1 Sammendrag og anbefalinger

1.1 Innledning

I budsjettavtalen mellom Regjeringspartiene og Fremskrittspartiet ble det bestemt å sette ned et utvalg som skulle vurdere virkningene på statens inntekter av å endre avgiftene på grensehandelsutsatte varer, jf. Budsjett-innst. S. nr. I (2002-2003).

Utvalget presiserer at det har hatt begrenset tid til rådighet til å besvare det relativt omfattende mandatet.

Hovedproblemstillingen som diskuteres er hvordan innenlandske skatteinntekter varierer ved ulike nivåer på særavgiftene, når de særavgiftsbelagte varene kan handles innenlands, grensehandles, smugles og handles på tax-free markedet. Det fokuseres på særavgiftene på alkohol og tobakk. Det er også særavgifter på andre varer som er utsatt for grensehandel, men utvalget har ikke lagt vekt på behandling av avgiftene på sjokolade- og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarer og avgifter på drikkevareemballasje.

Med grensehandel vil utvalget forstå varer som innføres avgiftsfritt til Norge i medhold av Reisegodsforskriften i forbindelse med handelsmotiverte reiser. Varene får avgiftsfritak i Norge, men er avgiftsbelagt i innkjøpslandet. Det er altså ikke tilstrekkelig at en vare er kjøpt avgiftsbelagt i utlandet for at handelen skal regnes som grensehandel, varen må være kjøpt på en reise der formålet er å handle i utlandet.

Utvalget har beskrevet metoder som i dag benyttes for å beregne statens inntekter fra avgifter på grensehandelsutsatte varer. Utvalget har sett det som sin hovedoppgave å utrede mulighetene for å forbedre det modelltekniske beregningsverktøyet når det gjelder særavgiftsbelagte varer. Utvalget har med dette utgangspunktet konstruert et første utkast til en alternativ beregningsmodell som tar hensyn til at alkohol og tobakk kan kjøpes innenlands og utenlands, samt omsettes illegalt. På denne bakgrunnen betrakter utvalget beregningsmodellen som presenteres i kapittel 10 som et viktig resultat av arbeidet. Utvalget vil imidlertid presisere at mye arbeid gjenstår før modellen kan benyttes i arbeidet med provenyberegninger (beregninger av skatte- og avgiftsinntekter). I beregningsmodellen inngår størrelser som beskriver omfanget av det uregistrerte konsumet av alkohol og tobakk, grensehandelens omfang og ulike mål som beskriver det registrerte og det uregistrerte konsumets respons på prisendringer. Foreløpige resultater fra modellen viser at provenyet øker klart med økt avgift på øl og tobakk. For brennevin og vin er resultatene fra modellen mer usikre, men også for disse varene viser de foreløpige modellsimuleringene at økte avgiftssatser gir økt proveny. Utvalget vurderer dette som rimelige resultater.

De øvrige kapitlene i rapporten behandler særavgiftenes begrunnelse og betydning for priser og proveny, så vel i Norge som i Danmark og Sverige (kapitlene 3 og 4), og ulike aspekter ved fenomenet grensehandel (kapitlene 5, 8 og 11). I tillegg beskrives markedene for alkohol og tobakk (kapitlene 6 og 7). Kapittel 2 gir en oversikt over utvalgets mandat, sammensetning og arbeid, mens kapittel 12 gir eksempler på tiltak utvalget mener kan vurderes, for å forbedre informasjonsgrunnlaget når det gjelder effekter av endringer i særavgiftene på grensehandelsutsatte varer.

1.2 Anbefalinger

Utvalget mener at særavgifter på alkohol og tobakk har en god teoretisk og helsemessig forankring.

