1 Innledning og sammendrag

Effektutvalget ble oppnevnt av Regjeringen i oktober 2001. Utgangspunktet for oppnevnelsen var et behov, signalisert gjennom St.meld. nr. 34 (2000-2001) Om distrikts- og regionalpolitikken og St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet, for å øke kunnskapen om effekter av ulike typer statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Denne utredningen presenterer resultatene av utvalgets arbeid. Analysene er dels basert på eksisterende kunnskap, dels på utredninger initiert av utvalget, og dels på utvalgets egne vurderinger.

1.1 Problemstillinger

Samfunnet og økonomien består av mange aktører. I en blandingsøkonomi, som den norske, er mange oppgaver løst av private, gjennom markedet, mens andre er løst gjennom offentlige reguleringer, offentlig aktivitet eller i ideelle organisasjoner. Staten er en betydelig aktør i norsk økonomi og samfunnsliv. Staten har en rekke målsettinger knyttet til det den gjør, den har mange virkemidler, og bruken av disse har konsekvenser for samfunnsutviklingen.

En av statens sentrale oppgaver er å omfordele ressurser. Siden befolkningen og næringslivet er lokalisert til regioner, vil også statens aktivitet ha effekter for den regionale utviklingen. Effektutvalgets oppgave er å svare på hvilke.

All statlig politikk har regionale konsekvenser og kan dermed oppfattes som regionalpolitikk i en viss forstand. Summen av statens politikk kalles den brede regionalpolitikken. Regionalpolitikk innebærer en helhetlig tilnærming, der byer og distrikter blir sett under ett. Den smale regionalpolitikken er den tilleggsinnsatsen som gjøres med sikte på næringsutvikling og levekår i distriktene. Den smale regionalpolitikken består av distriktspolitikken på Kommunal- og regionaldepartementets (KRD) budsjett pluss andre særlige distriktsmessige innsatser innen andre politikkområder. Distriktspolitikken er en del av den helhetlige regionalpolitikken 1 , og er avgrenset geografisk til de delene av landet som defineres som distriktene.

Omfanget av den brede regionalpolitikken er betydelig større enn omfanget av den smale. Derfor er effektene av den brede regionalpolitikken større, selv om distriktspolitikken er målrettet direkte mot distriktsproblemene.

Dette er en utredning om den brede regionalpolitikken, og den inneholder beskrivelser og vurderinger av de statlige politikkområdene som utvalget mener har størst effekt for regional utvikling og distriktspolitiske mål.

1.2 Mandat og sammensetning

1.2.1 Oppnevning og mandat

Effektutvalget, eller utvalg for utredning av virkning av ulike typer statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål, ble oppnevnt gjennom kgl. res. den 5. oktober 2001. Bakgrunnen var St.meld. nr. 34 (2000-2001) Om distrikts- og regionalpolitikken og St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet, der regjeringen pekte på behovet for å øke kunnskapen om virkninger og betydningen av ulike typer statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Distrikts- og regionalpolitikken er i sin natur et tverrsektorielt politikkområde. De særskilte distriktspolitiske virkemidlene er hyppig evaluert enkeltvis. Derimot er det i liten grad foretatt systematiske og samlede faglige vurderinger av hele politikkområder, og sammenligninger mellom dem. Det gjelder både innsats av betydning for næringsutvikling, sysselsetting og arbeidsmarked, og innsats for å sikre tilgang på velferds- og samfunnstjenester.

Utredningsarbeidet skal være et forarbeid til neste regionalmelding og benyttes i Kommunal- og regionaldepartementets distriktspolitiske samordningsfunksjon. Utredningsarbeidet skal omfatte både brede politikkområder som samferdsel og landbruk og de spesielle distriktspolitiske virkemidlene.

Utvalget fikk følgende mandat for sitt arbeid:

1. Utvalget skal søke å klargjøre virkningene av statlig innsats og reguleringer som har stor betydning for regional utvikling og de distriktspolitiske målene om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og ivareta likeverdige levekår, jf også konkretisering av målene i St.meld. nr. 34 (2000-2001) Om distrikts- og regionalpolitikken. Vurderingen av virkninger må skje i forhold til ulike typer regioner som fanger opp de store forskjellene i landet mht. nærings- og befolkningsutvikling og levekår, herunder også samiske problemstillinger. Utredningsarbeidet skal omfatte både distriktspolitisk begrunnede ordninger og annen innsats av betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål.

2. Resultatet av utredningsarbeidet skal være bedret kunnskapsstatus om årsakssammenhenger og sammenligninger mellom ulike typer statlig innsats i forhold til regional utvikling og distriktspolitiske mål. Utvalget skal konsentrere arbeidet om tema av stor betydning, og gi håndfast og så langt mulig kvantifiserbar kunnskap som kan gi grunnlag for politiske prioriteringer. Det er en særlig utfordring for utvalget å avklare faglig holdbare metoder og indikatorer som kan gi grunnlag for sammenligninger mellom ulike typer statlig innsats i ulike typer regioner. Utvalget skal samtidig klargjøre faglige og metodiske begrensinger i effektvurderinger og sammenligninger av virkemidler.

3. Utvalget skal vurdere innsats og reguleringer som påvirker henholdsvis vekst, næringsutvikling og sysselsetting, og tilgang på velferds- og samfunnstjenester. Dette er to ulike formål, der virkemidler bør vurderes og sammenlignes hver for seg. Utvalget skal legge vekt på å klargjøre betydningen av statlig innsats for regional vekst og balansert regional utvikling innenfor disse temaene.

