8 Regionale effekter av statlig politikk

Statlig politikk har stor betydning i alle typer regioner. Den geografiske dimensjonen er forskjellig fra sektor til sektor, men samlet sett er effektene til gunst for den regionale balansen i Norge og for bosettingen i distriktene. Det er store distriktspolitiske innsatser i flere sektorer, og kostnadene er i enkelte tilfeller relativt høye. Hvor kostnadseffektivt det er å ivareta distriktshensynene gjennom sektorene heller enn gjennom distriktspolitikken selv, er et tema for videre diskusjon.

Hittil har vi sett på effekter av statlig politikk henholdsvis fra et makroperspektiv, et sektorperspektiv og et regionalt perspektiv. Vi har kommentert kjønnsperspektivene der det har vært mulig, men det er dessverre bare et lite antall sektorer der dette er et tema.

I dette kapitlet vil vi peke på de viktigste resultatene fra gjennomgangen av de ulike politikkområdene. De fleste sektorpolitikkene har betydning både for velferds- og tjenesteprodusjon og for næringsutvikling. For å forenkle diskusjonen har vi likevel delt politikkområdene i fem kategorier:

• Befolkningsrettet politikk og velferdsproduksjon

• Næringsrettet politikk, inkludert distriktspolitikken

• Utbygging, drift og bruk av infrastruktur

• Lokalisering av statlige virksomheter

• Den makroøkonomiske politikken

Innenfor hvert av disse områdene vil vi fremheve de sektorer vi mener har størst betydning for regional utvikling, samt diskutere om det er mulig å styre sektorpolitikkene slik at deres bidrag til oppnåelsen av distrikts- og regionalpolitiske mål blir større.

Effektene av statlig innsats er størst når regionalpolitikken er koordinert på tvers av politikkområder. En gjennomgående observasjon i sektorgjennomgangen i kapittel 6, er at de politiske styringsmulighetene generelt er redusert over tid, og fremfor alt at mulighetene for koordinering på tvers av politikkområder er mindre nå enn før. Om det skal være mulig å legge et regionalt helhetssyn til grunn for sektorvedtak, kreves tverrsektoriell samordning. Et spørsmål er da på hvilket geografisk nivå det er mest effektivt å ivareta dette helhetssynet.

8.1 Personrettet politikk

8.1.1 Virkemidler rettet mot innbyggerne

Utvalgets mandat fokuserer på effekter av statlig politikk for tilgangen på velferds- og samfunnstjenester i ulike deler av landet. Arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor er forskjellig i sentrale strøk og distriktene. Hvor grensen går mellom hva som i all hovedsak drives i offentlig regi og hva som i all hovedsak drives i privat regi, er derfor ikke den samme overalt. Statens politikk overfor kommunesektoren står som garantist for en rekke velferdstjenester gjennom regelverk og gjennom styring av økonomien. Staten driver selv en vesentlig del av spesialisthelseinstitusjonene. Dette innebærer at staten, direkte og indirekte, står ansvarlig for en rekke personrettede tjenester.

Inntektsgrunnlaget for innbyggerne er viktig for etterspørselen etter ulike varer og tjenester. Her har trygdesystemet en funksjon, som et personrettet tiltak som bidrar til at de som ikke arbeider kan opprettholde et visst inntektsnivå. Den statlige arbeidsmarkedspolitikken påvirker de arbeidslediges inntektsgrunnlag og deres vei tilbake til arbeid. Utdanningspolitikken er viktig for samfunnets kompetansegrunnlag så vel som for den enkeltes yrkesvalg. Statens kulturpolitikk har betydning for de kulturtjenester som produseres og konsumeres, og den statlige boligpolitikken har direkte effekter for boligproduksjonen spesielt i distriktene. Dette er de sektorene vi har diskutert i denne utredningen. Det er i tillegg en rekke andre deler av statens politikk som har direkte betydning for de tjenestene befolkningen har adgang til, men som vi har valgt å ikke drøfte nærmere fordi de regionale dimensjonene i disse er mindre tydelige.

8.1.2 Politikkområder med store regionale effekter

Direkte utbetalinger til personer

De personrettede tiltakene omfatter store beløp, særlig gjennom folketrygden, gjennom helsepolitikken og til kommunene. Også arbeidsmarkedspolitikken er et stort politikkområde rent pengemessig.

Statlige direkte utbetalinger til personer 1 , utenom statslønn, utgjorde i år 2000 hele 174 mrd. kroner (se kapittel 4.2). Overføringene er rettighetsbaserte og går til de personer som innfrir kriteriene, uansett hvor de bor. Effekten av dem vil derfor være sterkest der mottakerne er bosatt. De rettighetsbaserte overføringene går i noe større grad til personer bosatt i distriktene enn til personer bosatt i sentrale strøk. Dette skyldes i hovedsak strukturelle forhold knyttet til ulik aldersfordeling, forskjeller i arbeidsledighet, forskjeller i antall uføretrygdede osv. Alt i alt mottar innbyggere i kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i gjennomsnitt 8 prosent høyere utbetalinger i denne kategorien enn innbyggere i sentrale kommuner.

De eneste geografisk differensierte personrettede ordningene er personskattelette, forhøyd barnetrygd og nedskriving av studielån i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms. Hervik m.fl. (2002) viser at de personrettede tiltakene i tiltakssonen har hatt gunstige effekter i forhold til befolkningens bostedsvalg. Eksemplet tiltakssonen viser det er mulig å benytte geografisk differensiering av personrettede overføringer som virkemiddel i en distriktspolitisk strategi (se kapittel 6.2).

Statens styring av kommunesektoren

Overføringer til kommunesektoren (kommunene og fylkeskommunene) utgjorde totalt 91 mrd kroner i år 2000. Dette omfatter rammetilskudd fra KRD og øremerkede tilskudd fra ulike departementer. Kommuneoverføringene skal kompensere både for høyere kostnader og for lavere skatteinntekter, og har derfor en klar distriktsprofil: Overføringene per innbygger er 50 prosent høyere i distriktskommuner enn i sentrale kommuner. I tillegg omfatter statlig politikk overfor kommunesektoren fastlegging av skattøre og til dels detaljerte lover og regler for produksjon av kommunale tjenester.

Statens politikk overfor kommunesektoren er blant de statlige politikkområdene som har størst betydning i forhold til regional- og distriktspolitiske mål. Kommunene er viktige både for produksjonen av tjenester og som landets største sysselsettingssektor, og de betyr spesielt mye i distriktene. Dette henger blant annet sammen med den desentraliserte kommunestrukturen, som innebærer at kommunale tjenester produseres over hele landet og i nærheten av der folk bor. Staten kan direkte påvirke aktivitetsnivået i kommunene gjennom overføringene. Det er også mulig å anvende kommunesektoren som en buffer i den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken. Kriteriene for tildeling av inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd kan også endres.

Endringer i volum eller fordeling av statlige rammetilskudd vil selvsagt ha konsekvenser for det kommunale tjenestetilbudet innenfor grunnskole, primærhelsetjenesten, tekniske tjenester osv. Ved en generell innstramming vet vi dels at kommunene fokuserer på produksjon av lovpålagte tjenester, dels at de overføringsavhengige kommunene rammes hardere enn de kommunene som får en større andel av sine frie inntekter gjennom skatt. Slik sett vil også en politikk der en beholder de frie inntektene på et gitt nivå, men endrer fordelingen mellom skatt og rammetilskudd, innebære endret fordeling mellom overføringsavhengige og skattesterke kommuner. Dette vil ha klare regional- og distriktspolitiske effekter.

Staten kan også påvirke kommunenes prioriteringer mellom ulike tjenester, gjennom pålegg, lover og regler og gjennom tildeling av øremerkede tilskudd. Siden innføringen av inntektssystemet for kommunene har de øremerkede tilskuddenes andel av kommunesektorens inntekter økt betydelig, mens andelen rammetilskudd er redusert. Økt vekt på øremerkede tilskudd betyr at statlige prioriteringer får økt betydning, delvis på bekostning av kommunenes egne prioriteringer. Slike tilskudd brukes gjerne i forbindelse med nasjonale prioriteringer av velferdstjenester. Samtidig kan økt bruk av øremerking innebære at lokale hensyn gis mindre betydning, og at lokaldemokratiet og lokale prioriteringer taper på bekostning av nasjonale mål.

De viktigste virkemidlene for styring av kommunesektoren er de utgiftsutjevnende tilskuddene, de øremerkede tilskuddene og skattereglene. Det er tre tilskuddsordninger som er spesifikt regionalt motivert: De delene av skjønnstilskuddet som inneholder kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift i distriktene, Nord-Norge-tilskuddet og regionaltilskuddet. Utvalget har ikke studert effektene av å føre regionalpolitikk gjennom kommunesektoren på denne måten, sammenliknet med å la disse midlene gå til andre regional- og distriktspolitiske formål, men vil peke på at dette er en interessant problemstilling. Et mulig alternativ er at disse tre tilskuddsordningene trekkes ut fra den kommunale fordelingsmodellen og knyttes mer direkte opp mot distriktspolitiske mål.

Statens ansvar for produksjon av helsetjenester

Produksjonen av helsetjenester har de siste årene gjennomgått flere endringer, der sykehusreformen har størst regional betydning. Staten overtok fra 2002 ansvaret fra fylkeskommunene for å drive sykehus. Driften er nå organisert i regionale helseforetak, som finansieres dels gjennom et rammetilskudd, dels gjennom såkalt innsatsstyrt finansiering. Totalt sett arbeider det nesten 100.000 personer i de statlige helseforetakene.

Sykehusreformen ble gjennomført for å få en mer effektiv drift av sykehusene. Mer eller mindre eksplisitt ble fylkeskommunene beskyldt for å ta for store regionalpolitiske hensyn, og den politiske ledelsen av dem ble antatt å gjøre det vanskeligere å foreta de ønskede strukturendringer. Det er grunn til å vente en utvikling framover der sykehusene spesialiseres og de minste legges ned.

