7 Områdestudier
Norge er et regionalt mangfoldig land og virkningene av statlig politikk er ikke lik i alle regioner. Sammensetningen av og mengden av sektorpolitikk som «treffer» den enkelte region vil variere, dessuten varierer virkemiddelbruken over tid. Analyser av den regionale utviklingen i konkrete regioner kan derfor gi en pekepinn på hvordan politikkområdene virker sammen, både de politikkområdene som eksplisitt har til hensikt å gagne en gunstig regional utvikling og de som har ikke-intenderte, negative og positive, regionale virkninger.
Som en del av utredningsarbeidet har utvalget fått forskermiljøer til å lage kortfattede analyser av helheten i den regionale utviklingen og se på i hvilken grad denne utviklingen er påvirket av regional politikk, både intendert og ikke-intendert. Områdene er valgt ut fordi det her har vært utført regionale studier. Fem av de sju områdene inngår i analyser som utføres i regi av Norges forskningsråds forskningsprogram for regional utvikling (REGUT). Vi har også gitt forskerne «det kontrafaktiske problem» som utfordring: Hvordan ville utviklingen vært uten statlige politikker?
Følgende regioner er analysert i disse områdestudiene:
Nord-Troms og Finnmark
Namdalen
Nord-Vestlandet
Odda
Indre Agder
Østerdalene
Østfold
7.1 Nord-Troms og Finnmark
Nord-Troms og Finnmark er «erkedistriktet» i Norge. Dette er naturmessig en ekstrem region og samtidig den siste «frontier-region». Andre verdenskrig bød på en total rasering, og gjenoppbygging og seinere distriktsutbygging har gjort dette til det området som har mottatt mest regionalstøtte i Norge per innbygger. Regionen ble imidlertid bare svakt industrialisert i etterkrigstida, og fiskerikriser og restrukturering har revet grunnen vekk under mye av fiskeforedlingen. De ekspansive områdene i dag er byene Alta og Hammerfest, mens Kirkenes har vært i kontinuerlig omstilling etter gruvenedleggelsen.
Områdets historie siste 50-årene kan ikke beskrives uten at man tar det utgangspunktet at all bebyggelse var brent eller bombet i 1945, og at de fleste av innbyggerne var evakuert. Den første politiske institusjon var således knyttet til statens gjenoppbygging og forsøk på modernisering av regionen. Nå skjedde ikke den sentraliseringen av bosettingen som myndighetene tenkte seg. Husene ble bygd opp der de stod før brenningen, og næringslivet ble ikke modernisert (les: industrialisert) i så stor grad myndighetene ønsket. Finnmark og Nord-Troms hadde likevel en sterkere befolkningsvekst enn landsgjennomsnittet fram til 1970. Trolig sluttet imidlertid regionens funksjon som «frontier», dvs. et område som trekker til seg innflyttere det ikke er plass til i sentrale deler av landet, under 2. verdenskrig. Den relative veksten kom således pga. høge fødselstall. Innen regionen var det fiskeværene og industristedet Kirkenes som var vekstmotorer, mens typiske fjordområder hadde tilbakegang.
Fra slutten av 1970-tallet skifter mønsteret. Nå ble veksten konsentrert til Alta og indre Finnmark. Endringene kan oppfattes som en refleks av offentlig politikk og av næringsøkonomiske endringer. Effektivisering og privatisering av offentlig tjenesteyting har endret den desentraliserte strukturen til denne sektoren og ført veksten til de folkerike områder, som bare er Alta i denne regionen. I et politisk institusjonelt lys er det interessant hvordan de tre sentrale distriktspolitiske institusjoner, dvs. statlig eierskap, det selektive virkemiddelapparatet og de generelle ordningene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark, har innvirket på det regionale mønsteret. Veksten fram til 1960-1970-tallet fulgte statens satsinger på kysten og i Sør-Varanger, og etter nedbyggingen overtok de statlige vekstsentrene Alta og Nordreisa og andre utpekte byer i Finnmark.
De samme byer og kystsamfunn som staten satset på etter krigen, blant annet av forsvarsstrategiske grunner, opplever i dag den mest dramatiske nedgangen. Dermed er vi ved regionens største utfordringer i dag: De mange små samfunn som kan bli avfolket hvis hjørnesteinsbedriften ikke kommer på fote igjen, og befolkningsnedgangen i de tidligere så viktige byene.
Et særmerke ved den offentlige innsatsen i regionen er det betydelige innslaget av distriktspolitisk motiverte ressurser av ulik type. I Nord-Troms og Finnmark utgjør slike hele 28 prosent av de samlede overføringene. De største overføringene går til hushold (personer) og kommuner. Disse overføringene har en innretting mot utkantene, samt i noen grad mot de samiske kommunene. De norske utkantkommunene har hatt en svak utvikling, mens de samiske fortsatt vokser mye pga. høye fødselstall. Oppbyggingen av samiske institusjoner og en samisk administrasjon i de fleste samiske kommunene har også stor betydning. Overføringene til bedrifter, fylkeskommunen og til statens egen virksomhet gjør at statens pengebruk totalt sett er relativt jevnt fordelt mellom kommunetyper i området. Det er de krisepregede byene som er overføringsvinnerne. Dette er byer som vinner i dag fordi sykehus, videregående skoler og sentrale fylkes- og statsinstitusjoner er lokalisert der.
Regionen har hatt en konjunkturutvikling som i flere tiår har skilt seg noe fra landet for øvrig. Lavkonjunkturen fra midten av 1980-tallet snudde tidligere (1991-1992) i dette området enn i landet ellers (1992-1993). Videre stagnerte regionen midt på 1990-tallet og opplevde ikke den veksten som landet som helhet hadde. Årsakene til det siste er trolig følgende tre: (i) En stor offentlig sektor som har gått tilbake fordi veksten i denne skjer i folkerike områder; (ii) en privat sektor rettet mot befolkningen i nærområdet (lite rettet mot bedrifter), og når folketallet går ned, så reduseres aktiviteten i denne sektoren også og; (iii) en stor fiskerisektor hvor aktiviteten bestemmes av størrelsen på kvotene (som har vært lave fra slutten av 1990-tallet), og som er svært avhengig av den norske posisjonen på eksportmarkedene. Det kan ikke spores noen endringer her, og når vi i dag også er vitne til at oppdrettsnæringen sliter, blant annet på grunn av svak effektivitet, er ikke utsiktene framover lyse.
Hvordan ville utviklingen gått uten statlige tiltak? Man kunne ikke bygd ha opp regionen på den måten man gjorde etter krigen uten statlig innsats. Den offentlige utbyggingen av velferdskommunene på 1970-tallet hadde mye av den samme funksjonen. Den sikret gode levekår i en region hvor tilstanden ellers hadde vært dårlig. Uten det statlige eierskapet i industrien og uten bedriftsrettet støtte, ville Finnmarkskysten sett annerledes ut, og trolig hatt lavere aktivitet. Bosettingen på den værharde kysten har vært svært avhengig av de store bedriftene som ble bygd opp.
I store deler av regionen har staten vært relativt lite inne til nå. Dette gjelder særlig i fjordområdene, som har hatt tilbakegang i befolkningen siden 1930-tallet, og hvor staten kun moderniserte gjennom det fornorskede skoleverket. I dag er disse områdene sentrum for utviklingen ved at arealene er utgangspunkt for de nye marine næringene. Staten har fått en ny rolle: Den regulerer bruken av arealene, blant annet gjennom konsesjonsavgifter. Dette får konsekvenser for hvem som kan sikre slike arealer, og dermed delta i moderniseringen.
Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms ble innført i 1990, som et svar på den negative befolknings- og næringsutvikling i regionen på 1980-tallet. Varige ulemper knyttet til avstand, klima, lavt folketall og små næringsmiljø var begrunnelsen for å innføre permanente tiltak, spesielt knyttet til lettelser via skattesystemet. Provenyeffekten av tiltakene var i 2001 2,1 mrd. kr årlig gjennom fritak for arbeidsgiveravgift (1,2 mrd. kr), lavere personskatt (0,6 mrd. kr), fritak fra el-avgift (0,1 mrd. kr), nedskriving av studielån (0,1 mrd. kr) og ekstra barnetrygd (0,1 mrd. kr). Dersom man regnet om støtten per innbygger til en tilsvarende nasjonal skattelette, ville denne være på rundt 100 mrd. kr.