   Når det gjelder innsats som påvirker vekst, næringsutvikling og sysselsetting skal utvalget legge vekt på effekten av innsatsen for verdiskaping, lønnsomhet og konkurranseevne i bedrifter og næringer, og for sysselsetting og arbeidsmarked i ulike typer regioner. Når det gjelder innsats som påvirker velferds- og samfunnstjenester skal utvalget legge vekt på betydningen av innsatsen for tilgang, kostnader og kvalitet på tjenester i ulike regioner. Utvalget bør så langt det lar seg gjøre vurdere virkninger og resultater i forhold til kjønn og livsfaser.

4. Utvalget må konkretisere opplegget og avgrensinger for utredningsarbeidet med utgangspunkt i punkt 1 og 2. Utvalget skal både sammenfatte eksisterende kunnskap og gjennomføre egne utredninger, samt dra nytte av internasjonale erfaringer og annet pågående arbeid. Utvalget skal videre basere arbeidet på eksisterende kunnskap om drivkrefter bak endringer i bosettingsmønsteret, og om hva som påvirker flytting og bosetting.

5. Utvalget skal avslutte arbeidet innen 31.12.2003. I en første fase skal utvalget legge vekt på innsats som påvirker vekst, næringsutvikling og sysselsetting, og legge fram en arbeidsrapport om dette innen oktober 2002.

1.2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Direktør Hallgeir Aalbu, Nordregio, Stockholm (leder)

• Forsker Elisabeth Angell, Norut NIBR Finnmark, Alta

• Forskningsdirektør Ådne Cappelen, Statistisk sentralbyrå, Oslo

• Førsteamanuensis Tone Haraldsen, Universitetet i Oslo, Oslo

• Professor Arild Hervik, Møreforskning og Høgskolen i Molde, Molde

• Forsker Grete Rusten, Samfunns- og næringslivsforskning AS, Bergen

• Professor Tor Selstad, Høgskolen i Lillehammer, Lillehammer

Førsteamanuensis Tone Haraldsen trakk seg fra utvalgsarbeidet sommeren 2002. Hun ble erstattet med

• Forsker Heidi Wiig Aslesen, STEP- senter for innovasjonsforskning, Oslo

Utvalgets sekretariat har hatt kontorplass i Regionalpolitisk avdeling i KRD. Sekretær for utvalget har vært

• Prosjektleder Steinar Johansen

Det ble oppnevnt en referansegruppe for utvalget. Her har representanter for berørte departementer og administrasjonen i Sametinget deltatt.

Kostnadene ved utvalgets arbeid, knyttet til drift av utvalget og innkjøp av eksterne utredninger, er dekket av KRD.

1.2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 16 møter i løpet av de to årene det har arbeidet: ett i 2001, sju i 2002 og åtte i 2003. Det har vært avholdt tre møter med referansegruppa; ett i 2002 og to i 2003. Utvalget har gjennomført en rekke fagseminarer der et stort antall eksperter har vært invitert som foredragsholdere. Utvalget arrangerte i januar 2003 et seminar om statlig politikk overfor kommunesektoren, der også referansegruppa var invitert (rapportert i Berg (2003)). Det har vært løpende kontakt mellom Effektutvalgets sekretariat og Distriktskommisjonens sekretariat underveis i arbeidet.

I desember 2002 la utvalget fram en underveisrapport om regionale og distriktspolitiske effekter av differensiert arbeidsgiveravgift, med en særlig drøfting av de effekter ulike typer endringer ville kunne få for berørte distrikter (Effektutvalget 2002).

Det foreligger lite systematisk kunnskap om regionale og distriktspolitiske effekter av statlig politikk. De analysene som har vært gjennomført tidligere er i stor grad sektorspesifikke og ofte bygget over forskjellige lester. I år 2000 gjennomførte KRD et forprosjekt for å kartlegge omfanget av studier som kunne tenkes å være relevante på området. Forprosjektet resulterte i flere sektorrapporter, oppsummert i Johansen (2000). Konklusjonen var at regionale og distriktspolitiske effekter av ulike politikkområder sjelden behandles på en sammenliknbar måte, men at det faglig og metodisk finnes mange eksempler på relevante studier. Kunnskapen om sektorpolitikkene og deres effekter på sine egne mål er bedre dokumentert.

En viktig del av utvalgets arbeid var derfor å diskutere hvordan effekter av politikk skal vurderes, samt å skaffe relevant kunnskap på ulike områder. Utvalget har trukket veksler på evalueringsmetoder, metoder fra konsekvensutredninger, nytte-kostnadsanalyser, modellsimuleringer og kvalitative vurderinger i sitt arbeid. Eksisterende kunnskap om regionale og distriktspolitiske effekter av politikk på ulike områder er benyttet. På noen områder har utvalgsmedlemmene selv utarbeidet det faglige grunnlaget. I tillegg har utvalget bestilt en stort antall betenkninger og utredninger fra ulike forskningsmiljøer. En oversikt over de betenkninger og utredninger som er utarbeidet finnes i litteraturlisten. Materialet er i sin helhet tilgjengelig på utvalgets hjemmeside www.effektutvalget.dep.no. Her ligger også underveisrapporten fra 2002.