Gjennom fritt sykehusvalg er det dessuten gjennomført et slags marked for sykehustjenester, der pasientene selv velger hvor de vil bli behandlet. Dette kan på sikt gi store omlokaliseringseffekter.

Staten har et stort og økende direkte ansvar for produksjonen av spesialisthelsetjenester. Sykehusreformens betydning for servicenivået til befolkningen i byene så vel som i periferien, er foreløpig vanskelig å fastslå. I regionalpolitisk sammenheng er én potensiell effekt at det skjer en geografisk konsentrasjon av sykehustilbudet, samtidig som mulighetene for å samordne det som skjer i helsesektoren med andre sektorer av betyding for regional utvikling, blir svekket.

Arbeidsmarkedspolitikken

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge forholdene til rette for et godt fungerende arbeidsmarked, gjennom å bidra til at arbeidssøkere med en viss kompetanse raskt kommer i kontakt med arbeidsgivere som etterspør denne kompetansen. Aetat har ansvaret for å gjennomføre arbeidsmarkedspolitikken. Etaten bistår arbeidsledige med jobbsøking, personlig oppfølging, veiledning og kvalifiserende arbeid. De utbetaler dagpenger, ventelønn og attføringsytelser. I år 2002 forvaltet Aetat om lag 21,5 mrd kroner (omtrent 20 mrd av dette går til arbeidsmarkedstiltak, yrkeshemmede og dagpenger og er inkludert i omtalen av direkte utbetalinger til personer ovenfor).

Arbeidsmarkedspolitikken har stor effekt for utviklingen i lokalsamfunn og regioner, spesielt der ekstrainnsats er nødvendig på grunn av sysselsettingsmessige kriser. Aetat har fylkeskontorer og om lag 180 lokalkontorer. Denne desentraliserte strukturen gir lokalkunnskap og nærhet, både til arbeidsgivere og arbeidssøkende, noe som ofte er avgjørende for at arbeidsmarkedspolitikken skal kunne gi best mulig effekt i forhold til lokale og regionale utfordringer.

Arbeidsmarkedspolitikken er samtidig eksempel på et politikkområde som kan stå i motsetning til regionalpolitikken. Arbeidsmarkedspolitikken skal stimulere til økt mobilitet i et nasjonalt arbeidsmarked, noe som innebærer at arbeidsløse personer skal oppmuntres til å flytte til regioner der det er et større behov for arbeidskraft. På den andre siden vil regionalpolitikken ha et langsiktig fokus, der arbeidskrafttilgang og kompetanse skal ses i sammenheng med behovene i regionale produksjonssystemer. Dette er åpenbare målkonflikter, der det å ta regionale hensyn innebærer økte kostnader for Aetat, i det minste på kort sikt. Utvalget vil understreke at det er av avgjørende betydning at Aetats region- og lokalkontorer gis mulighet til å se sin virkemiddelbruk i en regional sammenheng.

Politikk for høyere utdanning

Statens politikk for høyere utdanning skal både gi befolkningen mulighet til å realisere sine utdanningsønsker, og sørge for at næringsliv og offentlig sektor får den kompetansen samfunnet har behov for. Om lag 200.000 personer studerte ved universiteter og høgskoler i 2001. Utbyggingen av høgskolene har, sammen med etableringen av Universitetet i Tromsø, hatt stor regional betydning. En større del av ungdomskullene har tatt høyere utdanning og dermed kvalifisert seg for det nasjonale arbeidsmarkedet. Dessuten er det blitt lettere å rekruttere kvalifisert arbeidskraft i alle deler av landet.

Hvilken effekt kunnskapsinfrastrukturen har på det lokale næringslivet, er avhengig av en rekke forhold, både ved regionen og ved de ulike lærestedene. I enkelte områder utdannes personer tilpasset behovet til det lokale næringsliv og offentlig sektor, og man kan hevde at både utdanningsinstitusjonen og næringslivet lokalt nyter godt av dette. Andre steder er det færre koplinger mellom utdanningsinstitusjonene og næringslivet regionalt og det legges større vekt på å utdanne studentene til det nasjonale arbeidsmarkedet. Ønsket om en regionalt desentralisert utdanningssektor kan komme i konflikt med et ønske om å samle kompetansen innenfor et område for å bli faglig sterkest mulig.

Universiteter og høgskoler er dessuten store arbeidsplasser, og de har vokst vesentlig de siste 20 årene. Høyere utdanning er i hovedsak lokalisert i de største byene.

Den såkalte kvalitetsreformen gir universiteter og høgskoler en friere stilling. Dersom bindingen til sentraladministrasjonen svekkes, kan det bli enklere for institusjonene å arbeide sammen med andre aktører i samme region. Utvalget vil peke på at dette også åpner for at de kan bli bedre partnere i arbeidet for regional utvikling.

Boligpolitikken

Statens direkte boligsubsidier formidles gjennom Husbanken og omfatter bostøtte, tilskudd, rentestøtte og tap på utlån. Rentestøtten utgjorde i år 2000 omtrent 450 mill. kroner, mens tap på utlån utgjorde omtrent 90 mill. kroner. Andre boligsubsidier tilsvarte omtrent 4,2 mrd. kroner i år 2000. Av dette gikk 50 prosent til bostøtte og boligtilskudd, mens 48 prosent gikk til handlingsplan for eldreomsorgen. Resterende to prosent gikk til forbedret boligkvalitet og byfornyelse. En stor del av boligsubsidiene går til de største byene. På den andre siden har tildelingen av Husbanklån uten vurdering av pantesikkerheten vært avgjørende for husbyggingen i distrikter, der markedet for salg av boliger er begrenset.

Boligformuen er lavt verdsatt i skattemessig forstand, noe som gjør plassering av penger i egen bolig mer lønnsomt enn mange andre plasseringsformer. Den lave boligskatten er et av de viktigste boligpolitiske virkemidlene, og har klare fordelingsmessige konsekvenser i et regionalt perspektiv. Likningsverdien av to helt like boliger i forskjellige deler av landet kan være den samme, selv om markedsverdien er forskjellig. Konsekvensen er at det, relativt sett, er mye mer å spare skattemessig på sentrumsboligen i forhold til boligen i periferien. Den relativt sett lave beskatningen av boliger, og da spesielt større og eldre boliger i sentrale strøk, gir tydelige omfordelingseffekter regionalt.

Kulturpolitikken

Virkemidlene i den statlige kulturpolitikken er først og fremst de offentlige bevilgningene til de nasjonale kulturinstitusjonene, Norsk kulturråd og Kulturfondet. I 2001 var de samlede, statlige kulturutgiftene på 9,1 mrd. kroner. Det aller meste av dette gikk til riksinstitusjonene, som i hovedsak er lokalisert i de større byene og særlig i Oslo. Av de 645 personene med statlig kunstnerlønn er hele 62 prosent bosatt i Osloregionen.

Det profesjonelle kulturtilbudet, og dermed også kulturkonsumet, finner sted i de større byene, og da særlig i hovedstaden. Fram til 1980-tallet var det distriktspolitiske målsettinger i kulturpolitikken, men senere er den statlige kulturpolitikken blitt mer elitepreget. Dette har hatt klare regionale effekter. Den kommersialiseringen som siden da har skjedd, med økt fokus på kultur og sport som næringsliv har, sammen med fremveksten av nye media, virket konsentrerende. Statens styring av radio og TV skjer gjennom konsesjoner. Sammen med virkningen av pressestøtten har vi et relativt finmasket mediestruktur. Dette har en positiv regional effekt, fordi det bidrar til å skape en regional offentlighet av vesentlig betydning for oppmerksomheten omkring utviklingen regionalt og for mulighetene til å mobilisere offentlige og private aktører til felles innsats.

8.1.3 Muligheter for å styre politikken

Personrettet statlig politikk er svært viktig for befolkningen i alle deler av landet. Mange av tiltakene er rettighetsbaserte og fordeles til alle som har krav på dem, uavhengig av hvor de er bosatt. Det er altså i hovedsak personlige egenskaper som avgjør hvem som nyter godt av de rettighetsbaserte tiltakene.

Kommunesektoren har en nøkkelrolle i den regionale utviklingen, både når det gjelder å tilfredsstille befolkningens behov for tjenester og som landets største sysselsetter. Vi har en relativt desentralisert kommunestruktur, der mange kommuner har få innbyggere. Enhetskommuneprinsippet innebærer at alle kommuner i utgangspunktet skal levere de samme tjenestene, eller tjenester som tilfredsstiller visse basiskrav. Det sier seg selv at det er forskjeller på store og små kommuners muligheter til å produsere likeverdige tjenester Det er derfor er viktig med en viss kommunal handlefrihet. Det private tjenestetilbudet er ofte mer begrenset i kommuner i periferien enn i sentralt beliggende kommuner, slik at det kommunale tjenestetilbudet bør være mer omfattende i periferien. Dette er nødvendig dersom en skal nå målet om et likeverdig tjenestetilbud over hele landet.

Det er en klar distriktsdimensjon i statens politikk ovenfor kommunene, selv om kostnadsnøklene i inntektssystemet de siste årene har vært endret til fordel for befolkningsrike kommuner. Det er nå satt ned et eget utvalg som skal vurdere en ytterligere omlegging. Staten styrer utviklingen i kommunesektoren som helhet og fordelingen av penger mellom kommunene. Den har derfor styringsmuligheter, også i forhold til de regional- og distriktspolitiske aspektene.

Deler av de personrettede sektorpolitikkene kommer sentrum til gode mer enn periferien, mens for andre sektorer er det motsatt. I hovedsak er alle de sektorene vi har identifisert som viktige for den regionale utviklingen direkte styrt gjennom statsbudsjettet og de regelverk som ligger til grunn for trygdeutbetalinger og bruken av budsjettmidlene. Det er altså fullt mulig å tillegge de romlige aspektene økt vekt.