Virkemiddelbruken i tiltakssonen har vært gjenstand for omfattende evalueringer og utredninger, (Hervik m.fl., 2002). Evalueringene tyder på at regionens utvikling uten virkemidlene ville vært atskillig mer negativ, og at virkemidlene i tiltakssonen synes å ha fungert i forhold til målsettingen. Selv om vi har sett netto utflytting og befolkningsnedgang i sonen i siste halvdel av analyseperioden 1990-2001, er denne mindre nå enn på 1980-tallet og relativt sett forbedret sammenliknet med resten av Nord-Norge. Man har også lyktes bedre med å holde på ungdommen etter 1990, sammenlignet med resten av Nord-Norge. Den typen arbeidsplasser som har vokst frem som følge av virkemidlene, er først og fremst i kommunal tjenesteyting og i små private lokalbaserte tjenesteytende bedrifter.
Virkemidlene i tiltakssonen er i hovedsak en kombinasjon av skatte- og avgiftslettelser som ikke krever årlige bevilgninger. Utviklingen av virkemidlene i sonen er det beste eksemplet på å sette sammen ulike tiltak for å forsøke å skape synergieffekter: Redusert ev. fritak for arbeidsgiveravgift har som siktemål å skape flere arbeidsplasser. Personretta tiltak, slik som redusert personskatt, er innrettet mot å forhindre fraflytting. Raskere nedskriving av studielån skal bidra til å bedre rekrutteringen av personer med høyere kompetanse. Ordningene i tiltakssonen er økonomisk omfattende og overgår klart andre distriktspolitiske virkemidler, målt som innsats per sysselsatt eller per innbygger.
7.2 Namdalen
Namdalen er den nordligste delen av Nord-Trøndelag. Det er en tredelt region, der bygdebyen Namsos ligger i midten, Vikna er senter i Rørvik-regionen ved kysten og Grong er senter i en regiondannelse i indre Namdalen. Det er en svært sammensatt region, som på mange måter representerer et tverrsnitt av det norske: Vi finner fjellregioner med gruvedrift; skogregioner med skogbruk og trelast; kystregioner med skipsfart, fiske og havbruk; og en liten sentrert region med industritradisjoner, men hvor tjenesteytende næringer i dag dominerer fullstendig.
Regionen har lenge hatt en nedgang i befolkningen, særlig de 20 siste årene. Samtidig har det skjedd en sentralisering i regionen, først og fremst til Namsos, men også til andre og mindre tettsteder i regionen. Det er flyttestrømmene som gjør at folketallet synker i alle regionene, bortsett fra i Namsos. Med unntak av Namsos, Rørvik/Kolvereid og Grong, er regionen spredtbygd. Noen mindre tettsteder er etablert på grunnlag av virksomheten i en hjørnesteinsbedrift eller -aktivitet (Røyrvik, Salsbruket, Abelvær), hvor aktiviteten de to siste tiårene er prega av nedtrapping eller avvikling.
Utviklingen har vært forskjellig i de tre regionene i Namdalen, med entydig befolkningsnedgang i Grong-regionen. På grunn av utviklingen innen havbruk og relaterte næringer, synes utviklingen i Rørvik å snu nå på slutten av 20-årsperioden. Grong-regionen preges også av kvinneunderskudd og skjev aldersfordeling, med en høyere andel eldre personer og en lavere andel av barn og ungdom og personer i yrkesaktiv alder.
Nærings- og arbeidsliv er preget av utnytting av naturressursene (landbruk, skogbruk, bergverk, fiske, havbruk, energiproduksjon) og sysselsetting i offentlig sektor. I 1980 utgjorde sysselsettingen i primærnæringene 22 prosent av de yrkesaktive. I 2000 var andelen nede i 12 prosent, samtidig som andelen sysselsatt i offentlig og privat service i samme perioden hadde økt fra 40 prosent til 59 prosent. I forhold til den gjennomsnittlige nasjonale utviklingen i perioden 1980-2000, skulle det vært skapt vel 2.500 arbeidsplasser i Namdalen, men regionen fikk isteden en nedgang på om lag 400 arbeidsplasser. Primærnæringene og ressursbasert industri er viktige næringer i Namdalen. Dette er næringer som generelt har tilbakegang, og dermed må en si at Namdalen har en negativ næringsstruktur. Likevel skyldes nedgangen ikke bare strukturen, men også dårlig konkurranseevne. Byregionen Namsos har strukturen med seg, men taper likevel i konkurransen, og regionen taper der den er sterkest spesialisert: i trelast, jordbruk og helsetjenester. Innlandsregionen Grong har strukturen imot seg og taper ytterligere i konkurransen, men mindre enn forventet i jordbruket. Kystregionen Rørvik har også strukturen mot seg, men taper langt fra så mye som de andre regionene i konkurransen. Tilbakegangen i primærnærnæringene, både innen fiske og jordbruk, er mindre enn forventet.
Utover 1990-tallet har samarbeidet mellom kommunene og mellom kommunene og regionale aktører utviklet seg positivt. Fra primært å ha en politisk påvirkningsoppgave i forhold til eksterne aktører, er en nå i økende grad opptatt av utvikling av interkommunalt samarbeid for på den måten å styrke tjenesteytingen i regionen og redusere kostnader. I den politiske historien skiller Namdalen seg også ut, både gjennom siden 1960-tallet å ha vært en del av Nord-Norge-planen, men også gjennom å ha spilt en viktig rolle i fylkesting og andre regionale politiske organ.
De største effektene av statlig politikk i Namdalen finner vi i den «store» distriktspolitikken, særlig innen samferdsel, landbruk og offentlig forvaltning. Den «lille» distriktspolitikken har hatt begrensede effekter som inngrep i sentraliseringsprosessene, men har åpenbart hatt virkninger som støtte til mer avgrensede krisetiltak.
En viktig statlig/offentlig innsats for regionen har vært innen samferdselssektoren. Investeringene i veier, to flyplasser og fylkeskommunale bidrag til å opprettholde båt-, ferje- og busstrafikk har vært av avgjørende betydning for den nærings- og samfunnsmessige funksjonalitet regionen og småsamfunnene i regionen har i dag. Uten omfattende veiutbygging ville store deler av ytre og indre områder i regionen ha vært «atskilt» fra omverdenen. Ikke minst ser en viktigheten av dette i dag, med de store varetransportbehov som regionen har.
Primærnæringene er klart overrepresentert i Namdalen. Dersom en forutsetter at ett årsverk i primærlandbruket skaper ett årsverk utenfor landbruket, vil det si at nesten halvparten av Grong-regionens yrkesaktive befolkning er direkte eller indirekte knyttet til landbruket. Mye statlige midler har blitt kanalisert til utvikling av landbruket og tilleggsnæringer de 20-30 siste årene. Dette har bidratt til at landbruket i denne regionen har hatt mindre tilbakegang enn forventet.
De siste 10-15 årene har utviklingen i landbruket i Namdalen også blitt sterkt påvirket av statens rovdyrpolitikk. Mens en særlig på 1980-tallet brukte midler til å bygge ut saueholdet i Lierne og andre steder i Indre Namdal, har en i de siste 5 årene måttet bygge ned husdyrhold basert på utmarksbeite i området på grunn av konflikter med en voksende bjørnestamme. Omfattende frednings- og vernetiltak (nasjonalpark i innlandet og verneplan for sjøfugl langs kysten) er også statlige tiltak som har møtt konflikt med næringsinteresser. Disse konfliktene blir spesielt synlige og alvorlige i regioner som Grong, hvor naturressursene kan være ett av få konkurransemessige fortrinn. Konfliktene har en viktig regionalpolitisk dimensjon, som i liten grad blir tatt i betraktning av statlige miljøvernvernmyndigheter i prosesser som dreier seg om bruk og vern av utmarksområder. Det skaper ofte unødige konflikter, i tillegg til de verdi- og interessekonfliktene som nødvendigvis er til stede.
Kommunal forvaltning og tjenesteyting er et bærende element i regionens næringsliv og som velferdsprodusent. Det er få store aktører i næringslivet. Kommunenes aktivitet blir derfor av avgjørende betydning, ikke bare som arbeidsplass, men også som initiativtaker til nye tiltak.
Statens direkte næringspolitiske innsats har dels vært virkemidler som er blitt satt inn for å dempe negative virkninger av omstillinger i hjørnesteinsbedrifter og -aktiviteter, og dels mer generelle ordninger på region- og kommunenivå for å støtte eksisterende arbeidsplasser og nyetableringer. Førstnevnte tiltak ser ut til å ha gitt effekter, men innsatsen for «å snu flyttestrømmene» med mer generelle næringspolitisk innsatser ser i liten grad ut til å ha påvirket flyttemønsteret.