1.3 Sammendrag

Utredningen består av en metodedel (kapittel to), en del der generelle rammebetingelser gjennomgås og vi kartlegger statlig sektors betydning for sysselsetting og overføringer (kapittel tre og fire) og en del der politikkområdenes effekter drøftes med utgangspunkt i makroøkonomisk politikk, sektorpolitikk og regionene selv (kapittel fem, seks og sju). I kapittel åtte konkluderer utvalget med å se ulike politikkområders regionale og distriktspolitiske effekter i sammenheng.

1.3.1 Hvordan måle effekter?

Utviklingen av samfunnet er en funksjon av en rekke ulike forhold. Statlige politikker og virkemidler er en del av dette. Diskusjonen av politikkenes effekter er derfor en stor faglig utfordring.

Et sentralt tema i enhver effektvurdering er hva som ville ha skjedd dersom politikken ikke hadde vært gjennomført, dvs. det kontrafaktiske spørsmålet. Et tiltak kan virke direkte og indirekte, det kan ha effekter på andre politikkområder og de virkemidler som brukes kan få aktører til å tilpasse seg på bestemte måter. Effektanalyser er vanligvis partielle og ser bort fra hvordan en politikk samvirker med andre politikker. I vår sammenheng er det spesielle utfordringer knyttet til at analysene skal ha en regional og distriktsmessig dimensjon, og til at sektorenes politikker skal sees i sammenheng.

Utvalget har fått gjennomført enkelte modellsimuleringer og har benyttet den statistikk som er tilgjengelig, men konklusjonene har det vært nødvendig å basere på kvalitative resonnementer. Vi har konsentrert arbeidet omkring de statlige politikkområder som vi ex ante har vurdert å ha de største regionale og distriktspolitiske effektene. De viktigste områdene å arbeide med, er de som har stor effekt og samtidig er direkte styrbare.

1.3.2 Regional utvikling og forutsetninger for regionalpolitikk

Gjennomgangen av regionale utviklingstrekk viser at det er store strukturelle forskjeller mellom sentrum og periferi. De mest sentrale delene av landet har en gunstig aldersfordeling og befolkningsvekst. Samtidig har næringslivet i sentrum stor bredde, med vekt på tjenesteproduksjon, og sysselsettingsutviklingen har vært mer positiv der enn i distriktene i de senere årene. I de mer perifere delene av landet er aldersfordelingen skjevere, med relativt sett færre innbyggere i yrkesaktiv alder. Næringsstrukturen er i større grad preget av primær- og sekundærnæringer og av kommunal tjenesteproduksjon. Distriktene har lav befolkningstetthet og lange avstander internt og til sentrum. I de siste 20 årene har utviklingen gått mot en sterkere polarisering mellom sentrum og periferi. Denne utviklingen har imidlertid ikke gått like langt i Norge som i Finland og Sverige.

I årene etter 1945 var gjenreising og modernisering i fokus. En aktiv stat, som investerte i infrastruktur og i industribedrifter, skapte økonomisk vekst over hele landet. Distriktene hadde naturressurser, og distriktspolitikken var en del av industripolitikken (altså en «bred» regionalpolitikk). Gjenreisingsprogrammene for Nord-Norge var en forløper til distriktspolitikken. Fra 1960 var det fokus på bedring av levekårene over hele landet («velferdsperioden»). Kommunene fikk en viktig rolle som velferdsprodusenter, og derigjennom betydelig økte oppgaver over hele landet. Samtidig ble distriktspolitikken nå et eget politikkområde, med et eget virkemiddelapparat, og politikken ble utvidet til også å gjelde områder i den sørnorske periferien. Det er stor enighet om at den relativt balanserte befolkningsutviklingen på 1970-tallet mer kan forklares av den fordelingsorienterte og kommunerettede velferdspolitikken enn av den utviklingsorienterte og næringsrettede distriktspolitikken. Velferdspolitikken innebar samtidig et sterkt sysselsettingsbehov i kommunesektoren, noe som åpnet nye jobbmuligheter spesielt for kvinner.

Fra midten av 1970-tallet gikk vi inn i en periode med mange trendbrudd. Avindustrialisering førte til motkonjunkturpolitikk og seinere omstillingspolitikk. Kommuner og fylkeskommuner ble viktige distriktspolitiske aktører, og det regionale planapparatet blomstret. Det ble etter hvert klart at de kommunale og fylkeskommunale tiltaksplanene ikke kunne innfri forventningene. Man var derfor på leting etter et konsept for omstilling, og dette ble i stor grad ideen om kunnskapsbasert utvikling. Distriktspolitikken fikk nye virkemidler, med støtte til arbeidskraft gjennom den differensierte arbeidsgiveravgiften, og senere gjennom virkemidler rettet mot kunnskapsoppbygging i bedriftene. Regionale kompetansesentra vokste fram i form av høgskoler og forskningsinstitusjoner. Regionalpolitikken ble rettet mer inn mot byene, der de fleste kunnskapsinstitusjonene finnes.

Fra omtrent 1990 fikk vi en mer reell omstilling på områder som ble utredet eller tiltak som ble utprøvd i den foregående perioden. I retorikken ble regionalpolitikken mer helhetlig, i den forstand at man utvidet det regionale nedslagsfeltet fra distrikt til region, og den ble bredere, gjennom en sektoriell utvidelse fra bedriftsstøtte til velferdsutvikling og samfunnsbygging generelt. Vi fikk en overgang fra direkte og markedserstattende, til mer indirekte og markedsorienterte, virkemidler. Den endogene vekstteorien slo igjennom, klynger og innovasjonssystemer kom mer i fokus, og et konkurranseorientert regionbegrep vant fram.

