4 Staten i geografien

I dette kapitlet ser vi nærmere på statlig sysselsetting og pengestrømmer, og hvordan dette fordeler seg i geografien. Dette gir et utgangspunkt for å forstå regionale variasjoner i det økonomiske omfanget av statlig virksomhet. Utvalget har basert seg på Lie (2003) og Ørbeck (2002 og 2003).

4.1 Statlig sysselsetting

De seinere årene har en rekke omstillinger og fristillingsprosesser bidratt til at det vi forstår med statlig sektor har endret seg (Lie 2003). Nedenfor har vi derfor avgrensa definisjonen av statlig sektor til de etater og bedrifter som var forvaltningsorgan eller - bedrifter, og dermed direkte underlagt statlige styresmakter, rundt 1990. Vi har for det første inkludert det som kan kalles statens kjernevirksomhet, det vil si departementer, direktorater og en del etater (der de største er skatte- og avgiftsetaten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten). Videre har vi inkludert nasjonale helseinstitusjoner, universiteter, høgskoler og forsvaret. I tillegg har vi inkludert de fire store samferdselsbedriftene Statens Vegvesen, NSB og Jernbaneverket, Postverket (Posten Norge) og Televerket (Telenor), som i ulik grad har blitt fristilt etter 1990, samt en del mindre bedrifter som er fristilt (blant annet NRK og Statkraft/Statnett). Etter denne avgrensningen ble det i år 2000 utført omtrent 185.000 årsverk i statlig regi. I tillegg kommer den tidligere fylkeskommunale sjukehussektoren, som fra år 2002 ble overtatt av staten, og som har omtrent 100.000 ansatte. Trolig ligger antall årsverk totalt sett i statlig sektor, inkludert helseforetakene, et sted mellom 260.000 og 270.000 i dag.

I definisjonen av statlig sektor har vi ikke regnet inn en del statsselskaper som i utgangspunktet ble etablert som selskap eller stiftelser, og ikke som forvaltningsorgan eller - bedrifter. Dette gjelder blant annet de heleide statsselskapene Vinmonopolet, Arcus, Norsk Medisinaldepot, Norsk Tipping og Store Norske Spitsbergen. Totalt sett har disse selskapene omtrent 3.000 ansatte. I tillegg kommer mellom 30 og 40 stiftelser som er stiftet utelukkende på statlig kapital (Statskonsult 1998). Trolig gjennomføres om lag 5.000 årsverk i selskap og stiftelser der staten er eneeier eller enestifter.

Staten er majoritetseier i selskapene Statoil, Norsk Hydro, Kongsberggruppa og Raufoss, og den har vært majoritetseier i noen av bankene. Inntil nylig var staten eneeier i Statoil, som er den største av disse bedriftene med omtrent 15.000 ansatte. Mellom 60 og 70 stiftelser, blant annet forskningsstiftelser ved regionale høgskoler, er etablert med statlig majoritetsfinansiering, eller der staten finansierer mer enn halvparten av virksomheten, blant annet museer, utdanningsinstitusjoner og syke- og pleieinstitusjoner, er heller ikke regnet med. Dersom disse selskapene var inkludert i statlig sektor, ville trolig antall årsverk i statlig sektor oversteget 300.000, eller 15 prosent av total sysselsetting i landet.

Staten har ellers eierandeler under 50 prosent i en rekke selskaper, den har vært med å finansiere stiftelser med mindre enn 50 prosent av stiftelseskapitalen, eller den er med og finansierer drift av stiftelser med mindre enn 50 prosent av driftsmidlene. Antallet slike stiftelser er beregnet til knapt 100 av Statskonsult (1998). Det finnes ikke samlede oversikter over selskaper der staten er deleier. Det gjør det også umulig å få oversikt over sysselsettingen i slike stiftelser og selskap, og det er heller ikke naturlig å regne dem med til statlig sektor. Likevel viser dette at det statlige engasjementet strekker seg langt ut i nærings- og arbeidslivet.

4.1.1 Endringer i sammensetningen av statlig sektor 1980-2000

Omfanget av sysselsettingen i statlig sektor, slik den her er avgrenset, har økt fra 172.000 årsverk i 1980, via 182.000 årsverk i 1990 til 186.000 årsverk i år 2000, altså en vekst på 8 prosent i løpet av perioden. Veksten var større på 1980-tallet enn på 1990-tallet, og etter 1997 har det samlet sett ikke vært vekst i sysselsettingen i statlig sektor. Sammensetningen av sysselsettingen i statlig sektor har imidlertid endret seg betydelig. I noen sektorer har sysselsettingen økt, mens den har gått tilbake i andre. Figur 4.1viser hvordan denne sammensetningen har endret seg mellom 1980, 1990 og 2000 1 .

