3 Begrunnelser for særavgifter på alkohol, tobakk og andre varer

3.1 Generelle skattemessige betraktninger

3.1.1 Indirekte beskatning

Indirekte skatter består av merverdiavgift, særavgifter og toll. Merverdiavgiften er en generell skatt på forbruk og omfatter et bredt spekter av varer og tjenester. Særavgifter omfatter fiskalt begrunnede særavgifter, miljøavgifter og avgifter som legges på enkelte varer for å dempe forbruket av dem, i hovedsak pga. av uheldige helseeffekter. I tillegg er det toll på import av landbruksvarer og enkelte industrivarer.

Skatte- og avgiftspolitikkens viktigste formål er å finansiere offentlig sektors virksomhet, dvs. offentlig konsum og investeringer og overføringer til privat sektor. Offentlig sektors finansieringsbehov bestemmer i stor grad skatte- og avgiftsnivået. Skatte- og avgiftssystemet påvirker også inntektsfordelingen. Virkningen på økonomien og inntektsfordelingen avhenger ikke bare av skatte- og avgiftsnivået, men også av hvordan skatte- og avgiftssystemet utformes. Det må fattes beslutninger om hva som skal skattlegges, hvordan skattegrunnlaget skal utformes og hvilke skattesatser som skal benyttes.

Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet er det så langt som mulig ønskelig å benytte skatter og avgifter som ikke har uheldige effektivitetsmessige virkninger. Eksempler på skatter som ikke fører med seg denne typen effektivitetstap kan være miljøavgifter og grunnrenteskatter. I praksis er det imidlertid ikke mulig å finansiere offentlig forbruk, investeringer og overføringer utelukkende ved hjelp av slike skatter. En er dermed henvist til å benytte ulike former for vridende skatter.

Økonomisk teori stiller opp enkelte prinsipper for hvordan slike vridende skatter bør utformes dersom effektivitetstapet skal bli minst mulig:

• Det bør brukes brede og generelle skattegrunnlag og lave skattesatser. Det er en fordel med lave satser på mange og brede grunnlag framfor høye skatter på få eller smale grunnlag. Dette skyldes at effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

• De høyeste skattene bør legges i markeder der aktørenes tilpasning endrer seg minst som følge av skattleggingen. Dette prinsippet tilsier isolert sett at en bør ha høyere skattesatser på skattegrunnlag som ikke kan påvirkes og i markeder der tilbud og etterspørsel endrer seg lite som følge av prisendringer. 1 Dette kan imidlertid bidra til at det legges høyere skatter på nødvendighetsgoder enn på luksusgoder.

• Skattesystemet bør i minst mulig grad påvirke selve produksjonen av varer og tjenester. Dette peker i retning av at skatter og avgifter i større grad bør legges på sluttforbruket av varer og tjenester enn på bedriftens kjøp av produserte innsatsfaktorer. Derimot er det effektivt å innføre avgifter som korrigerer for eksterne virkninger i produksjonen, som miljøavgifter.

I motsetning til direkte skatt på inntekt (inkludert kapitalinntekt), påvirker ikke skatt på forbruk beslutninger om sparing. Dette gjør at det isolert sett er en fordel å bruke forbruksskatter framfor direkte skatter, dersom en legger stor vekt på effektiv ressursbruk. Ofte er imidlertid direkte skatter et mer egnet fordelingspolitisk virkemiddel enn indirekte skatter. Hensynet til effektiv ressursbruk må veies opp mot fordelingspolitiske hensyn når det skal vurderes hvor stor andel av de offentlige inntektene som skal komme fra hhv. direkte og indirekte skatter, jf. bl.a. Skatteutvalget (NOU 2003:9).

Sammenlignet med andre OECD-land utgjør forbruksavgiftene i Norge (inkludert særavgifter og merverdiavgift) en relativt høy andel regnet som andel av bruttonasjonalproduktet (BNP), jf. tabell 3.1. Tabellen viser også at Norge ligger over gjennomsnittet for EU (15) når det gjelder totale skatteinntekter i forhold til BNP. Norge ligger imidlertid ganske likt med OECD Europa når det gjelder avgiftsinntekter som andel av totale skatteinntekter.