Ser vi framover, vil forutsetningene for statlig politikk være preget av økende globalisering og internasjonalisering. Næringslivet, markedene og verdikjedene går langt ut over landets grenser, og næringspolitikken er underlagt internasjonale spilleregler. Begge disse faktorene gjør at statlig intervensjon i markedene må skje på andre måter enn tidligere.

Statens styring av sin virksomhet har også forandret seg. Stikkordet her er new public management, som blant annet innebærer økt vekt på forbilder fra privat sektor, mer vekt på resultatmåling og effektivitet, sterkere oppdeling av roller og mer vekt på kundeorientering. En sideeffekt av dette er at den direkte politiske styringen, og dermed mulighetene for koordinering av ulike sektorpolitikker, er blitt redusert.

1.3.3 Staten i geografien

Statlig sysselsetting

Definisjonen av statlig virksomhet er stadig i endring. For å få et dynamisk perspektiv på sysselsettingen i staten, har vi undersøkt utviklingen i de virksomheter som var forvaltningsorganer eller bedrifter i 1990. Med denne definisjonen ble det gjennomført omtrent 186.000 årsverk i statlig sektor i år 2000 2 .

Den statlige kjernevirksomheten omfattet 124.200 årsverk i 2000. Fra 1980 til 1990 var sysselsettingsutviklingen relativt balansert, men på 1990-tallet var det en sentralisering til Oslo-området. Antallet årsverk gikk da ned i småbyer og distriktsregioner, men det økte med 7 prosent i landsdelssentra og 15 prosent i Osloregionen. Hovedstadsregionen hadde i 2000 45 prosent av årsverkene i statlig kjernevirksomhet. Sentraliseringen kan forklares av teknologiske endringer, omorganiseringer og deregulering. Senere har utflytting av statlige virksomheter fra Oslo-området til andre deler av landet igjen blitt aktuelt. Forslagene i St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn omfatter om lag 900 arbeidsplasser. Dette vil ha positive konsekvenser i tilflyttingsregionene, men vil ikke endre hovedmønsteret i lokaliseringen.

Statens utgifter og inntekter

De statlige utgiftene som utvalget har fått regionalisert, var i 2000 dominert av personrettede overføringer (174 mrd. kroner), overføringer til kommuner og fylkeskommuner (91 mrd. kroner) og statlige lønnsutbetalinger (43 mrd. kroner). Statlige næringsoverføringer utgjorde omtrent 22 mrd. kroner.

Statens kostnader er i hovedsak knyttet til velferdspolitikken, gjennom personrettede overføringer og overføringer til kommunesektoren. Regnet per innbygger mottar distriktene nær 30 prosent høyere statlige overføringer enn sentrale strøk, 88.051 mot 68.807 kr/innbygger 3 . Denne forskjellen stammer i hovedsak fra høyere kommuneoverføringer (forskjell på 6.286 kr/innbygger), redusert arbeidsgiveravgift (forskjell på 4.878 kr/innbygger), høyere jordbruksoverføringer (forskjell på 4.214 kr/innbygger) og høyere personrettede overføringer (forskjell på 2.832 kr/innbygger). Samtidig betaler personer bosatt innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i gjennomsnitt mindre i skatt per innbygger enn personer bosatt utenfor virkeområdet, fordi inntektsnivået er lavere her og fordi færre personer er i arbeid.

I perioden 1978-2001 er det spesielt stønader til enkeltpersoner som har økt sterkt. Kommuneoverføringene har også økt, mens statlige lønnskostnader har økt svakt og næringsoverføringene er gått noe ned (målt i faste priser).

Omfordelingen via statsbudsjettet skjer i hovedsak mellom generasjoner og mellom sosiale grupper, og dette har på grunn av alders- og sysselsettingsstrukturen en stabiliserende regional effekt.

1.3.4 Effekter av den makroøkonomiske politikken

Utvalget har fått gjennomført en analyse av regionale konsekvenser av makroøkonomiske utviklingstrekk og politikk, basert på en utviklingsbane for norsk økonomi fram mot år 2018. Analysen viser at norsk økonomi vil komme til å stå overfor betydelige utfordringer i tiden framover. Investeringene i petroleumssektoren vil avta, sammenliknet med foregående år. Oljeproduksjonen er antatt å ha passert en topp og er på vei nedover, mens gassproduksjonen viser en svak, positiv utvikling. Samlet sett blir det betydelige negative etterspørselsimpulser inn i økonomien. Handlingsregelen for finanspolitikken, kombinert med en pengepolitikk som fokuserer på innenlandsk prisstigning, vil i noen grad dempe disse sjokkene, men ikke fullt ut. Derfor vil vi oppleve høyere arbeidsledighet og svakere vekst i tiden framover enn i andre halvdel av 1990-tallet. Mot slutten av perioden vil de negative etterspørselsimpulsene fra petroleumssektoren avta, og ledigheten synker fordi tilbudet av arbeidskraft vokser sakte.

Regionalt innebærer dette at sysselsettingsveksten kan bli svak, særlig i Rogaland. Hele Vestlandet vil merke at vi går over i høstingsfasen av oljevirksomheten. For øvrig vil sysselsettingen i de fylkene som har store byer vokse mest, med sterkest vekst i Oslo og Akershus.