Regionen sett under ett har hatt en svak utvikling i sysselsetting og bosetting særlig de 10-15 siste årene, når en ser det i forhold til den generelle oppgang på 1990-tallet. Distrikts- og regionalpolitikken har i liten grad grepet inn i og påvirket de tunge trendene. Av de tre regionene i Namdalen er det Grong-regionen som har hatt den svakeste utviklingen og som har de største utfordringene. Den har både ugunstig næringsstruktur og svak konkurranseevne, i tillegg til at også befolkningssammensetningen er mindre gunstig. Det er primærnæringene og offentlig administrasjon og tjenesteyting som utgjør fundamentet for sysselsettingen i denne regionen. Dermed blir landbrukspolitikken og kommunepolitikken svært viktig for utviklingen i området. Vi har sett at utviklingen i kommunale tjenester det siste tiåret har bidratt til ny sysselsetting i disse kommunene, men strammere kommuneøkonomi har gjort at en nå heller reduserer bemanningen og forsøker å rasjonalisere tjenesteytingen gjennom samarbeid med andre kommuner. Landbruket gjennomgår en kontinuerlig strukturrasjonalisering og avgangen i sysselsetting vil fortsette. Veksten i sysselsetting nasjonalt på 1990-tallet kom særlig innen forretningsmessig og personbasert tjenesteyting og i stor grad i de større byene. Namdalsområdet har ikke hatt befolknings- og etterspørselsgrunnlag for å bli med på denne veksten. Selv ikke med et fullt utbygd sykehus i regionen har en fått en økning i helsetjenester på linje med landets generelle utvikling. Utviklingen i «nye næringer» (havbruk, IKT-næringer, KIFT) har vært positiv, særlig i Rørvik og i Namsos. Fortsatt positiv utvikling i disse næringene kan gi vekstimpulser også til annen virksomhet. Det er en viktig forutsetning at kommunikasjonene i regionen opprettholdes og forbedres.
Det er naturligvis ikke lett å gi noe eksakt svar på det kontrafaktiske spørsmålet. Namdalen er klart preget av statlig/offentlig innsats etter 2. verdenskrig. Det er opplagt at både samferdsels-, landbruks- og kommunalpolitikken har hatt betydning for utviklingen og opprettholdelse av en forholdsvis spredt struktur. Uten innsatsen og prioriteringene på disse politikkområdene hadde bosettingsmønsteret vært mer konsentrert. Utviklingen innen samferdselssektoren, der en de siste 10-12 årene har investert i riks- og fylkesveier for mellom 1 og 1,5 mrd. kroner, har vært av stor betydning for samfunns- og næringsutvikling i en så spredtbygd region som Namdalen. Uten disse investeringene, og uten etableringen av de to flyplassene i regionen, kunne en vanskelig ha tenkt seg oppbygging av en havbruksnæring som i dag produserer mer fisk enn landbrukets kjøttproduksjon i fylket. Båtforbindelsene i Ytre Namdal, veiforbindelsene til kommunene i Indre Namdal og særlig flyplassen i Namsos er også avgjørende forutsetninger for næringsaktivitet og livskraftige samfunn. Investeringer i landbruket og en desentralisert offentlig forvaltningsstruktur gir også grunnlag for en bosettingsstruktur som ikke hadde vært mulig uten denne innsatsen.
Statlig og annen offentlig innsats for å skape grunnlag for sysselsetting og bosetting på steder der hjørnesteinsbedrifter er blitt lagt ned, har også vært avgjørende for opprettholdelse av virksomhet på disse stedene. Utover dette er det vanskelig å se at den statlige, direkte næringspolitiske innsatsen i Namdalen har gitt vesenlige effekter. Denne politikken har hatt mindre betydning for flyttestrømmene totalt sett. Det er de store, tunge politikkområdene som har vært de viktige.
7.3 Nord-Vestlandet
Nord-Vestlandet er her forstått som fylket Møre og Romsdal, som historisk kan deles i de tre fogderiene Nordmøre, Romsdal og Sunnmøre. Disse har hver sin småby som senter: Kristiansund, Molde og Ålesund. På grunn av mange fjorder og relativt dårlige veier, strekker ikke arbeidsmarkedene til disse småbyene seg dypt inn i landet. Ofte er det vanlig å dele disse tre fogderiene inn i indre og ytre områder. Volda-Ørsta er et viktig sentrumsområde på indre Sunnmøre, Åndalsnes i indre Romsdal og Sunndalsøra på indre Nordmøre. Disse regionene innerst i fjordene har sterke industritradisjoner: Selvgrodd industrialisering innen konfeksjon og møbelindustri på indre Sunnmøre og i indre Romsdal og statlig metallurgisk industri på indre Nordmøre.
Siden andre verdenskrig har det vært en folkevekst i Møre og Romsdal på 33 prosent, mot 44 prosent i landet som helhet. Veksttakten de siste 20 årene er markant lavere enn de første 35 årene etter krigen. Det også snakk om en intern sentralisering i området, i den forstand at de to største byenes andel av befolkningen i fylket har økt markant. I det tredje befolkningssentrumet, Kristiansund, har imidlertid folketallet gått ned etter 1975. Møre og Romsdal har en vesentlig større andel av sin befolkning bosatt i spredtbygde strøk enn landet ellers.
Næringsmessig skiller Nord-Vestlandet seg ut på to områder: For det første har Møre og Romsdal i etterkrigstiden styrket sine posisjoner innen fiskerinæringen, først og fremst gjennom sin dominerende andel av den nasjonale havfiskeriflåten. Fylket har også i etterkrigstiden bygd opp en betydelig industriproduksjon, som har vist seg langt mer levedyktig enn i mange andre deler av landet. Industrisysselsettingen på Nord-Vestlandet er følgelig høyere enn i landet for øvrig. Industrien er i vesentlig grad lokalisert i bygdsamfunn, spesielt på Sunnmøre (Løseth 1996). Industrien er videre relativt sterkt eksportorientert.
Statlig politikk preger mange sektorer, men i en industriregion som Nord-Vestlandet er det naturlig å trekke fram betydningen av ulike statlige grep som virker inn på industriens konkurransevilkår. Den relative styrkingen av industrien gjennom mesteparten av 1990-tallet bør relateres bl.a. til det statlige bidraget til en solidarisk lønnspolitikk. Det er også klare indikasjoner på at DU/SNDs virksomhet har hatt en positiv innvirkning på næringsutviklingen i regionen. Det samme gjelder den differensierte arbeidsgiveravgiften og samferdselspolitikken. Vi er langt mer usikre når det gjelder effekter av den statlige FoU-politikken.
Det er i forlengelsen av dette grunn til å peke på at elementer i den makroøkonomiske utviklingen har virket negativt på industriutviklingen i regionen, spesielt de senere årene. Rentepolitikken har ført til en svært høy kronekurs, noe som har svekket industriens konkurranseevne. Negativ effekt har også frafallet av verftsstøtte fra 2001 hatt. Industrimiljøet i regionen savner en dedikert industri-/næringspolitikk. Klare næringspolitiske signaler savnes også i arbeidsmarkedsetaten i fylket. Her går det på manglende fundament for å etablere adekvate arbeidsmarkedstiltak i forhold til en forventet framtidig utvikling.
Den statlige politikken har ikke vært tilstrekkelig til å opprettholde områdets andel av landets befolkning. Denne andelen gikk ned gjennom 1990-tallet. Det er få indikasjoner på at denne trenden vil snu.
Sysselsettingsutviklingen har vært positiv i perioden. Den generelle konjunkturutviklingen forklarer imidlertid mye av dette. Området er strukturelt preget av tilbakegangsbransjer. Shift-share-analyser viser imidlertid at næringslivet i regionen er konkurransekraftig. Området har også holdt på en sterk posisjon innenfor de norske fiskeriene.
Siste års utvikling viser en tiltakende arbeidsledighet, spesielt koblet til industrisektoren og den industrirettede forretningsmessige tjenesteytingen. Turismen er i en nedgangskonjunktur. Forholdsvis mange kommuner i området har alvorlige økonomiske problemer, og er i ferd med, eller har planer om, å nedbemanne. Samlet sett er det følgelig få lyspunkter og potensielle lokomotiv i området.
I likhet med andre utkantområder er Nord-Vestlandet karakterisert av nedlegging og strukturrasjonalisering innen jordbruket. Det er også usikkerhet innen fiskeriene, ikke minst på bakgrunn av bestandsutviklingen, men også på grunn av effektene av de nye forvaltningsreglene som blir gjort gjeldene for kystfiskeflåten.
Avvikling av differensiert arbeidsavgift vil ha relativt omfattende konsekvenser for mange distrikt i området. Det vil være avgjørende hvilke kompensatoriske grep staten foretar i forhold til denne avviklingen.