Kjernevirksomheten i staten kan strengt avgrenses til departementer og direktorater, samt skatte- og avgiftsetaten, trygdeetaten, politietaten og retts- og fengselsvesenet. I løpet av tjueårsperioden fra år 1980 til 2000 har antall årsverk i kjernevirksomheten vokst fra omtrent 47.000 til omtrent 60.000. I tillegg er det naturlig å regne Forsvaret, nasjonale helseinstitusjoner 2 og høyere utdanningsinstitusjoner med til statlig sektor. Sysselsettingen i Forsvaret vokste svakt på 1980-tallet, men gikk klart tilbake i løpet av 1990-tallet. Nasjonale helseinstitusjoner, som i hovedsak er lokalisert til Oslo-regionen, hadde svak sysselsettingsvekst på 1980-tallet, men sysselsettingen vokste klart på 1990-tallet. Sysselsettingen i utdanningsinstitusjonene vokste sterkt gjennom det meste av tjueårsperioden. Totalt sett har sysselsettingen i statlig sektor, avgrenset på denne måten, vokst fra omtrent 90.000 til drøyt 110.000 i løpet av perioden.

Antall årsverk i de store samferdselsbedriftene (Posten, NSB, Statens Vegvesen og Luftfartsverket) var omtrent det samme i 1990 som i 1980 (omtrent 50.000). I perioden vokste sysselsettingen i Posten, mens den gikk ned i vegvesenet og NSB. Etter 1990 har sysselsettingen i de tre store samferdselsbedriftene gått ned, mens den har vokst i Luftfartsverket. Samla har antall årsverk i samferdselsbedriftene blitt redusert med 3.000 til omtrent 47.000 i løpet av 1990-tallet.

I tillegg til dette omfatter statlig sektor, slik vi har avgrensa den, en del andre bedrifter og institusjoner som nå er fristilt. Før fristillingen (på 1980-tallet) holdt antall årsverk seg omtrent konstant på 26.000 i disse bedriftene samlet. Antall årsverk i Televerket på 1990-tallet gikk noe ned før fristillingen, men etter fristillingen økte det noe igjen. Antall årsverk i andre fristilte institusjoner og bedrifter økte noe på 1990-tallet. I 2000 var antall årsverk i Telenor AS og disse bedriftene omtrent det samme som i 1980, dvs. 26.000.

Sysselsettingsveksten i statlig sektor i denne tjueårsperioden har altså i all hovedsak kommet i det vi har kalt for statlig kjernevirksomhet, nasjonale helseinstitusjoner, universiteter og høgskoler. Sysselsettingen i disse virksomhetene økte fra omtrent 66.000 i 1980 til omtrent 88.000 i 1990, dvs med omtrent en tredel, og virksomhetenes andel av samla statlig sysselsetting har økt fra 38 prosent i år 1980 til 47 prosent i 2000.

Kilde: Kilder: Statens sentrale tjenestemannsregister (SST), Statistisk Sentralbyrå (SSB) og andre kilder.

4.1.2 Regional utvikling i statlig sektor 1980-2000 - store forskjeller mellom 1980- og 1990-talet

På 1980-taller vokste kjernevirksomheten i staten (se forrige avsnitt) mest i byregioner og småbyregioner, og dermed relativt desentralisert. Sysselsettingen i nasjonale helseinstitusjoner i Oslo-regionen vokste svakt, mens sysselsettingen i universiteter og vitenskapelige høgskoler i Oslo-regionen og landsdelssentra vokste mye, i perioden. Alt i alt var sysselsettingsveksten i kjernevirksomheten, nasjonale helseinstitusjoner og høyere utdanningsinstitusjoner relativt spredt geografisk på 1980-tallet.

På 1980-tallet vokste ikke sysselsettingen særlig i samferdselsbedriftene og andre institusjoner og bedrifter som seinere har blitt fristilt. Sysselsettingen i Posten vokste sterkt, sysselsettingen i Televerket endret seg lite, mens sysselsettingen i veievesenet og NSB gikk klart tilbake. Veksten i Postverket var klart desentralisert i dette tiåret, mens sysselsettingsreduksjonen i vegvesenet og NSB var prosentvis større i de minst sentrale enn i de sentrale områdene. Alt i alt ga dette en relativt balansert regional sysselsettingsutvikling i samferdselsbedriftene og andre fristilte statlige institusjoner og bedrifter på 1980-tallet.

På 1990-tallet fortsatte sysselsettingsveksten i statlig kjernevirksomhet, nasjonale helseinstitusjoner og universiteter og høgskoler. I motsetning til i det foregående tiåret, var veksten klart mer sentralisert i denne perioden. Samtidig vokste sysselsettingen i nasjonale helseinstitusjoner i Oslo-regionen sterkt på 1990-tallet. Sysselsettingsøkningen i universitets- og høgskolesektoren var mer regionalt spredt, i og med at veksten i de regionale høgskolene holdt tritt med veksten i universitetene og de vitenskapelige høgskolene. Nedgangen i forsvaret dette tiåret forsterket trolig 3 den sentraliserende tendensen i sysselsettingsutvikling i statlig kjernevirksomhet.