Skiftberegninger rundt referansebanen viser at den regionale fordelingen av sysselsettingsveksten påvirkes av den makroøkonomiske politikken. Generelt vil økte overføringer til kommunene ha størst effekt på sysselsettingen der kommunesektoren står sterkt (dersom den regionale profilen på overføringene ikke endres), det vil si utenfor de mest sentrale fylkene. Økt personskatt får derimot størst (negativ) effekt for sysselsettingen i de mest sentrale fylkene. En balansert budsjettendring, i form av økte kommuneoverføringer kombinert med økninger i personskatten, vil derfor bidra til en jevnere regional sysselsettingsutvikling enn i referansebanen. Redusert rentenivå har noen av de samme regionale sysselsettingskonsekvensene som en skattelette - det bidrar til økt privat forbruk, hvilket gir de sterkeste positive effektene i de mest sentrale fylkene.

1.3.5 Politikkområder med vesentlig effekt for regional utvikling

Ulike statlige politikkområder har ulik regional profil. Utvalget har skjønnsmessig valgt ut 19 politikkområder som vi mener har vesentlig effekt for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Disse politikkområdene er:

• De spesielle distriktspolitiske virkemidlene (den smale regionalpolitikken) blir forvaltet av Kommunal- og regionaldepartementet. Hovedformålet er å stimulere til næringsutvikling i distriktene. Investeringsstøtte og bedriftsutviklingstilskudd er de viktigste virkemidlene. Bruken av slike virkemidler er halvert i løpet av 1990-tallet. Evalueringer tyder på at disse virkemidlene gir gode effekter med lavere kostnader enn mange av de andre politikkområdene som har positive effekter for distriktene. Virkemidlene er selektive, i den forstand at de tildeles etter søknad. Utvalget mener at de gode effektene tilsier at det bør anvendes større ressurser på dette området, og at det bør åpnes for større grad av automatikk i tildelingen av investeringstilskudd til bedrifter i distriktene. Dette vil være mulig innenfor konkurransereglene i EØS-avtalen.

• Den differensierte arbeidsgiveravgiften er etter utvalgets mening et svært treffsikkert, lite byråkratisk og betydningsfullt virkemiddel i forhold til å bidra til økt bruk av arbeidskraft i bedrifter i distriktene 4 . Virkemiddelet er automatisk virkende, og omfanget av det har økt i takt med økte lønnsutbetalinger. Bruken av differensiert arbeidsgiveravgift vil, i sin nåværende form, være ulovlig i henhold til EØS-avtalen fra 1. januar 2004. Store deler av ordningen må derfor erstattes med andre virkemidler i løpet av en overgangsfase på tre år. Virkemiddelet tillates videreført innenfor tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark, samt for kommunal virksomhet. For øvrige bedrifter skal det erstattes med bagatellmessig støtte (maksimalt 100.000 euro over tre år, dvs. om lag 270.000 kr per år med dagens valutakurser) og ulike former for selektive tiltak i form av transportstøtte og innovasjonsrettede virkemidler. Utvalget viser til de store konsekvensene denne omleggingen kan få, og peker på muligheten for en opptrapping av investeringstilskuddet. Virkemidlene kan med fordel forvaltes på regionalt nivå, da dette vil gjøre det enklere å oppnå en samordning av statlige politikkområder.

• Statlig transportpolitikk omfatter en rekke ulike transportmidler, infrastruktur og virkemidler. Årlig brukes betydelige beløp over statsbudsjettet til kjøp av transporttjenester på ruter som ikke er privatøkonomisk lønnsomme, samt til utbygging av veinettet og veivedlikehold. Transport er viktig for å binde regioner sammen. God tilgjengelighet forutsetter et godt transportnett i form av infrastruktur og transportsystemer. Det er imidlertid ingen klar sammenheng mellom befolkningsutvikling og investeringer i infrastruktur. Undersøkelser viser at sammenhengen mellom forbedringer i transportnettet og regionale vekstprosesser heller ikke er entydig. Generelt vil mulighetene for at forbedringer i transportnettet genererer vekst, være bedre jo mindre utbygd det er i utgangspunktet. Fjerning av flaskehalser er spesielt gunstig. Dersom regionen har et ekspansivt næringsliv og en reserve av godt kvalifisert arbeidskraft, vil effekten av et tiltak være større enn om regionen er mindre ekspansiv.

• En effektiv og landsdekkende posttjeneste er en vesentlig del av den samfunnsmessige infrastrukturen. Posten ble gitt en friere organisatorisk stilling midt på 1990-tallet, og er fra 2002 omgjort til aksjeselskap. Som arbeidsplass i distrikts-Norge betyr Posten langt mindre enn før. Det er viktig at staten benytter de instrumenter man nå har for å sikre kvaliteten i posttjenestene i distriktene, dvs. konsesjonsbetingelsene og tilsynet med at de etterleves.

• Elektronisk kommunikasjon fører til betydelig økt tilgjengelighet, uten fysisk tilstedeværelse. Dette er i utgangspunktet en fordel også for dem som er bosatt i perifere strøk. Det er imidlertid lite sannsynlig at et fritt konkurransemarked av seg selv vil tilby likeverdige tjenester over hele landet. For utbyggerne av bredbånd og 3G kan det være lønnsomt å dekke opp mot 70 prosent av markedet, men så øker utbyggingskostnadene betydelig. Utvalget mener at det er like gode grunner for å drive en aktiv regionalpolitikk på dette området som når det gjelder transportinfrastruktur. Tilgangen på infrastruktur for elektronisk kommunikasjon vil etter hvert bli en nødvendig lokaliseringsbetingelse for næringsliv og befolkning.