8.2 Næringsrettet politikk

8.2.1 Virkemidler i næringspolitikken

Bruken av næringspolitiske virkemidler er begrenset av internasjonale avtaler, og da spesielt av reglene i EØS-avtalen. Hovedregelen er at virkemiddelbruken ikke skal være konkurransevridende. Statsstøtte til private virksomheter er som hovedregel ikke tillatt. Nasjonale skatteregler o.l. er i prinsippet ikke underlagt internasjonale reguleringer, men konkurransereglene setter i praksis klare grenser for bruken av geografisk differensierte virkemidler på alle områder av nærings- og regionalpolitikken. Landbruket og fiskeriene er ikke en del av EØS-avtalen. Over tid kan vi vente at andre og mer globale internasjonale avtaler vil få økt betydning for statens politikk ovenfor disse næringene, og da spesielt ovenfor landbruket.

Det finnes imidlertid noen unntak, deriblant et regionalpolitisk motivert unntak fra forbudet mot statsstøtte til bedrifter i EØS-området. Dette åpner for støtte til virksomheter som er lokalisert i næringssvake regioner. Til sammen 25 prosent av Norges befolkning bor i områder der slik regionalpolitisk begrunnet støtte kan gis. Maksimalsatsene for investeringsstøtte er høyest for små og mellomstore bedrifter og stiger etter hvert som vi kommer lengre nord i landet. I tillegg åpner dagens regelverk for transportstøtte til vareproduserende industri i tynt befolkede regioner, herunder også deler av Norge. Dagens regelverk gjelder til utgangen av 2006. På grunn av utvidelsen av EØS-området med 10 nye medlemsland i 2004 er det grunn til å vente at den europeiske regionalpolitikkens oppmerksomhet flyttes østover. Det kan medvirke til at prosentandelene for tillatt investeringsstøtte blir lavere og det norske geografiske støtteområdet redusert fra 2007.

Såkalt bagatellmessig støtte (definert som 100.000 euro til sammen for tre år per foretak, dvs. omlag 270.000 kr per år) kan tildeles alle foretak, siden det anses for å være så lite penger at det ikke virker konkurransevridende i europeisk sammenheng.

Ved siden av de økonomiske virkemidlene er lover, regler og konsesjoner sentrale næringspolitiske virkemidler. Ulike direkte reguleringer er tillatt dersom de ikke er konkurransevridende i strid med intensjonene i EØS-avtalen. EØS-avtalen regulerer også forholdet mellom offentlig og privat drift som en del av konkurransepolitikken. På flere områder der det tidligere var offentlige monopoler er det nå liberalisering, konkurranse og markedsretting som gjelder. På disse områdene har konkurransepolitikken i EØS fortrinn foran nasjonale, politiske prioriteringer.

I avsnittene nedenfor kommenterer vi nærmere de politikkområdene vi mener har en mest direkte regional betydning. Statlig politikk ovenfor enkeltnæringer diskuteres først, og deretter tar vi opp de næringsnøytrale virkemidlene.

8.2.2 Politikkområder med store regionale effekter

Statens landbrukspolitikk

Landbruketer den næringen staten regulerer mest direkte. Til sammen mottar jordbruket omtrent 12 mrd kr per år over statsbudsjettet. I tillegg er mange jordbruksprodukter beskyttet mot internasjonal konkurranse gjennom tollbarrierer og andre reguleringer. Verdien av denne skjermingsstøtten tilsvarer omlag 8 mrd kr per år. Dette påvirker også foredlingsindustrien, som gjennom skjerming mot import av råvarer fra utlandet betaler en «for høy» pris for sine innsatsfaktorer fra jordbruket, men på den andre siden får en høyere pris i ferdigvaremarkedet på grunn av skjermingen.

Samlet sett tilsvarer landbruksstøtten omtrent 300.000 kroner per årsverk, mest i sentrale strøk (Hegrenes et al 2002). Politikken har bidratt til å opprettholde en norsk matvareproduksjon og til å kanalisere deler av denne til distriktene. Samtidig er produksjonskostnadene i norsk jordbruk høyere enn i andre deler av Europa. Det innebærer at norsk jordbruk vil være lite konkurransedyktig om handelen med jordbruksprodukter liberaliseres. Konsekvensene av å fjerne støtten over natten vil være en nesten total nedleggelse av jordbruket i Norge. Det er nå en utvikling i hele Europa mot at landbrukernes inntekter i mindre grad er betaling for den maten de produserer, og mer en betaling for andre tjenester, dvs. landbrukets såkalte «multifunksjonelle rolle» knyttet til landskapsvern, matvaresikkerhet og distriktspolitiske hensyn. Dette vil bidra til å dempe virkningene av en gradvis liberalisering av handelen med jordbruksprodukter.

Landbruket er sysselsettingsmessig overrepresentert utenfor sentrale strøk. På mange måter kan man hevde at dette er den mest typiske distriktsnæringen i Norge. Støtte til jordbruket bidrar til å opprettholde aktivitet i distriktene. Myndighetene kan velge å prioritere støtte til jordbruket i de deler av landet en ønsker jordbruksproduksjon. En politikk som medfører ytterligere effektivisering av jordbruksproduksjonen, vil medføre redusert sysselsetting i jordbruket, spesielt i distriktene.

Landbruksstøtten er relativt kostbar. I et distriktspolitisk perspektiv er spørsmålet om de pengene en ville spare ved å redusere støtten til jordbruket, kan brukes til andre formål som gir bedre distriktspolitisk effekt. I mange deler av landet er jordbruket den eneste basisnæringen av en viss størrelse. Å bruke pengene fra jordbruksstøtten til andre distriktspolitiske formål kan derfor vise seg å være vanskelig, dersom vi ønsker å treffe de samme områdene. Ulike sysselsettings- eller produksjonskombinasjoner kan være en mulig vei å gå dersom en ønsker god distriktspolitisk effekt. I noen tilfeller kan den supplerende aktiviteten erstatte jordbruket som viktigste næringsvei. Bygdeutviklingsmidlene, som er drøftet i avsnitt 6.1, er direkte innrettet mot å finne supplementer til jordbruksproduksjon i distriktene.

Energikrevende industri

En del andre næringer mottar også driftsstøtte, men på andre måter. Energikrevende industriproduksjon betaler en avtalebestemt og offentlig styrt pris på elektrisk kraft. Denne prisen er lavere enn markedspris, og den er kjent for en lang periode framover.

Hegrenes et al (2002) har beregnet verdien av de lavere kraftprisene til omlag 230.000 kr per årsverk for produksjonen av metaller og 114.000 kr per årsverk for produksjon av kjemiske råvarer. Billig kraft har vært og er et konkurransefortrinn for industrien, og var et viktig virkemiddel i industrialiseringen av landet. Flere ensidige industristeder ble etablert med bakgrunn i kraftressursene, på den tiden da det var kostbart å transportere elektrisk kraft. Siden andre produksjonsfaktorer koster mer i Norge enn i andre land, er kraftprisene fortsatt et konkurransefortrinn. Ensidige industristeder er svært avhengige av eksistensen av hjørnestensbedriften. Om industribedrifter legges ned, får dette store ringvirkninger i mange lokalsamfunn. Energipolitikken er derfor avgjørende for utviklingen i mange regioner.

Skipsbygging og sjøfart

Deler av skipsbyggingsindustrien var subsidiert fram til 1999, noe som særlig har kommet Vestlandet til gode. Denne industrien har siden vært uten direkte subsidier. Fra 1996 har rederiene hatt gunstige skatteregler for å forhindre utflagging. Rederiene kan også få tilbakeført personskatten for de sjøfolkene de har ansatt. Dette skatteregimet er nå innført for ferjerederier som går mellom norske og utenlandske havner, og for offshoreflåten. Offshoreflåten i NOR-registeret består av om lag 30 rederier med til sammen 3.700 norske sjøfolk. Dersom vi regner hele skatteeffekten som avviker fra ordinær bedrifts- og personbeskatning som støtte, har tilskuddet en verdi på nærmere 250.000 kr per årsverk. En stor del av arbeidsplassene befinner seg i distriktene, dels fordi mange offshorerederier er lokalisert her, dels fordi sjøfolkene er rekruttert herfra. Dersom det blir åpne anbudskonkurranser for drift av ferjer og for hurtigruta, vil rederier med utenlandske flagg kunne delta på lik linje med norske aktører, noe som fører til at flere rederier får insentiv til å flagge ut til land med nettolønnsordning. Dette vil i så fall kunne angå ytterligere 5.000 sjøfolk. I neste omgang kan dette få smitteeffekter til den konkurranseutsatte delen av nærskipsfarten og utenriksflåten, samt fiskeriene, som konkurrerer om denne typen sjøfolk. Vi har da 30.000-40.000 arbeidsplasser som kan bli berørt av debatten om nettolønn eller fullt skattefritak. Dette er altså en type internasjonal skattekonkurranse med vesentlig regional betydning.

Bruk av konsesjoner, kvoter og adgangsregulering

En del næringsaktivitet, for eksempel petroleumsvirksomhet, kraftproduksjon, havbruk, post og tele, er konsesjonsbelagt. En konsesjon knytter visse betingelser til tillatelsen for drift av den aktuelle næringsaktiviteten. Disse betingelsene er gjerne knyttet til samfunnspolitiske målsettinger, som å sikre en viss kvalitet på de varer eller tjenester som produseres, å sikre en viss pris for kundene, å sikre at aktiviteten gjennomføres over hele landet, eller å sikre en viss samfunnsmessig kontroll. Kvoter blir i flere næringer brukt for å regulere adgang og produksjon. Eksempler på dette er fiskekvoter, melkekvoter og utslippskvoter. I andre tilfeller kan konsesjonen innebære en adgangsregulering og være motivert med at en ønsker å sikre næringsgrunnlaget for konsesjonsinnehaver, noe vi finner eksempler på i bruken av løyver for persontransport.