På 1990-tallet har det vært en samla nedgang i sysselsettingen i samferdselsbedrifter og andre fristilte statsinstitusjoner og bedrifter, selv om de sistnevnte institusjonene hadde en viss sysselsettingsøkning. Sysselsettingen i disse virksomhetene ble mer sentralisert i perioden. Dette gjelder både Posten og Telenor, som hadde en liten nedgang i sysselsettingen, og NSB/Jernbaneverket og vegvesenet, som hadde en større nedgang. Samlet sett gir dette en klar sentralisering av sysselsettingen også i disse sektorene.

Det er altså store forskjeller i regional sysselsettingsutvikling i staten på 1980- og 1990-tallet. Tabell 4.1gir en samlet oversikt. En total oversikt over statlig sysselsetting på regionalt nivå finnes ikke, slik at tallene er delvis estimerte. Hvordan tallene er estimert, framgår av Lie (2003). Tabellen omfatter 67 prosent av sysselsettingen i statlig sektor i 2000.

Tabell 4.1viser for det første at Oslo-regionens andel av sysselsettingen i denne delen av statlig sektor har økt i løpet av tjueårsperioden. Sysselsettingsandelen i landsdelssentra har vært omtrent uendra, mens andelen statlig sysselsatte i byregioner, småbyregioner og særlig bygd- og bygdebyregioner har gått ned. Sett i forhold til at det bare var i Oslo-regionen, og da særlig i selve Oslo, at statlig sektor var vesentlig overrepresentert i forhold til antall sysselsatte totalt sett i 1980, har utviklinga i løpet av den etterfølgende tjueårsperioden forsterket det relativt sentraliserte lokaliseringsmønsteret i statlig sektor. Den totale effekten av utviklinga i perioden har vært en klart sentralisering av sysselsettinga i statlig sektor, med størst vekst i Oslo-regionen og landsdelssentra, mindre vekst i byregioner og småbyregioner, og nedgang i bygd- og bygdebyregionene.

Tabellen viser også at det var en stor forskjell mellom utviklinga på 1980-tallet, da mellomsentrale regioner hadde størst sysselsettingsvekst og det skjedde en desentralisert sentralisering, og 1990-tallet, da det var vekst i Oslo-regionen og landsdelssentra og sysselsettingen i statlig sektor ble klart sentralisert. I praksis har dette skjedd gradvis, med den minst sentraliserende utviklinga tidlig på 1980-tallet, og en gradvis mer sentraliserende utvikling utover i løpet av tiåret. I den siste halvdelen av 1980-tallet var sysselsettingsveksten størst i landsdelssentra og byregioner, men Oslo-regionen og småbyregioner hadde også betydelig vekst.

På 1990-tallet er sysselsettingsveksten i statlig sektor redusert. På alle sentralitetsnivå er veksten redusert eller snudd til tilbakegang i denne perioden. Sysselsettingen i Oslo-regionen har økt gjennom hele perioden, med størst vekst tidlig i tiåret og moderat vekst etter 1997. Landsdelssentra har hatt sysselsettingsvekst fram til 1997, mens veksten tidlig på 1990-tallet er snudd til tilbakegang på øvrige sentralitetsnivå. Sentraliseringstakten er med andre ord blitt tydeligere og tydeligere utover på 1990-tallet.

Tabell 4.1omfatter kun to tredeler av sysselsettingen i statlig sektor. Utviklinga i forsvaret, Telenor AS, i andre fristilte institusjoner og bedrifter, samt i mindre etater og institusjoner, er ikke inkludert i tabellen siden vi ikke har regionaliserte tall. For Norge totalt sett vokste sysselsettingen i denne delen av staten på 1980-tallet, mens den gikk tilbake på 1990-tallet - hovedsaklig på grunn av utviklinga i forsvaret. Den regionale utviklinga i forsvaret er ikke kjent fra registrene, men antall operative enheter er redusert og aktiviteten er konsentrert til færre steder. Dette gir ikke nødvendigvis så store utslag langs en sentrum-periferidimensjon, siden det mer er en omfordeling mellom mindre sentrale regioner. Tallene for Telenor AS de første årene etter fristillinga tyder på en klar sentralisering, noe som skjedde ved reduksjoner i kjernevirksomheten og oppkjøp av selskap. Totalt sett tyder dette på at forskjellene i utvikling på 1980- og 1990-tallet trolig også gjelder forsvaret og Telenor, og dermed det meste av den delen av statlig sektor som ikke er med i tabell 4.1.

4.1.3 Utflytting av tilsyn

Statlige virksomheter på nasjonalt nivå ligger stort sett i Oslo. Hittil har det vært få omlokaliseringer (tabell 4.2), men det har skjedd betydelig styrking av det regionale nivået. Mange virksomheter har i dag et slikt regionalt nivå, og den regionale staten er i sterk endring. Innen flere etater skjer det en omorganisering til færre og større regionale enheter og en funksjonell spesialisering med sikte på økt effektivitet og mer robuste fagmiljøer. Økt spesialisering regionalt skaper nye utfordringer for samordning og samarbeid mellom andre deler av statsforvaltningen, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Fylkesgrensene er likevel fremdeles en viktig organiserende faktor for Staten. 10 av 40 virksomheter har i følge Statskonsult en inndeling basert på fylkesgrensene. Blant disse finner vi mange statlige tilsyn som driver tilsyn og kontroll med kommunene. Bare Politi- og lensmannsetaten har en inndeling mer detaljert enn fylket, mens 29 andre virksomheter opererer på et større geografisk nivå. Regionkontorer er som regel lagt der for fylkesadministrasjonen og fylkesmannen befinner seg (Statskonsult 2003).

