskjellen i pris. Ved å sammenligne salgsutviklingen i grenseregionene med salgsutviklingen i basisregionene på begge sider av grensen fikk en anslått endringen i grensehandelen. Ved å gjøre noen flere antagelser kunne en også gi et (relativt usikkert) estimat for det absolutte omfanget av grensehandelen.

Endringene i grensehandelen ble i denne rapporten anslått for tre perioder på 1990-tallet, nemlig 1991-93, 1993-94 og 1996-97. Resultatene tyder på at økningen var sterkest i 1991-93, da også prisdifferansen mellom norske og svenske priser økte mest. Grensehandelen synes imidlertid også å ha økt i perioden 1993-94 selv om prisforskjellen ble mindre i denne perioden. I rapporten anslås den totale grensehandelen fra Sverige til å være drøyt 400 000 liter ren alkohol i 1997, noe som utgjør ca 11 cl pr. voksen nordmann. Dette anslaget ligger noe høyere enn anslagene i denne artikkelen både for 1994 og 1999 (tabell 2.10). Dette kan skyldes underrapportering, men det kan også bero på at estimatet i rapporten er usikkert.

Endringene i løpet av 1990-årene blir imidlertid små i forhold til det som synes å ha skjedd siden. Resultatene i denne artikkelen tyder på en meget sterk økning i grensehandelen fra Sverige mellom 1999 og 2002. Importen av brennevin og hetvin ble da mer enn tredoblet og importen av bordvin nesten femdoblet. Regnet i ren alkohol tyder våre data på at grensehandelen fra Sverige økte med 275 pst. i denne perioden.

Selv om mange sammenfallende faktorer (prisutviklingen i de to land, kursutviklingen for norske kroner, slutt på lørdagsstengte Systembolag-butikker, voldsom medieomtale etc.) kan bidra til å forklare at det har blitt en sterk økning, synes likevel resultatene såpass dramatiske at det ville vært en fordel å få verifisert dem ved hjelp av andre typer data. utvalget har innhentet salgsdata fra Systembolaget som viser at mens salget (regnet i liter ren alkohol) i hele Sverige økte med 17 pst. fra 1999 til 2002, økte salget i 25 grensekommuner med 62 pst. Dette tyder på at salget til nordmenn har økt betydelig i perioden. I mange av disse grensekommunene utgjør imidlertid salget til nordmenn bare en liten del av totalsalget. Selv en ekstrem økning i nordmenns grensehandel vil derfor merkes lite på totalsalget i slike kommuner.

I Strømstad, som åpenbart er den viktigste grensehandelsbyen, og der en meget stor del av salget fra Systembolagets butikk (og mange andre butikker) går til nordmenn, økte salget med 175 pst. fra 1999 til 2002. Antar vi da at nordmenn faktisk har økt sine innkjøp av alkohol i Sverige med 275 pst., slik våre data tyder på, og at svenskene i Strømstad-området har økt sine innkjøp omtrent like mye som svenskene generelt (17 pst.), kan vi beregne at nordmenn må ha stått for ca 84 pst. av alkoholinnkjøpene i Strømstad i 2002, og ca 62 pst. i 1999. Disse anslagene ble klart verifisert av salgssjefen ved Systembolagets butikk i Strømstad 6.

Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drogforskning ved Stockholms universitet (SoRAD) har publisert estimater for nordmenns grensehandel i Sverige fra juni år 2000 og framover (Leifman 2002). Estimatene er basert på salgsdata fra Systembolaget og bruker en tilsvarende metode som i den norske rapporten nevnt ovenfor. Omregnet til gjennomsnitt pr. innbygger i Norge 15 år og eldre blir tallet for år 2002 ca. 30 cl ren alkohol. Fra Systembolaget 7 har vi fått oppgitt et tilsvarende estimat for salget til nordmenn i 1999. Dette salget utgjør 8,8 cl ren alkohol pr. innbygger i Norge 15 år og eldre. Begge disse anslagene stemmer meget bra med estimatene i denne artikkelen (se tabell 2.10).