Utviklingen i statlig sektor i området er også preget av strukturrasjonalisering. Dette har ikke bare økonomiske konsekvenser, men har potensielt også effekter på regionens muligheter for å ivareta sine spesielle behov gjennom virksomheten til regionale statlige etater, for eksempel gjennom samordning mellom statsetater og organ på lavere forvaltningsnivå.
Spørsmålene om hva som hadde skjedd med området uten statlig innsats i området, eller hva som ville skjedd om den norske statlige (store) regionalpolitikken var blitt ført på andre måter og etter andre «modeller», er svært hypotetiske. Historisk er det en kjensgjerning at periferien har stått sterkt i norsk politikk. Uten denne relativt sterke posisjonen, er det god grunn til å anta at bosettingsmønsteret ville vært vesentlig mer urbanisert. Et sentralt spørsmål er følgelig hvordan, i hvor stor grad og på hvilken måte dette styrkeforholdet mellom sentrum og periferi endrer seg.
Regionen nøt lenge godt av et statlig veiledningsapparat: Statens teknologiske institutt (STI, opprettet 1917) og Norsk produktivitetsinstitutt (NPI, opprettet 1954). Disse instituttene - ofte i samarbeid - hadde en klart positiv effekt på industriutviklingen i området, i form av kunnskapsutvikling, kunnskapsspreding, nettverk, logistikk, produktivitet etc (Bjarnar mfl 2001, Bjarnar 2001). De var nettverksaktører som bidro til å utvikle «innovasjonssystem» lenge før begrepet var kjent. Det som karakteriserte disse organisasjonene var regional tilstedeværelse, kontinuitet og langsiktighet. I 1985 ble NPI avviklet. STI ble til Teknologisk institutt i 1989 og fikk med det også en annen form og funksjonsmåte. Tilsvarende arbeid drives nå i vesentlig sterkere grad gjennom kortsiktige prosjekt (også innenfor permanente organisasjoner som SND og Norges forskningsråd), med krav til kortsiktig dokumentasjon av effekter og resultater.
Det er liten tvil om at uten den statlige fiskeripolitikken, hadde eierskap og kontroll med fiskeriressursene i mindre grad vært på lokale hender (jf. Storbritannia og etter hvert Island som eksempler på det motsatte). For Nord-Vestlandet hadde en annen og mer liberal regulering imidlertid muligens ført til at en enda større del av den norske flåten hadde vært konsentrert i området. Det er også meget sannsynlig at eierskapsstrukturen i regionens fiskeoppdrett hadde vært en annen uten statlig regulering, med mindre lokal eierkontroll og muligens også en mindre konkurransedyktig oppdrettsnæring (Berge 2002). Fravær av statlig regulering kunne ha ført til større kapitalkonsentrasjon i næringen, men også muligens, under spesifikke betingelser, til større bearbeidingsgrad og større grad av videreforedling.
Det er også all grunn til å anta at uten profilen på de statlige overføringene til kommunene, hadde distriktskommunenes evne til å yte velferdstjenester og evne til å utvikle distriktssamfunnene vært vesentlig mindre. Det er også all grunn til å anta at uten statlige fond av typen DU og SND, hadde den private sysselsettingen, og dermed bosetting i området, vært mindre. Det samme gjelder den differensierte arbeidsgiveravgiften og statlig samferdselspolitikk.
7.4 Odda
Odda er et ensidig industristed, beliggende i kommunen med samme navn. Dette er senter i en noe større region rundt industristedet, som også er sentralsted for omlandet (Ullensvang, Eidfjord og Jondal). Som industristed har ikke Odda blitt oppfattet som noen problemregion før nedleggelser og omstillinger på 1980- og 90-tallet ledet til en markant sysselsettingsnedgang.
Etter en utvikling som i stor grad var preget av vekst fram til slutten av 1960-tallet, har Odda, i likhet med andre ensidige industrikommuner, vært karakterisert av nedgang i antall arbeidsplasser og innbyggere. I perioden 1990-2001 er antall arbeidsplasser i Odda redusert med ca. 10 prosent, mens folketallet har gatt ned med 8 prosent. Også de øvrige kommunene i indre Hardanger preges av nedgang i folketallet og i antall arbeidsplasser. Dette er kommuner hvor industrien har en relativt beskjeden posisjon, men hvor landbruket er mer framtredende.
Den negative sysselsettings- og befolkningsutviklingen i Odda har sammenheng med utviklingen ved hjørnesteinsbedriftene i kommunen. Odda har tre virksomheter innenfor kraftkrevende industri. På 1990-tallet har disse vært utsatt for en økende konkurranse fra lavkostnadsland. Dette har tvunget fram investeringer i ny og arbeidsbesparende teknologi. Produksjonen ved disse fabrikkene er blitt effektivisert, produksjonskapasiteten er blitt opprettholdt eller økt, men det er blitt færre arbeidsplasser. Fra 1994 til 2001 ble antall arbeidsplasser ved de tre hjørnesteinsbedriftene i kommunen redusert fra 1010 til 786. Som en følge av den økende konkurransen internasjonalt ble driften ved Odda Smelteverk avviklet i løpet av 2002/2003. Dermed gikk ytterligere 217 arbeidsplasser tapt, og kommunen står igjen med ca. 560 arbeidsplasser innenfor kraftkrevende industri.
Utviklingen ved de to øvrige hjørnesteinsbedriftene har imidlertid vært positiv de siste årene. Outokumpu beslutter i januar 2003 å investere 700 mill. kroner for å modernisere anlegget i Odda. En eventuell fase to vil innebære en ytterligere investering på rundt 1,5 mrd. kroner. Mens den første investeringsfasen i hovedsak dreier seg om en oppgradering og modernisering av eksisterende anlegg, som vil gi en betydelig kvalitetsforbedring, men bare en moderat produktivitetsforbedring, vil gjennomføring av trinn to bidra til at produksjonskapasiteten for anlegget i Odda dobles. Investeringene vil bare gi en marginal økning i antall arbeidsplasser ved verket, men vil bidra til en sikring av de eksisterende arbeidsplassene. Byggeperioden vil også generere en betydelig etterspørsel etter varer og tjenester. Den tredje hjørnesteinsbedriften, Tinfos Titan & Iron i Tyssedal, kan vise til svært gode resultater de siste årene. Selskapet har også gjennomført en del mindre oppgraderinger av produksjonsutstyret i Tyssedal, med god produktivitetsgevinst.
Også den statlige innsatsen i Odda påvirker utviklingen i kommunen. Vi kan her skille mellom personrettede overføringer, overføringer til kommunene, statens egen aktivitet i området, infrastrukturtiltak og næringsrettede overføringer. De personrettede overføringene er i liten grad geografisk betinget, og det er demografiske forhold og inntekt som vil være bakgrunn for variasjoner mellom områder. Derimot har de statlige overføringene til kommunene en distriktsprofil. Det er små variasjoner mellom Odda og de andre kommunene i Hardanger, men overføringsnivået er noe lavere enn gjennomsnittet for kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.
Fra 1994 til 2000 ble antall årsverk innenfor statlig kjernevirksomhet i Odda redusert fra 100 til 50. Mindre regionale sentre som Odda rammes når statlig sektor skal effektiviseres og organiseres i større geografiske enheter. Når det gjelder statlige tiltak på infrastruktursiden, så har særlig åpningen av Folgefonntunnelen vært viktig. Denne knytter Odda «nærmere» Sunnhordland.
Næringslivet i Odda mottok totalt ca. 59 mill. kr i statlige næringsoverføringer i 2000. Verdien av redusert arbeidsgiveravgift utgjør ca. halvparten. Andre viktige næringsoverføringer er tilskudd til bedriftene i kommunene via SND (ca. 6 mill. kr i 2000), og tilskudd til et ekstraordinært omstillingsprogram for perioden 1998-2003 (tilskuddet var på 4 mill. kr i 2000). Ellers inkluderer næringsoverføringene blant annet arbeidsmarkedstiltak (ca. 8 mill. kr i 2000) og jordbruksoverføringer (ca. 9 mill. kr i 2000). Til tross for de problemene som Odda har slitt med de siste tiårene, er samlede næringsrettede overføringer til Odda betydelig mindre per innbygger enn til de øvrige delene av Hardanger. Støtten per. innbygger i øvrige deler av ytre Hardanger, dvs. Ulvik, Granvin og Kvam, er eksempelvis nesten 70 prosent høyere enn i Odda (ca. 12.850 pr innbygger mot ca. 7.750 per innbygger i Odda). Det er i første rekke jordbruksoverføringene som trekker opp overføringene til øvrige deler av Hardanger og til distriktskommunene forøvrig. Likevel mottar også andre industrikommuner i rurale områder gjennomgående betydelig mer i næringsrettede overføringer per innbygger enn det Odda gjør. I snitt mottar industrikommuner i distrikts-Norge ca. 12.100 kr per innbygger. Det som i første rekke trekker opp snittet for disse kommunene, er skipsbyggingsstøtten.