I St.meld. nr. 17 (2002-2003), Om statlige tilsyn, foreslo regjeringen å flytte ut en rekke statlige tilsyn fra Oslo til mindre byer i andre deler av landet. I alt utgjør dette i overkant av 900 arbeidsplasser. Argumentasjonen var i hovedsak å øke avstanden mellom sentralforvaltningen og tilsynene, og dermed å redusere potensialet for at tilsynenes aktivitet påvirkes av politikere og ansatte i sentralforvaltningen, enn regional- og distriktspolitikk, altså et NPM-argument. Utflyttingen av tilsyn innebærer samtidig at kompetansetunge arbeidsplasser blir flyttet ut av sentrum. De nye lokaliseringene blir dermed tilført kompetansearbeidsplasser, noe som vil bidra til regional utvikling i de aktuelle byene. Stortinget har sluttet seg til forslaget.

4.2 Statens utgifter og inntekter

I distrikts-/regionalpolitikken fokuseres det oftest på distriktspolitisk motiverte overføringer. Etter KRDs definisjoner hadde den «smale distriktspolitikken», jf. boks 4.1, i 2000 en samlet ramme på drøyt 2 mrd. kroner, og den «brede distriktspolitikken» ytterligere 12-29 mrd. kroner, avhengig av avgrensningen. Til sammenlikning var statens samlede utgifter samme år 443,7 mrd. kroner når interne overføringer og låneutbetalinger/-opptak nettoføres og nettooverføringer til/fra Petroleumsfondet holdes utenfor. Statsbudsjettet omfatter dermed i hovedsak utgiftsordninger som ikke har noen distriktspolitisk begrunnelse eller innretning, men som likevel har en regional fordeling og dermed innvirkning på regional utvikling. I det følgende vil vi se nærmere på finanspolitikkens regionale betydning, med hovedvekt på de løpende statlige utgifter. Gjennomgangen er en redigert versjon av Ørbeck (2003). Den bygger på Østlandsforsknings kartlegging (Ørbeck 2002) av den regionale fordelingen av statlige utgifter samt drøfting av hva som bestemmer overføringenes størrelse, av hvorledes disse overføringene påvirker inntektsdannelsen i lokale økonomier og av hvorledes næringsstruktur og - utvikling kan ses i sammenheng med overføringsbildet. Denne undersøkelsen omfatter langt flere utgiftsordninger enn de distriktspolitisk motiverte, og er også mer omfattende enn tidligere undersøkelser av «statsbudsjettets geografi», jf. blant annet Kann (1999), Ørbeck & Lein (2000) og St.meld. nr. 34 (2000-2001) Om distrikts- og regionalpolitikken. Undersøkelsen gir en fullstendig kommunefordeling av 330 mrd. statlige utgiftskroner eller 74 prosent av samlede statlige nettoutgifter etter nettooverføringer til Petroleumsfondet 4 . Medregnet subsidier i form av redusert arbeidsgiveravgift (nær 7 mrd. kroner i 2000) utgjør de kommunefordelte statlige overføringer/utgifter et nasjonalt gjennomsnitt på 74.702 kr/innbygger. Statlige innkjøp av varer og tjenester, renteutgifter og overføringer til utlandet er de viktigste utgifter som ikke er kommunefordelt i undersøkelsen. På inntektssiden er direkte personskatter på totalt 119 mrd. kroner eller i gjennomsnitt 26.343 kr/innbygger regionalisert 5 . De ulike pengestrømmene mellom staten og regionene er satt inn i separate inntektsregnskap for husholdningene og kommuneforvaltningen. Dette muliggjør kvantitative analyser av den rolle statlige overføringer spiller for den lokale inntektsdannelsen, både direkte i form av statlige lønninger og overføringer til personer og kommuner, og indirekte gjennom virkninger på lokal kjøpekraft og kommunale skatteinntekter, og dermed videre på aktiviteten i privat og kommunal tjenesteproduksjon.

I det følgende presenteres først hvorledes de statlige utgiftsordningene fordeler seg geografisk, dvs. fylkesvis 6 og etter sentralitet her definert ved kommuner som er hhv. innenfor og utenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Deretter gis det en drøfting av sammenhengen mellom statlig budsjettpolitikk og regional utvikling.