Både verifikasjonen fra butikken i Strømstad og estimatene fra SoRAD og Systembolaget må sies å understøtte våre anslag både for det absolutte omfanget av grensehandelen og for veksten i denne mellom 1999 og 2002. Dette kan også tyde på at underrapportering av privat import av alkohol ved survey-undersøkelser ikke nødvendigvis utgjør en vesentlig feilkilde.

Ifølge våre beregninger tilsvarte grensehandelen fra Sverige 5,5 pst. av den registrerte alkoholomsetningen i Norge i 2002, og den totale privatimporten fra utlandet (både tax-free og grensehandel) tilsvarte ca. 16 pst. Økningen i den totale privatimporten siden 1999 skyldes i all hovedsak økningen i grensehandelen fra Sverige. Trekker en fra grensehandelen fra Sverige har den resterende privatimporten bare økt med 9 pst. fra 1999 til 2002, ifølge våre beregninger.

Hvorvidt omfanget av grensehandel og privatimport av alkohol skal betegnes som stort er selvfølgelig en vurderingssak, men at økningen i grensehandelen fra Sverige siden 1999 må kunne betegnes som dramatisk kan det neppe være noen uenighet om. Det er liten tvil om at dette setter høyprispolitikken, som er en av de tradisjonelle pilarene for norsk alkoholpolitikk, under press. Fra 2004 skal de nordiske EU-land åpne sine grenser så å si fullt ut for billig alkohol fra andre EU-land, og presset på prisene i Sverige, Finland og Danmark blir enda sterkere. I Sverige vurderes nye avgiftskutt og i Danmark er det allerede vedtatt en reduksjon av brennevinsavgiften på 44 pst. fra 1. oktober 2003. Ytterligere prisreduksjoner i våre naboland vil måtte gi konsekvenser også i Norge, enten ved at grensehandelen øker, eller ved at avgiftene må senkes. Å finne en balanse mellom avgiftsnivå og grensehandel, som gjør at omfanget av grensehandelen holdes på et akseptabelt nivå, blir en vanskelig politisk oppgave. Data av den art som er presentert her vil forhåpentlig kunne bidra til å finne en slik balanse.

2.5 Referanser

Brun-Gulbrandsen, S.: Norsk grensehandel med vin og brennevin i Sverige 1982-1984. Alkoholpolitik 4 19-24 (1987)

Bygvrå, S.: Grænsehandel mellem Danmark og Vesttyskland. I Tigerstedt, C. (red): EG, Alkohol och Norden. NAD-publikasjon nr 19. Helsingfors, 1990.

Fugleberg, O.: Metodiske problemer i forbindelse med estimering av det uregistrerte alkoholkonsumet i Norge. SIFA rapport nr. 2/97. Oslo: Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning, 1997.

Horverak, Ø., Nordlund, S. & Rossow, I.: Om sentrale deler av norsk alkoholpolitikk. SIRUS. Rapport nr 1. Oslo: Statens institutt for rusmiddelforskning, 2001.

Horverak, Ø. & Österberg, E.: Utviklingen i avgifter og priser på alkoholdrikker i Norden på 1990-tallet. Nordisk alkohol- & narkotikatidskrift, 19 (2002), 91-105.

Lemmens, P.: Measurement and Distribution of Alcohol Consumption. Rijksuniversiteit Limburg, Maastricht 1991.

Leifman, H.: Konsumtionsutvecklingen månad för månad och I rullande 12-månadersperioder från juni år 2000 och framåt. Uppdaterat t.o.m. december 2002. Rapport på SoRADs nettside januar 2003.

Lund, I., Trolldal, B. & Ugland, T.: Norsk-svensk grensehandel med alkohol. SIFA rapport nr 1/99. Oslo. Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning

Nordlund, S.: Metoder og metodeproblemer ved estimering av alkoholforbruk. SIFA rapport nr. 3/92. Oslo: Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning.

Ugland, T.: Policy Re-Categorization and Integration. Europeanization of Nordic Alcohol Control Policies. SIRUS Report No. 1/2002. Oslo: Norwegian Institute for Alcohol and Drug Research