Det lokalt initierte omstillingsprogrammet, hvor staten dekker 50 prosent av kostnadene, mens det øvrige finansieres av lokale myndigheter, har vært et svært viktig virkemiddel for å dempe de negative effektene av sysselsettingsreduksjoner ved hjørnesteinsbedriftene. I perioden 1998-2003 har det årlig vært brukt ca. 8 mill. kroner til omstillingsarbeid i kommunen. Omstillingsprogrammet har styrket utviklingskompetansen i det lokale tiltaksapparatet og i det lokale næringslivet.
7.5 Indre Agder
Indre Agder er 14 kommuner i Agder som har til felles at de ikke tilhører den mer dynamiske kyststripen. Dette er en forholdsvis homogen primærnæringsregion, med svak industrialisering - i hovedsak basert på råvarer fra landbruket. Skogbruket har tidligere vært hovedråvaren fra Indre Agder, men i dag er energiproduksjonen relativt sett viktigere.
Siste halvdel av 1900-tallet ble en periode der utviklingen i Indre Agder tok nye retninger. Mens bygdelivet fram til andre verdenskrig i stor grad var knyttet til utnytting av naturressursene, ble bygdene etter andre verdenskrig i stadig større grad løsrevet fra naturen. Bygdene forandret identitet. Samtidig som jordbruket og skogbruket mistet sin betydning, ble flesteparten av innbyggerne sysselsatt i offentlig og privat tjenesteyting. Kommunene ble de største arbeidsgiverne, og bygdefolket byttet motorsag med kontordag. Fra 1970 til århundreskiftet er primærnæringssysselsettingen redusert med om lag 2/3, mens tertiærnæringssysselsettingen er mer enn fordoblet. Totalsysselsettingen har også økt betydelig, og det samme har arbeidspendlingen til kystbyene. Historisk sett har skogbruket vært den viktigste inntektskilden for Indre Agder. Det kan knyttes til utvikling av skipsindustri, jernutvinning og til den betydning kystbyene har hatt som eksporthavner for tømmer ut til Europa. Mekanisering i skogbruket og nedlegging av småsagene har redusert skogbrukets sysselsettingsmessige betydning.
Energi er den andre store eksportartikkelen fra Indre Agder. Det har vært store utbyggingsprosjekter ulike steder i området gjennom hele 1900-tallet. Den store utbyggingsperioden kom i 1960- og 1970-årene, da blant annet Sira-Kvina-utbyggingen kom i gang. Bygging av kraftanleggene ga i perioder arbeidsplasser både for fastboende og pendlere. Anleggsmaskiner og skuddsalver har etterlatt enorme damanlegg og heiveier. Kraftinntektene (eiendomsskatt og bedriftsskatt) er blitt blant de viktigste inntektskildene i enkelte kommuner.
Ved århundreskiftet var folketallet i de 14 kommunene i Indre Agder like under 28.000, tilsvarende 12 prosent av agderfylkenes befolkning. Samlet folketall har vært stabilt de siste 20 år, mens det de siste 50 år har vært en nedgang på omlag 1.500 (5 prosent). Utviklingen av bosettingsmønsteret er preget av sentralisering, men fortsatt bor kun 1/4 av innbyggerne i tettbygd strøk og hele 5 av 14 kommuner har ikke noe tettbygd strøk.
Politikker med særlig stor betydning for Indre Agder har vært:
Kommunalpolitikken, og i særlig grad det relativt sett høye nivået på rammeoverføringene, har vært av avgjørende betydning for å kunne opprettholde velferdstilbudet og dagens kommunestruktur.
Landbrukspolitikken og nivået på jordbruksoverføringene har hatt stor betydning for opprettholdelse av bosettingsmønsteret.
Konsesjonspolitikken, med skattleggingsmuligheter av kraftverk, har gitt og gir enkelte av kommunene i Indre Agder finansielle «muskler».
Forsvarspolitikken har ført til nedlegging av virksomhet i Setesdalen. Dette har hatt negativ betydning for sysselsetting og bosetting.
Andre politikker med betydning for Indre Agder er næringspolitikk i regi av SND og fylkesmannens landbruksavdeling, og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Moderniseringen av statsetatene bidrar på den ene siden til et bedre og mer effektivt tjenestetilbud for innbyggerne, samtidig som strukturrasjonaliseringen medfører noe sentralisering av arbeidsplasser og at bygdene blir mer avhengig av tjenestetilbudet i kystbyene lenger ned i dalen. Det er imidlertid ikke slik at omorganisering av statlige etater generelt sett har medført at andre private servicetilbud er sentralisert til kystbyene.
Med unntak av forsvarspolitikken og til dels den statlige strukturrasjonaliseringen, virker de andre politikkene i hovedsak i samme retning for Indre Agders vedkommende - dvs. som stimulans for næringsutvikling og velferds- og servicetjenester og dermed for å opprettholde befolknings- og bosettingsmønsteret.
Befolkningsmessig og sysselsettingsmessig har Indre Agder på mange måter stått stille de siste 50 år. Indre Agder har imidlertid klart å holde stand til tross for strukturrasjonaliseringen innen primærnæringene, veksten innen tjenesteytende næringer i byene og økende grad av sentralisering.
Indre Agder har klart å tilpasse seg situasjonen gjennom å endre på bytteforholdet til byene ved kysten. Mens Indre Agder før eksporterte tømmer og energi, satses det nå på å tilby gode bo- og oppvekstområder og å satse på arbeidspendling og videre transformasjon av kraftinntekter til turisme. Å holde stand i den sterke sentraliseringsperioden en har vært gjennom er ikke dårlig for et distrikt med 3/4 av befolkningen bosatt utenfor tettbygd strøk. Romlig sett er det gunstig at kommunene lengst borte fra kysten har kunnet satse på turisme (kraftinntekter), mens de sørligste kommunene i Indre Agder har kunnet satse på en pendlingstilpasning. Enkelte av kommunene i mellomlandet opplever imidlertid en vanskelig situasjon økonomisk og strukturelt (alderssammensetning), og de har verken gode pendlingsmuligheter eller muligheter til offensiv kommunal satsing.
Utviklingen i Indre Agder viser seg således å henge nøye sammen med utviklingen i byene langs kysten. Størrelsen på kommuneoverføringene og landbruksoverføringer er andre faktorer som vil kunne ha betydning for sentraliseringstakt og endring i befolkningsstruktur.
Utviklingen uten statlig innsats er naturligvis vanskelig å bedømme, men noen punkter skal nevnes: Uten konsesjonsordningen og kraftinntektene til kommunene ville turistsatsingen og velferdsnivået til flere av kommunene i øvre deler av Indre Agder vært betydelig svekket, med fraflytting som sannsynlig resultat.
Uten landbruksoverføringene ville grunnlaget for bosettingsmønsteret i svært mange av kommunene vært betydelig svekket. Selv om en god del av skogbruket i hovedsak ville blitt drevet som før, ville muligheten for kombinasjon av jordbruk på sommeren og skogbruk på vinteren blitt svekket.
En reduksjon i kommuneoverføringene ville svekket kommunene sysselsettingsmessig og velferdsmessig. Et sannsynlig resultat hadde vært kommunesammenslåinger og befolkningsnedgang i mellomlandet og øvre del av Indre Agder.
7.6 Østerdalene
Østerdalene er regionene langs Glomma med sidedaler, fram til Akershus. Østerdalene kan deles i tre underregioner, som hver danner sin arbeidsmarkedsregion: Nord-Østerdalen rundt den lille bygdebyen Tynset, Sør-Østerdalen rundt den noe større bygdebyen Elverum, og Solør-Vinger rundt industristedet og bygdesenteret Kongsvinger. Østerdalene er et utpreget primærnæringsområde, med kombinasjon av jordbruk, skogbruk og utmarksnæringer. Området er sterkere industrialisert jo lenger sør vi kommer. Langs Solør står sagbrukene tett, grodd fram etter at privilegiene falt i 1860. Kongsvinger ble en viktig industriby hundre år seinere, i stor grad som et resultat av distriktspolitikk.