• Kommunesektoren er en bærebjelke i den norske velferdsstaten og er den største arbeidsgiveren i de fleste distriktskommuner. En sentral målsetting er å sikre et likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Dette følger staten opp gjennom lover, forskrifter og rundskriv, og gjennom øremerkede tilskudd og rammetilskudd over inntektssystemet for kommunene. I tillegg finansieres kommunal virksomhet gjennom lokale skatteinntekter og gebyrer på tjenester. Statlig politikk overfor kommunesektoren er av stor betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Mange av den senere tids politikkendringer har hatt negative konsekvenser for kommuneøkonomien, spesielt i distriktskommuner. Statens politikk ovenfor kommunesektoren er blant de politikkområder som har størst regional effekt. Utvalget mener derfor det er viktig at regionale og distriktspolitiske hensyn fortsatt tas når den statlige politikken overfor kommunesektoren skal fastlegges.

• Arbeidsmarkedspolitikken skal legge forholdende til rette for et godt fungerende arbeidsmarked, gjennom å bidra til at arbeidssøkere raskt kommer i kontakt med arbeidsgivere som etterspør deres kompetanse. Aetat har ansvaret for å gjennomføre politikken, som regionalt har særlig stor effekt når det oppstår krisesituasjoner. Lokalkunnskap og nærhet, både til arbeidsgivere og arbeidssøkende, er viktig for den jobben som gjøres av Aetat. Dette er imidlertid også eksempel på et politikkområde som kan stå i motsetning til regionalpolitikken. Arbeidsmarkedspolitikken skal stimulere til økt mobilitet i et nasjonalt arbeidsmarked, noe som ofte betyr at arbeidsløse personer skal oppmuntres til å flytte til regioner hvor det er et større behov for arbeidskraft. På den andre siden vil regionalpolitikken ha et langsiktig fokus der arbeidskraftens kompetanse skal sees i sammenheng med behovene i et regionalt sysselsettingssystem. Utvalget mener at Aetats arbeid vil kunne ha store positive regionale effekter, særlig hvis regionalpolitiske hensyn tillates.

• Næringspolitikken har som formål å legge til rette for størst mulig verdiskapning i norsk økonomi. Bruken av næringspolitiske virkemidler er begrenset av internasjonale avtaler, og da spesielt av konkurransereglene i EØS-avtalen. Støtte til næringsrettet forskning og utvikling er det økonomisk mest omfattende virkemiddelet. Den FoU-orienterte næringspolitikken treffer i liten grad distriktsbedriftene. En distriktsrettet nærings- og forskningspolitikk stiller derfor krav til nettverk mellom kunnskapsnodene og distriktsbedriftene. Hensynet til distriktsbedriftene tilsier at man bør styrke den delen av virkemiddelporteføljen som kan bidra til å styrke bedriftenes læringsprosesser og deres evne til å bygge opp nettverk med andre bedrifter og relevante offentlige institusjoner.

• Politikk for høyere utdanning er først og fremst knyttet til styringen av statlige høgskoler og universiteter. Regionaliserte tilbud innen høyere utdanning har ført til økning av antallet personer med høyere utdanning i alle deler av landet, og har bidratt til å sikre kompetent personell spesielt til offentlig sektor i distriktene. Utvalget mener derfor det regionale høgskolesystemet har vært vellykket i regionalpolitisk forstand. Kvalitetsreformen bidrar til at høgskolene vil stå friere til å tilpasse sine tilbud til lokale behov. Dette kan få vesentlige positive effekter for samspillet mellom høgskolesystemet og det regionale næringslivet. Utvalget mener at staten, gjennom inntektssystemet for høgskolene, bør sikre utdanningstilbud av særlig betydning for næringslivet i regionene, selv om antallet studenter kan være lavt.

• Energipolitikken er eksempel på et område der det har skjedd store forandringer de siste årene. Tidligere var kraftsektoren sterkt regulert, både når det gjelder utbygging av anlegg og omsetting av elektrisk kraft. Nå er mye av omsetningen deregulert, og vi har et felles, nordisk kraftmarked. Eiendomsretten til kraftselskaper er fortsatt konsesjonsregulert. Tradisjonelt har kraftkrevende industri hatt langsiktige avtaler og lav pris på elektrisk kraft. Disse avtalene fortsetter noen år framover, men utviklingen går mot mer markedsbaserte prisavtaler. Den lave prisen på energi er fremdeles en betydelig konkurransefordel for bedrifter som har slike avtaler. Skatte- og avgiftssystemet har positive effekter i kommuner med produksjonsanlegg for kraft. Både kraftkommuner og kraftkrevende industri er i hovedsak lokalisert i distriktene, og det er av stor betydning for lokalsamfunnene at slike ordninger opprettholdes.