4.2.1 Statlige overføringers geografi

Kilde: Ørbeck (2003)

Det er de personrettede overføringene som dominerer i omfang blant de regionaliserte statlige utgiftsordningene (med totalt 174 mrd. kroner eller i gjennomsnitt 38.559 kr/innbygger). Denne utgiftsgruppen omfatter trygder og stønader via Rikstrygdeverket, stipender, rentestøtte og avskrivninger gjennom Statens lånekasse for utdanning, bostøtte mv. Regnet per innbygger er det relativt moderate regionale forskjeller i disse overføringene, men innbyggere i distriktskommunene (innenfor det distriktspolitiske virkeområdet) mottar i gjennomsnitt 8 prosent høyere personoverføringer enn i sentrale kommuner. Med unntak av forhøyet barnetrygd og ekstraordinær avskrivning av studielån i Finnmark og Nord-Troms er det knapt geografisk betingede ordninger innenfor denne utgiftskategorien. Regionale forskjeller skyldes dermed i hovedsak demografiske forhold og inntektsforhold (pensjonsgrunnlag).

Overføringene til kommuner og fylkeskommuner (som utgjorde totalt 91 mrd. kroner eller i gjennomsnitt 20.135 kr/innbygger) består av rammetilskudd fra KRD og øremerkede tilskudd fra ulike departementer som skal ivareta bestemte formål. Rammetilskuddet består igjen av en inntektsutjevnende komponent som skal kompensere kommuner med svak egen skatteinngang og en utgiftsutjevnende komponent som beregnes ut ifra nøkler som skal utrykke ulikheter i normert utgiftsbehov. De viktigste øremerkede tilskuddene til fylkeskommunene i 2000 gjaldt sykehussektoren, mens de øremerkede tilskuddene til kommunene i hovedsak var innrettet mot barnehager, eldreomsorg, flyktninger, innvandrere og skole. Kommuneoverføringene har en klar distriktsprofil og bidrar i sterk grad til at kommunene i Nord-Norge har de største samlede statlige overføringene. Distriktskommunene mottar i gjennomsnitt 59 prosent høyere statlige overføringer enn sentrale kommuner, 16.806 mot 10.570 kr/innbygger, og overføringene varierer fra 5.017 kr/innbygger i Rælingen kommune til 54.504 kr/innbygger i Utsira. Mens de øremerkede overføringene varierer lite mht. sentralitet, er rammetilskuddene nær dobbelt så høye i distriktskommunene som i sentrale kommuner. Disse forskjellene skyldes i mindre grad demografiske forhold enn andre kriterier i inntektssystemet, som Nord-Norge-tilskudd, småkommunetilskudd, skjønnstilskudd og overgangsordninger. De statlige overføringene til fylkeskommunene 7 utgjorde i 2000 8.629 kr/innbygger, varierende fra 3.663 kr/innbygger i Akershus til 16.090 i Finnmark.

Statlige lønnsutbetalinger (utgjør 43 mrd. kroner eller i gjennomsnitt 9.635 kr/innbygger og er fordelt etter de ansattes skattekommune) er ikke overraskende høyest i Oslo og Akershus, men også Nord-Norge har høye statslønninger. Per innbygger er de statlige lønnsutbetalingene 24 prosent lavere innenfor det distriktspolitiske virkeområdet enn utenfor. I noen tilfeller vil statlige virksomheter være knyttet til kommunens befolkningsmengde og sammensetning fordi de skal betjene dens innbyggere, eksempelvis trygde- og likningskontorer. I disse tilfeller vil lønnsutbetalingene gjenspeile demografiske forhold i ulike regioner. Andre statlige virksomheter er i mindre grad demografisk bestemt så som forsvarsanlegg, høgskoler, visse typer helse- og omsorgsinstitusjoner samt sentraladministrasjonen (departement, direktorater mv.).

Næringsoverføringer mv. (som i sum utgjorde 22 mrd. kroner eller i gjennomsnitt 6.372 kr/innbygger) omfatter, vidt definert, arbeidsmarkedstiltak, tilskudd til energiomlegging, forskningsmidler fra Norges forskningsråd og støtte til private helseinstitusjoner, i tillegg til jordbruksstøtte 8 , SND-tilskudd, skipsbyggingsstøtte mv. I tillegg er verdien av redusert arbeidsgiveravgift, tilsvarende nær 7 mrd. kroner på landsbasis, regionalisert og medregnet i tallene. Både samlet og enkeltvis har naturlig nok disse nærings- og distriktsrettede overføringene store regionale ulikheter og er i sum viktigst i de nordnorske fylkene, Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Oppland. Det er særlig den reduserte arbeidsgiveravgiften som bidrar til de fylkesvise forskjellene, men også mange andre ordninger har en klar overvekt i distriktene. Motsatt er det med forskningsmidlene, hvor hele 90 prosent går til mottakere i sentrale kommuner.

Personskattene til staten utgjorde i 2000 totalt 119 mrd. kroner. Personskattene tilsvarte i gjennomsnitt 20.741 kr/innbygger i distriktskommune mot 28.817 i sentrale områder og er regnet per innbygger klart høyst i Oslo og Akershus og klart lavest i Finnmark. Forskjellene i personskatter gjenspeiler i hovedsak inntektsforskjeller fylkene i mellom, men for Finnmarks del også særskilte geografisk betingede skattelettelser.