Befolkningsveksten i Østerdalene har siden krigen vært betydelig svakere enn landsgjennomsnittet, også sammenliknet med de andre regionene i områdestudiene. I første halvdel av perioden skyldes svak vekst i hovedsak negativ flyttebalanse, mens mot slutten av perioden var det aldrende befolkning og medfølgende fødselsunderskudd som dempet veksten. Som en parentes bemerket medførte 1970-tallet relativt kraftig befolkningsvekst i området. Dette var knyttet til satsning i landbruket, utlokaliserte produksjonsfilialer fra Oslo-foretak og sterk vekst i offentlig tjenesteyting, samtidig som effektene av fødselsunderskuddet ennå ikke hadde gjort seg gjeldene.
Befolkningsmessig har området blitt betydelig sentralisert, men det er fortsatt det mest spredtbodde i landet. Regionsentrene har i svært liten grad demmet opp for flyttingen til Oslo-området, men regionsentrene har virket som magneter på innflyttere utenfra. Det er med andre ord innflytterne utenfra som sterkest har bidratt til sentraliseringen.
Næringslivet i Østerdalene har vært preget av jord- og skogbruk, og sett i forhold til andre deler av landet står disse næringene sterkt. I de nordlige deler av fylket dominerer husdyrproduksjon, mens poteter og korn dominerer i de sørlige deler. De østlige, skogrike delene av fylket hadde tidligere stor sysselsetting i skogbruket, men arbeidsplassene knyttet til avvirkning er nå nesten borte. Området har imidlertid fortsatt mange bedrifter som baseres på lokale skogressurser. Viktigst er den tremekaniske industrien, men det er også mange sysselsatte innen annen trebasert virksomhet (lafting, snekkerverksteder m.m.). Indre Østlandet har ikke lenger noen treforedlingsindustri.
På 1960-tallet ble mange industribedrifter etablert i Østerdalene gjennom utlokalisering av produksjonsfilialer fra Oslo-baserte foretak. Dette kom dels som en følge av SIVAs satsing i Kongsvinger, og dels gjennom andre distriktspolitiske tiltak. Mange av disse bedriftene har seinere vært gjennom økonomiske kriser, og noen av bedriftene er i dag nedlagt eller flyttet til utlandet.
Som ellers i landet har det vokst fram en stor offentlig sektor i Indre Østlandet gjennom de siste tiårene. Elverum og Kongsvinger (og Hamar, som er utenfor området) har hatt sterk vekst i statlig sysselsetting. I resten av området er det kommunene som har stått for den offentlige sysselsettingsveksten. Den private tjenestesektoren har vokst sterkt også i Indre Østlandet, men sett i forhold til resten av landet ligger alle våre tre regioner 10-15 prosentpoeng under landsgjennomsnittet når det gjelder sektorens andel av den totale sysselsettingen.
Den statlige innsatsen i Østerdalene er betydelig. Innbyggere, næringsliv og kommuner i området mottar 13 prosent mer i statlige overføringer per innbygger enn landsgjennomsnittet. Det største avviket står kommuneoverføringene for, noe som i hovedsak kommer av at området har en stor andel eldre. Overføringene bidrar til et personrettet tjenestetilbud på linje med resten av landet, og til sysselsetting og dermed inntekter. Kommunal tjenesteyting sysselsetter mange kvinner, og veksten i sektoren har redusert «kvinneflukten» fra området. De personrettede overføringene til området ligger også betydelig over landsgjennomsnittet. Igjen er overføringene knyttet et stort innslag av eldre. Den distriktspolitiske betydningen av dette ligger i bidraget til lokal kjøpekraft. Østerdalene har også noe større jordbruksoverføringer per innbygger enn gjennomsnittet, særlig i de nordligste delene av området, der næringen betyr mest som sysselsetter. For enkeltkommuner i Nord-Østerdalen er distriktspolitiske overføringer også viktige.
Østerdalene er meget sårbare overfor endringer i demografi, der de nordlige kommunene Folldal, Stor-Elvdal og Rendalen trekkes fram fordi de sterkest ligger an til reduksjon i de aldersgruppene som genererer størst inntekter i overføringssystemet. På grunn av jordbrukets relativt store betydning er området også sårbart overfor omlegging av jordbrukspolitikken. Overføringene, skjermingen og kanaliseringspolitikken er særlig viktig i de nordligste områdene, som har få naturgitte produksjonsfordeler og stor markedsavstand.
Statlige reguleringer kan på den annen side bidra negativt når det gjelder å utvikle alternative inntektskilder i Østerdalene. Vi tenker her spesielt på mulighetene for å utnytte utmarksressurser mer kommersielt. Regulering av arealbruk og eiendomsmarked virker hindrende for utvikling av reiselivet. Videre er nevnt rovdyrpolitikken som reduserer mulighetene for jaktinntekter, og som på lang sikt reduserer mulighetene for utmarksbasert småfehold. Dersom de høye kraftprisene vedvarer, er det muligheter for utbygging av småkraftverk, men konsesjonsregler setter grenser for dette.
Konjunkturoppgangen kom 2-3 år seinere i Østerdalene enn i resten av landet. Derfor hadde området svak vekst i første halvdel av 1990-tallet. Siste halvdel av 1990-tallet var veksten sterkere, men var regionalt konsentrert til Hamarregionen og Sør-Østerdalen (der Åmot er vertskap for relokalisering av arbeidsplasser i forsvaret). Nord-Østerdalen og Glåmdalsregionen tapte arbeidsplasser. Mens Nord-Østerdalen i stor grad «regulerer» tap av arbeidsplasser gjennom flytting, reguleres tapet i større grad gjennom pendling i Glåmdalsregionen.
Uten statlig innsats ville levekårene vært betydelig annerledes. Inntektene i området måtte vært basert på regionens naturgitte fordeler, skog, jakt og rekreasjon, eller på pendling på private veger og bredbånd. Dette ville ført til betydelig netto fraflytting gjennom tidene, spesielt av kvinner. Dette ville trolig gitt betydelig sosiale forskjeller mellom de med f.eks. store næringseiendommer og de uten. Området ville hatt lavere folketall. Det er ikke grunn til å tro at regionsentrene hadde klart å tiltrekke seg ny befolkning uten det betydelige antall statlige arbeidsplasser disse har i dag. Grunnlaget for personrettede tjenester ville vært betydelige lavere, men kanskje hadde en større storbybefolkning etterspurt flere «eksotiske» utmarksbaserte reiselivstjenester.
7.7 Østfold
Østfold er et tidlig industrialisert og urbanisert område. Fylket består i dag av fem relativt velavgrensede regioner rundt hver sin by: Askim, Moss, Fredrikstad, Sarpsborg og Halden. Det er klare tendenser til sammenvoksing av Fredrikstad-Sarpsborg til en sammenhengende «storby». Alle disse regionene har en utpreget industriell historie som strekker seg gjennom flere historiske faser. Østfold og dets regioner har derfor ikke blitt oppfattet som noe stort regionalt problem, tvert om var dette et viktig innflyttingsområde i den perioden da distriktspolitikken ble dannet. Men i den siste fasen, som til en viss grad er preget av «avindustrialisering», har også østfoldbyene blitt omstillingsområder.
Østfolds demografiske historie viser at fylkets andel av landets innbyggere har vært bemerkelsesverdig stabil gjennom de siste 200 årene. I nyere tid har andelen av landets folketall vært noe nedadgående i lavkonjunkturer, men økende i høykonjunkturer. Flyttebalansen forklarer mesteparten av folketallsutviklingen i Østfold.
Østfolds næringshistorie har vært preget av en tidlig og omfattende industrialisering. Naturgitte fortrinn, gunstig beliggenhet og samfunnsforhold var viktige betingelser for en tidlig og bred framvekst av ulike ressursbaserte industrier (treforedling, vannkraft, næringsmiddel) og relaterte teknologiindustrier (verksted, skipsbygging). Påfølgende urbanisering og byvekst stimulerte en allsidiggjøring av næringslivet, med framvekst av flere forbruksvareindustrier og husholdstjenester, selv om enkelte lokalsamfunn lenge ble dominert av en eller to store industriforetak.
I nyere tid har Østfold vært preget av store industriomstillinger og sterk servicevekst, og er i dag et blandet industri- og servicefylke. En sterk reduksjon i industrisysselsetting (særlig i perioden 1970-90, da bare Oslo hadde større relativ nedgang) skyldes utradering av store bransjer (skipsbygging, teko), og kraftig rasjonalisering innenfor andre gamle kjerneindustrier som har konsolidert seg (treforedling, verksted, næringsmiddel). I Østfold finnes i dag en rekke internasjonalt konkurransedyktige og spesialiserte industribedrifter med historiske røtter i de gamle industribransjene. En sterk vekst i offentlig og privat tjenesteyting kompenserte for mer enn sysselsettingsreduksjonen i industrien, men sysselsatte i stor grad nye grupper. Næringsomstillingene har skapt et regionalt arbeidsmarked preget av betydelige utstøtings- og «mismatch»-problemer.