Skatteutvalget (NOU 2003:9) vurderer at ettersom skatt på forbruk ikke påvirker beslutninger om sparing og at noe av skattebyrden belastes andre inntekter enn lønnsinntekter, er det fornuftig at en relativt betydelig andel av offentlige inntekter kommer fra indirekte skatter. Økt vekt på forbruksbeskatning er også i tråd med anbefalinger fra OECD. Det kan imidlertid være begrenset rom for å øke avgiftsnivået vesentlig i Norge. Skatteutvalget påpeker bl.a. at hensynet til økende grensehandel tilsier at det neppe er rom for å øke inntektene fra avgifter vesentlig i årene framover. Hensynet til økt grensehandel har også vært brukt som begrunnelse for å redusere avgiftene på alkohol, jf. bl.a. St.prp. nr. 1 Skatte-, avgifts- og tollvedtak (2000-2001).

3.2 Et rammeverk for indirekte beskatning

Et rammeverk for beskrivelser av offentlige tiltak kan ta utgangspunkt i at personer fatter suverene beslutninger for å tilfredsstille behovet for varer og tjenester. I begrepet konsumentsuverenitet ligger det at personene selv velger det som er best for dem.

Det som taler for at forbruket av tobakk og alkohol, og eventuelt andre varer, skal beskattes hardere enn annet forbruk, er såkalte negative eksterne effekter. Eksempler på slike negative effekter i forbindelse med forbruk av alkohol og tobakk er gitt i punktene 3.3 og 3.4. Disse effektene reflekteres i utgangspunktet ikke i prisene på varene, og avgiftslegging er med på å bringe prisene opp på et høyere nivå. Isolert sett skal avgiftene på alkohol og tobakk, i tråd med økonomisk teori, settes slik at de på marginen dekker kostnadene for omgivelsene og/eller fellesskapet ved alkohol- og tobakksbruk. Denne typen beskatning er effektivitetsfremmende (i samfunnsøkonomisk forstand) når avgiften fører til at forbruket reduseres. Dette perspektivet kan forlenges til å ta hensyn til at personer undervurderer effekter på seg selv av alkohol- og tobakkforbruk. Dette kan skyldes at konsumentene ikke tar hensyn til langsiktige virkninger av sitt forbruk, eller at de simpelthen velger å ignorere en del uheldige effekter. I slike tilfeller skal beskatningen bringe konsumet mer i pakt med de "sanne" preferansene (Atkinson og Meade 1974).

Alkoholen og tobakkens avhengighetsskapende egenskaper gjør at disse varene skiller seg fra de fleste andre konsumgoder. Hvorvidt individet perfekt forutser at det at han røyker i dag kan innvirke på hans konsum av sigaretter i morgen, eller om individene er mer kortsiktige i sine vurderinger, er et mye diskutert tema, som også kan ha politikkimplikasjoner.

Særavgifter kan motiveres ut fra at de skal bidra til å korrigere allerede eksisterende ineffektiviteter i økonomien (Corlett og Hague 1953). Et problem innenfor skatteteori er at fritid som sådan ikke kan skattlegges; skatt er utelukkende knyttet til arbeidsinntekt. Om en ønsker å redusere effektivitetstapet som følger av at arbeid beskattes, vil det innenfor et slikt resonnement kunne argumenteres for at varer som er komplementære 2 til fritid, bør skattlegges. På denne måten oppnår en å øke prisen på fritid, siden fritid i stor grad er konsumtid. Innenfor et slikt perspektiv kan det argumenteres for særavgifter på konsumvarer, som alkohol og tobakk, siden disse primært konsumeres i fritiden (Slemrod 1990).

Det har vært hevdet at avgiftene på alkohol og tobakk kan virke regressive, dvs. at de rammer dem med lavest inntekter hardest (se f.eks. Sammartino (1990) og Chaloupka og Warner (2000)). Mer prinsipielt kan avgiftene beskyldes for å stride mot prinsippet om horisontal likhet, dvs. at personer som er like på alle andre måter enn i sitt forhold til alkohol eller tobakk, behandles ulikt gjennom denne type beskatning. Dette gjelder imidlertid for alle typer indirekte beskatning av forbruksvarer.

3.3 Følger av alkoholbruk

3.3.1 Innledning

Årsaken til at en drikker alkohol er todelt: For det første søker en nytelsen knyttet til smaken, gjerne i kombinasjon med et måltid, for det andre søker en opplevelsen ved alkoholrusen, dvs. alkoholens egenskap til å frambringe alternative bevissthetsformer. Det sier seg da selv at bruken av alkohol har positive egenskaper, siden det til alkoholen er knyttet nytelse og behag. Problemet er imidlertid at alkoholen også har negative egenskaper. På samfunnsnivå er det umulig å erfare de positive egenskapene uten at de negative følger med, men på individnivå er det mulig.