Samlede statlige overføringer/utgifter som er kommunefordelt i denne undersøkelsen gir et gjennomsnitt på 74.702 kr/innbygger. Blant fylkene ligger Finnmark høyest med 118.162 kr/innbygger og Akershus lavest med 60.397. Går vi ned på enkeltkommuner varierer dette fra 49.052 kr/innbygger i Bykle til 135.176 kr/innbygger i Unjarga-Nesseby. Tabell 4.4illustrerer spredningen mellom kommuner.

Kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet mottar langt større statlige overføringer gjennom trygdesystemet og kommuneoverføringssystemet enn gjennom distrikts- og næringsrettede støtteordninger. Av de totalt 121 mrd. kronene i statlige pengestrømmer inn i distriktskommunene i 2000 var 56 mrd. kroner personrettet, 36 mrd. kroner til kommunesektoren, 11 mrd. kroner statlige lønninger, mens næringsoverføringer mv. sto for de resterende 18 mrd. kroner. Regnet per innbygger mottar distriktene nær 30 prosent høyere statlige overføringer enn sentrale strøk, 88.051 mot 68.807 kr/innbygger. Denne forskjellen på 19.244 kr/innbygger stammer i hovedsak fra høyere kommuneoverføringer (forskjell på 6.286 kr/innbygger), redusert arbeidsgiveravgift (forskjell på 4.878 kr/innbygger), høyere jordbruksoverføringer (forskjell på 4.214 kr/innbygger) og høyere personrettede overføringer (forskjell på 2.832 kr/innbygger).

4.2.2 Statens bidrag til lokale inntekter og regional inntektsutjevning

For kommunesektorenbidrar variasjonene i rammetilskuddet til at distriktskommunene gjennomgående hadde høyere totale driftsinntekter per innbygger enn sentrale kommuner i 2000, se figur 4.3. Overføringenes andel av kommunenes driftsinntekter var 42 prosent blant distriktskommunene mot 30 prosent blant sentrale kommuner. De statlige overføringene til fylkeskommunene utgjorde 48 prosent av fylkeskommunes totale driftsinntekter varierende fra 27 prosent i Akershus til 64 prosent i Finnmark (Ørbeck 2003). I tillegg til disse direkte overføringene spiller staten en indirekte rolle i kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntektsgrunnlag gjennom trygder, statslønninger, jordbruksstøtte mv. Videre drar kommunesektoren i varierende grad nytte av ordningen med redusert arbeidsgiveravgift. Staten spiller dermed en viktig rolle for mange kommuners økonomi og for deres muligheter til å opprettholde et godt tjenestetilbud for befolkningen. Spesielt viktig er rammetilskuddet. Dette varierer mye regionalt, hovedsakelig på grunn av ulik kostnadsstruktur (herunder demografiske forhold) og ulikt skatteinntektsnivå. For de minste kommunene og kommunene i Nord-Norge utgjør også de regionalpolitiske tilskuddene relativt mye, selv om dette betyr lite beløpsmessig på landsbasis. Begrunnelsen for disse tilskuddene er blant annet at de skal gi muligheter for et høyere velferdsnivå og aktivitetsnivå i kommuner med et svakt næringsgrunnlag. Resultatet av det nåværende inntektssystemet er at finansieringen, tjenestetilbudet og sysselsettingen i den viktige og voksende kommunesektoren hittil langt på vei har vært «garantert» av staten og løsrevet fra lokale inntekter, jf. nærmere drøfting i Ørbeck (2002).

Kilde: Ørbeck (2003)

I 2000 sto staten, i form av skattepliktige ytelser i trygdesystemet, statlige lønninger og jordbruksoverføringer, for 24 prosent av brutto personinntekter, se figur 4.4. Korrigert for skattefrie overføringer (barnetrygden, kontantstøtten, utdanningsstipender og bostøtte) og utliknet skatt sto staten for 17 prosent av disponibel inntekt på landsbasis 9 . Siden 2000 er de tidligere fylkeskommunale sykehusene overtatt av staten, samtidig som det kan hevdes at også resten av aktiviteten i fylkeskommunal sektor samt i kommunesektoren, jf. foregående avsnitt, langt på vei er «garantert» av staten og løsrevet fra lokale inntekter. Basert på en slik tilnærming bidro staten i 2000 (direkte og via kommunesektoren) med i gjennomsnitt 38 prosent av bruttoinntekten og 21 prosent av disponibel inntekt på landsbasis. Dette statlige/offentlige nettobidraget til disponibel personinntekt utgjorde 35 prosent innenfor og 15 prosent utenfor det distriktspolitiske virkeområdet, og varierte fylkesvis fra 5 prosent i Oslo til 48 prosent i Finnmark.