Konsesjoner bidrar til å sikre samfunnsmessig kontroll over de næringene som er konsesjonsbelagt. Det er ulike målsettinger, og dermed ulike konsesjonsbetingelser, for ulike næringer.

• Innenfor jordbruket er det boplikt og spesielle regler for verdivurdering ved eierskifte.

• I fiskeriene er det adgangsregulering gjennom tildeling av kvoter.

• Havbruk er konsesjonsbelagt, med reguleringer av anleggenes lokalisering og størrelse.

• Det kreves konsesjon for utbygging og produksjon av elektrisk kraft. I tillegg har staten hjemfallsrett og overtar produksjonsanlegget etter et visst antall år.

• Konsesjon for utvinning av olje gis til oljeselskaper, med betingelser for lokalisering av anleggene, bruk av nasjonale underleverandører, kompetanseutvikling, naturressursskatt osv.

• Teletjenester er konsesjonsbelagt med betingelser knyttet til dekningsgrad og tempoet for utbygging.

• Konsesjonsbetingelsene for drift av radio og TV inneholder bestemmelser om dekningsgrad.

• Produksjon av posttjenester er konsesjonsbelagt, og det stilles betingelser for kvalitet og nasjonale enhetspriser for en del tjenester. Her styrer staten i tillegg gjennom kjøp av tjenester.

• Samferdselssektorener regulert for å redusere konkurransen mellom aktørene. Også her er staten inne med konsesjoner (løyver) for persontrafikk og med kjøp av tjenester.

Konsesjonsbetingelsene er ofte kostnadsdrivende for produsenten. Det må da være attraktivt å produsere likevel, det vil si at inntektene knyttet til produksjonen er høyere enn kostnadene, selv med konsesjon. Inntektene kan økes gjennom at de aktuelle bedriftene gis markedsmakt eller grunnrenteavkastning som en del av konsesjonen, eller ved at staten subsidierer en del av de økte kostnadene konsesjonen bidrar til.

Staten kan altså spesifisere distriktspolitiske krav i konsesjoner og reguleringer. Her har man altså et virkemiddel som kan nyttes for å sikre hele landet tilgang på det som produseres, eller som kan sikre en distriktspolitisk gunstig lokalisering av virksomheten. Hvor effektive reguleringene er, avhenger i stor grad av de sanksjonsmuligheter myndighetene har overfor en konsesjonsinnehaver eller en kvoteinnehaver som ikke innfrir betingelsene. Eksempler på ulike sanksjonsmåter er bøter, eller i verste fall inndragelse av rettighetene. Effektiviteten av sanksjonene avhenger naturlig nok av i hvilken grad rettighetsinnehaver opplever at trusselen er reell, noe som blant annet er avhengig av om det finnes alternative leverandører. Det kan også være et problem at konsekvensene for rettighetssinnehaver og brukere vil være uforholdsmessig store ved inndragelse av rettighetene, særlig i forhold til mindre grove overtredelser av betingelsene, slik at reaksjonsmulighetene av den grunn vil være begrenset.

Staten har kontroll over rettighets- og konsesjonsbetingelser, og kan dermed til en viss grad styre næringenes regionale profil. For flere av de berørte næringene har distriktsmessige hensyn vært viktige i tildelingen, og dette har hatt stor betydning for regional- og distriktspolitiske mål. Samferdselssektoren, fiskeriene og havbruksnæringen er de næringer der dette har hatt størst distriktsmessig effekt.

Det er imidlertid en utvikling på enkelte områder som gjør bruken av slike reguleringer vanskeligere. For eksempel begrenser konkurransereglene i EØS muligheten for å sikre visse leverandører et monopol innen sitt område, noe som vil gjøre kryssubsidiering vanskeligere og kreve at staten i større utstrekning kjøper tjenester. ESA har også reist spørsmål om ikke statens hjemfallsrett til kraftanlegg, fordi det ikke er eierskapsnøytralt, er i strid med konkurransereglene i EØS-området.

Den landsdekkende og den distriktsrettede næringspolitikken

Mye av næringspolitikken er i prinsippet tilnærmet næringsnøytral, dvs. at den skal treffe bedrifter i alle næringer. Virkemidlene treffer likevel ulike deler av landet på forskjellig måte. Vi har spesielt vurdert følgende politikkområder:

• Den landsdekkende næringspolitikken er virkemidler som fordeles fra Nærings- og handelsdepartementets (NHDs) budsjett. Næringsrettet brukerstyrt forskning, innovasjonstiltak, næringsrettet strategisk forskning og instituttprogrammer forvaltes av Norges forskningsråd. SkatteFUNN er en ordning som gir bedrifter skatterabatt for utgifter til forskning. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) forvalter landsdekkende risikoordninger og forskjellige tilskuddsordninger. SND går fra 2004 inn i det nye Innovasjon Norge. Selskapet for industrivekst (SIVA) skal bidra til å utvikle sterke lokalmiljøer ved å tilby investeringskapital, kompetanse og nettverk for små og mellomstore bedrifter.

• Den smale distriktspolitikken består av en rekke næringsrettede virkemidler utformet som kapitalsubsidier, garantier og risikolån, og beløper seg til cirka 1,4 mrd kroner i 2004. Tiltakene fordeles til nyinvesteringer, kompetanseheving, nettverksstøtte, investeringer i nye bedrifter etc. Forvaltningen av hoveddelen av virkemidlene er etter ansvarsreformen delegert til fylkeskommunene, som i sin tur fordeler midler til SND (fra 2004: Innovasjon Norge), kommunale næringsfond osv. En mindre del går til spesielle næringsrettede programmer i regi av SND, SIVA og Forskningsrådet og til nasjonale pilotsatsinger.

De tiltakene som er nevnt ovenfor består av ulike former for investerings- og utviklingsstøtte og av tiltak innrettet mot innovasjon, nettverksskapning, forskning og utvikling. Tiltakene er i all hovedsak utformet som insentivsystemer, der poenget er å påvirke bedriftene og arbeidskraften i ønsket retning.

Vi skiller gjerne mellom selektive og generelle virkemidler. Generelle virkemidler retter seg inn mot alle som tilfredsstiller bestemte kriterier. De er enkle å forvalte og enkle for brukerne å tilpasse seg (lite byråkrati), men kan være kostbare (alle mottar dem, uavhengig av behov for støtte) og kanskje mindre treffsikre. Selektive virkemidler tildeles etter spesielle kriterier, og etter søknad. De er dyre å forvalte (byråkratiske), men ofte mer treffsikre. Begge virkemiddeltypene har altså fortrinn og ulemper knyttet til seg.

Investeringsstøtte i form av tilskudd, lån og garantier tildeles eksisterende eller nye virksomheter både over NHDs (landsomfattende næringspolitikk) og KRDs (regional- og distriktspolitikk) budsjetter. Hensikten er å bidra til investeringer som ellers ikke ville blitt gjennomført. Støtten skal i utgangspunktet gis i tilfeller der privat investeringskapital ikke vil bidra på grunn av risikovurderinger eller andre imperfeksjoner i kapitalmarkedet. Investeringer har lavere alternativverdi, og gir dermed dårligere pantesikkerhet i distriktene sammenliknet med i byområdene.

Investeringsstøtten er et selektivt virkemiddel, som tildeles etter søknad. Det finnes en risiko for at virkemidlene tildeles bedrifter som ville gjennomført investeringen også uten støtte. I så fall har virkemiddelet lav addisjonalitet. Det er også en risiko for at virkemiddelet tildeles bedrifter som ikke har livets rett, selv med støtte. Derfor er det en utfordring for dem som administrerer dette virkemiddelet å være treffsikre.

De næringsrettede programmene som administreres av SND og Forskningsrådet, så vel som de øvrige landsomfattende næringspolitiske virkemidlene, blir i liten grad anvendt i distriktene. Det er i hovedsak de distriktsrettede virkemidlene som har effekter i det distriktspolitiske virkeområdet. De evalueringer som er gjennomført har gitt relativt positive vurderinger av kostnadseffektiviteten ved flere av de distriktspolitiske ordningene, med tilskudd per ny arbeidsplass i størrelsesorden 100-150.000 kroner. Sammenliknet med den årlige driftsstøtten til arbeidsplasser i offshorerederiene, landbruket og den kraftkrevende industrien, eller med kostnadene ved differensiert arbeidsgiveravgift eller tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark, er dette relativt rimelig.

Med dagens praksis utnyttes ikke de maksimalrammene for regionalpolitisk begrunnet investeringsstøtte som EØS-reglene gir muligheter til. Utvalget vil peke på at det her ligger en mulighet for å øke innsatsen på et virkemiddel som har gode effekter og er relativt kostnadseffektivt.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften

Driftsstøtte til bedrifter er konkurransevridende og dermed i utgangspunktet ikke tillatt etter EØS-avtalen. Den differensierte arbeidsgiveravgiften regnes som støtte til bruken av arbeidskraft, noe som altså bryter med de eksisterende konkurransereglenei EØS. Systemet for differensiert arbeidsgiveravgift må derfor endres fra 2004. Den differensierte arbeidsgiveravgiften er vårt viktigste distriktspolitiske virkemiddel. Regjeringen har uttalt at et beløp tilsvarende provenyeffekten av økte arbeidsgiveravgifter i distriktene skal anvendes til andre distriktspolitiske formål. Høsten 2003 godtok ESA EFTA-landenes beslutning om at avgiftslettelsen videreføres i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms. ESA godtok også en treårig overgangsordning i sone 3 og 4. I tillegg forventes det at ESA godkjenner en ordning med direkte transportstøtte. Enkelte næringer er unntatt fra EØS-avtalen og berøres ikke av endringene. Dessuten vil små virksomheter få avgiftslette innen rammene for bagatellmessig støtte, og kommunene blir kompensert fullt ut gjennom inntektssystemet. De negative effektene av omleggingen forventes å bli størst i Nordland, spesielt etter overgangsperioden.