Omfanget av alkoholforbruket i et samfunn har betydning for en rekke ulike typer av skader (Edwards et al. 1994). Det at en økning i alkoholkonsumet i befolkningen vil påvirke omfanget av de alkoholrelaterte skadene, henger sammen med to forhold: For det første vil antall misbrukere/antall som drikker svært mye øke når totalkonsumet øker, for det andre vil antall beruselsestilfeller øke når totalforbruket øker. Når totalforbruket øker, vil det altså være flere personer i befolkningen som har en høy risiko for alkoholrelaterte skader, og det vil være flere drikketilfeller hvor risikoen for skader er høy. Dette betyr ikke at alle som øker sitt forbruk av alkohol trenger å erfare økte problemer. Det som imidlertid er sikkert, er at økt bruk av alkohol øker risikoen for at uheldige følger kan inntreffe, og denne økte risikoen gjør at skadene vil øke på samfunnsnivå.

Det er de uheldige effektene av alkoholbruk, sammen med statens ønske om økte inntekter, som ligger til grunn for de høye avgiftene på alkoholholdige drikkevarer i Norge (NOU 2003:4 Forskning på rusmiddelfeltet). De høye avgiftene bidrar både til å begrense skadevirkningene, og til å øke statens inntekter.

3.3.2 Nærmere om alkoholskader

Det finnes et utall skader som følge av alkoholbruk, og det er ulike måter å inndele alkoholrelaterte skader på (jf. f eks NOU 1995:24 Alkoholpolitikken i endring og NOU 2003:4). En måte er å knytte skadene til om de er akutte eller kroniske på den ene siden, og om de er direkte eller indirekte knyttet til alkoholbruken, slik det er gjort i NOU 2003:4 Forskning på rusmiddelfeltet. Tabell 3.2 er hentet derfra.

En annen måte å dele inn alkoholskadene på er etter om skadene rammer en selv, eller om skadene rammer andre. Nettopp det forhold at alkoholbruk påfører andre skader, er av stor betydning for å kunne legitimere en restriktiv alkoholpolitikk, slik utvalget har i Norge. Det at uskyldige personer rammes, gjør det legitimt å sette i verk tiltak mot hele befolkningen for å begrense bruken av alkohol.

Det er gjort omfattende forskning på sammenhengen mellom alkoholbruk og ulike typer av skader. Verdens helseorganisasjon (WHO) har beregnet at alkohol står for om lag 3,2 pst. av samtlige dødsfall på verdensbasis (WHO 2002). (Til sammenligning oppgir WHO at narkotika står for om lag 0,4 pst.) Dødsfall som skyldes alkohol kan grovt sett deles i gruppene organskader pga. langvarig misbruk, forgiftningsdødsfall, selvmord pga. kronisk misbruk og brå dødsfall (drap, ulykker, selvmord) hvor beruselse har vært en utløsende faktor. WHO har beregnet fordelingen av dødsfall som skyldes alkoholbruk etter dødsårsakskategori. Det framgår at 38 pst. av de alkoholrelaterte dødsfallene kategoriseres under psykiatriske sykdommer, 27 pst. under ulykker, 13 pst. som selvmord, 7 pst. som kreftsykdommer, 7 pst. hjerte- og karsykdommer og 8 pst. andre sykdommer (i hovedsak levercirrhose). Dødsfall ved alkoholrelaterte sykdommer utgjør altså bare en liten del av alle alkoholrelaterte dødsfall.

Dette indikerer det også annen forskning viser – at de sosiale problemene ved alkoholbruk er minst like bekymringsfulle som de helsemessige. De fleste skader som er forbundet med alkohol, skjer heller ikke som følge av langvarig bruk, men som følge av alkoholpåvirkning og beruselse. Skader som følger av drikkemønsteret – ikke bare drukket mengde – har derfor betydning for omfanget av alkoholskadene. Skader som er mest vanlige i forbindelse med rus er knyttet til trafikk-, druknings- og fallulykker, og til voldstilfeller.

I tillegg til det utvalget kan kalle personrelaterte skader, kommer belastninger alkoholbruken påfører samfunnsøkonomien i form av helse- og sosialkostnader, produktivitetstap, kriminalitet og redusert livskvalitet.