• Utvinningen av petroleum har hatt svært stor betydning for utviklingen i norsk økonomi fra slutten av 1960-tallet og fram til i dag, både i form av de store inntektene som har fulgt aktiviteten og som en følge av styringen av sektoren. Utbyggingen av petroleumssektoren skjøt fart samtidig med at regionale og distriktspolitiske målsettinger stod sterkt innenfor norsk politikk, og det ble stilt betingelser om bruken av nasjonale ressurser og lokalisering av ilandføringsanlegg for de selskapene som ønsket konsesjon. Foretaksøkonomiske hensyn har fått større betydning etter hvert, og de regionalpolitiske målsettingene har måttet vike. Utvalget mener likevel at grunnrenten fortsatt er så stor at oljeselskapenes lokaliseringsbeslutninger kan påvirkes gjennom en aktiv konsesjonspolitikk og andre tiltak, slik vi nylig så et eksempel på i forbindelse med utbygging av Snøhvitfeltet.

• Den statlige miljøpolitikkens distriktsmessige effekter ligger i avveiningen mellom bruk av naturressursene på den ene siden og områdevern, rovdyrvern, kystsonevern osv. på den andre. Nasjonale vernehensyn kan i visse tilfelle legge så sterke begrensninger på eksisterende og potensiell næringsvirksomhet at regionale interesser blir skadelidende, særlig dersom kompenserende tiltak uteblir.

• Jordbruket er en gjennomregulert næring. I en sektor som omfatter omtrent 1,5% av total sysselsetting (men med store regionale variasjoner), brukes årlig omtrent 12 mrd kroner i budsjettstøtte og 8 mrd kroner i skjermingsstøtte. Den sterke reguleringen av næringen har ført til en lite effektiv ressursbruk og lav verdiskapning. Samtidig er jordbruket en viktig bygdenæring. Å drive distriktspolitikk gjennom landbrukspolitikken er dyrt, men det finnes få alternativer til jordbrukssysselsetting i mange norske distrikter. Alternativt kan man tenke seg at pengene anvendes mer næringsnøytralt og på mer direkte distriktspolitiske tiltak.

• Fisket har vært av stor betydning langs kysten, både direkte og gjennom mottak og foredlingsanlegg på land. Havbruk er nå en like viktig næring, som har vokst samtidig som aktiviteten i fiskeriene er blitt redusert. Fiskerinæringen har gått fra å være en regulert og åpen bygdenæring, til å bli en rasjonell, lukket og konkurranseutsatt næring, der hensynet til arbeidsplasser og bosettingsmønster har blitt mindre vektlagt i politikkutformingen i takt med økende liberalisering. Regler om frihandel begrenser myndighetenes styringsmuligheter i næringspolitikken nasjonalt, og internasjonale avtaler regulerer ressursuttak av villfisk. Utvalget mener det fortsatt er mulig å styre den nasjonale fordelingen av kvoter, både geografisk og i forhold til fordelingen mellom ulike fartøygrupper, og at det derfor er mulig å ta distriktspolitiske hensyn. Når det gjelder havbruk, er både konsesjons- og kvotepolitikken nasjonalt styrbar innenfor visse rammer, slik at distriktshensyn kan tas.

• Forsvarspolitikken må tilpasses det internasjonale trusselbildet. Av forsvarspolitiske grunner har norske militæranlegg tradisjonelt vært lokalisert utenfor de mest sentrale delene av landet, og forsvaret har vært en viktig basisnæring i mange kommuner. Omleggingen av forsvarspolitikken fører til nedleggelse av en rekke anlegg og til store strukturelle endringer i de områdene som rammes. Mange av disse står overfor problemer som minner om dem ensidige industristeder har. Forsvaret skal selvsagt ta sektorhensyn når det vurderer sin framtidige lokaliseringsstruktur, men utvalget ser ingen grunn til at hele forsvarets administrasjon og de baser som blir igjen behøver bli lokalisert til sentrale deler av landet. Utvalget mener derfor at lokaliseringen av forsvaret i noen grad fortsatt vil kunne bidra i distriktspolitikken.

• Boligpolitikken har regionale effekter på to forskjellige måter. Den ene er gjennom Husbanklån, der pantesikkerheten ikke vurderes like strengt som i private banker. Dette er til fordel for distrikter der omsetningsverdien for et nybygg er lavere enn byggekostnaden. Den andre effekten kommer gjennom boligbeskatningen, som er lavere enn for andre formuesobjekter. Forskjellen er størst i byregionene, der differansen mellom boligens markeds- og likningsverdi er størst. Siden boligkostnadene er så viktige, har dette store fordelingseffekter i de største byenes favør.

• Stikkordet for den statlige helsepolitikken er effektivisering, og virkemiddelet har vært sterkere markedsretting og statliggjøring av sykehusene fra 2002. Styringen skjer nå i stor grad gjennom regionale helseforetak. Utvalget regner med at dette vil føre til sterkere spesialisering og til nedlegging av de minste enhetene. Staten kan imidlertid styre helseforetakene gjennom insentivsystemene. Utvalget vil understreke at det fortsatt er et politisk ansvar å påse at sykehusstrukturen og produksjonen av helsetjenester blir slik man ønsker, både sentralt og i distriktene.

• Det aller meste av statens kulturpolitiske utgifter går til riksinstitusjoner som i hovedsak er lokalisert i sentrale strøk. Kulturpolitikken omfatter imidlertid mer enn dette. I distriktene er det avisstøtten og det felles offentlige rom disse skaper, som har størst betydning.