Utvalget vil vise til de beregningene vi la frem i vår underveisrapport, og som viser at differensiert arbeidsgiveravgift er et meget dyrt virkemiddel, men at det har de tilsiktede effekter (Effektutvalget 2002). Dette er etter vår vurdering det virkemiddelet som har hatt størst effekt for de distriktspolitiske målene. Det er derfor lite tilfredsstillende at Norge nå er pålagt å endre denne ordningen.

8.2.3 Muligheter for å styre politikken

Tradisjonelt har staten vært en aktiv aktør i næringsutviklingen. Siden slutten av 1970-tallet er omfanget av direkte inngrep overfor ulike næringer blitt vesentlig redusert. Markedet har i økende grad overtatt som allokeringsmekanisme, selv om noen tradisjonelle virkemidler fortsatt er i bruk. Fra en relativt sterk og direkte statlig styring av næringslivet, har man i økende grad tatt i bruk insentivsystemer. Inngrep i markedet motiveres nå først og fremst av markedssvikt. De internasjonale avtalene som Norge har inngått, setter også grenser for den direkte styringen. Samfunnspolitiske målsettinger ved næringsutviklingen, blant annet i forhold til regional utvikling og distriktspolitiske mål, er skjøvet mer i bakgrunnen.

Både styringsønskene og -mulighetene er altså redusert over tid. For noen typer virksomhet, blant annet knyttet til utnyttelse av naturressurser og visse infrastrukturtiltak, kan konsesjonsvilkårene utformes slik at det tas hensyn til regional utvikling og distriktspolitiske mål. Det vil også være mulig å øke virkemiddelinnsatsen i distriktspolitikken innen de rammer som er gitt av konkurransereglene i EØS-avtalen. Virkemidler for nyskaping, forskning, innovasjon, læringsprosesser og nettverksbygging kan gis en bedre regional tilpasning. Det er altså fortsatt mulig å gi regional utvikling og distriktspolitiske hensyn større gjennomslag innen næringspolitikken, dersom man ønsker å gjøre det.

8.3 Utbygging, drift og bruk av infrastruktur

8.3.1 Infrastrukturen er en viktig innsatsfaktor

Infrastruktur kan defineres som det nett av faste anlegg som er grunnlaget for en virksomhet, f.eks. veier, havner, flyplasser, jernbanelinjer, energinett, telefonnett, datanett o.l. I tillegg finnes det en kan kalle «myk» infrastruktur, blant annet knyttet til kunnskap, kompetanse og utdanning, som vi har diskutert tidligere.

Infrastrukturtjenester inngår som innsatsfaktor i alle typer virksomheter, og er helt avgjørende for varetransport, persontransport og informasjonsutveksling. Infrastrukturtjenester er også viktige for personers fritid.

Det er store investeringskostnader ved utbygging av infrastruktur, samtidig som marginalkostnaden knyttet til bruk av eksisterende anlegg som regel er forholdsvis liten. Dersom det finnes potensielle brukere av infrastrukturen, vil det kunne være samfunnsøkonomisk lønnsomt å investere i den, selv om store investeringskostnader innebærer at privat utbygging og drift ikke er lønnsomt. Markedsmessig vil det ofte være optimalt med et begrenset antall tilbydere. Utbygging av infrastruktur er derfor underlagt offentlig regulering, enten ved at det offentlige bygger og driver infrastrukturen, eller ved at utbyggingstillatelser gis til private aktører.

De senere årene har tidligere offentlige infrastrukturselskap, som Televerket (nå Telenor) og NSB (nå NSB og Jernbaneverket), Statens vegvesen (nå Mesta og Vegvesenet), blitt (del-)privatiserte og splittet i hhv. driftsselskap og selskap som har ansvar for infrastrukturen. På driftssiden tilbyr selskapene tjenester som bruker infrastrukturen, ofte i konkurranse med private tilbydere. Det offentlige investerer i ny og vedlikeholder eksisterende infrastruktur, enten selv eller gjennom tilskudd til offentlige, halvoffentlige eller private selskaper. Driftsselskapene kjøper tjenester fra infrastrukturselskapene gjennom å leie infrastrukturen. Driftsselskapenes inntekter kommer enten fra deres kunder i markedet (telefon, post, flytransport) eller fra det offentlige (tog, vei).

En viktig del av det offentliges rolle når det gjelder bruk av infrastruktur er knyttet til subsidiering eller kjøp av transporttjenester. I byområdene er hensikten å påvirke prisene, og dermed valget av transportformer. I distriktene er målet å sikre tilgang på transporttjenester der markedet er for lite til å sikre et tilbud. Offentlige kjøp av transporttjenester bidrar til å sikre at infrastrukturen utnyttes i distriktene og til at næringsliv og befolkning i alle deler av landet knyttes sammen.

Den statlige infrastrukturpolitikken er forskjellig utformet for ulike transportmåter. Mens driften av flyplasser i stor grad er selvfinansierende gjennom avgifter på trafikken, er det meste av vei- og jernbaneinfrastrukturen skattefinansiert. Innenriksflyene er i hovedsak periferiens transportmiddel, og her betales det meste av både infrastrukturen og driftskostnadene av passasjerene. Hovedtyngden av togtrafikken finner vi rundt de store byene, men passasjerene her bærer en betydelig mindre del av både infrastruktur- og driftskostnadene ved sin trafikk. Her ser vi altså tydelige geografiske forskjeller i effektene av transportpolitikken.

Investeringer i kommunikasjonsinfrastruktur er mye diskutert som regionalpolitisk virkemiddel. God infrastruktur bidrar til god tilgjengelighet internt i en region og mot andre deler av landet og verden. Infrastrukturen har også stor betydning for transportkostnadene, både for varer, tjenester og personer. Hvorvidt infrastrukturen bidrar til regionaløkonomisk vekst ut over dette, avhenger av nærings- og befolkningsstrukturen i de områdene som er knyttet sammen. Det betyr også at avkastningen på investeringer i ny infrastruktur, i form av økt tilgjengelighet og økt økonomisk vekst, avhenger av den situasjonen en region er i. Flaskehalser og omveier bidrar til lav tilgjengelighet og høye transportkostnader. Utbedring av slike forhold kan forbedre mulighetene for en gunstig utvikling. Eksempelet fra Odda (avsnitt 7.6) illustrerer den regionale betydningen av en veginvestering. Her er den negative utviklingen i industribedriftene i kommunen dempet ved forbedret tilgjengelighet til Sunnhordland gjennom Folgefonntunnelen.

Vi kan ikke si generelt at investeringer i infrastruktur fører til økt økonomisk vekst i et område, selv om målrettede infrastrukturinvesteringer bidrar til bedret tilgjengelighet og lavere transportkostnader. Innenfor regionalpolitikken er det likevel sterk tro på at god infrastruktur er nødvendig for å opprettholde bosetting og næringsliv og å skape vekst. Investeringer i transportinfrastruktur har vært sterkt prioritert, og det har vært gjennomført mange prosjekter som har vært samfunnsøkonomisk kostbare. Utbygging av transportinfrastruktur bør styres mot å fjerne flaskehalser, da dette vil gi de beste regionalpolitiske effektene.

Det er store utfordringer knyttet til en landsdekkende utbygging av infrastruktur for elektronisk kommunikasjon (bredbånd, mobile telefonnett, digitale tv-signaler osv.). Spesielt i distriktene, hvor markedet for utbygging av slik infrastruktur i privat regi er begrenset, mener utvalget at en aktiv statlig politikk vil kunne ha stor distriktsmessig effekt. De som tildeles konsesjon kan for eksempel pålegges å bygge ut i hele landet som en del av vilkårene for konsesjonen. Staten kan kjøpe utbygging i spredtbygde strøk, eller bygge i egen regi. Bedrifter og innbyggere i distriktene vil ha en konkurranseulempe dersom tilgangen på elektroniske kommunikasjonstjenester er betydelig dårligere enn i resten av landet, og dette kan igjen bidra til lavere økonomisk vekst og svakere sysselsettingsutvikling enn i sentrale strøk. I et distriktspolitisk perspektiv vil det også være en fordel dersom det ble etablert nasjonale normer, i form av minstestandarder, for slik infrastruktur.

8.3.2 Muligheter for å styre politikken

Det er svært viktig for tilgjengeligheten at flyene går, at det er ferjer der de trengs, og at vi har buss og jernbane der det er aktuelt. Dette gjelder også i de delene av landet hvor etterspørselen fra brukerne er for lav til å sikre stabil, rutegående trafikk etter markedsmessige prinsipper. Bedrifter og personer i distriktene har i utgangspunktet en konkurranseulempe ved at avstanden til markeder og arbeidsplasser er stor, og denne ulempen blir forverret dersom transportmulighetene er dårlige. Det vil derfor fortsatt være nødvendig med en statlig politikk på dette området, for eksempel gjennom kjøp av transporttjenester. Slike tjenestekjøp er fullt mulige å styre.

Også infrastrukturinvesteringer er fullt styrbare. Siden det har vært gjennomført relativt få større utbyggingsprosjekter i distriktene de siste årene, er det grunn til å tro at en rekke samferdselsprosjekter nå vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme. De største utfordringene framover er likevel knyttet til en videre utbygging av en landsdekkende elektronisk kommunikasjonsinfrastruktur. Investeringer i teleinfrastruktur, som 3G, bredbånd osv., skjer i dag i regi av private utbyggere, og det er knyttet konsesjoner til utbyggingen. Det offentlige kan her ta et større ansvar for å sikre at ulike typer elektroniske nettverk bygges ut til en felles, nasjonal minstestandard over hele landet, da dette vil ha en vesentlig effekt for de regional- og distriktspolitiske målene.