Alkoholskader, både tradisjonelt og i dag, rammer først og fremst de fattigste og minst ressurssterke i samfunnet. Selv om utviklingen av velferdsstaten har gjort at alkoholproblemet ikke rammer de svakeste på samme måte som før, er det liten tvil om at alkoholproblemer fremdeles er et problem som rammer mange hjem og som fører til omsorgssvikt for barn. Denne sosiale dimensjonen har hatt stor betydning for utformingen av den norske alkoholpolitikken. Den ble utformet som en restriksjonspolitikk med begrensninger i tilgjengelighet. Slik skulle alle samfunnets borgere bidra til å redusere det samlete alkoholkonsumet og dermed også skadene.

3.4 Følger av tobakksbruk

3.4.1 Innledning

Christian IV innførte totalforbud mot bruk av tobakk i Danmark-Norge i 1632. Begrunnelsen var "den store skade som Tubackdricken / Undersatterne udi Vort Rige Norge tilføye". Hodne (1978a) tolker "skade" bredt, og åpner for at det både kan referere seg til tobakk som unyttig nytelsesmiddel, til skade for den enkeltes økonomi og sunnhet, og at det kan føre til brann (Aasness 2002). Forbudet ble opphevet i 1643, samtidig som det ble innført en meget høy tollsats (Hodne 1978). 3 Historisk sett har imidlertid toll og avgift på tobakk hatt en svært viktig fiskal rolle. I 1893 utgjorde tollinntekter på tobakk 22,7 pst. av samlede tollinntekter, og 11,7 pst. av samlede statsinntekter (Hodne 1978b). Beskatningen av tobakk var altså i tråd med observasjonene til Adam Smith (1776, s. 261): "in almost every part of Europe it has become a principal subject of taxation".

I nyere tid legges det imidlertid mer vekt på helsemessige hensyn ved omtale av tobakksvarer i budsjettdokumenter. I statsbudsjettet for 1986 presiseres det f.eks. at det er viktig at prisene (avgiftene) på tobakksvarer holdes på et høyt nivå for å redusere forbruket, og at det er bred enighet om at avgiftene bør øke minst i takt med den alminnelige prisstigningen.

3.4.2 Nærmere om tobakksskader

Det er først i siste halvdel av forrige århundre at en fikk ordentlig fokus på helseeffektene av tobakksbruk. Vitenskapsbasert helseinformasjon ble først spredt mot slutten av 1950-årene, særlig av frivillige helseorganisasjoner som Landsforeningen mot kreft. Et offentlig engasjement etterfulgte utgivelsen av den første autoritative rapport om røyking og helse fra den amerikanske helsedirektøren i 1964 (Bjartveit 2002). I 1970 vedtok Stortinget et offisielt program mot tobakksskadene, opprettet Statens tobakkskaderåd og satte sammen en komité til utarbeidelse av Lov om restriktive tiltak ved omsetning av tobakksvarer mv.". Loven trådte i kraft i 1975, og er senere revidert en rekke ganger med tilføyelser om røykfrihet i offentlige lokaler, heving av aldersgrensen, modifisering av helseadvarslene på pakkene, forbud mot nye nikotinprodukter, effektivisering av reklameforbudet m.m.

Det er særlig fire forhold ved røyking som er blitt holdt fram som legitimeringsgrunner for statlig intervensjon:

1. Omfanget av og risikoen for helseskader

Skadene fra røyking omfatter ca. 50 ulike sykdomstilstander, hvorav ca. 20 kan være dødelige. Om lag halvparten av dagligrøykerne som begynner å røyke i tenårene og fortsetter utover 35-års alderen, dør tidligere enn normalt som følge av helseskader der røyking er en hoved- eller medvirkende årsak. Av disse dør igjen en halvpart før pensjonsalderen. En fjerdedel av dagligrøykerne har i gjennomsnitt 20-25 år lavere forventet levealder enn en tilsvarende røykfri person. Dersom røykemønsteret blant dagens 50-åringer fortsetter, kan det på basis av epidemiologiske beregninger anslås at mer enn 50 000 av dagens tenåringer vil komme til å dø for tidlig som følge av sykdommer hvor røyking spiller inn som årsak (Doll et al.1994, Peto et al.1994, Peto 1994, US Centers for Disease Control and Prevention 1996).