Det er utvalgets oppfatning at grensehandel mellom naboland, ikke minst som en følge av politikken innen EU, kan øke i årene som kommer. Norge blir trolig berørt av denne utviklingen. Det bør vurderes om det kan tas i bruk et nytt beregningsverktøy for å anslå virkninger på forbruk og proveny av endringer i særavgiftene på alkohol og tobakk. Utvalget mener at beregningsmodellen som presenteres i kapittel 10 representerer en lovende førsteversjon av en slik modell. Utvalget foreslår derfor at Finansdepartementet i samarbeid med Statistisk sentralbyrå vurderer å videreutvikle modellen. Utvalget presiserer at det gjenstår betydelig arbeid før modellen kan tas i bruk i departementets arbeid.

For å bedre kunnskapen om grensehandel og effekter på provenyet av særavgifter, anbefaler utvalget å styrke informasjonsgrunnlaget. En styrking av informasjonsgrunnlaget er viktig for å utvikle en godt empirisk fundert beregningsmodell.

1.3 Sammendrag

Kapittel 2 gir en oversikt over mandatet og utvalgets tolkning av det. Det gis også en oversikt over utvalgets sammensetning og arbeid.

Kapittel 3 diskuterer prinsipper for indirekte beskatning. Årsaken til at enkelte varer pålegges særavgifter er dels fiskal og dels at produksjon og/eller forbruk av enkelte varer fører med seg uheldige effekter. Særavgifter på alkoholholdige drikkevarer og tobakk er virkemidler som kan bidra til redusere forbruket og dermed begrense de uheldige helsemessige og sosiale effektene.

Kapittel 4 gir en oversikt over særavgifter og priser for alkohol og tobakk i Norge, Sverige og Danmark. Kapitlet beskriver også særavgiftene på noen andre grensehandelsutsatte varer, som sjokolade og sukkervarer. Oversikten over særavgiftene på alkohol viser at Norge har et høyere avgiftsnivå enn Sverige, som igjen har et høyere nivå enn Danmark. For tobakk er avgiftene høyest i Norge, og lavest i Sverige. Norske priser på alkohol og tobakk er, blant annet som følge av ulikhetene i særavgifter, betydelig høyere enn svenske og danske priser. Prisforskjellen er relativt størst for svakere alkoholprodukter og for tobakk. Prisforskjellene mellom landene blir også sterkt påvirket av endringer i valutakursene.

Kapittel 4 inneholder også en gjennomgang av prissetting og skatteovervelting i ulike markeder. Gjennomgangen viser blant annet at avgiftsreduksjonene på brennevin og vin de siste årene har slått nesten fullt ut i prisene til forbrukerne. Også for øl og tobakk ser det ut til at avgiftsendringer i sin helhet overveltes konsumenten.

Videre beskriver kapitlet eksisterende praksis for provenyberegninger av endrede særavgifter i Norge, Sverige og Danmark. De tre nordiske landene har valgt noe ulike metoder for slike beregninger. I Norge forutsetter en implisitt at den direkte priselastisiteten ivaretar virkningene av alle prisendringer på alkoholdrikker og tobakk, dvs. både endringer i den innenlandske prisen og i det relative prisforholdet mellom norske priser og prisene i andre land. Videre ser en bort fra at inntekter fra merverdiavgiften øker ved at omsetning trekkes hjem fra utlandet ved innenlandske avgiftsreduksjoner, eller at merverditapet øker som følge av lekkasje til utlandet ved økte innenlandske avgifter.

I Sverige forutsetter en at den direkte priselastisiteten bare ivaretar endringene i den innenlandske etterspørselen. I tillegg vil grensehandelen påvirkes av at det relative prisforholdet mellom svenske og utenlandske varer endres. Danskene tar utgangspunkt i at det innenlandske forbruket er en funksjon av den innenlandske prisen og forskjeller mellom danske priser og priser i andre land.