Utbygging av infrastruktur er et konkurransenøytralt virkemiddel som ikke faller inn under konkurransereglene i EØS-avtalen. Her er altså staten ikke underlagt de begrensninger som gjelder for mange andre deler av statlig politikk for regional utvikling.

8.4 Lokalisering av statlige virksomheter

8.4.1 Statlig virksomhet som basisnæring

Sysselsettingen i statlige virksomheter utgjør 12-13 prosent av det antall årsverk som utføres i Norge, jfr. kapittel 4. Lokaliseringen av disse ca. 270.000 arbeidsplassene har vesentlig regional betydning.

Statlige virksomheter har sysselsettingseffekter lokalt, selv om tjenesten utføres for et større geografisk område. Vi kan da si at disse, i regionaløkonomisk forstand, eksporterer den tjenesten de produserer til resten av landet. Den statlige virksomheten fungerer som en basisnæring, på samme måte som en bedrift som selger varer eller tjenester utenfor sin egen region. Disse «eksportinntektene» kommer til området gjennom den lønn som de statsansatte mottar, inntekter som i sin tur delvis anvendes til kjøp av varer og tjenester innen regionen og dermed gir grunnlag for positive ringvirkninger. Lønnsinntektene er også viktige for kommunenes skatteinntekter. De statsansatte bidrar dessuten til kompetansebasen i arbeidsmarkedet der aktiviteten er lokalisert.

Effektene av lokalisering av statlig aktivitet varierer fra sted til sted. I små arbeidsmarkeder i distriktene kan den statlige aktiviteten være en hjørnesteinbedrift i lokalsamfunnet. Direkte vil den kunne være en viktig sysselsetter. Mer indirekte vil den kunne bidra til at det er et markedsmessig grunnlag også for å tilby personrettede tjenester i området. Slik sett kan enkelte lokalsamfunn, som har en stor statlig virksomhet lokalisert dit, minne om ensidige industristeder. Lokaliseringen av for eksempel avdelinger i forsvaret viser at statlig virksomhet kan være helt avgjørende for eksistensen av enkelte lokalsamfunn. I noen tilfeller er statlige virksomheter besluttet lokalisert til bestemte steder for å gjøre det lokale arbeidsmarkedet mer allsidig (for eksempel Brønnøysund) eller som ledd i en omstillingsplan (for eksempel Kirkenes og Mo i Rana).

Osloregionen har alene om lag 45 prosent av antall årsverk i den statlige kjernevirksomheten, mot om lag 22 prosent av befolkningen, og på 1990-tallet er det spesielt her at antall statsansatte har vokst, mens sysselsettingen er redusert i de mest perifere kommunene. Selv om staten har størst relativ betydning i enkelte mindre lokale arbeidsmarkeder, er det i de største byene - spesielt i hovedstadsområdet - at statens virksomhet er en basisnæring.

8.4.2 Økt sektorpolitisk effektivitet og reduserte styringsambisjoner

De generelle kravene til økt sektorpolitisk effektivitet har ført til at sektorpolitiske hensyn har fått større plass når det gjelder lokalisering av statlige aktiviteter, mens distrikts- og regionalpolitiske hensyn er prioritert ned.

Vi har, i praktisk talt alle sektoravsnittene i kapittel 6, beskrevet omorganiseringer som har som formål å få en mer effektiv tjenesteproduksjon. I enkelte sektorer går man fra faste budsjetter til at pengene følger brukerne, i andre tilfeller er tidligere offentlige virksomheter blitt deregulert og iblant også helt eller delvis privatisert. Staten selger eller kjøper nå tjenester som tidligere ble betraktet som offentlig infrastruktur. Beskrivelsene viser flere eksempler på at man har oppnådd den ønskede effektiviseringen, men også at mulighetene for direkte statlig styring er redusert. Mange sektorer og virksomheter har de siste årene forandret sin lokale eller regionale organisasjon. Posten, forsvaret og sykehusene er eksempler på dette. Vi finner fortsatt eksempler på direkte politisk inngrep i sektorenes disposisjoner, men det generelle bildet er likevel at territoriell samordning av statens sektorpolitikker er betydelig vanskeligere nå enn før. Sammenlagt har dette bidratt til sentraliseringen av statlig virksomhet på 1990-tallet.

På den ene siden har staten et ansvar for at sektorpolitikken drives mest mulig effektivt. På den andre siden har staten også et ansvar for sektorovergripende politikkområder, som regional- og distriktspolitikken. Ved å desentralisere ansvaret for gjennomføringen av sektorpolitikken til den utøvende enheten, reduseres muligheten for å oppnå flere mål samtidig.

Vi har tidligere sett en rekke eksempler på at statlig virksomhet er omlokalisert eller etablert utenfor Oslo, og med godt resultat. Blant flere kan nevnes Statistisk sentralbyrås avdeling i Kongsvinger, Norges geografiske oppmåling i Hønefoss, Statens brann- og eksplosjonsvern i Tønsberg og Oljedirektoratet i Stavanger. I St.meld. nr. 17 (2002-2003), Om statlige tilsyn, foreslo regjeringen å flytte ut åtte statlige tilsyn fra Oslo til andre deler av landet, og da hovedsakelig til andre større byer. Argumentene var i hovedsak ønsket om å øke avstanden mellom tilsynene og de virksomheter de skal føre tilsyn med, dvs. et argument som passer godt inn i den New Public Management-trenden som utviklingen av statsforvaltningen preges av. I vårt perspektiv er det likevel interessante regionalpolitiske dimensjoner i lokaliseringen av disse kompetansetunge arbeidsplassene. Det er et begrenset antall statlige arbeidsplasser det er snakk om, om lag 900 til sammen, men de vil ha positive effekter i de byene de kommer til. Stortinget har sluttet seg til forslaget fra regjeringen. Saken viser at lokaliseringen av statlig aktivitet er styrbar.

8.4.3 Muligheter for å styre politikken

Lokaliseringen av statlige aktiviteter og arbeidsplasser påvirker først og fremst utviklingen der de er lokalisert, altså mer punktvis enn romlig. Dette gjelder direkte, gjennom selve lokaliseringen, og indirekte, gjennom den betydningen aktiviteten har for lokalsamfunnet der den er lokalisert.

I prinsippet er lokaliseringen av statlige arbeidsplasser fullt politisk styrbar. Vi har stort sett positive erfaringer fra tidligere omlokaliseringer og etableringer av nye statlige virksomheter utenfor Oslo, både når det gjelder kostnader og tilgangen på kompetent og stabil arbeidskraft. Mulighetene burde være enda bedre nå, med dagens kommunikasjonsteknologi. Likevel kan det tenkes at graden av sektorpolitisk måloppnåelse reduseres med uhensiktsmessig lokaliseringspolitikk. Dette henger sammen med markedsmessige forhold, som at det er langt til dem virksomheten skal betjene. Det henger også sammen med kostnadsmessige forhold, som at man dublerer ulike oppgaver i flere deler av landet. Dessuten må andre sektorpolitiske vurderinger tas med, som at vi ikke lenger har behov for et like sterkt forsvar i Nord-Norge som tidligere.

Når staten velger å delegere gjennomføringen av sektorpolitikken til virksomhetene selv, reduseres mulighetene til å drive lokaliseringspolitikk. Selv om sektorpolitikken på denne måten blir mer kostnadseffektiv, kan de tverrsektorielle målene bli lidende. Alt i alt kan det derfor være mer kostbart å se de ulike politikkområdene hver for seg enn å samordne dem. Det blir altså et prioriteringsspørsmål om det er delegering og potensiell sektorpolitisk effektivitet, eller koordinering og kanskje bedre tverrsektoriell måloppnåelse, som skal komme først.

I mange tilfeller er det overensstemmelse mellom sektorpolitiske og regionalpolitiske hensyn, men det er nok vanligere at det er visse målkonflikter mellom sektorene. Da må det en avveiing til, der det bestemmes om de sektorpolitiske hensyn skal vike for regionale hensyn. Det er fortsatt mulig å overstyre etater som ønsker sentral lokalisering. En jevnere regional fordeling av lokaliseringen av statlig aktivitet er et spørsmål om politisk vilje og ønske.

8.5 Den makroøkonomiske politikken

8.5.1 Regionale effekter av makroøkonomiske tiltak

Den makroøkonomiske politikken ble lagt om i 2001. Pengepolitikken skal nå fokusere på å holde inflasjonen nede, mens finanspolitikken reguleres av den såkalte «handlingsregelen». Omleggingen av politikken var forventet å skulle bidra til et vedvarende press i økonomien. Dette ville ha forverret rammebetingelsene for den konkurranseutsatte industriproduksjonen, som vi i hovedsak finner langs vestlandskysten. Dette skjedde ikke, i og med at vi samtidig gikk inn i en lavkonjunktur. I tiden framover står norsk økonomi overfor nye betydelige omstillingsutfordringer, fordi investeringene i petroleumssektoren vil avta og oljeproduksjonen har passert toppen.

For å kunne illustrere de regionale utslagene av ulike makroøkonomiske tiltak, har utvalget fått utført noen modellberegninger (jf. kapittel 5). I referansealternativet vil utviklingen i oljesektoren ha negative konsekvenser på mellomlang sikt, med redusert sysselsetting som resultat. På lang sikt fører imidlertid den demografiske utviklingen til lav vekst i arbeidsstyrken, noe som fører til at ledigheten synker. Den framtidige sysselsettingsutviklingen regionalt vil avvike noe fra utviklingen de foregående år. Nedgangen i petroleumssektoren vil merkes best på Vestlandet, og da spesielt i Rogaland. For øvrig vil det være sterkest sysselsettingsvekst i de fylkene som har store byer, fordi de voksende servicenæringene er størst der. Den regionale sysselsettingsutviklingen vil være skjevest på mellomlang sikt. På noe lengre sikt viser framskrivningene at det blir en jevnere sysselsettingsutvikling regionalt, men fortsatt med noe sterkere vekst i sentrale fylker enn i fylker uten store byer.