2. Valget om røyking tas oftest av umyndige personer med misoppfatninger av risiko

Oppstarten til en røykekarriere skjer i de fleste tilfeller meget tidlig i livsløpet, og barn og unge i har handlingsøyeblikket som regel misoppfatninger om risikoen. Undersøkelser viser at unge røykere feilaktig mener at de selv - sammenlignet med andre personer - er mindre utsatt for en gang i livet å få røykesykdommer (urealistisk optimisme). Dernest er de heller ikke i stand til å vurdere sine framtidige preferanser. 86 pst. av voksne røykere og 80 pst. av unge etablerte røykere svarer 'nei' på spørsmålet ”Hvis du skulle foreta valget på nytt, ville du begynne å røyke?”. De fleste tar altså røykebeslutninger som de senere tar avstand fra.

3. Friheten til å fortsette å røyke er begrenset av avhengighet

Friheten til å velge mellom å fortsette eller slutte å røyke er begrenset av en avhengighet som både kan oppleves fysiologisk og psykologisk.

4. Røyking kan ramme uskyldige tredjepersoner

En fjerde legitimitetsgrunn for statlig inngripen er at røyking også kan gå ut over andre samfunnsmedlemmer. Undersøkelser viser at folk flest føler ubehag ved opphold i rom hvor det røykes (Sosial- og helsedirektoratet 2003). Dessuten viser forskningslitteraturen at også passiv røyking kan føre til en rekke alvorlige og mindre alvorlige sykdomstilstander. En arbeidsgruppe fra det internasjonale kreftforskningsinstituttet (IARC) i WHO har nylig gjennomgått alle større studier som har sett på sammenhengen mellom passiv røyking og kreft (Ot. prp. nr. 23 (2002-2003)). Ekspertgruppen slår fast at passiv røyking øker risikoen for lungekreft med 20 – 30 pst.

Disse fire forholdene gjør at tobakkavgiften framstår som helsemessig gunstig, forutsatt at prisreaksjonene er som forventet.

3.5 Nivå på særavgifter i en situasjon med grensehandel mv.

Dersom et høyt nivå på særavgifter er med på å øke grensehandel, smugling og hjemmebrenning, må gevinstene (proveny og helseeffekter) ved særavgiftsnivået veies opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved at personer drar over grensen for å handle, eller at personer involverer seg i illegal virksomhet, som smugling og hjemmebrenning. Mobilitet over landegrensene fører også til tap av skatteinntekter.

I tilfellet med grensehandel består det samfunnsøkonomiske tapet i at personer velger å bruke tid og andre ressurser på å skaffe seg varer fra et sted som ligger langt borte fra hjemstedet, noe som bl.a. kan skyldes nivået på særavgifter. Andre årsaker til grensehandel er nærmere diskutert i kapittel 5. Effektivitetstapet ved at en person velger å foreta handelen over grensen kan måles med personens tidsbruk, bensinforbruk, slitasje på veger og materiell, etc.

Det er imidlertid ikke gitt at grensehandelen bør møtes med en avgiftslettelse. Dersom en vurderer å redusere særavgiftene for å forsøke å redusere dette effektivitetstapet, må effekten av en eventuell reduksjon i grensehandelen veies opp mot de samfunnsøkonomiske kostnadene som følger av å ha et lavere avgiftsnivå på alkohol og tobakk. Reduserte særavgifter vil sannsynligvis øke totalkonsumet av alkohol og tobakk, og dette kan bl.a. gi uheldige helseeffekter, jf. omtale under 3.3 og 3.4. I tillegg må det veies opp mot det eventuelle provenytapet for staten ved at avgiftene på registrert forbruk reduseres.

Grensehandelen innebærer imidlertid også en fordel for forbrukerne idet de får en større mengde varer å velge fra. I det perspektivet kan tilgang til et marked (over grensen) med andre varer være fordelaktig. En innvending mot dette argumentet er at det vil kunne være mer gunstig å frakte disse varene i større kvanta over grensen enn å la hver enkelt konsument reise langt for å skaffe seg varen.

I spredtbygde strøk kan det være problemer knyttet til hvordan en skal opprettholde et godt nok servicetilbud. Det kan tenkes tilfeller der tilgang til butikker på begge sider av grensen bidrar til å bedre servicetilbudet i områder hvor det er lange avstander til tilstrekkelig vareutvalg på norsk side.

Det kan også hevdes at grensehandelen representerer en begrenset konkurranse for innenlands næringsliv som ellers ville være mer beskyttet, og at en viss grad av konkurranse fra grensehandel således kan bidra til effektivising.