Kapittel 5 tar for seg varer som i liten grad er omfattet av særavgifter, men som utgjør en betydelig del av den samlede grensehandelen. De fleste matvarer er vesentlig billigere i våre naboland. Særlig gjelder dette kjøttvarer. Kjøttvarer er også den varen klart flest grensehandlere oppgir at de først og fremst reiser for å kjøpe. Flere forhold bidrar til at prisnivået på matvarer er høyt i Norge. Det generelle lønns- og kostnadsnivået er klart høyere enn i våre naboland. Det norske landbruket er mer skjermet for internasjonal konkurranse enn landbruket i Sverige og Danmark, samtidig som klimatiske og topografiske forhold gjør det dyrt å produsere mat i Norge. De siste årene har en betydelig styrking av den norske krona bidratt til at prisforskjellene har økt.

Kapittel 6 beskriver utviklingen i det norske alkoholforbruket fra 1973 til 2002. Alkoholforbruket, regnet i ren alkohol pr. voksen innbygger, har økt med i underkant av 2 liter fra 1973 til 2002. Størsteparten av det norske alkoholforbruket stammer fra legale, innenlandske kilder. Det uregistrerte forbruket har imidlertid økt sterkere enn det registrerte de siste 30 årene, noe som først og fremst skyldes vekst i turistimporten, inkludert grensehandelen, og økning i omsetningen av smuglersprit. Grensehandelen med Sverige har vist en særlig kraftig vekst fra 1999 til 2002. Regnet i ren alkohol sto grensehandelen med Sverige for om lag 4 pst. av det totale innenlandske forbruket i 2002. Videre drøftes sammenhengen mellom alkoholpriser og alkoholforbruk. Det er godt dokumentert at prisendringer påvirker salget av alkohol. Derimot vet en ikke hvordan det uregistrerte forbruket påvirkes av prisendringer på det innenlandske, legale markedet. Det er imidlertid sannsynlig at endringen i det legale salget er større enn endringer i omsetningen gjennom andre kanaler. Særlig gjelder dette øl og vin, hvor det uregistrerte forbruket utgjør en forholdsvis liten del av det totale forbruket.

Kapittel 7 beskriver forbruket av tobakk og hvordan forbruket endres som følge av prisendringer. Det registrerte forbruket av tobakk pr. innbygger nådde en topp rundt 1975 og er siden redusert med ca. 30 pst. Noe av nedgangen kan skyldes en økning i uregistrert forbruk fra grensehandel, tax-free handel og organisert smugling. En beregning av forsyningskildenes relative størrelse for perioden 1998-2002 viser at 71 pst. av røyketobakken (sigaretter og rulletobakk) er kjøpt legalt i Norge, 12 pst. er handlet i Sverige, 5 pst. er anskaffet i Danmark, mens 10 pst. er innkjøpt i utlandet ellers. Mindre enn 2 pst. av tobakken kommer fra organisert smugling. Den internasjonale forskningslitteraturen viser at innenlands etterspørsel reduseres når prisene øker. Særlig synes yngre aldersgrupper å være følsomme overfor prisendringer på tobakk.

Kapittel 8 går nærmere inn på hva utvalget forstår med grensehandel. Det sentrale i definisjonen er at en reise må være handelsmotivert. Handel i forbindelse med ferie- og arbeidsreiser til utlandet, samt tax-free handel, faller utenfor utvalgets definisjon på grensehandel. På bakgrunn av intervjuundersøkelser, eksisterende omsetningsstatistikk for detaljhandel og alkohol, samt antall bilpasseringer, er grensehandelen samt annen bil- og bussbasert turistimport anslått til om lag 4½ mrd. kroner i 2002. Anslaget representerer en betydelig volumvekst siden 2000. Kjøttvarer og tobakksvarer er de to største varegruppene. Hver av disse står for rundt 20 pst. av grensehandelen, mens andre dagligvarer og alkohol begge utgjør om lag 15 pst. Brus, mineralvann og godterier står for ca. 8 pst. Grensehandelen blir stadig mer konsentrert til Strømstad kommune, som omfatter handelssentraene Svinesund og Nordby. Folk bosatt i Østfold står for 35 pst. av grensehandelen, og personer fra Oslo og Akershus står samlet for en tilsvarende andel.