Selv om handlingsregelen og pengepolitikken ligger fast, har myndighetene fortsatt handlefrihet innenfor rammene av en balansert budsjettendring. Ved å øke eller redusere skatter og offentlige utgifter like mye, kan den makroøkonomiske balansen opprettholdes. Skattelette fører til mer privat forbruk og mindre offentlig forbruk, mens en skatteøkning virker motsatt. Ved skatteøkning og økte kommuneoverføringer er de positive sysselsettingseffektene av økt kommunalt konsum sterkere for landet som helhet enn de negative sysselsettingseffektene av økt skatt. Dette vil distriktene tjene på, av to grunner: For det første er sysselsettingen i kommunal sektor relativt sett større i distriktene enn i sentrale områder, og for det andre virker skatteendringer først og fremst inn på den regionale sysselsettingen indirekte gjennom endret konsumetterspørsel. En skatteøkning fører, på grunn av næringsstrukturen, til en sterkere sysselsettingsreduksjon i sentrale strøk enn i distriktene, samtidig som reduksjonen er svakere enn sysselsettingsøkningen i kommunene, som følge av en økning i kommunal aktivitet av tilsvarende omfang. Generelt sett er det altså slik at økt forbruk i kommunal sektor er en fordel for den regionale balansen i Norge, mens skattelette gir vekstimpulser først og fremst til sentrale strøk.

Vi har også sett på effektene av endringer i pengepolitikken, ved at vi har analysert virkningene av en renteendring. En rentenedsettelse har omtrent de samme regionale virkningene som lettelser i personskatten. Utslagene er sterkere i sentrale strøk enn i distriktene, på grunn av næringsstrukturelle forskjeller. Det betyr at en ekspansiv pengepolitikk, gjennom redusert rentenivå slik vi fikk i løpet av 2003, vil føre til sterkere sysselsettingsøkning i sentrale strøk enn i distriktene. En kontraktiv økonomisk politikk vil ha om lag de samme effekter, men med omvendte fortegn på de regionale sysselsettingseffektene.

8.5.2 Muligheter for å styre politikken

Den makroøkonomiske politikken har stor betydning for konkurranseevnen i hele landet. Kostnadsmessig konkurranseevne er spesielt viktig i distriktene, der man har tilleggsulemper knyttet til lokalisering og transportkostnader.

Makroøkonomiske rammebetingelser kan også ha betydning for den regionale balansen. Redusert rentenivå eller redusert skatt gir sterkere vekstimpulser i sentrale strøk enn i distriktene. På den andre siden gir økt kommunal aktivitet sterkere positive sysselsettingseffekter i distriktene enn i sentrale strøk. Dette viser at finanspolitikken har en tydelig geografisk dimensjon, noe som ofte blir oversett.

Utvalget mener at det innenfor de rammer for den makroøkonomiske politikken myndighetene har bestemt å følge, dvs. handlingsregelen for finanspolitikken og inflasjonsstyring av pengepolitikken, fortsatt er rom for politiske prioriteringer. Dersom rammene gjøres mindre stramme, øker handlingsrommet. Dette kan synes selvsagt, men det er viktig når det gjelder prioritering av regional utvikling og distriktspolitiske mål.

8.6 En bredere regionalpolitikk

Statens aktivitet er omfattende over hele landet. Det er bare et mindre antall sektorpolitikker som har eksplisitte regionalpolitiske formål, men i tillegg er det et stort antall politikkområder som har et tydelig regionalt eller distriktsmessig mønster i sine aktiviteter. Det er summen av alt dette som er statens regionale politikk, dvs. det som ofte er kalt den brede regionalpolitikken. Utvalget har i denne utredningen beskrevet de sektorpolitikkene vi mener har størst regional- og distriktspolitisk betydning. I dette avsnittet vil vi oppsummere drøftingen ved å peke på noen faktorer som er avgjørende for den måten sektorpolitikkene virker på i en regional sammenheng.

Effektene av statens politikk er størst når regionalpolitikken er koordinert på tvers av politikkområder. En form for territoriell samordning, der de ulike politikkområdene sees i sammenheng i en regional kontekst, er derfor nødvendig. Spørsmålet er på hvilke områder et nasjonalt helhetssyn er nødvendig, og på hvilke områder dette best kan oppnås på regionalt nivå.

8.6.1 Intenderte og ikke-intenderte regionale effekter

Det meste av de ressurser som omfordeles gjennom offentlig sektor er regionalt nøytrale i den forstand at omfordelingen er basert på egenskaper ved mottakerne og dem som yter, enten det er personer, kommuner eller næringer. Men siden befolknings- og næringsstrukturen er ulik fra region til region, vil omfordelingsordningene ha regionale dimensjoner.

Trygdesystemet og de personrettede overføringene har stor betydning i alle regioner i landet. Betydningen vil dessuten øke i årene fremover, i takt med at befolkningen blir eldre. Relativt sett er det flere pensjonister i distriktene enn i byene, slik at trygdeutbetalingene betyr mer der.

De makroøkonomiske beregningene viser at en stor grad av omfordeling gjennom offentlig sektor gir en jevnere regional fordeling. En finanspolitikk som stimulerer det private forbruket, og dermed etterspørselen etter tjenester, vil være til fordel for byene generelt og hovedstadsregionen spesielt.

Mens den makroøkonomiske politikken er «romblind» og ser landet under ett, er statens politikk ovenfor kommunesektoren regionspesifikk. Det er i tillegg flere andre sektorpolitikker som har eksplisitte målformuleringer knyttet til den regionale utviklingen:

• Den smale distriktspolitikken har positive regionale og distriktspolitiske effekter. Distriktspolitikken har imidlertid, i påfallende grad, tapt terreng de siste årene. Når nå ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift legges om fra 2004, er det fare for at distriktspolitikken svekkes ytterligere, særlig i de delene av distrikts-Norge som ikke omfattes av tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark.

• Hard og myk infrastruktur har stor betydning for utviklingen i alle deler av landet. Transporter og kommunikasjoner er nødvendig for å binde regionene sammen, og blir tillagt stor betydning i den regionalpolitiske diskusjonen. Dette gjelder også kunnskapsinfrastrukturen. Felles for disse politikkområdene er dels at de har stor velferdsmessig betydning, dels at den økonomiske avkastningen av investeringene er størst der det er størst etterspørsel etter tjenestene. Kommunikasjons- og kunnskapsinfrastruktur er nødvendig for regional utvikling, men ny infrastruktur kan bare i begrenset grad i seg selv skape utvikling. Effektene er ofte lokalisert til bestemte steder, mer enn de er generelt distriktsrettede. Det foregår derfor en kontinuerlig drakamp mellom alle regioner om infrastrukturinvesteringene, der regionaløkonomiske argumenter blir flittig brukt. Fremover tror utvalget at staten bør ha et særlig fokus på infrastrukturen for dataoverføring, slik at ingen regioner blir påført et ekstra handikap.

• Enkelte næringer har et klart geografisk element som sektorpolitikkene tar hensyn til. Dette gjelder for eksempel petroleumspolitikken, fiskeri- og havbrukspolitikken og landbrukspolitikken. Olje- og gassvirksomhetens lokalisering var fra starten av politisk styrt, havbruksnæringens ekspansjon langs hele kysten er delvis et resultat av reguleringsregimet, og fiskekvotene er til dels geografisk låst til fartøyenes hjemsted. Alt dette har store konsekvenser for utviklingen i bestemte kommuner og regioner. Jordbrukspolitikken har flere og til dels motstridende mål, men den distriktsmessige betydingen av landbruket er likevel meget stor. Jordbrukspolitikken er derfor også et av de områdene som har spesielt stor betydning for den regionale utviklingen.

Det er videre en rekke sektorpolitikker som har regionale effekter, positive eller (oftere) negative, uten at det er noe bevisst mål. Noen av disse har stor betydning for mange regioner og lokalsamfunn:

• Forsvarets omorganisering medfører nedleggelse og omlokalisering av en rekke anlegg over hele landet. Dette vil relativt sett ha størst negativ betydning for lokalsamfunn som er deler av små arbeidsmarkeder, dvs. der alternative sysselsettingsmuligheter lokalt er begrenset.

• Miljøvernpolitikken har en lokal side, ved at visse naturressurser og arter blir vernet og dermed begrenser hva som kan utnyttes kommersielt.

• Omorganiseringen av sykehusdriften kan også få regionale konsekvenser - positive for noen regioner, negative for andre.

• En forutsetning for omleggingen av energipolitikken til markedsbaserte priser på elektrisk kraft, var at transportkostnadene i stamnettet ble fordelt på alle brukere. Dermed er avstandsprisingen redusert, og et av de kraftproduserende distriktenes lokaliseringsfortrinn er borte.

• Samepolitikken, som er rettet mot en befolkningsgruppe og deres geografiske kjerneområder.

• Det finnes også politikkområder som tilstreber økonomisk vekst i hele landet, og som i gitte tilfeller kan ha et geografisk mønster som ikke er i samsvar med distriktspolitiske mål. Eksempler på dette kan være arbeidsmarkedspolitikken, som skal stimulere til økt mobilitet på arbeidsmarkedet, og forskningspolitikken, som stiller midler til rådighet som distriktsbedrifter og regionale høgskoler har relativt dårligere forutsetninger for å få tilgang til.