Kilde: Ørbeck (2003)

Høyere statlige overføringer, lavere skatter tilbake til staten, og generelt lavere markedsbaserte inntekter i eget næringsliv, gjør altså at staten spiller en langt viktigere rolle for personers og kommuners inntekter i distriktene enn i sentrale strøk og til en betydelig regional inntektsutjevning. Dette framgår av figur 4.5, som illustrerer den regionale utjevningen som skjer når vi går over fra å studere verdiskapingen målt ved bruttoprodukt (BRP) til å se på bruttoinntekt og disponibel inntekt. Den regionale omfordelingen når vi går over fra BRP til bruttoinntekt skyldes i første rekke at bruttoinntekten på et vis korrigerer BRP-tallene for pendling medregner skattepliktige trygder og stønader. Regioner med netto utpendling og/eller en større andel trygdede enn landsgjennomsnittet vil derfor normalt komme bedre ut mht. bruttoinntekt enn mht. BRP, og visa versa. De regionale forskjellene utjevnes ytterligere når vi ser på disponibel inntekt per innbygger. Det skyldes at den utjevningspolitikken som føres, både mellom personer og næringer, indirekte også virker regionalt utjevnede, og det skyldes også regionalpolitisk motiverte ordninger. Dette siste illustreres ved at de geografisk spesifikke skattereglene for finnmarkinger bringer fylket høyt opp blant landets fylker mht. disponibel inntekt. Gjenstående regionale inntektsforskjeller i kr/innbygger vil normalt ha en demografisk årsakskomponent (mange barn uten inntekt og/eller mange pensjonister som normalt har lavere inntekt enn yrkesaktive) og en årsakskomponent som går på næringsstruktur (mange sysselsatte i lavinntektsyrker).

Kilde: Ørbeck (2003)

4.2.3 Statlig budsjettpolitikk og regional utvikling - en oppsummerende drøfting

Mange kommuner i Distrikts-Norge domineres av næringer med lang tids nedgang i sysselsetting og verdiskaping. Den negative utviklingen bremses i noen grad opp gjennom overføringer fra staten. Det har i den sammenheng vært mye fokusert på distriktspolitisk motiverte overføringer så som deler av jordbruksstøtten, differensieringen av arbeidsgiveravgiften, ymse støttetiltak gjennom SND- og BU-systemene og næringsstøtte via fylkeskommuner og kommunale næringsfond.

Analysene foran viser imidlertid at mange kommuner får vesentlig større statlige overføringer gjennom andre ordninger, og ut fra helt andre kriterier enn næringsmessig tilbakegang (men her kan det selvsagt være en sammenheng). Det er to overføringer som skiller seg ut pga. sin størrelse:

• Statlige overføringer direkte til husholdningene, i stor grad demografisk bestemt, men også med kobling til arbeidslivet gjennom arbeidsledighetstrygd og uførepensjonering.

• Statlige overføringer til kommunesektoren, også i stor grad demografisk bestemt gjennom utgiftsutjevnende tilskudd. Overføringene har også en inntektsutjevnende del. Her er det kobling til sysselsetting, ved at kommuner med lave skatteinntekter kan få store inntektsutjevnende tilskudd. Men koblingen går også til aldersstrukturen, ved at kommuner med liten andel av befolkningen i yrkesaktiv alder har lave skatteinntekter.

I tillegg til overføringene representerer statlig virksomhet en form for overføring til vertskommunene, i analysen foran synliggjort gjennom statlige lønnsutbetalinger.

Forholdet mellom de ulike overføringskategorier har endret seg betydelig over tid. Mens de personrettede overføringene og kommuneoverføringene er økt med hhv. 155 prosent og 120 prosent siden 1978 korrigert for konsumprisutviklingen, er realverdien av næringsoverføringene i samme periode redusert med over 30 prosent (figur 4.6).

Kilde: Ørbeck (2003)

En økende del av vår verdiskaping og sysselsetting skjer innenfor privat og kommunal tjenesteproduksjon. Aktiviteten innenfor disse sektorene hviler i stor grad på nivået på den lokale kjøpekraft og på kommunens inntekter, og er i prinsippet uavhengig av hvem/hva kjøpekraften og kommunenes inntekter stammer fra. Tradisjonelt har det vært fokusert mye på eksportinntekter (dvs. markedsbasert salg ut av kommunen/regionen) og på næringsoverføringer i denne sammenheng. I mange kommuner/regioner i næringsmessig tilbakegang får imidlertid statlige overføringer til kommunesektoren og til personer økende betydning som basis for lokal kjøpekraft og skatteinngang, og dermed for aktiviteten i privat og kommunal tjenesteproduksjon. En konsekvens av dette er at mange utkantområder har en personrettet tjenestesektor som i omfang og utvikling er på linje med landsgjennomsnittet, tross svak næringsutvikling for øvrig. Denne sektorens utvikling er i hovedsak knyttet til bosetting og langt på vei løsrevet fra det øvrige lokale næringsliv. Det er bosettingen og befolkningens inntekter som skaper den lokale kjøpekraft som er grunnlaget for den private tjenestesektoren, uavhengig av om inntektene stammer fra lokalt arbeid, pendling eller trygder, og det er bosetting og befolkningsstruktur som legger grunnlaget for offentlig sektors sysselsetting og tjenestetilbud, slik staten hittil har organisert deler av sin egen virksomhet og utjevnet kommunenes inntekter. At tjenestesektoren i tillegg er i vekst bidrar til at arbeidsplassene i økende grad «flytter med folk».