Sysselsettingsveksten i fylket har i hovedsak kommet i tjenesteyting med om lag 15.000 årsverk (1992-2001), og da særlig i privat service (+9.411 årsverk) men også offentlig service (+5.352 årsverk). De viktigste politikkområdene som har stimulert denne veksten er nasjonal finans- og velferdspolitikk og andre offentlige sektorpolitikker.
Generelle endringer av sektorpolitikker, økt markedsliberalisering, konkurranse og utskillinger fra etablert vare- og tjenesteproduksjon, forbedret informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) samt nye eie- og organisasjonsformer har medvirket til en generell vekst i forretningsmessig tjenesteyting. Liberaliseringen og dereguleringen innenfor telekommunikasjons-, medie- og energisektorene, innebar at det ble åpnet for nye private aktører i Norge på 1990-tallet. Her kunne veletablerte høyteknologimiljøer i Østfold (Fredrikstad/Halden) tidlig utnytte nye markedsmuligheter. Samtidig fikk Østfold flere investeringer av utenlandske foretak, som så dette som et egnet brohode for ekspansjon inn på det norske markedet. De utenlandske foretakene kunne utnytte lokal spisskompetanse, høyskolemiljøer og stabil arbeidskraft i Østfold. Nærheten til Osloregionen har også hatt en viss betydning for noe av veksten. Østfoldbedrifter har hatt fordel av å være lokalisert utenfor pressområdet, men samtidig nært det største nasjonale næringsmarkedet for denne typen tjenester i Oslo-regionen og ellers på Østlandet.
Det har vært en betydelig absolutt og relativ vekst i offentlig tjenesteyting i Østfold, som prosentuelt også har ligget over gjennomsnittet for landet. I Østfold skyldes dette en sterk vekst innenfor kommunal tjenesteyting.
De statlige overføringene til Østfold er lavere per innbygger enn gjennomsnittet for landet. Årsakene til dette er lavere overføringer både til bedrifter/næringer, primærkommuner og statlige virksomheter i Østfold. Til gjengjeld er det et høyere nivå på statlige overføringer til personrettede tiltak. Dette skyldes en kombinasjon av demografiske strukturer (høy andel eldre medfører mye til alders- og uførepensjoner) og arbeidsmarkedsforhold (høy andel uføretrygdede, på sykelønn, ledighetstrygd og på tiltak). Dette er automatisk virkende ordninger knyttet til nasjonal makro- og velferdspolitikk.
Nasjonal finans- og pengepolitikk, omsorgs- og samferdselsektoren, er de politikkområdene som har hatt størst betydning for sysselsettings- og befolkningsveksten i Østfold de siste 10 årene. Disse politikkområdene har hatt stor betydning for den sterke nasjonale veksten i privat og offentlig tjenesteyting, samt bygg og anlegg, som har vært særlig sterk på Østlandet (Østfold inkludert). Spesifikke statlige innsatser i Østfold i perioden knyttet til eksplisitt regional- og distriktspolitikk (som eksempelvis de regionale omstillings- og utviklingsprogrammene), har i denne sammenheng hatt marginal effekt for sysselsettingen på kort sikt, og derfor bare bidratt en liten andel av den totale veksten i privat service og industri under høykonjunkturen.
Hvordan ville utviklingen vært uten statlig innsats i Østfold? I et langsiktig perspektiv er det opplagt at østfoldsamfunnene ville sett annerledes ut med betydelig mindre statlige overføringer og utbygginger innenfor offentlig sektor, og da i første rekke kommunale omsorgstjenester og personrettede overføringer. På disse to områdene ville fraværet av (eller vesentlig lavere nivå på) statlige overføringer gitt et lavere sysselsettings- og levekårsnivå i fylket enn i dag, selv om bosettingen ikke ville være truet.
Høgskolen i Østfold og forskningsinstuttet IFE drives for en stor del med statlige midler. Disse FoU-institusjonene har i sin tur hatt betydning for utviklingen av Østfolds høyteknologimiljøer.
Bedrifter i Østfold har i liten grad vært omfattet av virkemidler under den smale distrikts- og regionalpolitikken. Statlige omstillingsmidler har fungert som utløsere for en rekke lokale og regionale utviklingstiltak, og en flerdobbelt finansiering med andre lokale offentlig og private midler. Uten statlige midler ville mange av disse utviklings- og omstillingstiltakene ikke blitt realisert.
7.8 Oppsummering
Distriktspolitikken vokste fram som en del av industripolitikken i etterkrigstiden. Det vi i dag kaller «den lille» distriktspolitikken var altså en del av en «stor» politikk, først og fremst næringspolitikk. For etterkrigstidens nasjonale strateger var industrialisering også knyttet til andre hovedsektorer, som energiutbygging og veiutbygging - i det hele tatt var utbygging et viktig begrep i alle sektorer. Slik sett kan vi nok framstille historien som en bevegelse fra en bred regionalpolitikk som stimulerte flere sektorer i distriktene, til en mye smalere regionalpolitikk etter at Distriktenes Utbyggingsfond ble etablert.
Den «lille» distriktspolitikken var forholdsvis ensidig innrettet mot næringsutvikling, nærmere bestemt industriutvikling gjennom kapitalsubsidier. Denne politikken supplerte slik sett de statlige industrietableringene i den nære etterkrigstid, som vi finner spor av i nesten alle de undersøkte regionene. I Finnmark skjedde det statlig industrireisning i Kirkenes (statlig overtakelse og gjenoppbygging) og i byene langs kysten (Finnotro); i Namdalen i gruvedrift i Grong; på Nord-Vestlandet på Sunndalsøra; i etablering av erstatningsindustri til verket i Tyssedal (Odda); og i det flersidige industristedet Kongsvinger, som var et utstillingsvindu for vekstsenterpolitikken, og som også omfattet lokalisering av statlige virksomheter som Statistisk sentralbyrå (SSB). Distriktenes utbyggingsfond (DU) ga fra sekstitallet stimuleringsmidler til industrireising, og kom i stedet for direkte statsinvesteringer.
Denne politikken var altså relativt selektiv både næringsmessig og geografisk: Den støttet fram industri i «tilbakeliggende» primærnæringsregioner. I disse områdene er det liten tvil om at denne politikken har hatt store effekter. Der de store statsverkene fortsatt er oppegående, taler de sitt eget språk, og selv om industristrukturen i bygdene er relativt tynn, har også de mange større og mindre foretak stor betydning i den lokale sysselsettingen. Men det vi også skal merke oss er at denne politikkens «gullalder», femti- og sekstitallet, var med på å skape de problemene som oppsto i mange regioner på åtti- og nittitallet. I denne perioden måtte det innføres virkemidler (omstillingsprogrammet) for å løse mange av de problemene som den gamle industri- og distriktspolitikken hadde skapt. Gårsdagens løsning ble med andre ord til dagens problem. Samtidig beholder fortsatt den kraftkrevende industrien spesielle fordeler ved kjøp av billig elektrisk kraft.
Da den generelle industrikrisen kom på åttitallet, ble det tydelig at det fantes andre regionproblemer enn tilbakeliggende primærnæringsregioner. Det regionale støtteapparatet fanget ikke opp disse problemene før de var akutte, og siden har mange av de regionene vi har omtalt her fått støtte fra omstillingsprogrammet. Fra Halden i sør, som var den første østfoldbyen som fikk smake industrikrise alt på sekstitallet, til Kirkenes i nord. Andre steder som har fått omstillingstøtte er Kongsvinger-Solør, Rena i Sør-Østerdalen, Odda og bergverksamfunnene i Namdalen. Vi kan fastslå at mange regioner i krise slett ikke er tilbakeliggende, men tvert om preget av at de har vært avantgarderegioner i én epoke, for deretter å oppleve at utviklingen gikk dem forbi i neste fase.
Det ser ut til at regionene ikke har manglet virkemidler rettet mot investeringer, moderniseringer og utvidelser, men det har vært mindre virkemidler til fornyelser og innovasjon. På Nord-Vestlandet mener man at tilbudet på kompetansesiden var bedre tidligere enn det er etter nedleggelsen av STI og NPI. Også i Østfold savnes det et slikt dynamisk element i næringspolitikken. Kapitalsubsidier kan tross alt ikke utrette stort i en ny industriell epoke, der hovedvekten legges på kompetanse og fornyelse. Generelt kan det hevdes at de mange regionene med industriomstilling kunne trenge mer fornyende virkemidler. Resultatet av omstillingsprosesser er klart størst der de kriseutsatte industriene har hatt viktige kompetanseressurser (for eksempel Kongsberg), men det er ingen slike eksempler i våre områdestudier.