8.6.2 Begrensninger av den politiske handlefriheten

For praktisk talt alle de sektorpolitikker vi har gjennomgått, ser vi at det er blitt mindre regional- og distriktspolitikk over tid. Utvalget vil understreke at det fortsatt er mulig å styre statens virksomhet, men det er likevel klart at mulighetene for direkte politisk styring av sektorenes geografiske nedslagsfelt er vesentlig mindre enn før.

Et viktig utviklingstrekk er den økende vekt som legges på sektorvis effektivitet. Vi ser dette i praktisk talt alle tjenesteytende sektorer:

• Staten kjøper nå kommunikasjonstjenester heller enn å produsere dem selv. Omorganiseringene av luftfartsverket og posten er et eksempler på dette.

• Synet på infrastruktur er også forandret, kanskje tydeligst illustrert i energipolitikken, der elektrisk kraft har gått fra å være en del av infrastrukturen til å bli en vare som selges på markedet, og i telesektoren, der også utbyggingen av hard infrastruktur nå skjer i privat regi.

• Omorganiseringen av sykehusene og endringene i finansieringen av dem har som mål å gjøre helsevesenet mer effektivt, mens regionale hensyn skyves i bakgrunnen.

Norge har også inngått en rekke internasjonale avtaler som begrenser den politiske handlefriheten. Det er en rekke eksempler på dette:

• Samenes stilling som urbefolkning gir dem visse rettigheter som er hjemlet i internasjonale konvensjoner.

• Næringspolitiske og distriktspolitiske virkemidler reguleres av konkurransereglene i EØS-avtalen. De enkelte virkemidlene må nå underlegges internasjonal godkjenning før de kan implementeres. Saken med arbeidsgiveravgiften har vist at geografisk differensiering defineres som ulovlig statsstøtte. Både støttesatser og definisjonen av det distriktspolitiske virkeområdet må være innen rammen av EØS-avtalen og konkurransereglene til EU/ESA.

• Miljøkonvensjoner setter grenser for nasjonal politikk. Avtaler om utslipp til luft og vann pålegger Norge tiltak som kan gi forskjellige utslag fra sted til sted.

• Fremover ventes nye handelsavtaler å få konsekvenser for mulighetene til å videreføre dagens landbrukspolitikk, noe som sannsynligvis får merkbare konsekvenser for landbrukets og landbruksindustriens utvikling.

De internasjonale reguleringene blir i noen sammenhenger brukt som forklaringer på at distriktspolitiske ønsker og mål ikke kan oppfylles. Det er imidlertid grunn til å minne om at reguleringene i hovedsak er i tråd med utviklingen av de statlige politikkområdene som ikke er underlagt internasjonale regler, samt at Norge har inngått disse avtalene frivillig.

8.6.3 Samordning av sektorpolitikker på nasjonalt og regionalt nivå

Politikkområder kan ha stor betydning for den regionale utviklingen og de distriktspolitiske målene, enten fordi de er kvantitativt omfattende eller fordi de har stor betydning på marginalen. Kommuneøkonomien, landbrukspolitikken og den differensierte arbeidsgiveravgiften er store områder med klare distriktspolitiske effekter. Utvalget mener også at distriktspolitikken, i kraft av å være den eneste politikken der distriktspolitiske målsettinger faktisk er de viktigste, har en vesentlig betydning for næringsutviklingen i distriktene, til tross for den meget begrensede (1,4 mrd. kroner i 2004) og stadig fallende økonomiske innsatsen. I en tid da utviklingen i statlig forvaltning har gått i retning av en-oppgave-organisasjoner, er det et paradoks at den smale distriktspolitikken er så sterkt svekket og at stadig mer av distriktspolitikken føres gjennom andre sektorer.

Ønsket om mest mulig effektiv måloppnåelse tilsier at sektorer og virksomheter gis mulighet til å kunne drive sin virksomhet som de ønsker selv. Tverrgående politiske mål krever på den andre siden samordning. De siste årenes delegering av detaljstyringen i sektorpolitikken går til en viss grad på bekostning av ønsket om å nytte sektorpolitikken til å oppnå tverrgående mål. Det er dermed blitt vanskeligere å føre en bred regionalpolitikk. Utredningen har imidlertid vist at det fortsatt finnes styringsinstrumenter, dersom det er politisk vilje til å bruke dem.

Samordning av ulike typer statlig innsats kan bidra til at regionalpolitiske mål nås på en mer effektiv måte. Dette betyr å se transport- og infrastrukturtiltak, personrettede og næringsrettede virkemidler, overføringer til kommunesektoren og statlig lokaliseringspolitikk mer i sammenheng. På noen områder må samordningen skje nasjonalt. På andre områder vil det være mer effektivt å la den tverrsektorielle samordningen skje på regionalt nivå.

Utvalget vil peke på at det går et viktig skille mellom distriktspolitikk og regionalpolitikk. Distriktspolitikken handler primært om periferien og de svakeste delene av landet, mens en regionalpolitikk handler om å se landsdeler og områder i sammenheng, dvs. både by og land. I for eksempel Finland er bypolitikken en del av den regionale politikken, og man er opptatt av byenes funksjon nasjonalt så vel som for sitt omland.

I motsetning til utviklingen i de fleste andre land i Europa, er det regionale nivået de siste årene svekket i Norge. Fylkeskommunen har nylig, gjennom ansvarsreformen, fått utvidede oppgaver innen den smale distriktspolitikken, som er rettet mot bedriftene og verdiskapingen. Spørsmålet er hva som skjer når den smale distriktspolitikken nå skal bli del av en helhetlig innovasjonspolitikk, med det nye Innovasjon Norge som statens operative organ. Den helhetlige innovasjonspolitikken er kunnskapsorientert og vektlegger forsknings- og utviklingstiltak. Dette sprenger uvegerlig den distriktspolitiske rammen og innfører et regionalt perspektiv der by-land-dimensjonen blir viktigere enn sentrum-periferi-dimensjonen. Å ta vare på distriktsdimensjonene blir en særlig utfordring i innovasjonspolitikken.

Primærnæringspolitikk rettet mot jordbruk og fiske har hittil hatt et klart distriktsperspektiv, og vil fortsatt ha det. Men også her er det grunn til å anlegge et mer innovasjonspolitisk perspektiv. Til en viss grad kan nedgangen i primærnæringene motvirkes gjennom innovasjon i produksjon, foredling eller distribusjon, gjerne i samspill med andre næringer som kultur, reiseliv, logistikk og detaljhandel. Havbruksnæringen er eksempel på en distriktsnæring som har vokst fram på basis av innovasjoner og teknologisk utvikling.

Også når det gjelder velferdsproduserende sektorer, vil skillet mellom et rent distriktsperspektiv og et regionalt perspektiv gjøre seg gjeldende. Personoverføringer til trygd og pensjon virker konsoliderende på distriktene, det samme gjør aktiviteten i kommunesektoren generelt. De videregående skolene hadde i sin tid en nøkkelrolle i distriktsutbyggingen. I dag er det høgskoleutdanningene som utgjør fronten i det regionale utdanningssystemet, og her er regiondimensjonen påtakelig. Det samme gjelder spesialisthelsetjenesten og utbyggingen av den fysiske infrastrukturen, samferdsel og kommunikasjon. Perspektivet her handler om integrasjon innen regionene og om å utvikle velferdstjenester til nytte for hele regionen. Vi kan illustrere dette skjematisk som i tabell 8.1.

Regionale og distriktsmessige effekter av statlig politikk er ikke nødvendigvis samme sak. En rekke politikkområder har i første rekke distriktsmessige dimensjoner, både blant de som har et verdiskapingsperspektiv og de som har et velferdsperspektiv. Det er også en rekke politikkområder som mer har regional betydning, dvs. for byen med dens omland og for integrasjonen i regionen. Nasjonalt sett er det viktig at alle regioner, både de sentralt og de mer perifert lokaliserte, bidrar til den økonomiske utviklingen.

Fortsatt vil det være slik at staten står sentralt når det gjelder å ta vare på distriktsdimensjonene i offentlig politikk. For en rekke politikkområder er det imidlertid sannsynlig at en samordning på regionalt nivå både vil kunne gi bedre sektorpolitisk og regionalpolitisk måloppnåelse - dvs. å gjøre den brede statlige regionalpolitikken bredere gjennom bedre samordning regionalt. Dette forutsetter etter utvalgets mening at regionene blir større enn nå. Regionnivået er bl. a. diskutert både av Christiansenutvalget og Wilhelmsen-utvalget. Begge utvalgene peker på at mellomnivået blir bedre rustet til å påta seg større oppgaver hvis enhetene blir større enn dagens fylker. Om dagens fylker erstattes med større regioner vil disse kunne gis større ansvar for samordningen mellom sektorpolitikkene og for balansen mellom regionale og distriktsmessige problemstillinger.

Praktisk talt alle de vesteuropeiske landene har tre eller flere forvaltningsnivåer, altså minst ett regionalt nivå. Utvalget mener også at det må skje en samordning av statlig politikk på mellomnivået og at denne med fordel kan bruke romlige planprinsipper som integrerer utbyggingsmønster med regionaløkonomisk vekst, og verdiskaping med bærekraft. Planlovforslaget peker i denne retningen, og realisering av forslagene kan føre til at den fysiske plantradisjonen igjen integreres med regionale utviklingstiltak. Romlig planlegging kan da utvikles til et instrument for regional koordinering i samspill mellom regionale og nasjonale myndigheter.

Utvalget mener at det vil kunne være mye å oppnå ved å gjøre regionalpolitikken bredere og ved å desentralisere flere oppgaver til regionnivået, hvilket også innebærer ansvaret for en del av de virkemidler som i dag forvaltes av staten på sentralt nivå. Et bredere regionbegrep bør også legges til grunn, slik at alle regiontyper kan bidra sterkere til jobbskaping i nye næringer.