• Norge har særskilte forpliktelser overfor samene som urfolk. Formålet med samepolitikken er å rette opp negative virkninger av tidligere fornorskningspolitikk, oppnå reell likebehandling og motvirke diskriminering. Samepolitikken har ingen distriktspolitisk begrunnelse, men den ovefører betydelige midler til det samiske kjerneområdet. Politikken har dermed en gunstig distriktspolitisk effekt.

1.3.6 Sektorpolitikkenes regionale samspill

Gjennomgangen av sektorpolitikkene viser at de er svært forskjellige både med hensyn til virkemiddelbruk og geografisk nedslagsfelt. Analyser av den regionale utviklingen i konkrete regioner vil vise hvordan politikkområder virker sammen eller mot hverandre. Utvalget har derfor, i samarbeid med Norges forskningsråd, fått gjennomført områdestudier i følgende regioner: Nord-Troms og Finnmark, Namdalen, Nord-Vestlandet, Odda, Indre Agder, Østerdalene og Østfold.

En fullverdig kommunesektor spiller en stor rolle for sysselsettingen i bygdene. Mens landbruk og fiske har gått tilbake som basissektorer, har overføringene til kommunene og fylkeskommunene hatt en konsoliderende virkning på distriktsbosettingen. Overføringene legger grunnlag for et moderne tjenestetilbud. Dette skaper ikke bare gode tjenester, men også sysselsetting - særlig for kvinner. I alle våre områdestudier framheves dette som en viktig faktor.

Ut over dette fremhever de enkelte studiene ulike sektorpolitikker som spesielt viktige for sitt område. Østfold har nytt godt av liberaliseringen og sentrumsveksten. Utviklingen på Nord-Vestlandet påvirkes mer enn andre regioner av endringene i industriens konkurranseevne. Indre Agder fikk problemer da forsvaret flyttet, mens Østerdalene har fått nye forsvarsanlegg. Odda viser et eksempel på de positive effektene veibygging kan ha for å utvide arbeidsmarkedsregionen. Tilbakegangen innen landbruket er merkbar i alle regioner, kanskje mest i Namdalen.

Det kontrafaktiske spørsmålet er utfordrende, men alle de studiene vi her refererer, indikerer at situasjonen i distriktene ville vært dårligere uten de mange statlige innsatsene. Det er ikke den bedriftsrettede støttepolitikken alene som virker, men kombinasjonen med andre politikkområder - særlig kommunalpolitikk og samferdselspolitikk - som har bidratt til å opprettholde bosettingen i mange distrikter. Personrettede overføringer er naturligvis også viktige for å opprettholde kjøpekraft i distriktene. I de nære etterkrigsårene var en bevisst koordinering av ressursene selvsagt. I dag er denne koordineringen åpenbart vanskeligere. Blant våre regioner er det bare Nord-Troms og Finnmark som har nytt godt av en gjennomtenkt bred strategi fra sentralt hold.

1.3.7 En bredere regionalpolitikk

Statlig politikk har stor betydning i alle typer regioner. Den geografiske dimensjonen er forskjellig fra sektor til sektor, men samlet sett er effektene til gunst for den regionale balansen i Norge og for bosettingen i distriktene. Det er store distriktspolitiske innsatser i flere sektorer, og kostnadene er i enkelte tilfeller relativt høye. Hvor kostnadseffektivt det er å ivareta distriktshensynene gjennom sektorene heller enn gjennom distriktspolitikken selv, er et tema for videre diskusjon.

Det er bare et mindre antall sektorpolitikker som har eksplisitte regionalpolitiske formål, men i tillegg er det et stort antall politikkområder som har et tydelig regionalt eller distriktsmessig mønster i sine aktiviteter. Det er summen av alt dette som er statens regionale politikk, dvs. den brede regionalpolitikken. Effektene blir best når sektorpolitikkene virker sammen. En territoriell samordning, der de ulike politikkområdene sees i sammenheng i sin regionale kontekst, er derfor nødvendig.

For praktisk talt alle de sektorpolitikker vi har gjennomgått, er det blitt mindre regional- og distriktspolitikk over tid. Den politiske handlefriheten begrenses av internasjonale avtaler og av de omorganiseringer som har skjedd i så godt som alle tjenesteytende sektorer. De siste årenes delegering av detaljstyringen går til en viss grad på bekostning av ønsket om å benytte sektorpolitikken til å oppnå tverrgående mål. Det er dermed blitt vanskeligere å føre en bred regionalpolitikk. Utvalget vil likevel understreke at det fortsatt finnes styringsinstrumenter, dersom det er politisk vilje til å bruke dem.

Mange av de distriktspolitisk mest betydningsfulle politikkområdene vil også fortsatt være underlagt direkte statlig styring. På en rekke sektorpolitiske områder, spesielt de som har en regional betydning mer enn en distriktsmessig, vil en bedre samordning på regionalt nivå både kunne gi bedre sektorpolitisk og regionalpolitisk måloppnåelse. Dette betyr å se transport- og infrastrukturtiltak, personrettede og næringsrettede virkemidler, overføringer til kommunesektoren og statlig lokaliseringspolitikk mer i sammenheng. En større del av ansvaret for en samordnet regionalpolitikk kan med fordel ivaretas på regionalt nivå. Dette forutsetter etter utvalgets mening at regionene blir større enn nå. Et bredere regionbegrep bør også legges til grunn, slik at byområder og distriktsområder kan sees i sammenheng, og slik at sentrale områder av landet får anledning til å bidra sterkere til den regionale utviklingen.