Bedret infrastruktur og økt fleksibilitet i arbeidslivet bidrar til gradvise utvidelser av de funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregionene og dermed til økt pendling. Lettere tilgang på arbeidsplasser utenfor bostedskommunen/-regionen kan kompensere for svak utvikling i lokalt næringsliv og sikre arbeid for både eksisterende innbyggere og for innflyttere. Spesielt i mange næringssvake, men storbynære områder, har befolkningsutviklingen gjennom 1990-tallet vært sikret gjennom netto tilflytting koplet til økende utpendling. Den gradvise utvidelsen av akseptabel pendlingsavstand rundt vekstsentrene gjør at stadig flere områder har muligheter til en positiv befolkningsutvikling, mer eller mindre uavhengig av lokal jobbskaping. På den annen side skaper som nevnt en slik bosetting og tilflytting i seg selv grunnlag for lokale arbeidsplasser og verdiskaping bl.a. innen privat og offentlig personrettet tjenestesektor.

Det er kun i deler av distrikts-Norge det er mulig å få drahjelp fra sentrale vekstsentra gjennom pendlingsbasert tilflytting og utvikling av bosettingsbasert tjenestesektor, og/eller hvor tjenestesektoren kan baseres på bosetting alene. Hoveddelen av distrikts-Norge har derfor utfordringer knyttet til å utvikle noe «vanlig eksportbasert» (i regional forstand) næringsliv, det være seg gjennom å videreutvikle tradisjonelle næringer som jordbruk, skogbruk og fiske med tilhørende foredlingsindustri, satsing på reiseliv eller gjennom satsing på «nye næringer».

Jordbruket og den jordbruksbaserte industrien er fortsatt viktig som sysselsetter og inntektsskaper i mange områder. En omlegging av jordbrukspolitikken kan slå dramatisk ut, og en eventuell kraftig nedbygging av jordbruket, vil gjennom endringer i kulturlandskap og infrastruktur, også kunne vanskeliggjøre utviklingen av alternative arbeidsplasser innen reiseliv og rekreasjonstilbud.

Det bør understrekes at de offentlige pengestrømmene via trygdeøkonomien, via det kommunale inntektssystemet osv. er rimelige å regne til det økonomiske fundamentet (economic base), ikke bare fordi de er kilde til livsopphold og næring for mange innbyggere, men fordi det i realiteten er nasjonale oppgaver som løses (grunnskoleopplæring, eldreomsorg osv.), jf. bl.a. Aasbrenn (1995). Pengestrømmene til mottakerregionene er bare unntaksvis begrunnet med at de skal utrette noe for distriktene. De skal utrette noe for individer som fyller visse kriterier, uansett bosted. Også sentrale strøk mottar slike pengestrømmer, og også der er slike inntekter å anse som en del av det økonomiske fundamentet. Forskjellen er at her suppleres de nasjonale velferdsoppgavene gjerne med overlokale offentlige oppgaver av typen fylkesadministrasjon og statlig administrasjon.

Samtidig som slike alternative inntektskilder kan gjøre mange kommuner/regioner mindre sårbare overfor en uheldig næringsutvikling, vil kommunene/regionene bli mer og mer sårbare overfor endringer i alternativinntektene. Til forskjell fra økonomiske basisinntekter av den tradisjonelle typen (inntekter fra salg ut av regionen), er velferdsstatens overføringer avhengig både av sentrale politiske vedtak og av hvor stor kommunens befolkning er og hvordan den er sammensatt.

Det å ivareta nasjonale omsorgsoppgaver med godtgjøring fra staten trenger imidlertid ikke å innebære noe større sårbarhet i forhold til opprettholdelsen av lokal kjøpekraft og skatteinngang, og dermed grunnlaget for privat og offentlige tjenestetilbud, enn å være avhengig av markedsbasert produksjon og salg av varer og tjenester ut av regionen. Snarere kan «eldrebølgen» og fortsatt vekst i tjenestebehov, med dagens finansierings- og organiseringsmodell, kunne gjøre personrettet tjenestesektor enda viktigere som sysselsetter fremover, også i ellers næringssvake utkantområder.

På den annen side kan eventuelle større omorganiseringer i «den regionale stat», endringer i kommunenes inntektssystem og/eller økt privatisering få betydelige konsekvenser for utviklingen, ikke minst i et regionalt/distriktspolitisk perspektiv. Det kan også stilles spørsmål ved muligheten for å finansiere fremtidens pensjoner, samtidig som det er åpenbart at regioner som i dag har tungt innslag av pensjonsinntekter og eldreomsorg vil møte store utfordringer hvis det blir færre eldre. I lys av de kvantitative analysene er det spesielt grunn til å peke på den distriktspolitiske betydningen av inntektssystemet for kommunesektoren. En endring her i retning av å kople kommunalt tjenestetilbud og sysselsetting sterkere til lokal verdiskaping og skatteinngang, og svakere til demografiske utgiftsskapende kriterier, vil kunne medføre en vesentlig omfordeling av ressurser i distriktskommunenes disfavør.