Kapittel 9 drøfter følger av grensehandelen på statens inntekter, sysselsetting og verdiskaping. Ulike utgangspunkt for hvordan grensehandel påvirker statens inntekter kan åpenbart gi ulike resultater. Dette understreker at beregninger av provenytap generelt vil måtte bygge på bestemte forutsetninger og derfor må brukes med varsomhet. Utvalgets vurdering er at de samlede virkningene av grensehandelen på verdiskaping og sysselsetting er beskjedne.

Kapittel 10 presenterer et første utkast til en alternativ modell som på sikt vil kunne brukes til å anslå endringer i provenyinntektene som følge av endringer i særavgiftene. Modellen er basert på økonomisk teori for konsumenters adferd, og på tilgjengelige data og empiriske adferdsstudier. Spesielt bygger modellen på anslag for omfanget av det uregistrerte forbruket, herunder anslag for grensehandelen, og anslag for hvordan forbruket av alkohol og tobakk fordeler seg på ulike kilder. Modellen tar hensyn til at endringer i særavgiftene kan føre til endringer i omfanget av grensehandel, smugling og hjemmebrenning.

Endringer i en særavgift påvirker provenyet fra denne avgiften. En styrke ved modellen er at den også tar hensyn til at provenyet fra merverdiavgiften og andre særavgifter da endres. Foreløpige resultater fra modellen viser at provenyet øker med økt avgift på øl og tobakk. For brennevin og vin er resultatene fra modellen mer usikre, men også for disse varene viser de foreløpige modellsimuleringene at økte avgiftssatser gir økt proveny. De samlede avgiftsinntektene stiger med økt brennevinsavgift opp til et maksimum, for deretter å falle. Modellen gir tilsvarende resultater for avgiften på vin. Resultatene fra eksperimentmodellen indikerer at dagens avgiftssats på brennevin og vin er lavere enn den avgiftssatsen som maksimerer totale skatteinntekter.

Modellberegningene tyder videre på at det vil kunne eksistere en konsumminimerende avgiftssats. Totalkonsumet vil stige dersom avgiftssatsen overstiger den konsumminimerende satsen. I et slikt tilfelle vil det uregistrerte forbruket øke mer enn det registrerte forbruket reduseres. Ifølge modellresultatene ligger imidlertid slike konsumminimerende avgiftssatser langt over dagens norske nivå.

For å kvalitetssikre resultatene fra modellen bør en undersøke i hvilken grad resultatene er robuste overfor endringer i modellens parametere og teste flest mulig av modellens prediksjoner mot ulike typer tilgjengelig empirisk informasjon. Dette er til nå bare gjennomført i svært begrenset grad. Videre bør det samles inn nye data for bedre å kunne tallfeste og teste modellen.

Kapittel 11 gjennomgår noen utviklingstrekk som kan ha konsekvenser for det framtidige omfanget av grensehandel, ut over effektene av endringer i særavgiftene. En ser spesielt på mulighetene for avgiftsharmonisering i EU, kvoteutvidelser i andre nordiske land, valutakursens betydning, framtidsperspektivene for smugling og hjemmebrenning og WTO-forhandlingene.

Kapittel 12 tar opp behovet for et bedre informasjonsgrunnlag med hensyn til anslagene for grensehandel spesielt og uregistrert forbruk generelt. Det vises også til enkelte prosjekter som kan bidra til å forbedre informasjonsgrunnlaget om grensehandelen og styrke et eventuelt videre arbeid med beregningsmodellen som presenteres i kapittel 10.

Det følger to vedlegg med rapporten. Vedlegg 1 gir en mer utførlig beskrivelse av den økonometriske modellen KONSUM-G som er presentert i kapittel 10, og beskriver provenyberegninger basert på modellen. Vedlegg 2 tar for seg endringene i grensehandelen med alkohol i de senere år.