For øvrig er det ikke bare industrien som leder regionene ut i omstillingsprogram. En annen gjenganger er regioner med tunge forsvarsanlegg, som ble «fredsutsatte» etter den kalde krigens slutt i 1989. Både Nord-Troms og Finnmark, og Indre Agder har opplevd kraftige reduksjoner i forsvarsanlegg. På den andre siden ble Rena i Sør-Østerdalen en vinner, ettersom omlokaliseringen av forsvarsleirer ble brukt som et virkemiddel i løsningen av Renas omstillingsproblem.
For de store primærnæringsregionene er det landbruksoverføringene som er den dominerende støtteformen, og disse spiller en viktig rolle i Østfold, Østerdalene, Indre Agder og Namdalen. Vi kan for så vidt merke oss at disse selektive virkemidlene i forhold til næring (landbruk) virker forholdsvis likt i sentrum og periferi. Landbruksstøtten er produksjonsorientert og gir betydelig støtte både til Østfold og Namdalen. På den andre siden innebærer kanaliseringspolitikken at distriktsregionene i Agder, Nord-Vestlandet og Namdalen begunstiges på bekostning av områder som Østfold.
Bortfall eller reduksjon av landbruksstøtten vil utvilsomt merkes sterkest i distriktene, hvor landbruket betyr relativt mye i den totale sysselsettingen og hvor de naturlige vilkårene for konkurranseeksponert landbruk er dårligere enn i sentrumsområdene. Et hardere konkurranseklima merkes allerede, og det er på denne bakgrunnen vi må forstå den harde motstanden mot rovdyrpolitikken i Namdalen, Østerdalene og i Østfold.
Gjennomgangen av statsoverføringene viser at en fullverdig kommunesektor spiller en stor rolle for sysselsettingen i bygdene. Mens landbruk og fiske har gått tilbake som basissektorer, har overføringene til kommunene og fylkene hatt en konsoliderende virkning på distriktsbosettingen. Overføringene legger grunnlag for et moderne tjenestetilbud selv i små kommuner, et tilbud som til dels er bedre enn det man finner i byene. Dette skaper ikke bare gode tjenester, men også mye sysselsetting - særlig for kvinner. I alle våre områdestudier framheves dette som en viktig faktor i regionenes relative suksess. Uten disse moderne kommuneinstitusjonene hadde distriktene vært dårligere utstyrt med kompetanseinnslag i arbeidslivet.
Etter kommunesektoren er det nærliggende å nevne samferdselen og infrastrukturen, der Norge har gjennomgått en liten revolusjon siden 2. verdenskrig. Veilengden har økt dramatisk og fått høyere kvalitet, flyplassene gjør at selv svært perifere samfunn har et minstetilbud for hurtige kommunikasjoner med sentrum og utlandet. I mange tilfeller er dette en viktig grunn til at næringslivet kan fungere på et nasjonalt og internasjonalt marked. Fra distriktspregede regioner i vårt utvalg skal det bl.a. fraktes laks og tørrfisk, klippfisk og møbler, trelast og trevarer, kraftkabler og aluminium, zink og ilmenitt. Selv om mye går sjøveien, særlig inntransport av råvarer, er veiene også av kritisk betydning. Flyrutene er viktige for bedriftsledelsenes personkontakt med omverdenen, og i indre Østlandet spiller jernbanen en tilsvarende rolle. Ofte er det helt spesielle næringsmessige og trafikale kombinasjoner som skaper vekst i regioner. Sykehuset i Namsos har for eksempel spesialisert seg på øyeoperasjoner, og flyplassen er viktig for transport av pasienter. Men forbedrede infrastrukturer virker to veier. Ofte regner man ikke med det som egentlig er nokså selvsagt, at når relativ avstand minker, møter distriktsnæringer sterkere konkurranse fra bynæringer.
Bedre kommunikasjoner påvirker naturligvis mobiliteten i befolkningen generelt. Når veiene blir bedre, kan bosatte i stagnerende regioner pendle innenfor geografisk større rom. Dermed reduseres utflyttingen, men samtidig blir også flere avhengig av ganske lange, daglige pendlingsreiser. Dette gjelder åpenbart de sørlige delene av Glåmdalen, der folk ikke bare pendler til Oslo, men også til Gardermoen. I Indre Agder er det bare pendling som er igjen som mulighet, etter hvert som landbruket presses tilbake, sagbrukene legges ned og forsvaret trekker seg ut. Tilpendlingsområdet er her kystbyene. I Odda åpner også den nye tunnelen til Kvinnherad for dannelsen av større arbeidsmarked. I Østfold er bedre infrastrukturer blitt en regional hovedstrategi. Tospors jernbane og firefelts motorvei vil integrere østfoldregionene med stor-Oslo. Selv om Odda og Askim er svært ulike, er dette begge eksempler på regionforstørring som strategi. I storbynære regioner kan den brukes med stort hell, men da må infrastruktur- og samferdselspolitikken spille på lag med den smalere regionpolitikken.
I slike områder kan befolkningen lett betjenes med kultur- og servicetilbudet fra storbyene. Studenter kan også nå utdanningsinstitusjonene innen daglig pendlingsavstand. En voksende del av Norges befolkning bor i slike storbyomland. Men ikke alle byene har fått ta del i denne veksten i kultur- og utdanningsinstitusjoner, tvert om er tendensen at stadig mer konsentreres til stor-Oslo. Blant de større byregionene er det spesielt de som vokste seg store på basis av industri som ikke har nytt godt av tjeneste- og kulturutviklingen. Fredrikstad-Sarpsborg er et opplagt eksempel på en industriell «storby» som får atskillig mindre oppmerksomhet enn andre tilsvarende store byer (Kristiansand, Tromsø). Det er få av områdestudiene som rapporterer om kulturpolitikken som en drivende sektor, men ved ettertanke har den nok en viss betydning - og den kunne også avgjort vært større. På den andre siden er det åpenbart hva utvikling av distriktshøgskoler og andre statlige høgskoler har betydd for Alta, Namsos, Rena, Elverum, Fredrikstad og Halden. De er ikke bare store sysselsettere av høykompetent personell, men er også spirene til næringsmessig fornyelse på lengre sikt.
Områdestudiene viser at distriktenes utvikling var best på 1970-tallet. Da hadde avindustrialiseringen ennå ikke satt inn, og da den kom ble den motvirket av keynesiansk motkonjunkturpolitikk. Virkemiddelbruken i DU-apparatet ble utvidet (blant annet investeringstilskudd og gradert arbeidsgiveravgift), støtteordningene i landbruket var på sitt beste, og fiskeriene ble godt beskyttet mot rovdrift og konkurranse fra utlandet. På toppen av det hele fikk vi en eksplosjon i kommunal og statlig virksomhet som skapte mange sysselsettingsmuligheter for kvinner. Dette siste var neppe en intendert regionalpolitisk virkning, men ikke desto mindre var effekten sterkt konsoliderende. Den dag i dag flyter distriktene på denne opptrappingen. Nå peker mange kurver nedover. Støtten til primærnæringene faller, staten rasjonaliserer og fristiller, kommunene tvinges til sterk effektivisering og strukturendringer, og industripolitikken handler nå primært om å sikre kostnadsmessig konkurranseevne generelt, gjennom lønnsoppgjørene, renteutvikling og støtte til FoU og innovasjon.
Bred regionalpolitikk er bedre enn bare smal regionalpolitikk. Det kontrafaktiske spørsmålet er vanskelig, men alle de studiene vi her referer indikerer at situasjonen i regionene ville vært vanskeligere uten de mange statlige innsatsene. Det er ikke den bedriftsrettede støttepolitikken alene som virker, men kombinasjonen med andre politikkområder, særlig kommunalpolitikk og samferdselspolitikk, som har opprettholdt bosettingen i mange distrikter. Personrettede overføringer er naturligvis også viktig for å opprettholde kjøpekraft i distriktene. I de nære etterkrigsårene var en bevisst koordinering av ressursene selvsagt, det vil si en bred satsing på distriktene. I dag er denne koordineringen åpenbart vanskeligere.
Områdestudiene viser også at det regionale utbyggingsapparatet har hatt betydning, særlig i Finnmark og Troms, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal og Hedmark. Vi merker oss også at Østfold gjennom nittitallet har bygd opp et sterkt engasjement for regionutvikling ved hjelp av omstillingsmidler. Fylkeskommunene har, gjennom ansvarsreformen, fått ansvaret for distriktsstøtten til SND, som i 2004 går inn i Innovasjon Norge. Dette reiser spørsmålet om hvilken rolle regionnivået kan ha i utviklingspolitikken.